D’ici l’été, la France aura un nouveau gouvernement et une nouvelle Assemblée nationale. La situation est inédite : le mouvement qui a porté Emmanuel Macron à la présidence de la République n’existait pas encore au début de l’été dernier. Les partis traditionnels implosent, les demandes d’investiture En marche affluent, et les alliances, notamment à gauche, restent incertaines. Pour gouverner, Emmanuel Macron pourrait utiliser deux armes constitutionnelles : les ordonnances, dont il a déjà déclaré qu’il y aurait recours pour réformer le code du travail, et, le «49.3», qu’a notamment utilisé le gouvernement mené par Manuel Valls pour imposer sa réforme… du code du travail. Ordonnances contre 49.3, le match.

A quoi ça sert ?

Les ordonnances

A aller plus vite. Lorsqu’il veut légiférer, le gouvernement suit habituellement la procédure suivante : il soumet un projet de loi à l’Assemblée nationale, qui le discute et y apporte des amendements, puis le texte est envoyé au Sénat, qui le discute et l’amende à son tour. Le texte fait deux fois la navette entre les deux chambres parlementaires. Plus le texte est polémique, plus le processus peut être long – plusieurs jours ou plusieurs semaines –, surtout si la majorité n’a pas fixé à l’avance la durée des débats. Le gouvernement peut aussi opter pour la procédure accélérée (une seule navette est alors faite entre les deux chambres).

Autre possibilité, pour aller plus vite : recourir à l’article 38 de la Constitution, qui donne la possibilité au gouvernement de faire passer ses réformes par ordonnances, c’est-à-dire de se passer du vote du Parlement pour légiférer sur les domaines qui relèvent de la loi (article 34). Emmanuel Macron l’a d’ailleurs dit au Journal du dimanche en avril : «Je souhaite introduire dès l’été un projet de loi d’habilitation pour simplifier le droit du travail […] par ordonnances, pour procéder de manière rapide et efficace.»

Le 49.3

A sortir d’une situation intenable. On l’a expliqué, le processus législatif habituel consiste à faire faire des allers-retours aux projets ou propositions de lois, entre l’Assemblée nationale et le Sénat, qui en débattent et le modifient. Lorsque le gouvernement s’attend à ne pas avoir ou constate qu’il n’aura pas de majorité à l’Assemblée sur un projet de loi, dont il est à l’initiative, il peut en imposer l’adoption. En contrepartie, il engage sa responsabilité : les locataires du palais Bourbon ont vingt-quatre heures pour déposer une motion de censure, laquelle, si elle est votée, conduit à la démission du gouvernement.

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Comment ça marche ?

Les ordonnances

Le recours aux ordonnances est un outil plutôt habituel : quand Nicolas Sarkozy était président, plus de 136 ont été prises. Pour pouvoir légiférer par ordonnances, le gouvernement doit demander au Parlement de l’y autoriser, en déposant un projet de loi d’habilitation. Il y précise le domaine concerné : on ne peut par exemple pas demander à légiférer sur le code du logement et s’en servir pour faire passer une réforme du code de la santé. Si le gouvernement a une majorité solide au Parlement, il peut espérer que les représentants du peuple lui fassent confiance pour mettre en œuvre son projet. Le problème, c’est que les parlementaires ne disposent alors plus du pouvoir d’amender les projets de loi. Si la majorité est une coalition, il est possible que ses composantes souhaitent tout de même pouvoir amender les textes.

Le 49.3

C’est l’article 49.3 de la Constitution qui donne la possibilité au gouvernement de se passer de l’Assemblée nationale sur un projet de loi : «Le premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la Sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.»

Le gouvernement, depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, ne peut plus utiliser ce 49.3 à tours de bras, puisqu’il ne peut y recourir que pour un seul texte par session parlementaire (sauf pour les projets de loi de finances ou de financement de la Sécu). Mais il lui permet de sortir d’un débat qui n’en finit plus. Jusqu’ici, le 49.3 a été utilisé plus de 86 fois, davantage par la gauche que par la droite. Le recordman du 49.3, c’est Michel Rocard (28 utilisations). Public Sénat en dresse une liste ici.

Quelle est la marge de manœuvre des parlementaires ?

Les ordonnances

Habituellement, le gouvernement dispose du pouvoir réglementaire et le Parlement du pouvoir législatif : cet ordre est donc bouleversé, au moins momentanément. Mais les parlementaires ne sont pas pour autant totalement dépossédés de leurs prérogatives. Pour que les ordonnances prises par le gouvernement deviennent véritablement des lois, le parlement doit les ratifier - il peut alors les modifier. Dans le cas contraire, elles restent des décrets (de l’ordre réglementaire). Les ordonnances «entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation», énonce l’article 38.

Le 49.3

Si les députés s’opposent farouchement au texte passé via le 49.3, ils peuvent déposer une motion de censure contre le gouvernement, dans les vingt-quatre heures suivant l’annonce du 49.3. Cette motion doit être déposée par au moins un dixième des députés. Elle est ensuite votée, dans les deux jours, à une «majorité d’approbation», c’est-à-dire que 289 députés doivent voter pour.

Ce garde-fou n’est néanmoins pas aisé à mener au bout lorsque l’Assemblée est divisée : même lorsqu’une partie des députés du Parti socialiste (les frondeurs) était opposée à la loi travail, elle n’a pas réussi à déposer de motion de censure après que Valls a eu recours au 49.3 car elle n’a pas recueilli assez de signatures, notamment en raison du jeu politique du moment. Si les députés parviennent à mener leur motion de censure au bout, le projet de loi est abandonné et le gouvernement doit démissionner.

Quelle est la marge de manœuvre du président ?

Les ordonnances

Le président peut refuser de signer une ordonnance émise par le gouvernement, et donc en bloquer l’application. Cela a plutôt lieu en cas de cohabitation. François Mitterrand a par exemple refusé de signer des ordonnances voulues par le gouvernement de cohabitation dont le Premier ministre était Jacques Chirac.

Conclusion ?

Les ordonnances sont plutôt utilisées pour faire passer un ensemble de réformes sur un domaine donné, et le faire rapidement puisque le Parlement ne «ralentit» alors pas le processus. Le 49.3 apparaît davantage comme un outil d’urgence, que le gouvernement dégaine quand un débat s’enlise par exemple. Similaires dans leur philosophie, ils ont des usages qui sont bien distincts.

Au point de vue parlementaire, les ordonnances paraissent moins brutales que le 49.3 (lequel interrompt le débat) puisque le Parlement peut tout de même en contrôler l’utilisation et décider ou non de pérenniser les lois enclenchées par le gouvernement. En revanche, elles ne sont pas beaucoup plus démocratiques, car elles musèlent l’opposition, privée de tout débat parlementaire.