Kansalaisaloitteen otsikko Kannabiksen dekriminalisointi

Aloitteen sisältö

Lakiehdotuksen muodossa oleva kansalaisaloite kannabiksen käytön ja omaan käyttöön tapahtuvan hallussapidon sekä kasvatuksen rikosoikeudellisesta rangaistavuudesta luopumisesta



ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ



Aloitteessa ehdotetaan rikoslakia muutettavaksi siten, että kannabiksen käyttö ja omaan käyttöön tapahtuva hallussapito sekä kasvatus poistetaan rikoslain rangaistavuuden piiristä. Esityksen tavoitteena on vähentää kannabiksen käytöstä ja käytön torjunnasta aiheutuvia kokonaishaittoja.



Ehdotuksen tärkeimmät vaikutukset ovat kannabiksen käyttäjien kiinniottamiseen ja rankaisemiseen liittyvien kustannusten pieneneminen sekä käyttäjiin ja välillisesti muihin sivullisiin kohdistuvien haitallisten seuraamusten väheneminen.



----------



Sisällys



PERUSTELUT



1 Johdanto

1.1 Kriminalisoinnin historia



2 Nykytila

2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

2.3 Nykytilan arviointi



3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

3.1 Tavoitteet

3.2 Toteuttamisvaihtoehdot

3.3 Keskeiset ehdotukset



4 Esityksen vaikutukset

4.1 Taloudelliset vaikutukset

4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

4.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset



5 Asian valmistelu

5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto



YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT



1 Lakiehdotuksen perustelut



2 Voimaantulo



LAKIEHDOTUKSET



----------



PERUSTELUT



1 Johdanto



Kannabiksen käytön rangaistavuutta on perusteltu sillä, että rangaistusten pelko ehkäisee käyttöä. Rangaistusten tehosta käytön ehkäisemisessä ei kuitenkaan ole vuosikymmenten kansainvälisen kokemuksen jälkeen esittää näyttöä. Rangaistuksista ja niihin liittyvän lainsäädännön valvomisesta aiheutuu yhteiskunnalle kustannuksia ilman näkyvää hyötyä.



Ehdotetuilla kannabiksen käyttöä ja hallussapitoa koskevilla lainmuutoksilla pyritään vähentämään käytöstä yhteiskunnalle koituvia kustannuksia ja parantamaan käyttäjien mahdollisuuksia hoitoon hakeutumiseen sekä vähentämään rangaistuksista käyttäjille ja yhteiskunnalle koituvia rasitteita.



Ehdotetuilla omaan käyttöön tapahtuvaa kasvatusta koskevilla lainmuutoksilla pyritään mahdollistamaan kannabiksen käyttö ilman yhteyttä välityksestä vastaavaan rikolliseen toimintaan ja siten osaltaan vähentämään välityksestä nykytilanteessa vastaavien rikollisten tahojen tuloja ja edelleen nykymuotoiseen välitykseen liittyvää oheisrikollisuutta. Molemmilla ehdotuksilla tavoitellaan myös kannabiksen eriyttämistä muista huumausaineista, jotta kannabiksen käyttö ei toimisi porttina muiden huumausaineiden käyttöön.



1.1 Kriminalisoinnin historia



Vuonna 1968 valtioneuvosto asetti komitean, jonka yksi tehtävä oli esittää lakiehdotuksia ja toimenpiteitä huumausaineiden väärinkäytön ehkäisemiseksi. Huumausainekomiteaksi nimitetty työryhmä päätyi monien vaiheiden jälkeen näkemykseen, että huumeiden käytön tulisi olla rangaistavaa, mutta vain sakkorangaistuksella. Samalla komitea edellytti, että säännöksiä syyttämättä ja tuomitsematta jättämisestä käytettäisiin aina, kun lailliset edellytykset olivat olemassa.



Komitean mietintöjen pohjalta tehdyssä hallituksen esityksessä (128/1970) huumeiden käytön rangaistavuudesta haluttiin kuitenkin luopua. Esitys kohtasi valiokuntakierroksella eriäviä mielipiteitä. Lakivaliokunta esitti omassa lausunnossaan (LaVL 2/1971), että käytön tulisi olla rangaistavaa, mutta jos henkilö syyllistyi vain käyttöön ja hallussapitoon omaa käyttöä varten, toimenpiteistä tulisi pääsääntöisesti luopua. Talousvaliokunta asettui mietinnössään (TaVM 12/1971) tätä vastaan ja pysyi hallituksen kannassa, että huumeiden käyttöä ei tulisi säätää rangaistavaksi.



Lopulta aloite eteni suureen valiokuntaan, jossa käytön rangaistavuudesta jouduttiin äänestämään. Äänet menivät tasan 20-20 ja suuri valiokunta päätyi arvonnan kautta rankaisemisen kannalle. Ratkaisevassa eduskunnan täysistunnossa hallituksen esitys kaadettiin ja huumeiden käytöstä tuli rangaistavaa siten, että säädetty ankarin rangaistus oli kaksi vuotta vankeutta.



Lain valmistelussa, käsittelyssä ja sen voimaan astuttua yleinen mielipide oli, että huumeiden käytöstä tulisi määrätä muita kuin rangaistusseuraamuksia aina kun mahdollista. Vuosien saatossa toimenpiteistä luopuminen kuitenkin väheni niin poliisin, syyttäjän kuin tuomioistuintenkin osalta. Lainsäädännöllä ja syyttäjänviraston ohjeistuksella on useaan otteeseen yritetty painottaa lain hengen mukaista toimenpiteistä luopumista.



2 Nykytila



2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö



Kannabiksen käyttö sekä omaan käyttöön tapahtuva hallussapito ja kasvatus ovat rikoslain 50 luvun (1304/1993) nojalla rangaistavaa. Henkilö voidaan kannabiksen käytön takia tuomita huumausaineen käyttörikoksesta sakkoon tai ehdolliseen vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi (654/2001), kannabiksen hallussapidon tai kasvatuksen takia huumausainerikoksesta sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi (374/2008), sekä huumausainerikoksen valmistelun, valmistelun yrityksen tai huumausainerikoksen edistämisen (1304/1993) takia sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi.



Edelleen rikoslaki mahdollistaa toimenpiteistä luopumisen (654/2001) koskien huumausaineen käyttöä tai huumausaineen käyttöön liittyvää muuta toimintaa. Valtakunnansyyttäjän ohjeistuksen (VKS:2006:1) mukaan toimenpiteistä luopumista tulee erityisesti harkita, kun rikoksen tekijä on alle 18-vuotias tai ongelmakäyttäjä, joka on halukas hakeutumaan hoitoon.



Poliisi tai muu esitutkintaviranomainen voi myös kaikkein vähäisimmissä käyttörikoksissa luopua toimenpiteistä ja antaa huomautuksen ETL 4,1 ja 43 §:n nojalla. Esitutkinnan rajoittaminen ETL 4,3 §:n perusteella on myös mahdollista. Se on sitä perustellumpaa, mitä vähäisemmästä teosta (ROL 1:7,1-kohta) kyseisessä tapauksessa on kysymys. Vähäisyysarvioinnissa voidaan antaa merkitystä esim. sille, onko teko tapahtunut julkisella vai yksityisellä paikalla. Esitutkinnan rajoittaminen voi tulla kysymykseen myös konkurrenssiperusteella (ROL 1:8,2-kohta), jolloin tekijä tulee joka tapauksessa saamaan moitteen ja rangaistuksen muista rikoksista. Esitutkinnan rajoittamiseen sovelias peruste voi olla myös tekijän hyvään alkuun päässyt hoito, jonka onnistumista ei haluta vaarantaa hoidon aikana ilmitulleiden, hoitoa edeltävään aikaan liittyvien huumausainerikosepäilyjen vuoksi. Kysymys on silloin esitutkinnan ja rikosprosessin jatkamisen tarkoituksettomuudesta (ROL 1:8,1-kohta).



2.2 Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden sekä EU:n lainsäädäntö



Kannabiksen käyttö ja/tai hallussapito on yhä rikos useimmissa Euroopan maissa. Euroopassa viimeaikainen kehitys on kuitenkin rikosoikeudellisten seuraamusten muuttuminen siviilioikeudellisiksi rikkomuksiksi, joista seurauksena voi olla huomautus, hoitoonohjaus, sakkoja tai esimerkiksi ajoluvan menetys. 2000-luvulla lainsäädäntöään ovat tämän tapaisesti muuttaneet mm. Belgia, Bulgaria, Kroatia, Portugali, Slovenia, Tšekki ja Viro. Vertailussa Euroopan maihin Suomen lainsäädäntö on keskimääräistä ankarampaa, joskin toteutuneilla seuraamuksilla mitattuna lähempänä Euroopan keskitasoa.



Kannabiksen pienimuotoisen kasvatuksen suhteen Euroopan mailla on erilaisia käytäntöjä. Kasvatus on osittain dekriminalisoitu mm. Belgiassa, Tšekissä, Hollannissa, Espanjassa ja Sveitsissä. Tuorein kehitysaskel ovat Belgiassa, Espanjassa ja Hollannissa avatut kannabiskerhot (Cannabis Social Clubs), joiden jäsenet voivat osuuskuntamuotoisesti kasvattaa tarvitsemansa määrän kannabista omaan käyttöönsä.



Erityisesti Yhdysvalloissa ja Latinalaisen Amerikan maissa julkinen mielipide on kääntynyt kannabiksen laillistamisen kannalle. Joissakin Yhdysvaltain osavaltioissa sekä Uruguayssa kannabis on laillistettu ja sen välittäminen on kannattavaa ja laajamuotoista laillista liiketoimintaa.



2.3 Nykytilan arviointi



Suomen kannabispolitiikka perustuu valtioneuvoston periaatepäätökseen toimenpideohjelmasta huumausaineiden käytön ja sen aiheuttamien haittojen vähentämiseksi 2012–2015 (STM 2012:16) ja aiempiin periaatepäätöksiin sekä vuonna 1997 hyväksyttyyn huumausainestrategiaan. Suomen huumausainepolitiikan yleistavoitteena on huumausaineiden käytön ja levittämisen ehkäiseminen siten, että niiden käytöstä ja torjunnasta aiheutuvat taloudelliset, sosiaaliset ja yksilölliset haitat sekä kustannukset jäävät mahdollisimman pieniksi.



Kannabis on Suomen ylivoimaisesti käytetyin huumausaine. Kannabiksen käytön määriä on kartoitettu Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kyselyissä. Vuosia 1992–2010 kartoittanut selvitys osoittaa käytön määrien kasvaneen johdonmukaisesti kaikilla väestöryhmillä sekä kertakokeilujen että säännöllisen käytön osalta. Vuoden 2010 väestökyselyn mukaan kaikista 15–69 -vuotiaista suomalaisista 17 % ja 25–34 –vuotiaista miehistä 44 % on kokeillut kannabista ainakin kerran. Samassa kyselyssä viimeisen vuoden aikana käyttäneitä oli 15–69 –vuotiaiden joukossa 4 % vastanneista. Viimeisen vuoden aikana kannabista kotonaan kasvattaneita on eri arvioiden mukaan noin 10 000. Kasvaneiden käyttömäärien lisäksi myös asenneilmapiiri kannabiksen ympärillä on muuttunut, sekä kannabiksen kokeilua että säännöllistä käyttöä pidetään aiempaa pienempänä terveyshaittana.



Rikosoikeudelliset seuraamukset kannabiksen käytöstä ovat kiristyneet samanaikaisesti käytön kasvun kanssa. Tilastokeskuksen tietojen mukaan poliisin tietoon tuli 11 292 huumausaineen käyttörikosta vuonna 2012. Vuonna 2001 voimaan tullut laki huumausaineen käyttörikoksesta on johtanut kannabiksen käytöstä koituneiden rangaistusten määrän lisääntymiseen niin sanotun rangaistusmääräysmenettelyn kautta. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen vuonna 2006 julkaiseman tutkimuksen mukaan vajaa puolet tarkasteluajankohtana rangaistusmääräysmenettelyssä käsitellyistä huumausaineen käyttörikoksista koski kannabista.



Suomen huumausainepolitiikka on kannabiksen osalta epäonnistunut tavoitteidensa saavuttamisessa. Nykyinen lainsäädäntö asettaa kannabiksen käyttäjille rikosoikeudellisia seuraamuksia, joiden tehosta käytön ehkäisemisessä ei ole näyttöä. Rikosoikeudellisten seuraamusten lisäksi henkilölle voi koitua muita sosiaalisia ja taloudellisia rasitteita. Merkintä huumausaineita koskevasta rikoksesta saattaa vaikuttaa henkilön työtilanteeseen, opiskeluun, asumiseen tai perhe-elämään. Uusimmassa valtioneuvoston periaatepäätöksessä (STM 2012:16) todetaan, että huumeongelman käsittelyä päihdehuoltopalveluissa voi haitata se, että huumeiden käyttö on rangaistavaa eikä ongelmasta uskalleta kertoa palvelujärjestelmässä, vaikka siitä kysyttäisiinkin.



Edellä mainituista syistä lainsäädännön toteuttamisesta aiheutuu yksityisiä ja sosiaalisia haittoja sekä kustannuksia ilman näkyvää hyötyä tai asetettujen tavoitteiden osittaistakaan toteutumista.



3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset



3.1 Tavoitteet



Esityksen tavoitteena on Suomen huumausainestrategian mukaisesti vähentää kannabiksen käytöstä ja käytön torjunnasta aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja yksilöllisiä haittoja sekä kustannuksia poistamalla rikosoikeudelliset seuraamukset kannabiksen käytöstä sekä omaan käyttöön tapahtuvasta hallussapidosta ja kasvatuksesta. Suunniteltujen lakimuutosten avulla pyritään ohjaamaan niukkoja resursseja kannabiksen käyttäjien rankaisemisesta kannabiksen käytön ja käytöstä aiheutuvien haittojen ehkäisyyn. Tavoitteena on myös luoda laissa, käytännössä ja mielikuvissa ero kannabiksen ja muiden huumausaineiden välille, jotta kannabis ei toimisi porttina vahvempiin huumausaineisiin. Lakimuutosten tavoitteena on lisäksi vähentää käyttäjään kohdistuvia rasitteita hoitoon hakeutumisen helpottamiseksi ja sosiaalisen syrjäytymisen ehkäisemiseksi.



Kasvatuksen dekriminalisoinnin myötä pyritään mahdollistamaan kannabiksen yksityinen käyttö ilman yhteyttä muuhun huumausainerikollisuuteen ja siten vähentämään järjestäytyneen ja järjestäytymättömän rikollisuuden kannabiksen myynnistä saamia tuloja sekä rikolliseen välitykseen liittyvää oheisrikollisuutta.



Lakimuutokset tulee toteuttaa laajan ja avoimen kannabiksen käyttöä ja siitä aiheutuvia terveyshaittoja koskevan keskustelun saattelemana, jotta saavutetaan haluttu painoarvo haittojen torjunnalle tavoiteltujen muutosten pääasiallisena perusteluna.



3.2 Toteuttamisvaihtoehdot



Rikoslain 50. luvun 7§ sekä poliisin ja syyttäjän toimintaan liittyvät erinäiset lainkohdat ja asetukset mahdollistaisivat toimenpiteistä luopumisen koskien vähäisenä pidettäviä huumausaineen käyttörikoksia. Poliisilla, syyttäjällä ja tuomioistuimilla on kuitenkin asiassa eriävät alueelliset käytännöt. Tämä ja lain tulkinnanvaraisuus nähdään esteenä tässä aloitteessa esitettyjen tavoitteiden toteutumiselle. Myös käytännössä on osoittautunut, että toimenpiteistä luopumista on sovellettu 2000-luvulla yhä vähenevissä määrin huumausaineen käyttörikoksissa. Syyttäjän tai tuomioistuinten soveltamana syyttämättä jättämisellä tai toimenpiteistä luopumisella ei myöskään saavuteta kaikkia dekriminalisoinnin tuomia etuja, jos poliisin käytännöissä ei tapahdu vastaavaa muutosta.



3.3 Keskeiset ehdotukset



Suomen huumausainestrategian ja muiden esitettyjen tavoitteiden toteuttamiseksi kannabiksen osalta ehdotetaan rikoslakia muutettavaksi siten, että kannabiksen käyttö, omaan käyttöön tarkoitettu hallussapito ja omaan käyttöön tarkoitettu kasvatus poistetaan rikoslain rangaistavuuden piiristä siten, että kannabiksen myyntiä, välitystä ja välitykseen liittyvää toimintaa koskeva lainsäädäntö jätetään nykymuotoonsa.

Omaan käyttöön tarkoitetun hallussapidon ja kasvatuksen sallitut määrät tulee selvittää ja poliisin sekä syyttäjän alueellisia käytäntöjä yhtenäistää sisäasiainministeriön ja valtakunnansyyttäjänviraston ohjeistuksella ja erillisellä asetuksella. Hallussapidon ja kasvatuksen suhteen on huomionarvoista, että enimmäismäärät alittavakin toiminta on rikollista, jos voidaan osoittaa tapahtuneen välitystä tai myyntiä tai näiden valmistelua siten kuin rikoslaissa on määritelty.



4 Esityksen vaikutukset



4.1 Taloudelliset vaikutukset



Esityksen välitön taloudellinen hyöty eli lainsäädännön valvonnasta ja toimeenpanosta säästetyt resurssit kohdistuvat valtion talousarvioesityksen mallin mukaisesti seuraaviin menoeriin: poliisitoimen toimintamenot, syyttäjänlaitoksen toimintamenot ja tuomioistuimien ja oikeusavun menot. Poliisin osalta säästöjä koituu poliisin valvonta-, hälytys- ja rikostorjuntatehtävien vähenemisestä, syyttäjän ja tuomioistuinten osalta rikostapausten vähenemisestä.



Esityksen mahdollinen välillinen taloudellinen hyöty muodostuu ensisijaisesti hoitoon hakeutumisen lisääntymisestä ja käyttäjien syrjäytymisen sekä kannabiksen käyttöön nykytilassa liittyvän oheisrikollisuuden vähenemisestä.



4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan



Esityksen toteuttaminen vapauttaa erityisesti poliisitoimen, tuomioistuinten, oikeusavun ja syyttäjänlaitoksen resursseja. Esitys vaikuttaa myös poliisin oikeuksiin käyttää pakkokeinoja siten kuin pakkokeinolaissa (450/1987) säädetään.



4.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset



Kasvatusta omaan käyttöön koskevalla lainmuutoksella voi olla vaikutuksia kannabiksen yksityisen kasvattamisen määrään. Kotikasvatuksen lisääntymisen ja kustannusten alenemisen myötä kannabiksen markkinahinta saattaa laskea ja käytön määrät voivat lisääntyä. Myös yksityisesti kasvatetun kannabiksen puhtaus ja vaikuttavien aineiden pitoisuudet saattavat erota maahantuodusta ja muutoin tuotetusta kannabiksesta. Toisaalta tuotanto omaan käyttöön ehkäisee vastaavasti rikollista välitystä ja kannabiksen käyttäjien sekaantumista muiden huumausaineiden markkinoihin vähentäen edelleen viranomais- ja oikeustoimikustannuksia. Lisäksi rikosoikeudellisten seuraamusten vähenemisellä nähdään olevan syrjäytymistä ja käyttäjiin kohdistuvia taloudellisia ja sosiaalisia rasitteita ehkäisevä vaikutus.



Suunnitelluilla lakimuutoksilla ja niiden ympärillä käytävällä keskustelulla voi myös olla vaikutuksia kannabiksen ympärillä käytävään kansalaiskeskusteluun sekä mielikuviin kannabiksen käytöstä.



5 Asian valmistelu



5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto



Asiaa on valmisteltu avoimesti ja osallistavasti Avoimen ministeriön (www.avoinministerio.fi) Internet-sivuilla sekä erinäisillä keskustelualustoilla ja keskustelutilaisuuksissa. Alustavaa ideaa on voinut kommentoida 22.10.2013 - 5.1.2014 välisenä aikana. Aloitteen vireillepanija on ottanut aloitteen laatimisessa huomioon yleisessä keskustelussa esiin nousseita asioita.



Aloitteen valmistelussa on käytetty hyödyksi mm. seuraavia tietolähteitä ja julkaisuja:



Damrongplasit, K., Hsiao, C. (2008): Decriminalization Policy and Marijuana Smoking Prevalence: a Look at the Literature. The Singapore Economic Review 54, 621.

Decorte, T. (2010): The case for small-scale domestic cannabis cultivation. International Journal of Drug Policy, July 2010, 21:271–275.

European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA).

Greenwald, G. (2009): Drug Decriminalization in Portugal – Lessons for creating fair and successful drug policies. Cato Institute, 2009.

Hakkarainen P, Metso L, Winter T (2011): Suomalaisten huumeiden käyttö ja huumeasenteet – Huumeaiheiset väestökyselyt Suomessa 1992-2010. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, raportti 17/2012.

Hakkarainen P, Perälä J & Metso L (2011): Kukkaa pukkaa – kannabiksen kotikasvatus Suomessa. Yhteiskuntapolitiikka 76:2.

Hughes C, Stevens A (2007): The effects of decriminalization of drug use in Portugal. The Beckley Foundation Drug Policy Programme, Briefing Paper Fourteen.

Jääskeläinen, M. (2012). Päihdehaittakustannukset 2010. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, tilastoraportti 11/2012.

Kainulainen, Heini (2006): Seuraamuskäytäntö huumausaineen käyttörikoksissa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 209.

Kainulainen, Heini (2009): Huumeiden käyttäjien rikosoikeudellinen kontrolli. Oikeuspoliittisen tutkimus- laitoksen tutkimuksia 245.

Kinnunen, Aarne (2008): Kriminaalipolitiikan paradoksi. Tutkimuksia huumausainerikollisuudesta ja sen kontrollista Suomessa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 233.

Rosmarin A, Eastwood N (2012): A Quiet Revolution: Drug decriminalization policies in practice across the globe. Release Publications 2012.

Suomen huumestrategia 1997. Huumausainepoliittisen toimikunnan mietintö. Komiteanmietintö 10, STM.

Tilastokeskus (2012): Poliisin tietoon tullut rikollisuus; Syytetyt tuomitut ja rangaistukset; Syyttäjän ratkaisut.

United Nations Office on Drugs and Crime: World drug report 2012.

Valtioneuvoston periaatepäätös toimenpideohjelmasta huumausaineiden käytön ja sen aiheuttamien haittojen vähentämiseksi 2012-2015. STM:n julkaisuja 2012:16.

Varjonen V, Tanhua H, Forsell M, Perälä R (2012): Huumetilanne Suomessa 2012. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, raportti 2012_075.

VKS (Valtakunnansyyttäjä) (2006). Seuraamuksen määrääminen huumausaineen käyttörikoksesta. Ohje 2006:1.