Griechenland: Klientelismus als Gesellschaftsform

Die Staatsform in Griechenland ist nur vordergründig eine Demokratie, tatsächlich herrscht dort ein alt-ehrwürdiges Gesellschaftssystem , das unter dem Fachbegriff Klientelismus bekannt ist.

Viele Menschen wundern sich über die seltsame Politik der griechischen Regierungen seit der faktischen Zahlungsunfähigkeit Griechenlands im Jahr 2009. Aber wie sich gleich zeigen wird, ist einiges davon zwar ausgesprochen unschön, aber nach den ungeschriebenen Gesetzen des Klientelismus durchaus folgerichtig und rational.

Wenn man verstehen will, wie die gegenwärtige Lage entstehen konnte, sollte man zunächst einen Blick auf die griechische Geschichte werfen.

Eine kurze Geschichte Griechenlands

Griechenland definierte sich vor dem 19. Jahrhundert nie als Staat, sondern immer als Kultur. In der Antike stritten sich verschiedene Stadtstaaten um die Führung, und es gelang keinem von ihnen, über längere Zeit die Herrschaft an sich zu reißen. Danach gehörte das Land zu Makedonien, zu Rom, zum Oströmischen Reich und schließlich über rund 400 Jahre zum osmanischen Reich. Die griechische Kultur und die griechische Sprache beherrschten dagegen über lange Zeit das gesamte östliche Mittelmeer bis zum Zweistromland und darüber hinaus.

Im osmanischen Reich änderte sich das Bild: die griechische Führungsschicht wurde weitgehend vernichtet, es blieben die Muchtare, örtliche Würdenträger, die Dörfer und kleine Städte gegenüber der osmanischen Regierung vertraten. Sie waren für Ordnung und Abgaben zuständig und nur sie fungierten als Ansprechpartner der Obrigkeit. Solange es keinen Ärger gab und alle Abgaben zuverlässig eingingen, hatten sie freie Hand. Durchgriffe der Osmanen auf die Bevölkerung waren die Ausnahme. Die Sippen der Muchtare wurden dabei oft genug ausgesprochen reich. Sie mussten festgesetzte Abgaben weiterreichen, wieviel sie selbst einstrichen, war dabei zweitrangig. Die Bauern und Handwerker mussten sich mit ihnen gut stellen, dann durften sie auf ungestörtes Arbeiten und sogar gelegentliche Unterstützung in Notfällen hoffen.

Sie waren damit Klienten der Muchtare (allgemeiner: Patrone), die Gesellschaftsform heißt Klientelismus. Die Osmanen haben sie keineswegs erfunden, bereits das antike Rom war im wesentlichen eine Klientelgesellschaft.

Im griechischem Freiheitskrieg (1821 – 1829) haben sich die mächtigen Familien zu Netzwerken zusammengeschlossen, die schließlich eine mehr oder weniger informelle Pyramide bildeten mit wenigen sehr reichen und sehr mächtigen Klans an der Spitze und vielen regionalen Familien an der Basis. Folgt man dem deutschen Historiker und Griechenlandexperten Heinz A. Richter, dann setzte sich diese Pyramide weiter nach oben fort, denn Griechenland war selbst wieder ein Klientelstaat des britischen Empire. Diese Machtverteilung hat sich trotz aller Widrigkeiten bis heute weitgehend erhalten.

Die beiden gerade abgewählten Regierungsparteien Nea Dimokratia und PASOK repräsentieren rivalisierende Klientelnetzwerke. Ideologische Differenzen sind eher nebensächlich.

Die Klienten und Helfer jeder Partei durften nach einem Wahlsieg auf einen sicheren Posten im öffentliche Dienst hoffen. Die fachliche Qualifikation spielte dabei keine Rolle (Stichwort: Ämterpatronage). Das wiederum begünstigte die Korruption. Viele Beamte verstanden ihren Posten vorwiegend als Pfründe. Ihre Unterschrift unter eine Genehmigung kostete Geld. Zur Absicherung wurden Gesetze gerne so formuliert, dass Beamte weitgehenden Ermessensspielraum hatten. Weil Korruption auch in Griechenland strafbar ist, werden Zahlungen diskret abgewickelt. Ein Zettel mit einer gekritzelten Kontonummer, ein Geldbetrag, der in eine Schublade gelegt wird, ein unbeschrifteter Umschlag irgendwo in einem Stapel ausgefüllter Antragsformulare. Über die übliche Höhe der Zuwendung erkundigt man sich vorher bei Freunden. Natürlich hat das System dort seine Grenze, wo Interessen der großen Familien betroffen sind. Ein Klient würde sich niemals gegen seinen Patron stellen, auch nicht für Geld.

Dieses System funktionierte jahrzehntelang einigermaßen und wurde durch den chronischen Geldmangel des griechischen Staats im Zaum gehalten. Mit dem Eintritt Griechenlands in die EU Im Jahr 1981 floss sehr viel Geld ins Land. Der öffentliche Dienst wuchs schlagartig. Um die anfallende Arbeiten zu erledigen, wurden schlecht bezahlte Hilfskräfte zur Unterstützung der Beamten eingestellt. Im Jahr 2001 führte Griechenland den Euro ein und hatte Zugriff auf vergleichsweise günstige Kredite. Das führte zu einer völlig untragbaren Verschuldung, die schließlich 2010 in den Staatsbankrott mündete.

Der Bankrott des Klientelsystems

Bis dahin hatten sich im Klientelsystem folgende Problemfelder aufgebaut:

Landwirtschaftliche Produkte wurden über einen monopolisierten, mehrstufigen Zwischenhandel verkauft. Er war (und ist noch) vielfach unter der Kontrolle oligarchischer Familienklans. Damit verdienten die Bauern eher wenig, während die Verbraucher hohe Preise bezahlten.

Ein ähnliches System versorgte das staatliche Gesundheitswesen mit teuren Heil- und Hilfsmitteln und ebenso überteuerten Medikamenten (Ausgaben pro Kopf, und Jahr: Deutschland 2009: 562 $US, Griechenland 2009: 724 $US, Zahlen der OECD).

Es gab – und gibt – in Griechenland keine Großindustrie. Sie hätte das Oligopol der Familienklans ernsthaft gefährdet, weil sie wegen ihrer Marktmacht kaum zu kontrollieren gewesen wäre.

Der öffentliche Dienst war von unten bis ganz oben von fachlich inkompetenten Beamten durchsetzt, die Gesetze waren widersprüchlich, Bearbeitungszeiten lang, Genehmigungen käuflich. Klientelnetze sorgten für eine Bevorzugung der superreichen Familien.

Das gleiche galt auch für Firmen oder Dienstleister im Staatsbesitz.

In Griechenland zahlten die Reichen eher weniger Steuern als die Armen. Überhaupt waren die Steuereinnahmen des Staats jämmerlich niedrig.

Das ganze System konnte nur bei einem ständigen Einstrom von Geld funktionieren. EU-Strukturhilfen, Einnahmen aus dem Tourismus und die Einnahmen der weltweit tätigen Reedereien sind Beispiele dafür. Das reichte aber nie aus, und die leicht verfügbaren Kredite aus der Zeit nach der Euro-Einführung ließen das System irgendwann platzen.

Als die Geldgeber schließlich durchgesetzt hatten, dass sie selber nachsehen durften, wo ihr Geld geblieben war, hatten sie den Eindruck, in ein Art Wunderland geraten zu sein, genauer gesagt, zu den Danaiden1 der griechischen Sage. Und offenbar wusste niemand so genau, wohin das ganze Geld verschwunden war. Weil der griechische Staat akut zahlungsunfähig war, mussten weitere Kredite her. Einige europäische Banken wären vermutlich zusammengebrochen, wenn sie ihre Griechenlandkredite auf einen Schlag hätten abschreiben müssen.

Weitere Kredite gab es aber nur gegen knallharte Bedingungen. Die Ausgaben mussten zurückgeschraubt und die Einnahmen erhöht werden. Was seitdem geschehen ist, wäre eine lustige Groteske, wenn die Mehrzahl der Griechen nicht so extrem darunter leiden müsste.

Schausparen

Die beiden großen Parteien versuchten alle Sparvorgaben so umzusetzen, dass ihre Klientelnetzwerke möglichst wenig angegriffen wurden. Die Geschäfte der großen Familien sollten ungestört bleiben. Alle anderen bekamen die Sparmaßnahmen in voller Härte zu spüren.

Die Hilfskräfte im öffentlichen Dienst wurden entlassen. Viele Beamte mussten plötzlich Arbeit erledigen, von der sie keine Ahnung hatten. Der Staat begann in allen Gelenken zu knirschen. Weil der Staat und die Staatsfirmen plötzlich die Bezahlung von Rechnungen monatelang aufschoben, mussten viele der kleinen Gewerbebetriebe aufgeben. Die Arbeitslosigkeit stieg auf Rekordhöhe.

Der Kampf gegen die verbreitete Steuerhinterziehung stand dagegen auf verlorenem Posten. Die reichen Patrone sahen überhaupt nicht ein, dass sie plötzlich ernsthaft Steuern zahlen sollten. Entsprechend selten gelang es den Steuerbehörden, sie festzunageln – wenn sie es überhaupt versuchten.

Die Lagarde-Liste

Die französische Finanzministerin Christine Lagarde übergab ihrem griechischen Kollegen Giorgos Papakonstantinou im Jahr 2010 eine Liste von 2000 griechischen Kunden der Genfer Privatbank HSBC. Die Liste enthielt die Namen von vielen prominenten Griechen aus einflussreichen Familien und wäre ein idealer Hebel für Ermittlungen wegen Steuerhinterziehung gewesen. Bis 2012 wurde die Liste mit spitzen Fingern hin und her geschoben, ohne dass etwas geschah. Dann veröffentlichte der griechische Journalist Kostas Vaxevanis die Liste – und musste sich daraufhin vor Gericht wegen Diebstahls persönlicher Daten verantworten. Bis zu ihrer Abwahl im Januar 2015 unternahm die Regierung Samaras kaum etwas gegen die potentiellen Steuerhinterzieher, lediglich ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss wurde eingesetzt und tagte ohne Ergebnis. Die großen Familien blieben unangreifbar, die kleinen Leute wurden dagegen gnadenlos zur Kasse gebeten.

Die Privatisierung von Staatsbetrieben stand ebenfalls auf der Tagesordnung der Regierung, die Regierung erwartete nach ihren Angaben riesige Privatisierungserlöse. Das war von Anfang an Wunschdenken, denn die Betriebe waren überbesetzt, ineffizient und unprofitabel. Die Käufer sollten oft zusagen, erst einmal niemanden zu entlassen. Schon deshalb fanden sich kaum ernsthafte Interessenten. Trotzdem breitete sich unter dem Führungspersonal Panik aus und viele Unternehmen machten sich durch zusätzliche Tricks endgültig unverkäuflich.

Alle Maßnahmen der griechischen Regierung sind absolut nachvollziehbar, wenn man sie als Ausdruck des Klientelismus betrachtet. Die Patrone mussten ihre Netzwerke und ihre Geschäftsinteressen über die Zeit retten. Allen war klar, dass irgendwann ein Schuldenschnitt kommen würde, bis dahin hieß es, Wohlverhalten zu zeigen oder wenigstens zu simulieren. Nach einem Schuldenschnitt konnte man weitermachen wie vorher. Die Wut der Bürger wurde derweil auf die Gläubigerländer umgeleitet.

Es ist verblüffend, wie wenig Verständnis die Presse in Deutschland für diese einfachen Mechanismen hatte. Ein weiteres Beispiel:

Das Gesundheitswesen

Das staatliche Gesundheitswesen in Griechenland war vor der Krise zwar reichlich teuer, aber die Behandlung der Menschen funktionierte recht gut. Als die Schuldner aber verlangten, dass die Kosten zurückgefahren werden sollten, setzte die Regierung die Vorgabe auf eine beinahe verbrecherische Weise um. Sie gründete eine neue Zentralbehörde (EOPYY), die alle Zahlungen koordinieren sollte. Um die Sparauflagen einzuhalten, wurde sie von Anfang an mit viel zu wenig Geld ausgestattet. Schon nach wenigen Monaten ging den Krankenhäusern das Geld aus, weil die EOPYY nicht zahlte. Daraufhin stellten die Lieferanten irgendwann die Lieferungen ein. Die Angestellten erhielten keine Gehälter mehr, oder nur noch Abschläge. Wer Medikamente brauchte, holte sie in der Apotheke und zahlte sie selbst. Die Kosten durfte er der EOPYY dann in Rechnung stellen.

In Griechenland sind die Ambulanzen der Krankenhäuser für die Primärversorgung zuständig, weil die meisten niedergelassenen Ärzte nur privat abrechnen. Statt die hohen Kosten für Material und Medikamente zu senken, hat die Regierung das Gesundheitswesen insgesamt ausgehebelt. Die mächtigen Netzwerke der Zwischenhändler, die für die hohen Kosten verantwortlich sind, blieben dagegen weitgehend ungeschoren (hier ein Beispiel).

Die Troika als Vertreter der Gläubiger scheint diese Zusammenhänge zu ignorieren, sie geht verbissen davon aus, dass Griechenland eine funktionierende Marktwirtschaft ist. Sie stellt einfach fest, dass bestimmte Leistungen im internationalen Vergleich zu teuer sind und verlangt Abhilfe. Das ist aber vollkommen unsinnig und hat katastrophale Folgen für die Bevölkerung.

Die Aufgaben der neuen Regierung

Die neue Regierung möchte unter anderem das Problem der „Steuerflucht, der Korruption und des Klientelismus“ angehen. Zitat:

“We need time to breathe and create our own medium-term recovery program, which amongst other things will incorporate the targets of primary balanced budgets and radical reforms to address the issues of tax evasion, corruption and clientelistic policies. (Wir brauchen Zeit zum Atmen und für die Schaffung eines eigenen mittelfristigen Erholungsprogramms, das unter anderem folgende Ziele haben wird: ein ausgeglichener Primärhaushalt und radikale Reformen zur Lösung des Problems der Steuerhinterziehung, der Korruption und der Klientelpolitik).” (Bloomberg)

Die rhetorischen Volten von Ministerpräsident Tsipras und seines Finanzministers Varoufikas sind durchaus rational. Sie müssen nach innen ihre Wahlversprechen erfüllen, nach außen aber vorsichtig agieren. Eine Annäherung der griechischen Regierung an Russland ist übrigens kaum zu erwarten. Griechenland würde damit (wieder einmal) zum Klienten eines übermächtigen Patrons, nur dass Russland nicht allzu viel zu bieten hat, aber sehr bald Forderungen stellen dürfte.

Wie geht es weiter?

Ein Schuldenschnitt wird sicher kommen, auch wenn er offiziell nicht so heißen soll. Aber kann die neue Regierung wirklich die Klientelnetzwerke zerschlagen? Oder anders gefragt: kann sie den Sumpf trockenlegen, bevor sie darin versinkt? Das wäre eine Aufgabe für einen modernen Herakles. Die Ausmistung des Augiasstalls wirkt im Vergleich dazu wie eine Fingerübung. Eine Aussage des stellvertretenden Gesundheitsministers Dr. Andreas Xanthos lässt allerdings Zweifel aufkommen, ob die Regierung das Klientelsystem wirklich abschaffen wird. Er will 3000 neue Ärzte einstellen, dabei ist Ärztemangel wirklich nicht das größte Problem des Gesundheitssystems. Die Arztdichte in Griechenland ist deutlich höher als in Deutschland und mehr als doppelt so hoch wie in England. Wichtiger ist eine schnelle Kapitalisierung des Systems (hat er versprochen) und ein funktionierender Wettbewerb bei den Lieferanten (hat er nicht versprochen).

Die schnelle Umwandlung eines korruptionsverseuchten Klientelsystems in eine funktionierende soziale Marktwirtschaft ist eine absolut faszinierende Aufgabe, die bisher noch niemand gelöst hat. Die griechische Regierung könnte also Geschichte schreiben. So oder so.

Anmerkungen