Mis juhtus?

6. detsembril otsustas President Donald Trump täita 1995. aastal USA Kongressi poolt vastuvõetud seadust (Jerusalem Embassy Act), mis tunnustab Jeruusalemma Iisraeli pealinnana ning kohustas valitsust 1999. aastaks saatkonda sinna ümber kolima. Seni oli seadus täitmata – kõik presidendid alates Clintonist kuni Trumpi endani välja olid seni iga 6 kuu järel allkirjastanud memorandumi, mis kolimist edasi lükkas. Need edasilükkavad aktid lähtusid rahvuslikest huvidest ning toetusid USA põhiseadusele, mis üheselt annab presidendile õiguse ise otsustada võõrriikide suveräänsusküsimuste üle mingi territooriumi osas. See on võimaldanud presidentidel käsitleda 1995. aasta seadust pigem nõuandva iseloomuga sammuna.

Samuti olid kõik nimetatud presidendid (sh Obama) oma valimiskampaaniates lubanud otsustada USA saatkonna Jeruusalemma kolimise. Kokkuvõtlikult – tegemist ei ole juurtasemel USA poliitikat lõhestava teemaga, küll aga on presidente nõustanud valitsusaparaat (välisministeerium, kaitseministeerium, rahvusliku julgeolekuga seotud inimesed ja järjestikust valitsuste teenistustes olnud rahvusvahelise õiguse eksperdid) olnud seaduse elluviimise vastu.

Miks peavad julgeolekuaparaat ja rahvusvahelise õiguse eksperdid Jeruusalemma pealinnana tunnustamist kehvaks käiguks?

Esiteks, sest see võib olla vastuolus rahvusvahelise õigusega. 1947. aasta lõpus võttis ÜRO Peaassamblee vastu resolutsiooni 181 (II), mis sätestab endise Palestiina territooriumi juutide ning araablaste riikideks jagunemise alused, määratledes sealhulgas Jeruusalemma jagatud vastutusega ning erirežiimi all toimiva linnana – toonane ettekujutus oli, et Jeruusalemm võiks jääda ÜRO juhtimise alla, kus tähistataks kõikide aabrahamlike usundite kultuuripärandit. Iisraeli iseseisvussõja lõppemise järel aasta hiljem kordas ÜRO Peaassamblee uue resolutsiooniga Jeruusalemma eristaatust. 1967. aasta kaitsesõjas araablastega okupeeris Iisrael kogu Jeruusalemma linna (st ka seni Jordaania kontrolli all olnud Ida-Jeruusalemma), Läänekalda ja Gaza. Sellest ajast peale on Jeruusalemm de facto Iisraeli koosseisus ning aladele, mida rahvusvaheliseõiguse seisukohalt peetakse okupeeritud aladeks, on tegelikkuses 50 aasta jooksul laienenud uusasunike näol ka Iisraeli riik ja seni pelgalt palestiinlastega asustatud piirkondades on saanud segaasustusega alad. Seda – et tegemist on rahvusvahelise õiguse seisukohalt okupeeritud aladena, mida rahvusvaheline üldsus ei tunnusta, on viimase viie aastakümne jooksul kinnitanud s a j a d ÜRO Julgeolekunõukogu ja Peaassamblee resolutsioonid (et siin on midagi muudki peidus kui ainult Iisraeli enese käitumine, sellest veidi hiljem).

1980. aastal võttis Iisraeli parlament vastu Baasseaduse, mis nimetas Jeruusalemma (sh okupeeritud alad) Iisraeli pealinnaks ja sellest alates on Iisrael riigina ja Jeruusalemm omavalitsusena Iisraeli seaduste järgi kogu Püha linna territooriumil võimu teostanud. ÜRO Julgeolekunõukogu võttis kohe pärast Baasseaduse vastuvõtmist vastu resolutsiooni 476 (1980), kus kinnitas selle sammu vastuolus olevaks rahvusvahelise õigusega (sest muudab 1947. aasta resolutsioonis ja hilisemates kokkulepitut) ning et kõik ÜRO liikmesriigid kohustuvad oma saatkonnad Jeruusalemmast välja viima (seda resolutsiooni toetasid kõik ÜRO JN liikmed peale USA, kes jäi erapooletuks). Ennekõike just selle viimase resolutsiooniga oleks USA ühepoolne samm (kolida saatkond Jeruusalemma tagasi) vastuolus. Ameeriklased nimelt väidavad (ja seda radikaalsemad juudid ka täna möönavad, et Trumpi otsusega nad ei saanud seda, mida tegelikult tahtsid), et president Trumpi värske poliitiline deklaratsioon ei tunnista Jeruusalemma ühtse ja jagamatu Iisraeli pealinnana, vaid lihtsalt pealinnana, mis jätab ukse lahti ka kahe riigi lahenduse raames osa Jeruusalemmast Palestiina pealinnana tunnustada.)

Teiseks, ja see on tänapäeval olulisemgi, (kuivõrd rahvusvaheline õigus on absoluutse manöövrivabaduse mõttes mittesuveräänsetele väikeriikidele), sest seni on nn Jeruusalemma küsimuse lahendamist peetud poliitilises mõttes tingimuslikuks. Suurriikide positsioon on olnud – sealhulgas järjepidevalt USA administratsioonide oma – et Jeruusalemma lõplik jagamine peab toimuma kahe riigi lahenduse läbirääkimiste käigus, mis peaks Iisraeli ehk juudiriigi kõrvale looma ka Palestiina riigi. See on ennekõike olnud poliitiline kalkulatsioon, mitte juriidiline, sest rahvusvahelised suurjõud ei sea poliitilises mõtte kahtluse alla Iisraeli õigust osale Jeruusalemmast (mida traditsiooniliselt mõistetakse Ida-Jeruusalemmana) – ainus tänases mõttes realistlik õiguslik ja poliitiline rivaalitsev taotlus suveräänsusele osa Jeruusalemma territooriumi üle on veel mitte eksisteeriva Palestiina riigi oma – mille sünniga on samas Jeruusalemma küsimuse lahendamine poliitilises mõttes seotud…Nii on rahvusvahelise üldsuse etteheide USAle natuke õiguslik (sest saatkondade väljaviimine Jeruusalemmast on 1980. aasta ÜRO JN resolutsiooni tingimus) ja ennekõike poliitiline – et Iisraeli taotlusi tunnustav ühepoolne USA samm õõnestab rahuläbirääkimisi, kus territoriaalsed nõudmised oleksid pidanud saama rahuldatud alles siis, kui kestvas rahus ja kahe riigi piirides on kokkulepitud.

Mida siis nüüd ÜROs hääletati?

Vastuseks president Trumpi sammule pani Egiptus ÜRO Julgeolekunõukogu lauale otsust hukkamõistva resolutsiooni, mis sai 14 poolthäält, kuid mille alaline nõukogu liige – USA – mõistagi vetostas ning mis seetõttu JN toetust ei leidnud. Küll aga näitas see hääletus, kui isoleeritud USA ja Iisrael tegelikult selles küsimuses täna arenenud maailmas on, sõltumata sisulistest asjaoludest.

ÜRO Peaassamblee kogunes aga arutama Jeemeni ja Türgi lauale pandud resolutsiooni, mis USA konkreetselt mainimata kutsub üles riike hoidumast (vastavalt 1980. aasta JN resolutsioonile) oma saatkondi Jeruusalemma viimast. Pärast riikide esindajate sõnavõtte viidi läbi hääletus: resolutsioon sai 128 poolthäält, 9 vastu ja 35 erapooletut (viimaste hulgas Euroopa Liidu liikmetest Läti, Tšehhi, Rumeenia, Ungari, Poola, Horvaatia ning traditsiooniliselt USA tugevatest julgeolekuliitlastest Kanada ja Austraalia). Eesti hääletas poolt.

Läti ja Tšehhi võtsid mõlemad ka sõna ning taaskinnitasid oma toetust nii kahe riigi lahendusele kui sellele, et Jeruusalemm peab saama mõlema pealinnaks, kuid et jäävad erapooletuks usu tõttu, et täiendavad resolutsioonid pingestavad olukorda Lähis-Idas veelgi. Ungari esindaja ütles ühemõtteliselt, et nad ei võta seisukohti USA välispoliitika küsimustes. Pikemalt selle üle arutamata on aga selge, et erapooletuks jäänud EL liikmete (aga ka suurema osa teiste erapooletute) peamine kalkulatsioon oli julgeolekualane suhe USAga.

Miks Eesti poolt hääletas ja kas oli realistlikke alternatiive?

Mitmed poliitikud (valitsuse liige Reinsalu ning opositsioonilised Paet ja Madisson) ja ajakirjanikud on avalikult või eraviisiliselt (st sotsiaalmeedias) seadnud Eesti käitumise kahtluse alla, pidades erapooletuks jäämist eelistatavamaks alternatiiviks, et mitte kahjustada oma suhet USAga. Teised aga (mõistagi välisminister Mikser, kuid ka Keit Pentus-Rosimannus, Eerik-Niiles Kross, Marko Mihkelson, Hannes Hanso) on pidanud Eesti häält resolutsiooni poolt kas vältimatuks, mõistetavaks või pikaajalist kahju mittetekitavaks.

Eesti häält põhjendanud minister Mikser kui ka Välisministeeriumi poliitikadirektor Paul Teesalu on öelnud, et põhjused on lihtsad: EL Ülemkogu leppis 14. detsembril kokku oma ühispositsiooni, et EL on vankumalt pühendunud kahe riigi lahendusele ja selle positsioon Jeruusalemma küsimuses on muutumatu. Hilisem hääletus ÜRO Peaassambleel muidugi näitas, et sellele samale seisukohale oma sõnavõtus assamblee ees vankumatu toetuse avaldamine ei takistanud 5 liikmesriigil erapooletuks jääda. Ometigi on sellel argumendil veidi kaalku – et olgugi et formaalselt, aga Euroopa Liidul on justkui Jeruusalemma küsimuses kokkulepitud ühtne positsioon ja kuivõrd Eesti (mistahes väikese EL liikmesriigi) huvides on EL välispoliitika ühtsus, siis tuli meil, iseäranis eesistuja rollis, anda oma panus selle säilimisse. Ent EL ülemkogul ühtset poliitikat toetanud riikide erapooletu hääle põhjuseks polnud mitte räägitust teistsugune vaade Jeruusalemma küsimuses, vaid muud julgeolekupoliitilised kaalutlused.

Teistsugustes oludes oleks võinud erapooletuks jäänud riikidele vabalt lisanduda ka Eesti, (huvitav, mida ütles Eesti seisukohta arutanud kabinetiistungil kaitseminister Jüri Luik?) sest Eesti julgeolekupoliitikaga on kooskõlas meie sõjalist riigikaitset de facto garanteeriva USA rahvuslike huvidega arvestamine (see poleks esimene kord). Seda oleks äärmiselt lihtne olnud teha teistega sarnaselt – Peaassamblee ees sõna võttes kaitsta EL positsiooni, toetada kahe riigi lahendust ja Jeruusalemma küsimuse lahendamist selle kontekstis, aga mitte hääletades enda kõige olulisema julgeolekuliitlase vastu suunatud poliitilise resolutsiooni (ÜRO Peaassamblee resolutsioonid ongi üldpoliitilised ja mittesiduvad, erinevalt Julgeolekunõukogust) poolt. Sel korral seisid Eesti julgeolekualaste kaalutluste kõrval aga veel kaks kaalutlust: soov priimusena eesistumine lõpetada ja rahvusliku huvina sõnastatud poliitiline otsus teha kampaaniat ÜRO Julgeolekunõukogu mittealalise liikme kohale.

Need kaks kaalusid Eesti valitsuse jaoks esimese – julgeolekualane suhe USAga – ilmselt napilt, aga sel korral kindlalt, üles. Nii võttiski EV ÜRO Alalise esinduse 1. sekretär ehk asejuht Minna-Liina Lind 21. detsembril ÜRO Peaassamblee ees sõna mitte ainult Eesti, vaid ka kõikide teiste resolutsiooni poolt hääletavate EL liikmete nimel (mitte ainult – Eesti esindas ka Albaaniat, FYROMi ehk Makedooniat ning Serbiat), põhjendas Eesti ja teiste Euroopa riikide mitte-päris-ühist-aga-EL-Ülemkogu-seisukohtadest-tõukuvat seisukohta ja lõpetas meie EL Nõukogu eesistumise tehniliselt eeskujulikult, esitades EL Ülemkogul kinnitatud seisukohta JA hääletades resolutsiooni poolt.

Eesti kandideerib ÜRO Julgeolekunõukogu mittealalise liikme kohale 2020-2021 vältavaks kaheaastaseks perioodiks. Mittealaliste liikmete kohti on 10 ja need roteeruvad viie regiooni siseselt – meie kuulume Ida-Euroopa regiooni ning Eestiga konkureerib 2020-21 positsioonile Rumeenia. Rumeenia hääletas oma julgeolekuhuvide järgi ning jäi resolutsiooni hääletusel erapooletuks. Nii sai Eesti presidendi Kersti Kaljulaidi patronaaži all läbiviidav kampaania mõttes klaase kokku lüüa, sest Iisraeli ja/või USA vastu hääletamine ÜRO Peaassambleel on otsetee nende 2/3 ÜRO liikmete südamesse, kelle toetust on ÜRO JN liikmeks saamiseks meil vaja…

Kokkuvõttes oli populaarse seisukoha võtmine Eesti jaoks mitte automaatne käik, millist muljet meile hiljem on osaliselt püütud jätta, vaid hoolikalt langetatud poliitiline otsus, mida arutas valitsuskabinet ning millele eelnes ilmselt üksjagu koordinatsiooni ja nõupidamisi, kus Eesti julgeolekupoliitiline suhe USAga jäi alla EL eesistumisest ja ÜRO JN alaliseks liikmeks kandideerimisest tulenevatele vajadustele.

Kokkuvõte

Mööduva aasta mais kirjutas USA riigidepartemangu poliitika direktor Brian Hooki memo USA välisminister Rex Tillersonile, mis hiljem meediasse lekitati. Memo käsitles lühidalt seda, kuidas tasakaalustada välispoliitikas huve ja väärtusi. Selles põhiline suunis on praktiline – klassikalist väärtuste ja huvide dilemmat tuleb lahendada oma liitlaste kasuks. Realistliku ja eduka välispoliitika loomiseks tuleb liitlasi kohelda oponentidest teistmoodi – paremini – vastasel juhul on meil rohkem oponente ja vähem liitlasi.

Nii on USA oma liitlassuhteid kogu aeg vaadanud, president Trump ei ole mingi erand. Erandlik on suursaadik Nikki Haley kõnepruuk, mis näitas meile, kui oluline see küsimus Trumpile isiklikult on (arvestades, et USA välispoliitikat Lähis-Idas koordineerib täna tema väimees Jared Kushner) ja võibolla ka seda, et endise kubernerina on Haley’l arvestavad ambitsioonid USA poliitikas ka edaspidi, miks mitte juba 2024 või varemgi.

Eesti hääletamisel ÜROs ei olnud kaalukausil väärtused ja huvid. Olid huvid ja huvid; väärtuspõhine seisukoht Eestil Jeruusalemma küsimuses täiesti kindlalt puudub. Küll aga on väärtuspõhine seisukoht Jeruusalemma osas olnud aastakümneid meie kõige olulisemal liitlasel, kes tegi nüüd äärmiselt kaheldava otsuse oma poliitilist seisukohta ka nüüd ellu viima asuda. ÜRO pole oma Iisraeli osas võetud seisukohti mitte kunagi ellu viia suutnud.

Eestil olid vabad käed hääletada nii resolutsiooni poolt kui jääda erapooletuks. Viimane, nagu täheldas Paul Teesalu Rumeenia kohta, oleks olnud riskimine ÜRO JN mittealalise liikme kohaga – ja nagu elu Rumeenia puhul näitaski, see gambiit õnnestus. Marko Mihkelson ja mõned teisedki on spekuleerinud, et Eesti liitlassuhe USAga on väärtuspõhine ja ei sõltu niivõrd ühest hääletusest. See on enesepettus. Liitlassuhteid proovitaksegi järele pinge ja surve all ning sõpradele antakse andeks asju, mida vaenlasele ei anta.

Kas Eesti oleks pidanud tingimata käituma teisiti kui ta käitus? Tingimata jääma erapooletuks? Ei, mitte tingimata. Aga väga tugevad argumendid nii otsustamiseks oleks olnud samuti olemas.

Eks tsiviliseeritud Euroopaga koos hääletamine on ka asi iseeneses. Maailmas, kus Eesti on kaitstum kui kunagi varem, polekski see nii kehv pakkumine. Aga me elame maailmas, kus nii Euroopa Pangandusjärelevalve kui Ravimiameti asukoha hääletusel pakkusid liikmesriigid üksteisele küll täiendavat õhuturvet ja teisi quid pro quo hüvesid. Sellises maailmas, kaaludes küll kõiki tõepoolest nüansseeritud ja paljude liikuvate osadega välispoliitika erinevaid aspekte, tahavad nii süda kui mõistus muude tingimuste võrdseksoleku juures toetama oma liitlast või vähemalt mitte teda alandada. Asi pole ka Trumpis. Varem või hiljem oleks sama otsuseni – jõustada Kongressi vastuvõetud seadust – võinud jõuda ka mistahes teine president. Või kuidas oleks käitunud president Hillary Clinton? Kui otsustada tema varasemate sõnate järgi , siis toetab ta ühte, ühendanud ja jagamatut Jeruusalemma Iisraeli pealinnana. Kuigi tõenäoline on, et tema aastad riigidepartemangus on muutnud ta seisukohta tundlikumaks diplomaatide murede suhtes.

Ja mis tegelikult saab, me muidugi ei tea. USA saatkondade kolimine on suur ettevõtmine, eriti keerulistes regioonides – sajad inimesed, enam kui 10 hektarine maavajadus, tohutu turva-, infotehnoloogiaprojekt, kohalik planeerimisprotsess koos asukohariigi seadusandluses tulenevate piirangutega. Saksamaal võttis USA saatkonna ümberliigutamine Bonnist Berliini aega 10 aastat.

Post Scriptum: Iisraeli teemalised resolutsioonid ÜROs.

Jätan lugeja otsustada (sest et see on tegelikkuses eraldi teema, mille pikem käsitlemine varjutaks saatkonna küsimuse), millest kõnelevad järgnevad UN Watchi poolt kokkupandud numbrid:

86% ÜRO Peaassamblee poolt 2012-2015 vastuvõetud resolutsioonidest, mis adresseerisid konkreetsete riikide tegevust, käsitlesid Iisraeli.

99+% kõikidest UNESCO resolutsioonidest, mis kritiseerivad ÜRO liikmesriike, puudutavad Iisraeli. Süüria on siin ainus erand, kes on ühe resolutsiooni “välja teeninud”.

Ka WHO ja ILO, mis muidu keskenduvad globaalsetele rahvatervise või töörahva muredele ning väldivad konkreetsete ÜRO liikmesriikide kritiseerimisele pühenduvaid otsusteid, koostavad ja võtavad regulaarselt vastu Iisraeli spetsiifilisi resolutsioone.

Iisraeli sõjaline okupatsioon Ida-Jeruusalemmas, Gazas ja Läänekaldal on vastuolus rahvusvahelise õigusega. Iisraeli tegevus okupeeritud aladel (müüride ehitamine ja tarastamine jpm, mis on Iisraeli enda vaates õigustatav Iisraeli kitsastest julgeolekuhuvidest lähtuvalt) on samuti teema, kus mistahes lähem vaatlus lõpeb objektiivsust taotleva analüütiku jaoks taaskord Iisraeli kriitiliste leidudega.

Aga pole kahtlust, et nn rahvusvaheline üldsus ehk ÜRO Peaassamblee, Julgeolekunõukogu ja ÜRO erinevate organisatsioonide tegevus on kohati ülimalt silmakirjalik, toetades erinevate autokraatlike ja inimvaenulike režiimide Iisraeli vastast tegevust. See ei ole käesoleva teema juures määrav, aga loob konteksti ÜRO resolutsioonide üle hääletamisest ja “väärtuspõhisusest” rääkides.