På forsiden af Information kunne man den 22. november læse: »Ny forskning: Lave ydelser til udlændinge får færre flygtninge til at søge til Danmark«. Artiklen henviser til et studie foretaget af forskere tilknyttet Princeton Universitet som konkluderer, at lavere kontanthjælpsydelser til indvandrere sænker tilstrømningen af indvandrere til Danmark.

En konklusion, som i flere medier og blandt politikere hurtigt blev taget som en veletableret sandhed. Dette til trods for at studiet ikke har belæg for sin konklusion. Der er nemlig tale om et (endnu) ikke fagfællebedømt studie med en række metodiske svagheder.

Umiddelbart virker det logisk, at niveauet af offentlige ydelser spiller en rolle for, hvor migranter vælger at søge hen. Hvorfor ikke søge derhen, hvor vilkårene er bedst, som udlændingeordfører Rasmus Stoklund (S) også siger i Information?

Gode vilkår kan dog være meget andet end niveauet af offentlige ydelser. Et norsk studie af valget af Norge som destinationsland peger eksempelvis på adgang til arbejdsmarkedet, mulighed for familiesammenføring samt Norges omdømme som vigtige årsager for flygtninges valg af at søge asyl i Norge.

Det ene udelukker dog ikke det andet, og social sikkerhed spiller også en rolle ifølge samme studie. Men ikke nødvendigvis det specifikke ydelsesniveau.

Hvem taler vi om?

Arbejdspapiret fra Princeton undersøger, hvordan indvandringen til Danmark ændrer sig efter juli 2002, hvor starthjælpen indføres, efter januar 2012, hvor starthjælpen afskaffes, samt efter september 2015, hvor de lavere ydelser genindføres i form af integrationsydelsen.

Men hvem og hvad er det nu lige, vi taler om? Hvilke indvandrere er det overhovedet, som rammes af de lavere ydelser, og som dermed kan forventes at blive afskrækket af udsigten til dårligere vilkår?

Starthjælpen er en lavere ydelse til flygtninge og personer, der er familiesammenført med flygtninge, som kommer til Danmark fra lande uden for Norden, EU og Liechtenstein. Arbejdsmigranter, studerende og personer familiesammenført med arbejdsmigranter er ikke berettiget til den og således ikke påvirkede af ændringerne.

Personer, som er familiesammenført med flygtninge, er berettigede til understøttelsen, men eftersom familiesammenførte personer ikke frit kan vælge destinationsland, men søger i det land, hvor deres familiemedlem befinder sig, er deres ’valg’ påvirket af, hvor i verden deres familiemedlemmer befinder sig, snarere end af niveauet af sociale ydelser.

Tilbage har vi således flygtninge og deres valg af destinationsland. Og måske mere specifikt flygtninge, som ikke forventer at komme i arbejde eller på anden vis at kunne forsørge sig selv, da det jo kun er i denne situation, at ydelsens størrelse spiller en rolle.

I de år, hvor de lavere ydelser indføres, rulles tilbage og genindføres, henholdsvis falder, stiger og falder antallet af indvandrere (målt som antallet af opholdstilladelser på årsbasis), hvilket har fået forskerne bag Princetonpapiret til i flere medier at melde ud, at sociale ydelser er et effektivt værktøj til at påvirke tilstrømningen af indvandrere.

De mangler beviser for rigtigheden af den påstand af primært to årsager: 1) Arbejdspapiret benytter antallet af opholdstilladelser som mål for indvandringen og 2) effekten af en ændring i ydelsesniveau kan ikke adskilles fra effekten af andre stramninger indført på samme tid. Disse årsager pointeres også af seniorforskere ved Rockwool-fondens forskningsenhed Rasmus Landersø og Marie Louise Schultz-Nielsen.

Ændring i antal sker, før ydelse ændres

I Princetonpapiret benyttes udstedte opholdstilladelser og ikke ansøgninger om ophold til at måle tilstrømningen til Danmark. Tallet fortæller os, hvor mange der har fået ophold, ikke hvor mange der har ønsket ophold.

Antallet af opholdstilladelser afhænger ikke kun af, hvor mange der søger, også af den gældende lovgivning, og dermed hvor nemt eller svært det er at få tildelt ophold. Desuden viser publiceret fagfællebedømt forskning på området, at antallet af opholdstilladelser (til flygtninge) også afhænger af en række andre forhold såsom BNP, beskæftigelsesfrekvens, antallet af tidligere ansøgere, samt hvorvidt den siddende regering er rød eller blå.

Antallet af opholdstilladelser er således ikke et særlig godt mål for tilstrømningen, da det dels kun siger noget om dem, der har fået ophold, dels afhænger af en række andre faktorer, som derfor også potentielt forklarer de ændringer, som arbejdspapiret tilskriver ydelsesniveauet.

Dertil kommer spørgsmålet om timing. Opholdstilladelser udstedes ikke på samme tid, som flygtninge og familiemedlemmer søger om ophold, men først efter en vis behandlingstid. Der er således forskel på det tidspunkt, hvor flygtningene søger til Danmark, og det tidspunkt hvor de får ophold.

Ifølge Rockwool-fonden var der i den analyserede periode i gennemsnit mellem seks og 24 måneders ventetid på behandlingen af sager. Antallet af opholdstilladelser i 2002 afspejler således primært antallet af asylansøgninger i 2001 og 2000.

Et fald i antallet af opholdstilladelser efter indførslen af starthjælpen i 2002 kan således svært tilskrives de lavere ydelser, da beslutningen om at søge ophold fandt sted inden, de lavere ydelser blev indført. Det samme gælder selvfølgelig for afskaffelsen i 2012 og genindførslen i 2015.

Dertil kommer, at billedet ændres en del, hvis man i stedet for data for hele året kigger på antallet af opholdstilladelser kvartalsvis som vist af Rockwool-fonden. Udviklingen i antallet af asylansøgere, hvis man kigger på det i stedet for på antallet af opholdstilladelser, understøtter heller ikke arbejdspapirets konklusion.

Effekt af enkelt tiltag kan ikke isoleres

Det andet kritikpunkt går på, at arbejdspapirets konklusion er baseret på tre ændringer i kontanthjælpsydelsen til indvandrere, der alle falder sammen med et regeringsskifte og en deraf følgende række af ændringer i udlændingelovgivningen.

Det er således ikke muligt at sige, om det er det ene eller det andet tiltag, der har en effekt, eller om det snarere er den samlede pakke af tiltag.

Signalværdien i, at ’nu kommer der andre boller på suppen’, kan heller ikke adskilles fra den direkte effekt af de konkrete tiltag. Eksempelvis nævnes formationen af VK-regeringen med støtte fra Dansk Folkeparti i 2001 af flere kommentatorer på området som et signal på en ændring af klimaet for udlændinge i Danmark, som kan have afskrækket flere fra at søge til landet.

I Princetonpapiret tages højde for indførslen af 24-årsreglen i 2002, men samtidig blev muligheden for at søge asyl ved de danske repræsentationer i udlandet afskaffet, ’de facto’-begrebet blev afskaffet og erstattet af den mindre opfattende ’beskyttelsesstatus’, og opholdskravet ved familiesammenføring blev strammet, blot for at nævne et par eksempler.

Netop det forhold, at lovgivning ofte indføres i pakker, gør det svært at sige noget om effekten af de enkelte tiltag. Således også om ændringen i kontanthjælpsydelser til indvandrere.

Hvorvidt ydelsesniveauet spiller en rolle for tilstrømningen af indvandrere til et land, vides altså ikke. Konklusionen i et studie fra Rockwool-fonden fra marts i år om de negative konsekvenser af starthjælpen for integrationen – i form af lavere tilknytning til arbejdsmarkedet for kvinder, en stigning i berigelseskriminalitet, et fald i antallet af børn i vuggestue og børnehave, og en overrepræsentation af børn, der klarer sig dårligt i folkeskolens nationale tests – står derimod stadig uanfægtet.

Replik fra Informations redaktion:

Information har ikke hævdet, at lave ydelser får færre flygtninge til at søge til Danmark. Information har skrevet, at det er konklusionen fra de omtalte forskere, og i samme artikel gjort opmærksom på en række forbehold. Blandt andet har Information påpeget, at studiet endnu ikke er fagfællebedømt »og derfor ikke kan tillægges samme vægt som artikler i anerkendte videnskabelige tidsskrifter«. Og at ændringerne i ydelser til flygtninge falder sammen med regeringsskifter og ændringer af asylreglerne, som også kan have betydning for, hvor mange flygtninge der kommer til landet.

Liv Bjerre henviser bl.a. til Rasmus Landersø fra Rockwool Fonden. Netop Rasmus Landersø medvirker som kilde i Informations artikel, hvor han udtaler sig kritisk om konklusionen i det omtalte studie.