”Olisin ollut virastoa kriittisempi uskottavuusarvioiden ja näyttötaakan jakaantumisesta hakijan ja viraston kesken”, sanoo entinen korkeimman hallinto-oikeuden tuomari Ilkka Pere Maahanmuuttovirasto Migrin Esko Repo kiistää Peren arvostelun.

Ilkka Pere on arvostellut Migriä siitä, että se perustaa päätöksensä liikaa hakijan kertomukseen ja siihen, että hakija puhuu totta, minkä seurauksena turvapaikkoja myönnetään liikaa. Kuvituskuva. Mostphotos

Entinen korkeimman hallinto-oikeuden tuomari Ilkka Pere sanoo pelkäävänsä, että Maahanmuuttoviraston (Migri) seulan läpi pääsee edelleen turvapaikanhakijoita, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa.

Suomesta voi saada turvapaikan, jos hakijalla on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi.

Lisäksi Suomi edellyttää, että hakija ei voi pelkäämänsä vainon vuoksi turvautua kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa viranomaisten suojeluun.

Taustalla selvitys vuodelta 2016

Pere arvioi 2016 tekemässään selvityksessä Migrin turvapaikkapäätösten tekoa kriittiseen sävyyn. Pere arvosteli Migriä siitä, että se perustaa päätöksensä liikaa hakijan kertomukseen ja siihen, että hakija puhuu totta, minkä seurauksena turvapaikkoja myönnetään liikaa.

Turvapaikka-asioissa näyttötaakka on lähtökohtaisesti hakijalla. Hänen on saatava viranomainen vakuuttuneeksi siitä, että hakemuksen perustaksi esitetty kertomus on uskottava.

– Migri on kuitenkin päätöksissään lähtenyt siitä, että se pitää hakijan kertomaa seikkaa varmana, jollei se pysty luontevasti osoittamaan, ettei kertomus pidä paikkaansa.

Siihen Migrillä on Peren mukaan asian luonteen vuoksi käytännössä kuitenkin ainoastaan rajoitetut mahdollisuudet.

– Hakijan kertomat seikat eivät muutu ”tosiseikoiksi” sillä, ettei viranomainen ole osoittanut niitä paikkaansa pitämättömiksi tai muutoin epäuskottaviksi. Näin Migri on merkittäviltä osin siirtänyt näyttötaakkaa itselleen vastoin yleisiä näyttöperiaatteita, Pere kirjoitti muistiossaan.

Ilkka Pere on entinen Korkeimman hallinto-oikeuden tuomari. ILKKA PERE

Peren mukaan kertomuksen luonnehtimisesta ”tosiseikaksi” seuraa se, että mitä varmemmaksi hakijan kertomus näin katsotaan, sitä myönteisempään lopputulokseen hakijan kannalta tämä on jo ”kielellisrakenteellisesti” syistä johtamaan päätöksenteossa.

Pere kävi muistiota varten läpi 31 Migriltä saamaansa turvapaikkapäätöstä vuosilta 2015-2016.

– Olisin ollut virastoa kriittisempi uskottavuusarvioiden ja näyttötaakan jakaantumisesta hakijan ja viraston kesken.

Perellä on lisäksi pitkäaikainen kokemus turvapaikka-asioista turvapaikkalautakunnasta 1991-1997 ja tämän jälkeen korkeimman hallinto-oikeudessa vuoteen 2009 saakka.

Olisiko Oulu voitu välttää?

Oulun ja Helsingin lapsiin kohdistunut seksuaalirikosvyyhti on nostanut esille kysymyksen siitä, olisiko tapaukset voitu välttää tiukemmalla turvapaikkapolitiikalla. Epäillyt ovat ulkomaalaistaustaisia, jotka ovat tulleet Suomen turvapaikanhakijoina. Jotkut ovat saaneet Suomen kansalaisuuden.

Onko turvapaikkatutkinnassa ja –päätöksenteossa sellaisia puutteita, jotka selittävät nyt paljastunutta lapsiin kohdistunutta seksuaalirikosvyyhtiä?

– En tunne tapauksia enkä pysty ottamaan kantaa siihen, ovatko he aitoja turvapaikanhakijoita. Se, että nyt on kyse erityisen vakavia rikoksia koskevista epäilyistä, voi viitata myös siihen, ettei kyse ole ollut vilpittömässä mielessä tapahtuneesta maahan saapumisesta ja turvapaikan hakemisesta.

– Mitä huolellisempaa turvapaikkahakemusten tutkinta on, sitä pienempi on mahdollisuus, että järjestelmän läpäisee henkilö, joka ei todellisuudessa täytä suojan saamisen edellytyksiä.

Havaitsitte 2016 tekemässänne selvityksessä useita puutteita turvapaikkatutkinnassa ja –päätöksenteossa. Onko tilanne edelleen sama?

– Olettaisin, että nyttemmin, kun lisäksi hakemusten määrä on olennaisesti laskenut, Migri on suorittanut turvapaikkatutkintaa aikaisempaa huolellisemmin. Tutkittua tietoa tästä ei minulla ole.

Miten Migri suhtautui selvitykseenne 2016?

– Saamani tiedon mukaan selvitystä jaettiin turvapaikkakäsittelijöille sellaisenaan sikäli varomattomasti, että jakaminen saatettiin tulkita jonkinlaiseksi yritykseksi vaikuttaa käsittelijöiden päätösharkinnan lopputulokseen. Tämä tulehdutti työskentelyilmapiiriä, josta Helsingin Sanomat laati laajan artikkelin 4.9.2016.

– Selvitykseni johdosta järjestettiin myöhemmin turvapaikkakäsittelijöille tilaisuus, jossa oli mahdollista esittää kommentteja selvitykseen. Sen sijaan kannanottoa selvitykseen en saanut viraston johdolta, johon ei muutoinkaan ole syntynyt keskusteluyhteyttä.

Ovatko Migrin toimintaa seuraavat sisäministeriö, sen maahanmuutto-osasto tai muut tahot olleet kiinnostuneita selvityksessänne tehdyistä toimenpide-ehdotuksista?

– Havaintojeni mukaan sisäministeriössä ei ole kiinnitetty huomiota selvityksessä esiin nostamiini, vilpin käyttöön, uskottavuusarvioihin ja päätöksenteon selkeyttämiseen liittyviin kysymyksiin.

– Myöskään selvitykseni tiedokseen saaneet, turvapaikka-asioita julkisuudessa käsitelleet akateemiset tutkijat eivät ole toiveistani huolimatta kommentoineet selvitystä.

Mikä on arvionne siitä, kuinka paljon Suomessa pääsee järjestelmän läpi ihmisiä, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa?

– Tarkkaa arviota on mahdoton antaa. Pidän selvitykseni perusteella kuitenkin todennäköisenä, että järjestelmän läpi pääsee henkilöitä, joiden ei tarkemman tutkinnan ja asianmukaisen varovaisen näyttöharkinnan jälkeen katsottaisi olevan kansainvälisen suojelun tarpeessa.

– Tämä voi koskea myös nyt kysymyksessä (Oulun ja Helsingin tapaukset) olevia rikoksista epäiltyjä henkilöitä.

Mitä seurauksia väärillä myönteisillä päätöksillä on järjestelmän ja sen uskottavuuden kannalta?

– Myönteisen päätöksen perustuessa vilpin käyttöön on syytä pelätä, että tämä voi heijastua myös myöhempään piittaamattomuuteen oikeusjärjestyksen säännöistä. Siitä puolestaan voi syntyä haasteita kotoutumisen onnistumiselle.

– Väärin perustein vilpillisesti saadut myönteiset päätökset voivat demoralisoida järjestelmää ja lisätä myöhempienkin turvapaikanhakijoiden turvautumista vastaavien keinojen käyttöön. Ehkä vakavin seuraus saattaa kuitenkin olla, että turvapaikkajärjestelmän nauttima luottamus vähenee ja antaa käyttövoimaa erilaisille humanitaarista maahanmuuttoa ja yleensäkin ulkomailta kotoisin olevia vastustaville liikkeille.

– Mikäli tämän seurauksena ryhdytään yleisemminkin kiristämään turvapaikkalainsäädäntöä, hinnan tästä joutuvat maksamaan myös aidossa kansainvälisen suojelun tarpeessa maahan saapuvat henkilöt.

Turvapaikan saa nyt helpommin

Onko Suomesta saanut turvapaikan helpommin 2010-luvulla kuin esimerkiksi 1990-luvulla, jolloin hakijoita oli vähemmän?

– 1990-luvulla oleskeluluvan sai turvapaikan perusteella 2-3 prosenttia hakijoista, 2010-luvulla 10-15 prosenttia hakijoista. 1990-luvulla tulkittiin samoja perussäännöksiä tiukemmin siitä huolimatta, että hakijoiden määrät olivat pienempiä.

Peren mukaan hakijoiden yleisprofiilit eivät kuitenkaan poikenneet olennaisesti toisistaan.

– 1990-luvulla suurin hakijaryhmä olivat sisällissotaa pakenevat somalialaiset ja 2010-luvulla irakilaiset, afganistanilaiset ja syyrialaiset. Selvityksessä tehtyjen havaintojen perusteella vaikuttaa siltä, että yksilöön välittömästi kohdistuvia seikkoja koskevia kertomuksia on uskottu herkemmin 2010-luvulla kuin tätä ennen. Se, miksi näin on tapahtunut, saattaa selittyä Migrin henkilövaihdoksilla ja ratkaisulinjojen muuttumisella.

– Hyväksymiserot eivät kuitenkaan olleet merkittäviä, koska 1990-luvulla ja sen jälkeenkin on ollut käytössä muita asiallisesti vastaavan kansainvälisen suojelun antavia oleskelulupakategorioita, niin että 1990-luvulta lähtien turvapaikanhakijoista noin 40 prosenttia on saanut myönteisen päätöksen.

Mikä selittää muutoksen?

– Ehkä eräs syy on se, että Suomi oli saanut kielteistä kansainvälistä huomiota alhaisista turvapaikan myöntämisprosenteista.

– Myöskään valtiontaloudellisesti ei ole ollut olennaista merkitystä, mitä oleskelulupakategoriaa, turvapaikka, suojelun tarve, humanitaarinen oleskelulupa kulloinkin käytettiin.

– Tässä suhteessa tilanne on muuttunut vasta nyttemmin, kun turvapaikan saaneita lukuun ottamatta muut oleskelulupastatukset eli toissijainen suojelu ja tilapäinen suojelu eivät oikeuta perheenyhdistämiseen ilman toimeentuloedellytyksen täyttymistä. Lainmuutoksen voidaan arvioida lisänneen painetta hakea turvapaikkaa myös sellaisilla yksilöön käyvillä perusteilla, jotka eivät todellisuudessa pidä paikkaansa.

Miten Migri voisi parantaa toimintaansa?

– Keskeisin osatekijä on turvapaikkahakemusten uskottavuuden riittävän huolellinen tutkiminen, mikä vaatii korkean ammattitaidon kehittämistä ja ajantasaisen maatiedon hankkimista jatkuvasti muuttuvassa kansainvälisessä toimintaympäristössä.

– Näin pystytään kohtaamaan tulevat haasteet niin, että turvapaikkapäätökset tehdään humaanisti ja muutoinkin asianmukaisesti sekä noudattaen kansainvälisten sopimusten mukaista ehdotonta palautuskieltoa.

Migri Repo kiistää Peren kritiikin

Johtaja Esko Repo Migrin turvapaikkayksiköstä sanoo, että Repo on hyvä ja kokenut asiantuntija, mutta tehtävästä pois jääneenä edustaa kuitenkin ”vain omaa näkemystään ja tulkintaansa”.

Revon mukaan Migri on keskustellut ja viestinyt Peren kanssa ”useita kertoja” turvapaikan myöntämisprosessiin liittyvistä asioista.

Repo kiistää Peren kritiikin.

Juttu jatkuu kuva jälkeen.

Esko Repo johtaa Maahanmuuttoviraston (Migri) turvapaikkayksikköä. NINA LEINONEN

– Virasto on tehnyt päätöksen 2015-18 yli 50 000 turvapaikanhakijalle. Jokaisen osalta on tehty yksilöllinen arvio, hyödynnetty viimeisintä maatietoa ja tehty lain edellyttämä uskottavuusarvio myös hakijan kertomasta verrattaessa myös tuohon maatietoon.

Revon mukaan päätökset tehdään esittelystä, joten kaksi henkilöä on käynyt tuon ratkaisun läpi.

– En oikein ymmärrä, mihin meidän haluttaisiin perustavan tuon päätösharkintamme, jos ei hakijan kertomukseen, jota arvioidaan faktatiedon eli viimeisimmän maatiedon kanssa asianomaisesta kanssa ja tehdään kokonaisuudessaan myös arvio kertomuksen uskottavuudesta.

Revon mukaan Migrin henkilöstö on suorittanut useita EU:n turvapaikkatukivirastossa (EASO) valmisteltuja koulutusmoduuleja, mm. näytön arvioinnista, pakolaisaseman määrittämisestä, puhuttelusta jne., eli kyllä meillä on osaamista työssämme.

– Ja toistan edelleen sen, että pakolaisoikeudessa hakijalta ei edellytetä esimerkiksi tuomioistuimessa edellytetyn tasoista näyttöä vainon perusteestaan. Riittää, että kertomus on johdonmukainen ja uskottava verrattaessa sitä käytössä olevaan ajantasaiseen maa- ja faktatietoon, Repo sanoo.

Pääseekö Migrin seulan läpi turvapaikanhakijoita, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa?

– Vastaus kysymykseen on, että ei pääse seulamme läpi henkilöitä, joilla ei ole perusteita turvapaikalle. Ja jos myöhemmin todettaisiin, että lupaa ei olisi tullut myöntää, on laissa annettu mahdollisuus peruuttaa tuo annettu lupa/asema tai lakkauttaa se.

– Pakolaisaseman peruuttamispäätöksiä, eli jolloin on annettu virheellistä tietoa tai salattu merkityksellinen tieto päätösvaiheessa , on muutama tapaus vuodessa.

Paljonko Migrin antamista kielteisistä turvapaikkapäätöksistä muuttuu tuomioistuinkäsittelyssä myönteisiksi?

– 1.1.–31.12.2018 välisellä ajalla hallinto-oikeus on ratkaissut turvapaikkahakemuksista tehtyjä valituksia 6 805 kappaletta. Niistä 2 356 (34,62 %) on palautettu takaisin käsittelyyn eri kumoamisperustein. Loput valitukset on joko hylätty, 3 918 kappaletta (57,58 %), rauennut, 509 kappaletta (7,48 %) tai jätetty tutkimatta, 22 kappaletta (0,32 %).

– Viraston oman jaottelun ja määrittelyn mukaan näistä palautetuista menettelyvirheitä (esim. maatieto puutteellista, kotipaikka määritelty väärin tai jäänyt epäselväksi, paluualueen määrittely puutteellista) oli 325 kappaletta ja laintulkintavirheitä 5 kappaletta. Suurin osa (872 kpl) palautuksista johtuu hakijan uudesta selvityksestä, joka ei ole ollut viraston tiedossa. Palautuksen syy voi olla tuomioistuimen erilainen arvio jostain seikasta tai olosuhteissa päätöksen jälkeen tapahtunut muutos.

Revon mukaan hallinto-oikeuden päätökset koskevat suuremmaksi osaksi 2016 vuoden loppupuolella ja 2017 vuoden alkupuolella tehtyjä viraston päätöksiä.

– 1.1.–31.12.2018 välisellä ajalla korkein hallinto-oikeus on ratkaissut 3 259 turvapaikkahakemuksista tehtyjä valituslupahakemusta ja valitusta. Niistä 409 (12,55 %) on palautettu takaisin käsittelyyn eri kumoamisperustein. 2 675 valituslupahakemusta on hylätty. Loput valitukset (15 kpl) on joko hylätty, rauennut (127 kpl) tai jätetty tutkimatta (33 kpl).

"Kansainvälinen kritiikki ei ole vaikuttanut”

Peren mukaan 1990-luvulla oleskeluluvan sai turvapaikan perusteella huomattavasti helpommin kuin 2010-luvulla (ks. edellä) vaikka hakijoiden ”yleisprofiili” oli samanlainen.

– Eri vuosikymmenten tai vuosien lukuja aivan voida verrata, koska aina päätösjakaumaan vaikuttaa kunakin vuotena se, minkälainen on hakijaprofiili, mistä hakijat tulevat ja minkälainen kriisi tai konflikti siellä on.

Repo ei myöskään näe, että kansainvälinen paine olisi höllentänyt Migrin linjaa, kuten Pere epäilee.

– Enkä osaa sanoa mitähän ”kielteistä kansainvälistä huomiota” tuossa tarkoitetaan tai viitataan sellaiseen kommenttiini. Muistelen puhuneeni siitä, että esimerkiksi EU-valtioiden turvapaikka- ja toissijaisen suojelun myöntämisprosenttejahan on vertailtu (esim. Eurostatin lukujen perusteella, EASO:ssa hallintoneuvostossa) ja erityisesti UNHCR on kritisoinut suurta vaihtelua eri valtioiden päätöskäytäntöjen välillä ja on tuonut esille omaa näkemystään siitä, minkälaisia ratkaisuja noissa tapauksissa olisi ollut perusteltua tehdä.

– Tokihan vuoden 2015 syksystä lähtien Suomessakin käytiin kovaa poliittista keskustelua ja vertailtiin eri valtioiden päätöskäytäntöjä.

Revon mukaan Migrin turvapaikkayksikössä on tehty koko ajan päätöksiä voimassa olevan lain, sitä ohjaavan hallintotuomioistuimien ratkaisujen sekä ajantasaisen maatiedon perusteella.

– Kansainvälinen kritiikki ei ole voinut vaikuttaa turvapaikkapäätöksiin.