Die Desintegrationsbeauftragte der Bundesregierung im Ministerrang, Aydan Özoguz, hat es mit Absegnung durch Bundeskanzler Merkel vorgegeben: Deutschland soll vom Land der Deutschen zum Land der Einwanderer werden. Heute nun legt das ARD-Staatsfernsehen nach: Weg mit dem Wahlrecht für Staatsbürger – her mit dem Wahlrecht für alle, die sich in Deutschland mit Wohnsitz aufhalten!

Fast schon entsetzt über die „Ungerechtigkeit“, dass Millionen Bewohner Deutschlands ohne deutsche Staatsbürgerschaft nicht wählen dürfen, macht der syrisch-stämmige ARD-MoMa-Moderator Till Nassif mit einem herbeikonstruierten Pseudovergleich zwischen einer in Wien lebenden Deutschen und einer in Deutschland lebenden Türkin Werbung für eine „Panorama“-Sendung, die nur ein Ziel verfolgt: Die faktische Abschaffung der deutschen Staatsbürgerschaft.

Es ist unverkennbar: Die zweite Dekade des 21. Jahrhunderts soll das, was einmal Deutschland war, abschließend zu Grabe tragen. Denn 8 Millionen Wähler, die keine Deutschen sind (so hoch beziffert „Monitor“ das neue Wählerpotential) – das entspricht zehn Prozent der gegenwärtigen deutschen Gesamtbevölkerung. Bezogen auf die Wahlbeteiligung von 2013 wären es sogar 20 Prozent der Wähler – womit die Ergebnisse zu Lasten der deutschen Bevölkerung radikal verschoben werden könnten.

Bevor ich mich jedoch der konkreten Situation in Deutschlands erster Demokratie zuwende, sind einige Zeilen zum grundlegenden Demokratieverständnis unverzichtbar. Denn offenbar ist es so, dass einerseits viele Menschen die Auffassung vertreten, ausschließlich jenes, was wir derzeit aktiv leben, sei demokratisch, andererseits nicht minder viele einer recht individuellen Auffassung von Demokratie frönen, die zwar durchaus demokratisch sein mag, aber deshalb noch längst nicht den Anspruch vertreten kann, eine alleingültige Demokratiedefinition zu sein.

I. Anarchische und Verfasste Demokratie

Der Begriff Demokratie stammt aus dem Griechischen und beschreibt mit dem Demos das Staatsvolk und mit dem Kratos die Herrschaft. Kurz: Demokratie steht für Volksherrschaft – also die Selbstbestimmung des Staatsvolkes über seine Belange. Hier allerdings stehen wir bereits vor einem Problem, weshalb ich zu der Feststellung komme, dass es zwei grundlegende Demokratietypen gibt: Die verfasste Demokratie und die anarchische Demokratie. Die Unterscheidung beider Typen basiert maßgeblich auf den Überlegungen des Griechen Aristoteles. Denn jener hatte sich umfassend mit der Frage beschäftigt, wie ein Staatswesen demokratisch organisiert werden kann.

Die Europäer haben sich infolge der Helenophilie des 19. Jahrhunderts die Auffassung zu eigen gemacht, dass das antike Griechenland „die Wiege der Demokratie“ sei. Das allerdings ist ziemlicher Unsinn, denn Demokratie wird beispielsweise bereits im Tanach, dem Alten Testament der Bibel, beschrieben. So wird in diesem im siebten und sechsten vorchristlichen Jahrhundert literarisch verfassten Werk in der Salomo-Erzählung geschildert, dass nach dessen Tod die zwölf Stammesältesten demokratisch darüber abstimmen, wer die Nachfolge des verstorbenen Herrschers antreten soll. Die Abstimmung erfolgt mit einem Ergebnis von zehn zu zwei gegen den Salomo-Sohn, der, so die Erzählung, einer Gruppe junger, ungestümer und unerfahrener Männer vorsteht. Aus dieser Niederlage heraus nimmt jener Salomo-Sohn seine Zuflucht zu der Legende eines angeblichen Gotteswillen, der ausschließlich ihm, dem Rehabeam, das Führungsrecht zugesprochen habe, während der demokratisch gewählte Jerobeam, ein ehemaliger Staatsbeamter des Salomo, kein Recht auf den Regierungsanspruch habe. Auf dieser Diskrepanz baut sich faktisch die gesamte, nachfolgende Bibel-Geschichte auf: Vorgebliches Gottesrecht auf diktatorische Führung des Volkes versus demokratischer Bürgerwille – ein Modell, das auch in Europa bis in die Neuzeit die Legitimation von Königen und Kaisern begründete.

Die Wahl des Jerobeam ist ein klassisches Ergebnis anarchischer Demokratie – ebenso wie beispielsweise die Ting-Abstimmung germanischer Stämme: Die zum Zwecke einer Abstimmung zusammengekommenen Menschen bestimmen mit Mehrheit, wohin die Reise geht. Wem das Ergebnis nicht gefällt und nicht bereit ist, sich dem Mehrheitswillen zu unterwerfen, kann seiner Wege gehen und aus der Gruppenidentität ausscheiden.

Im antiken Griechenland nun wurde dieses anarchische Prinzip einer faktischen Diktatur der Mehrheit in geregelte Bahnen gelenkt. Jene, die als vollwertige Bürger zur Lenkung des Staates berufen waren, gaben sich konkrete Regeln, welche nicht nur das Prozedere des demokratischen Verfahrens definierten, sondern auch festschrieb, welcher Bewohner einer Polis überhaupt berechtigt war, am demokratischen Prozess teilzuhaben. Diese Regeln gelten in gewisser Weise bis heute. So definiert unsere Verfassung wie schon im antiken Griechenland und Rom, dass ausschließlich Staatsbürger an der Demokratie beteiligt sein dürften. Die Griechen folgten dabei der Auffassung, dass Unfreie oder nicht eigenverantwortlich für die eigene Existenzsicherung Tätige auch nicht darüber zu bestimmen hätten, welchen Weg das Staatswesen gehen sollte. Mit anderen Worten: Der Plebs der Sklaven blieb außen vor – wohingegen in Rom das römische Bürgerrecht ein Privileg war, welches, einmal verliehen, auch dem Plebejer nicht mehr genommen werden konnte. Weitgehend einig waren sich die frühen Vertreter verfasster Demokratien darin, dass Frauen am politischen Prozess nicht zu beteiligen seien.

Prägte das klassische Bürgerrecht beispielsweise die Verfassungen auch deutscher Stadtstaaten, so hatte der Ausschluss von Frauen bis in das 20. Jahrhundert in den europäischen Demokratien Bestand – die Suffragetten mussten es sich erst mit viel Aufwand erkämpfen. Wer also der Auffassung folgt, dass Demokratie nur dann existiert, wenn alle Bewohner eines Staatsgebiets am demokratischen Prozess zu beteiligen sind, der kommt an der Erkenntnis nicht vorbei, dass es bis heute keine einzige Demokratie gibt. Denn nach wie vor bestimmt zumindest die Staatsbürgerschaft darüber, wer an einer Verfassten Demokratie teilhaben darf und wer nicht – weshalb einige Vertreter der Anarchischen Demokratie beispielsweise das Wahlrecht auf die komplette, aktuell vorhandene Wohnbevölkerung ausdehnen möchten.

Andere Vertreter der Anarchischen Demokratie streben unabhängig von der Teilhabefrage über sogenannte Volksabstimmungen eine Rückkehr zu den frühen Formen der Demokratie als Diktatur der Mehrheit an – was von Vertretern eines Modells Verfasster Demokratie allein schon deshalb abzulehnen ist, weil darüber Minderheitenrechte gänzlich ausgehebelt werden können – von der Frage der Beurteilungsfähigkeit bei hochkomplexen Sachentscheidungen und der Gefahr, Mehrheitsentscheide aus dem Bauch heraus zu fällen, ganz zu schweigen.

Demokratische Mängel der Bundesrepublik

Die Bundesrepublik ebenso wie ihr Vorgänger zwischen 1871 und 1918 sind Verfasste Demokratien. Sie basieren angesichts der Komplexität politischer Entscheidungsprozesse auf dem Prinzip der Repräsentation: Das Volk bestimmt demokratisch darüber, welche Herren (und heute auch Damen) für sie stellvertretend diese Entscheidungen treffen sollen. Nach Ablauf einer Legislaturperiode dann stellen sie sich erneut ihren Bürgern, welche dann per Wahl den Daumen heben oder senken.

So zumindest versteht sich die Verfasste Demokratie heute – und wir lassen an dieser Stelle dahingestellt, ob die Gewählten tatsächlich über die ihnen zugesprochenen Qualitäten verfügen, denn gewählt ist gewählt und insofern gilt in einer Verfassten Demokratie die klassische Weisheit, wonach jedes Volk die Volksvertreter habe, die es verdient.

Übrigens – um auch hier einem weitverbreiteten Missverständnis abzuhelfen: Eine Verfasste Demokratie geht dann, wenn sie auf den Theorien ihrer neuzeitlichen Vordenker beruht, von einer strikten Gewaltenteilung aus. Das bedeutet: Die gewählten Volksvertreter dürfen niemals gleichzeitig Regierungsvertreter sein. Ganz im Gegenteil sind sie dazu bestimmt, als Gesetzgeber (Legislative) die ausführenden Staatsorgane (Exekutive) sowohl zu kontrollieren als auch diesen durch Gesetzgebung und Beschluss über die Verwendung der staatlichen Finanzmittel (Haushaltsrecht) die Richtung ihres Exekutivhandelns zu weisen. Neben diesen beiden voneinander unabhängigen Staatsgewalten der Exekutive und der Legislative ist als Drittes eine unabhängige Justiz vorgesehen. Diese hat die Aufgabe, ohne Weisungen aus Parlament und Regierung darauf zu achten, dass beide Gewalten sich auf dem Boden der Verfassung dieser Demokratie bewegen, und darüber hinaus unabhängig dann Anklage gegen Vertreter von Legislative und Exekutive verhandeln zu können, wenn bei diesen Verstöße gegen eben diese Grundlagen der Verfassten Demokratie festzustellen sind.

Diese staatstheoretische Grundlage einer Verfassten Demokratie macht deutlich, dass beispielsweise unsere gegenwärtige Demokratie erhebliche Mängel hat. Denn sie hebt die Gewaltenteilung durch unterschiedliche Vorgehensweisen aus. So wird beispielsweise die Exekutive von der Legislative gewählt – was im real existierenden Umkehrschluss zwangsläufig bedeutet, dass Legislativvertreter in einer konkurrierenden Parteiendemokratie sich immer auch als Unterstützungsorgan der von ihnen gewählten Exekutivvertreter fühlen, was wiederum die Befürwortung exekutiver Vorhaben auch wider besseres Wissen unter dem Schlagwort „Fraktionszwang“ fast unvermeidlich macht. Darüber hinaus werden die Führungen von Exekutivorganen oftmals aus den Reihen der Legislative besetzt – so strebt folglich der eigentlich ausschließlich seinem Wähler verantwortliche Politiker mehr danach, über Wohlverhalten aus der Legislative in die Exekutive zu wechseln, als sich im eigentlichen Sinne seiner Aufgabe als Kontrollorgan der Exekutive zu begreifen. Daraus resultiert der Eindruck, dass die Abgeordneten von Regierungsfraktionen nicht mehr Legislativvertreter sind, sondern als verlängerter Arm der Exekutive fungieren – ein eklatanter Widerspruch zum ursprünglichen Modell der Verfassten Demokratie europäischer Zivilisation.

Auch das ständig wiederkehrende Gerangel sogenannter „Kanzlerkandidaten“ ist mit dem theoretischen Demokratieanspruch nicht in Einklang zu bringen, denn über die Wahl des Vorsitzenden der Exekutive entscheidet in unserer Verfassten Demokratie eben nicht das Wahlvolk, sondern die von diesem als Repräsentanten gewählten Abgeordneten. Politik und Medien führen insofern regelmäßig den Wahlbürger an der Nase herum, wenn sie sogenannte „Kanzlerkandidaten“ präsentieren. Tatsächlich sind diese Herr- und Frauschaften nichts anderes als innerparteiliche Wunschkandidaten, die sich nach Abschluss des Wahlprozesses durch die Bürger den gewählten Abgeordneten stellen können, um von diesen als Oberster Exekutivvertreter gewählt zu werden. Es steht ihnen aber auch frei, darauf zu verzichten oder nach eigenem Belieben während einer Legislaturperiode ohne Bürgerbefragung den Stab an jemand anderen abzugeben. Vorausgesetzt, sie haben es überhaupt geschafft, im Parlament eine entsprechende Mehrheit hinter sich zu einen – weshalb es schon an Lächerlichkeit grenzt, wenn eine Partei, die gerade einmal über rund 20 Prozent der Bürgerzustimmung verfügt, eigene „Kanzlerkandidaten“ ins Rennen schickt. Doch auch bei Parteien, die reale Chancen auf die notwendigen Parlamentsmehrheiten haben, sind sogenannte „Kanzlerkandidaten“ Augenpulver für die Wähler – denn über den Kanzler bestimmt eben nicht der Wahlbürger, sondern der gewählte Abgeordnete.

Der Verfassungsaufbau der ersten deutschen Demokratie

Dieses vorausgeschickt komme ich nun zu der Feststellung, dass die Demokratie des Deutschen Reichs nicht nur eine solche gewesen ist, sondern dass sie im Sinne der Gewaltenteilung sogar deutlich demokratischer gewesen ist als die gegenwärtige Bundesrepublik. Warum das so ist, soll anhand der eine Verfasste Demokratie definierenden Verfassung dargelegt werden. Diese wurde am 16. April des Jahres 1871 auf Grundlage der vorangegangenen Verfassung des Norddeutschen Bundes beschlossen – und sie hält sich strikt an die Grundprinzipen von Gewaltenteilung und Demokratieprinzip.

Beginnen wir mit einer Besonderheit, die das Deutsche Reich als Zusammenschluss deutscher Länder zu einem föderalistischen Staatswesen machte. Das Deutsche Reich als Bundesstaat sah – ähnlich der heutigen Situation – vier maßgebliche Instanzen des politischen Handelns vor.

I. Der Reichstag

Die Abgeordneten des Parlaments als klassische Legislative wurden in freier, allgemeiner und geheimer Wahl von allen männlichen Bürgern gewählt. Der aus heutiger Sicht als Makel zu erkennende Ausschluss des weiblichen Bevölkerungsteils entsprach seinerzeit der Situation in allen demokratisch verfassten Staatswesen. Insofern gilt oben Gesagtes: Ein demokratischer Mangel ist dieses nur, wenn wir unsere heutige Auffassung zum Maßstab machen, nicht jedoch in der zeitgenössischen Situation.

Anders als in einigen Bundesländern, in deren innere Organisation die Reichsregierung nicht hineinregierte, haben wir es bei dem Wahlprozess mit einem tatsächlich uneingeschränkt demokratischen Prozess zu tun. Da seinerzeit die kluge Regelung galt, dass der gewählte Abgeordnete auch tatsächlich seine Wähler und nicht irgendwelche Parteiorganisationen zu vertreten hatte, gab es mit dem Vorbehalt der Änderung zur Reichsgründung 382 Abgeordnete aus entsprechend vielen Wahlkreisen. Beim Zuschnitt der Wahlkreise bemühte man sich, regionaltypische Merkmale einfließen zu lassen – so sollte beispielsweise verhindert werden, dass eine agrarisch geprägte Bevölkerung von städtischer Arbeiterbevölkerung weggestimmt und damit vom demokratischen Prozess ausgeschlossen werden konnte. Anders als noch in einigen der Bundesländer galt im Reich das Prinzip des One-man-one-vote in der Gleichheit aller wahlberechtigten Staatsbürger.

Da der Abgeordnete tatsächlich ausschließlich seinem Wähler und nicht irgendwelchen Parteien verantwortlich war und er den Wähler brauchte, um erneut ins Parlament einzuziehen, spielte die Parteienzughörigkeit oftmals eine untergeordnete Rolle. Gewählt wurde, wer seine Wähler unmittelbar von sich überzeugen konnte.

Die direkt gewählten Abgeordneten des Reichstags hatten die klassischen Parlamentsaufgaben im Sinne einer an der Gewaltenteilung orientierten Demokratie wahrzunehmen:

♦ Die Abgeordneten waren Gesetzgebungsorgan für die Reichsebene, was bedeutet, dass sie in der föderalen Struktur nicht in die Länder hineinagieren durften. Auch bedurften vom Reichstag beschlossene Gesetze der Zustimmung durch den Bundesrath (seinerzeit noch mit „th“ geschrieben), sodass eine „Parlamentsdiktatur“ nicht möglich war.

♦ Die Abgeordneten hatten das Haushaltsrecht, womit sie darüber bestimmten, welche Geldmittel die Exekutive für welche Zwecke zur Verfügung hatte. Der Bundeshaushalt wurde von der Exekutive aufgestellt und zur Beratung vorgelegt – sollte die Legislative diesen oder Teile desselben ablehnen, musste ein neuer Haushaltsentwurf entwickelt werden.

♦ Abgeordnete, die ein höheres Staatsamt auf Reichs- oder Landesebene besetzten, mussten im Sinne der Gewaltenteilung aus dem Parlament ausscheiden. Eine automatische Rückkehr in den Reichstag mit Ende der Staatsfunktion gab es nicht – der ehemalige Staatsdiener musste sich erneut regulär den Bürgern zur Wahl stellen. Damit wurde verhindert, dass das Parlament als Rückversicherung und Trittbrett für Berufs-Regierungspolitiker zweckentfremdet werden konnte. Da der Abgeordnete im Sinne der strikten Gewaltenteilung nicht an der Besetzung der Regierungsämter beteiligt war, konnte er sich vollumfänglich auf seine Aufgabe als Kontrollorgan der Exekutive konzentrieren. Das heute übliche, heimliche Schielen auf den Aufstieg vom Abgeordneten zum Regierungsmitglied – und entgegen jeder Gewaltenteilungstheorie dann am besten beides gleichzeitig – machte unter diesen Voraussetzungen keinerlei Sinn.

♦ Abgeordnete waren in ihrem Tun und Handeln ausschließlich sich selbst – und damit zum Zwecke der Wiederwahl ihren Wählern – verpflichtet. Sie durften wegen ihres Abgeordnetenverhaltens nicht strafrechtlich verfolgt werden, womit sowohl die freie Rede als eben auch die Unabhängigkeit des Abgeordneten gewährleistet war. Darüber hinaus schützte sie die Verfassung mittels Strafbewehrung nach Länderrecht gegen Beleidigungen Dritter – was heute im Zeitalter der öffentlich-netzwerkgestützten Politikerschelte vermutlich als „undemokratisch“ bezeichnet würde, seinerzeit jedoch den hohen Anspruch, den die Verfassung an die frei gewählten Abgeordneten stellte, unterstreichen sollte. Ebensolches galt für den Bundesrath und dessen Mitglieder sowie Behörden und Reichsbeamte, soweit sich die Beleidigung auf ihre öffentliche Funktion bezog.

Fassen wir zusammen: Die Abgeordneten der ersten Deutschen Demokratie wurden als unabhängige Volksvertreter vom Bürger gewählt, sie hatten das Haushaltsrecht und waren durch die Ländervertreter kontrolliertes Gesetzgebungsorgan. Damit erfüllten sie alle Ansprüche, die in einer Verfassten Demokratie an eben diese Demokratie gestellt werden können.

2. Das Präsidium des Reichs

Der Bundesstaat mit der Bezeichnung „Deutsches Reich“ hatte einen Präsidenten, der, anders als heute in vielen Demokratien üblich, weder vom Volk noch von den Volksvertretern gewählt wurde – was Ersteres auch in der Bundesrepublik nicht der Fall ist, weshalb es bei der Bestimmung des Bundespräsidenten immer wieder zu Klüngel- und Fehlentscheidungskandidaten kommt.

Die Reichsverfassung schrieb vor, dass das Präsidium des Bundestaats dem König von Preußen zustand, der in dieser Funktion „den Namen Deutscher Kaiser“ trug. Das bedeutete: Der König von Preußen war nicht Monarch eines Kaiserreichs im klassischen Sinne, sondern de facto Präsident eines demokratisch verfassten Bundesstaats – in Funktion und Aufgabe durchaus vergleichbar mit dem heutigen Bundespräsidenten. Die Tatsache, dass er diese Aufgabe des Staatoberhauptes nicht über Wahlen, sondern über seine Funktion als König des bedeutendsten Bundeslandes erhielt, mag man aus heutiger Sicht als Mangel betrachten. Es hatte angesichts der vorrangig repräsentativen Aufgaben des Reichspräsidenten jedoch den Vorteil, dass es um das höchste Amt im Staat kein Personalgerangel gab – etwas, was den damaligen Verfassungsgebern als absolut unwürdig für diese Funktion erschienen wäre. Als undemokratisch jedoch ist diese Regelung ebensowenig zu bezeichnen wie die gegenwärtige Regelung, die ebenfalls keinen Volkspräsidenten vorsieht, sondern den Kaiser-Präsidenten durch einen Parteien-Präsidenten ersetzt hat. Beide Lösungen beruhen auf einem demokratischen Entscheidungsprozess der Verfassungsgeber.

Dennoch resultiert aus dieser Verfassungsregelung des Bundesstaates von 1871 die bis heute ständig wiederholte Fehlinterpretation, es habe sich bei der ersten deutschen Demokratie um ein „Kaiserreich“ gehandelt, in dem dieser Kaiser nach eigenem Gutdünken tun und lassen konnte, was er wollte. Tatsächlich jedoch war seine maßgebliche Funktion, das Reich zu repräsentieren und völkerrechtlich zu vertreten. Zusätzlich wurde ihm in Artikel 11 das Recht zugewiesen, „im Namen des Reiches den Krieg zu erklären und Frieden zu schließen, Bündnisse und andere Verträge mit fremden Staaten einzugehen, Gesandte zu beglaubigen und zu empfangen.“

Diese dem Präsidenten zugewiesenen Aufgaben wiederum schüren die Legende, Kaiser Wilhelm II habe 1914 aus eigener Machtvollkommenheit heraus das Land in den Krieg getrieben. Faktisch jedoch war dem Kaiser der Beschluss eines Angriffskrieges laut Verfassung nicht möglich, denn diese schrieb vor, dass zu einer entsprechenden Kriegserklärung die Zustimmung des Bundesrathes unverzichtbar war. Der König von Preußen konnte folglich als deutscher Präsident nur dann Krieg führen, wenn ihn die Mehrheit der Landesregierungsvertreter dazu berechtigte – und da Preußen im Bundesrath keine Mehrheit hatte, konnte der König von Preußen allein das Reich nicht in einen Angriffskrieg führen. Hinzu kommt, dass das Haushaltsrecht auch im Kriegsfalle nach wie vor beim gewählten Reichstag lag – um einen Krieg führen zu können, musste die Mehrheit der Volksvertreter die dazu notwendigen Mittel bereitstellen.

Etwas anderes war es in dem Falle, dass das Reich von außen angegriffen wurde. Naheliegend, dass der Präsident im Verteidigungsfall nicht erst umständlich die Landesvertretung befragen muss, um als Oberbefehlshaber der Truppe das Reich militärisch verteidigen zu können.

Auch hinsichtlich des Abschlusses von völkerrechtlich verbindlichen Verträgen konnte der Kaiser als deutscher Präsident nicht nach eigenem Gutdünken verfahren. Alle Verträge, die sich auf die in Artikel 4 der Verfassung niedergelegten Reichsaufgaben bezogen (und nur für solche war der Präsident zuständig) , mussten dem Bundesrath zur Zustimmung vorgelegt werden und wurden erst wirksam, nachdem sie über die Genehmigung durch den Reichstag der gewählten Abgeordneten Gesetzeskraft erhielten.

Der Kaiser hatte das Recht, Bundesrath und Bundestag zu berufen, zu eröffnen und auch zu schließen. Doch auch hier gab es ein Primat der Volksvertreter: Der Reichstag war im Prinzip autonom. Beim Bundesrath war der Präsident des Reichs verpflichtet, diesen einzuberufen sobald ein Drittel der jeweiligen Mitglieder dieses verlangte.

Weiterhin hatte der Präsident die Aufgabe, den Obersten Exekutivvertreter als Kanzler des Bundes zu benennen. Damit war das strikte Gewaltenteilungsgebot erfüllt und mögliche Verflechtungen zwischen den Kontrollierenden (dem Parlament) und den zu Kontrollierenden (der Regierung) weitestgehend ausgeschlossen. Auch konnte so – vorausgesetzt der Präsident traf eine weise Wahl – sichergestellt werden, dass verwaltungserfahrene und ob ihrer Qualifikationen ausgewiesene Persönlichkeiten die Exekutivfunktion übertragen bekamen. Der amerikanische Traum vom Buchverkäufer zum Kanzler war damit weitgehend ausgeschlossen.

Der Kaiser konnte keine eigenen Gesetze erlassen, jedoch im Namen des Reichs Anordnungen und Verfügungen erlassen – also Durchführungsbestimmungen festlegen. Jedoch hatte er auch hier nicht freie Hand, sondern musste diese Bestimmungen dem Kanzler zur Gegenzeichnung vorlegen. Stimmte dieser dem Inhalt zu, dann wurden die Bestimmungen zur Grundlage des Regierungshandelns und die Verantwortung für die Ausführung ging notwendig auf den Kanzler über.

Es ist angesichts dieser Regelungen offenkundig, dass die heute gern vorgetragene Ansicht, der Deutsche Kaiser sei ein Despot von Gottesgnaden gewesen, völlig an der Realität vorbeigeht. Tatsächlich vereinte er zwar Aufgaben auf sich, die heute beim Bundespräsidenten und beim Bundeskanzler getrennt liegen, jedoch konnte er mit Ausnahme der Benennung des Kanzlers keine Entscheidung ohne die Zustimmung der anderen Institutionen treffen. Und auch die Benennung des Kanzlers – das sollte jeder wissen, der ein wenig in die Politik hineingeschnuppert hat – konnte nicht gegen den Widerstand zumindest des Bundesrathes getroffen werden. Ein solcher Versuch hätte niemals funktionieren können, da der Bundesrat wiederum den Kanzler kontrollierte und dieser auf die Zusammenarbeit mit den Ländervertretern angewiesen war.

3. Der Bundesrath

Der Bundesrath des Deutschen Reichs war vergleichbar dem heutigen Bundesrat die Vertretung der Länder des damals „Deutsches Reich“ genannten Bundesstaats. Er verfügte laut Verfassung über 58 stimmberechtigte Mitglieder, die von den jeweiligen Ländern und Stadtstaaten entsprechend der Anzahl ihrer Bürger entsandt wurden. Da Preußen allein nur 17 Mitglieder entsenden konnte, war es ohne zahlreiche Verbündete innerhalb dieses Gremiums chancenlos.

Den Vorsitz des Bundesrathes führte der vom Präsidenten ernannte Kanzler. Damit konnte dieser als oberster Exekutivvertreter zwar Einfluss auf die Entscheidungen nehmen – jedoch nur in dem Maße, wie die Mehrheit der Ländervertreter dieses zuließ. Weiterhin war der Vorsitzende verpflichtet, jedes Anliegen auch nur eines Bundesrathsmitglieds auf die Tagesordnung zu setzen. Insofern kann von einem gern behaupteten Durchgriffsrecht des Kaisers keinesfalls die Rede sein und der Kanzler war nur dann entscheidend, wenn im Bundesrath bei Abstimmungen Stimmengleichheit vorherrschte – eine äußerst unwahrscheinlich Situation in einem Gremium, in dem 25 Länderregierungen vertreten waren.

Im parlamentarischen Gefüge des Reichs war der Bundesrath neben dem Parlament eine zweite Kammer. Vorlagen der Exekutive, die über Reichstagsbeschluss Gesetzeskraft erlangen sollten, bedurften vorab der Zustimmung durch den Bundesrath. Ebenso musste der Bundesrath Gesetzen, die vom Reichstag beschlossen worden waren, seinerseits zustimmen. Auch konnte der Bundesrath eigene Gesetzesinitiativen auf den Weg bringen, denen dann zwecks Wirksamkeit der Reichstag zustimmen musste. Der im Zweifel für das Bestehen des Bundesstaates entscheidende Beschluss über das Führen eines Angriffskriegs lag ebenfalls nur formal beim Kaiser – tatsächlich musste, wie bereits dargelegt, der Bundesrath auch hierüber entscheiden.

4. Die Exekutive als Regierung des Bundesstaats

Es wurde bereits erwähnt: Im Sinne strikter Gewaltenteilung war die Exekutivaufgabe streng von der Legislativaufgabe getrennt. Deshalb lag die Benennung des Reichskanzlers als Oberstem Beamten der Exekutive beim Kaiser als Präsident des Reichs. Der Kanzler selbst bestimmte, wer unter seiner Führung die Ministerien des Bundes als Reichsregierung besetzte. Sie waren ausschließlich dem Kanzler gegenüber rechenschaftspflichtig, welcher wiederum für die Regierung Rechenschaft vor den Parlamentsorganen ablegen musste.

Das entscheidende Instrument zur Leitung eines Staatswesens – das war damals so und ist heute nicht anders – liegt in der Entscheidung darüber, wie die finanziellen Mittel des Staates verwendet werden. In einer Demokratie wird daher das Haushaltsrecht als oberstes Privileg des gewählten Parlaments betrachtet.

Im deutschen Bundesstaat von 1871 lag – nicht anders als heute – die Aufgabe der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans bei der Exekutive. Sie hatte vorzuschlagen, wie die Einnahmen des Staates verwendet werden sollten – was angesichts eines Staatswesens von vielen Millionen Bürgern letztlich auch nicht anders sinnvoll zu regeln ist.

Die Entscheidung darüber, ob die Gelder im Sinne der Verwaltungsvorschläge aufgewendet werden durften, lag jedoch ausschließlich bei den beiden Repräsentativorganen des Volkes und der Länder. Der Haushaltsplan war durch den Reichstag als Parlament zu beraten und bei Zustimmung zur abschließenden Vorlage zu einem Reichsgesetz zu machen. Diesem Reichsgesetz wiederum musste durch den Bundesrath zugestimmt werden, um Gesetzeskraft zu erhalten. Damit lag die entscheidende Funktion des Staates bei zwei sich gegenseitig kontrollierenden Gremien, dessen eines die Wahlbürger repräsentierte, während das andere die Interessen der Länder durchzusetzen hatte.

Fazit und Kritik

Auf der Verfassung basierende, politische Gestaltungsmöglichkeiten hatte die Exekutive außerhalb dieses Haushaltsgesetzes nicht, weshalb der Reichskanzler darauf angewiesen war, für die von seiner Regierung geplanten Vorhaben ebenso wie für die Regelaufgaben des Bundes die Zustimmung der Mehrheit sowohl der Abgeordneten als auch der Ländervertreter zu erhalten. Damit war dem demokratischen Interessenausgleich unter der besonderen Bedingung eines Bundesstaates umfänglich entsprochen und es lag letztlich am Geschick des Kanzlers, seine politischen Vorstellungen derart zu präsentieren, dass ihm die Vertreter in beiden Gremien mehrheitlich zustimmten. Um sicherzustellen, dass die Exekutive als reines Umsetzungsorgan der von Parlament und Ländern beschlossenen Politik nicht die bewilligten Mittel zweckentfremdete, musste der Reichskanzler dem Parlament und dem Bundesrath zum Ende des Haushaltsjahres einen Rechenschaftsbericht über die sachgerechte Mittelverwendung vorlegen und die Entlastung – also die Bestätigung der Gesetzestreue der Exekutive bei der Umsetzung des Haushaltsgesetzes – einholen. Die korrekte Mittelverwendung durch die Reichsregierung unterlag somit einer besonderen Nachkontrolle durch die beiden Verfassungsorgane, was eine offensichtliche Zweckentfremdung kaum möglich machte.

Insgesamt schrieb die Verfassung von 1871 des „Deutsches Reich“ genannten Bundesstaates ein an sich weitgehend perfektes System des checks-and-balances fest. Die Interessen der Bürger wurden über nach dem Mehrheitsprinzip direkt von diesen gewählten, unabhängigen Abgeordneten vertreten. Die in einem dezentralen Bundesstaat unverzichtbare Eigenständigkeit der Länder des Bundes war nicht nur verfassungsmäßig verankert, sie fand auch ihren Niederschlag in der Entscheidungskompetenz der Ländervertreter, die weitgehend derjenigen der gewählten Abgeordneten entsprach.

Die Exekutive als Reichsregierung war im Sinne der Gewaltenteilung in ihrer Besetzung unabhängig vom Parlament, was die Mutation vom Abgeordneten als Bürgervertreter zum regierungshörigen Parteisoldaten verhinderte. Ihr Handeln wiederum durfte ausschließlich im Rahmen der von Reichstag und Bundesrath beschlossenen Gesetze erfolgen. Das beinhaltete selbstverständlich, dass die Reichsregierung den Gremien eigene Gesetzesvorschläge unterbreiten konnte – umsetzen durfte sie die dort festgeschriebenen Ziele jedoch erst nach dem doppelten Zustimmungsverfahren. Ein politisch motivierter Amtsmissbrauch, wie er heute zunehmend mehr zu konstatieren ist, war damit weitgehend ausgeschlossen.

Der sogenannte „Deutsche Kaiser“ war weit davon entfernt, als Monarch ein Potentat von Gottesgnaden zu sein. Tatsächlich war er der Präsident eines Bundesstaates mit klar definierten, überwiegend repräsentativen Aufgaben. Wer auf der Grundlage der Verfassung von 1871 von einem „Kaiserreich“ spricht und damit unterschwellig ein Staatswesen impliziert, in welchem die Entscheidungsgewalt maßgeblich beim Kaiser lag, gibt sich bei sachgerechter Betrachtung der Verbreitung einer Fehlinformation hin.

Auf Grundlage der Verfassung war der König von Preußen nichts anderes als der Repräsentant eines demokratisch verfassten, föderalistisch aufgebauten Bundesstaates. Das übrigens war der Hauptgrund, weshalb der erste deutsche Kaiser, Wilhelm I, damit haderte, diese Funktion zu übernehmen. Denn ihm, der, 1797 geboren, in den Maßstäben der Erbmonarchien sozialisiert worden war, schien diese Präsidialfunktion als unter seiner Würde zu liegen. Es bedurfte erheblicher Überredungskunst seines Kanzlers Bismarck, ihn davon zu überzeugen, Staatsoberhaupt eines demokratisch verfassten Bundesstaates zu werden.

Ist ein König als Präsident „undemokratisch“?

Man mag darüber streiten, ob die Festschreibung der Präsidialfunktion auf die Wahrnehmung durch einen Funktionsträger eines der Bundesländer im heutigen Verständnis als demokratisch zu verstehen ist. Da jedoch diese Festschreibung auf demokratischem Wege zustande kam und die Funktion des Präsidenten deutlich und eng definiert war, sollte eine Verfasste Demokratie durchaus befugt sein, die Besetzung der Funktion des obersten Repräsentanten auf diesem Wege zu regeln. Letztlich bewegt sich diese Regelung noch unter derjenigen, wie wir sie heute in den Demokratien in zahlreichen unserer Nachbarländer vorfinden, die dem System einer tatsächlich Konstitutionellen Monarchie insofern folgen, als dass dort die Position des Obersten Repräsentanten des Staates tatsächlich auf eine Herrscherdynastie mit Erbfolge festgeschrieben ist, während der deutsche Bundesstaat von 1871 diese Repräsentativfunktion eben nicht an eine Erbmonarchie band, sondern an eine Funktion innerhalb des bundesstaatlichen Aufbaus.

Mit anderen Worten: Endete die Funktion des Königs von Preußen, bestand auf Grundlage der Reichsverfassung keinerlei Rechtsanspruch eines Hohenzollern (oder auch einer anderen Dynastie, so diese den König von Preußen gestellt hätte) auf die Präsidialfunktion oder den Namen „Deutscher Kaiser“. So kam es dann auch: Als 1918 Wilhelm II als König von Preußen abdankte und sein Sohn auf diesen Anspruch verzichtete, verlor Deutschlands erste Demokratie automatisch auch ihren Präsidenten. Die nach wie vor tätigen Politiker beschlossen daher mit der Weimarer Reichsverfassung, diese Präsidialfunktion künftig vom Volk über Wahlen besetzen zu lassen.

Gegenwärtig liegt das Besetzungsrecht des höchsten Staatsamtes weder beim Volk noch ist es an eine inngehabte Funktion gebunden, sondern liegt faktisch bei den Parteien, die auf Grundlage der Parlamentsstärken ihrer Fraktionen in Bund und Ländern die Bundesversammlung besetzen. Ob ein auf diesem Wege installierter Präsident als oberster Repräsentant des Volkes tatsächlich eine höhere demokratische Legitimation hat als der Präsident der ersten deutschen Demokratie, sei dahingestellt. Zulässig im Sinne einer Verfassten Demokratie sind beide Wege ebenso wie eine Direktwahl durch das eigentlich zu repräsentierende Volk.

Ist die Benennung des Kanzlers durch den Präsidenten „undemokratisch“?

Kritik wird regelmäßig daran geübt, dass der Reichskanzler nicht vom Reichstag gewählt, sondern vom Reichspräsidenten ernannt wurde. Dieses sei, so die Kritik, undemokratisch.

Tatsächlich jedoch ist festzuhalten, dass diese Kritik an der Sache vorbeigeht. Die Deutsche Verfassung von 1871 orientiert sich streng an den Überlegungen des Engländers John Locke und des Baron de Montesquieu, wonach die gesetzgebende Funktion der Legislative streng von der ausführenden Gewalt zu trennen ist. Das Reich wollte ausdrücklich nicht, dass die Parlamentsfunktion als Karrieretrittbrett für künftige Exekutivvertreter missbraucht wird.

Somit war ein möglicher Parteieneinfluss ausschließlich auf die Parlamentarier beschränkt, bestimmte jedoch nicht die Zusammensetzung der Regierung.

Wie recht die Reichsverfassung damit tat, wird beispielsweise beim aktuellen Blick auf unsere Exekutivvertreter deutlich dann, wenn ein Bundesminister der Justiz unverhohlen ideologisch motivierte Parteienpolitik in Exekutivhandeln umsetzt und ein Bundesminister des Äußeren allen Ernstes öffentlich kundtut, dass er die künftige Linie der deutschen Politik zu einem anderen Land „vorab“ mit einer Person abgestimmt habe, die weder eine Exekutiv- noch eine Legislativfunktion im Staate innehat. In der ersten Deutschen Demokratie hätte ein solches Vorgehen eines Exekutivvertreters einen Skandal ohnegleichen ausgelöst – und möglicherweise sogar Ermittlungen wegen möglichen Landesverrats nach sich gezogen. In der zum Parteienstaat mutierten, dritten deutschen Demokratie hingegen scheint es mittlerweile selbstverständlich zu sein, dass funktionslose Parteienvertreter in Regierungsentscheidungen von höchster Bedeutung maßgeblich einbezogen werden.

Im Übrigen sei hinsichtlich der Benennungspraxis des Reichskanzlers in Deutschlands erster Demokratie darauf hingewiesen, dass auch heute das formale Ernennungsrecht beim Präsidenten liegt. Dem vorgeschaltet ist allerdings eine Parlamentsmehrheitsentscheidung, in der maßgeblich parteipolitische Erwägungen im Vordergrund stehen. Dadurch ist es in der Bundesrepublik Deutschland zu einer unerträglichen Verquickung von Partei, Parlament und Staat gekommen, indem sich die nicht als Verfassungsorgane der Staatsführung vorgesehenen Parteien mittlerweile so ziemlich alle Rechte angeeignet haben. Damit kann von einer Gewaltenteilung im Deutschland der Gegenwart nicht mehr die Rede sein – denn ob Parlament, Kanzler oder Präsident, alle staatstragenden Funktionen liegen in der Obliegenheit von Parteien.

Unter diesem Gesichtspunkt war die deutsche Verfassung von 1871 deutlich demokratischer als die gegenwärtige Praxis der Bundesrepublik Deutschland. Denn sie entsprach dem Gedanken der Gewaltenteilung in vielerlei Hinsicht deutlich mehr als unser aktuelles System:

Die Wahl eines Abgeordneten oblag ausschließlich den Wählern in dessen Wahlkreis. Parteilisten, an deren Zustandekommen der Bürger kein Mitspracherecht hat, machten unter dieser Voraussetzung keinen Sinn.

Die Benennung des Obersten Exekutivvertreters oblag einem Funktionsträger, der weder durch das Parlament noch durch die Ländervertreter dominiert wurde. Damit konnte diese Besetzung unabhängig von Parteiinteressen nach Qualifikation und Erfahrung erfolgen. Die Exekutivtätigkeit dieses Funktionsträgers unterstand ebenso wie seine Rechenschaftspflicht den Gesetzgebungsaufgaben des demokratisch gewählten Abgeordneten sowie den Ländervertretern.

Die Exekutive war vollumfänglich als Verwaltungsorgan zur Umsetzung der Beschlüsse der dazu befugten Gremien zu betrachten. Die Bundesstaatskonstruktion brachte es allerdings mit sich, dass die demokratischen Regeln nicht zwangsläufig auch für alle Vertreter der Länderkammer galten. Dieses ist der zeitgenössischen Situation geschuldet, in der ein Bundesstaat aus Ländern mit unterschiedlichen Systemen und Interessenlagen zusammengeschmiedet wurde. Es ist davon auszugehen, dass der demokratische Ansatz der Reichstagswahl nicht ohne Einfluss auf die Länderverfassungen blieb und diese Diskrepanzen im Sinne der Demokratie zu überwinden waren.

Gleiches gilt für die Nichtbeteiligung der Frauen an den Wahlen. Dieses damals weltweit in Demokratien übliche Verfahren befand sich in der europäischen Zivilisation bereits auf dem Weg aufs Abstellgleis – das Frauenwahlrecht wäre im 20. Jahrhundert nicht mehr aufzuhalten gewesen.

Die Beteiligung der Länder des Bundes an den Reichsentscheidungen ist in einer föderalistisch aufbauten Demokratie unvermeidbar. Auf die seinerzeit bestehende Problematik mancher undemokratischen Länderverfassungen wurde bereits hingewiesen – jedoch war die in der Verfassung getroffene Regelung der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten der Bundesländer unvermeidbar, da andernfalls der freiwillige Zusammenschluss der deutschen Länder zum Bundesstaat „Deutsches Reich“ nicht möglich gewesen wäre. Hier war auf die normative Kraft des Faktischen zu vertrauen, auch wenn die Vorstellung, dass unter dem Dach einer funktionsfähigen Demokratie nur mäßig demokratische Untergliederungen bestehen, durchaus gewöhnungsbedürftig ist.

Ein letztes Wort zu Kaiser, Volk und Vaterland

Obgleich der Verfassungsaufbau des Deutschen Reichs von 1871 alle Kriterien eines föderalistisch aufgebauten, demokratischen Staatswesens erfüllt, wird diese Demokratie bis heute beständig diffamiert und mit der Bezeichnung „Kaiserreich“ die Assoziation eines autokratisch-undemokratischen Staates erweckt.

Tatsächlich hat diese Diffamierung keine sachliche Grundlage. Sie ist einerseits die Übernahme der gegenüber seinem kriegsunwilligen Volk vorgetragenen Behauptung des US-Präsidenten, die USA müssten die Demokratien Europas gegen die undemokratischen, deutschen Barbaren schützen. Nichts als eine Propagandalüge.

Andererseits findet diese Diffamierung ihre Ursache in der bereitwilligen Übernahme der Propagandalüge durch die politische Linke, nachdem der Krieg, den die Sozialdemokratie im Reichstag unterstützte, verlorengegangen war und die Politiker nun nach Sündenböcken suchten, mittels derer sie von ihrer eigenen Beteiligung abzulenken suchten. Auch konnte die Verteufelung der ersten deutschen Demokratie optimal genutzt werden, um das diese tragende Großbürgertum zu diffamieren. Dieses – und insbesondere die dem Großbürgertum angehörenden jüdischen Deutschen – standen vorbehaltlos zu diesem demokratischen Verfassungsstaat. Erst die gemeinsam von Sozialisten aller Couleur ständig wiederholte Behauptung, der Kaiser habe Deutschland in den Abgrund geführt – wozu er auf Grundlage der Verfassung überhaupt nicht in der Lage war und auch keinerlei reales Interesse daran hatte – und das Deutsche Reich sei keine Demokratie gewesen, ebnete den Weg zur proletarisch-kleinbürgerlichen Staatsübernahme durch die NSDAP.

Gänzlich unschuldig an dieser Legende ist jedoch auch Wilhelm II als Präsident des Deutschen Bundesstaates nicht. So entsprach zwar sein internationaler Auftritt durchaus den Gepflogenheiten der Zeit, zeichnete sich dabei jedoch nicht immer durch diplomatisches Fingerspitzengefühl aus. Auch hätte er sich vor Kriegsausbruch möglicherweise geschickter verhalten und damit den europäischen Völkerkrieg vermeiden können. Doch lag dieses nur begrenzt in seinen Möglichkeiten – auf die Interessenlagen der damaligen Großmächte bin ich andernorts eingegangen.

Eine Legende ist übrigens auch die Behauptung, Wilhelm II als Präsident des demokratischen Bundesstaates Deutsches Reich mit dem Namen Deutscher Kaiser sei despotisch und rückwärtsgewandt gewesen. Tatsächlich blühte unter seiner Regie nicht nur die Wirtschaft auf – auch die Bürgerfreiheiten kamen zu ungeahnter Blüte. Doch das ist eine Thematik, die vielleicht ein andermal zu berichten ist.

Halten wir für den Moment fest: Das gängige Geschichtsbild, das über das Deutsche Reich von 1871 verbreitet wird, ist in der Sache nicht zu halten. Gleiches gilt für das Zerrbild des damaligen Präsidenten – er war zu dem, was ihm unterstellt wird, im Verfassungsaufbau des Reichs überhaupt nicht in der Lage. Wenn er es denn überhaupt gewollt hätte. Tatsächlich sah er seine Verantwortung ausschließlich im Wohlergehen des deutschen Volkes und zeigte seine Volksnähe durch regelmäßige Ausritte mit nur geringer Begleitung durch das Berlin des frühen zwanzigsten Jahrhunderts.