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Il primo giugno del 2018 prestava giuramento il governo Conte. Dopo oltre 90 giorni dal voto, la più lunga attesa della storia repubblicana, un’inedita alleanza tra Movimento 5 stelle e Lega ha dato il via all’esecutivo giallo-verde.

Com’era emerso nel nostro studio sui primi 100 giorni di governo, il primo trimestre dell’esecutivo si era contraddistinto per una lunga e prolungata fase di studio, dovuto a un mix di elementi. Da un lato dal fatto che circa il 90% dei ministri erano al primo incarico del genere, non avendo mai fatto parte di una squadra di governo fino a quel giorno. Un ricambio tangibile anche analizzando alcuni ruoli chiave all’interno del parlamento, con oltre il 30% dei presidenti di commissione al primo mandato. Dall’altro dalla novità stessa dell’inedita alleanza di governo tra il Movimento 5 stelle e Lega, avversarie fino a pochi mesi prima durante la competizione elettorale.

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Uno stallo politico che in qualche modo è proseguito anche nei mesi successivi. Questo è quanto è emerso nel nostro lavoro di analisi, realizzato in collaborazione con AGI, sui primi 6 mesi di vita dell’esecutivo Conte. L’analisi prende in considerazione l’attività di governo e parlamento fino al 14 dicembre 2018, confrontandola con quanto avvenuto nei primi 6 mesi dei 3 governi della precedente legislatura: Letta, Renzi e Gentiloni.

La farraginosa attività in consiglio dei ministri

Questo governo ha confermato alcuni trend ormai consolidati da anni. Innanzitutto il monopolio dell’esecutivo nella produzione di leggi a discapito del parlamento, soprattutto con l’abuso dei decreti legge. Una novità però c’è stata, e ha riguardato proprio la genesi di quest’ultimi. Una novità che è stata persino al centro di un richiamo del Comitato per la legislazione, l’organo parlamentare creato negli anni 90 per migliorare la qualità dalle legislazione.

Abbia cura il Governo […] di evitare un eccessivo intervallo di tempo tra la deliberazione di un decreto-legge in Consiglio dei ministri e la sua entrata in vigore, conseguente alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale; al riguardo potrebbe essere valutato un più coerente e sistematico utilizzo della possibilità di approvazione dei provvedimenti in prima deliberazione da parte del Consiglio dei ministri “salvo intese” cui dovrebbe far seguito una seconda e definitiva deliberazione - Comitato per la legislazione - 9 ottobre 2018

In prativa veniva criticato l’eccessivo intervallo di tempo che generalmente intercorre tra la deliberazione dei decreti in consiglio dei ministri, e la loro effettiva entrata in vigore con la presentazione definitiva del testo e pubblicazione in gazzetta ufficiale. Alcuni esempi per fare capire il punto della questione: il decreto per il riordino dei ministeri e quello decreto per navi alla Libia sono stati entrambi deliberati il 2 luglio, ma poi pubblicati in gazzetta ufficiale rispettivamente il 10 e il 12 luglio. Il decreto dignità è stato presentato in conferenza stampa il 3 luglio in seguito ad una riunione del consiglio dei ministri, ma il testo è stato ufficializzato solamente 10 giorni dopo. Situazione analoga per il il decreto Genova (conferenza stampa 13 settembre, testo presentato il 28) e il decreto immigrazione (presentato il 24 settembre, testo in aula dal 4 ottobre).

8 giorni passano in media dalla deliberazione in consiglio dei ministri dei decreti e la loro pubblicazione in gazzetta ufficiale. Con il governo Letta i giorni in media erano 4, la metà.

Da quando si è insediato il governo Conte sono passati in media 8 giorni dalla deliberazione dei decreti in consiglio dei ministri alla loro pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il dato potrebbe essere giustificato dalla necessità del nuovo esecutivo di oliare bene alcuni meccanismi. Tuttavia lo stesso sarebbe dovuto valere anche per il governo Letta, se non fosse che per quest’ultimo i giorni di attesa erano generalmente 4. Tutto ciò è problematico soprattutto per la poca trasparenza e chiarezza di questi processi. Il decreto legge nasce come strumento eccezionale, che per definizione ridimensiona il ruolo del parlamento. Spesso in questi 6 mesi i provvedimenti sono variati dalla conferenza stampa di presentazione alla pubblicazione in gazzetta ufficiale, e questo, oltre a far sembrare l’azione di governo confusa, rende difficile la comprensione di alcuni meccanismi legislativi.

Le proposte del governo

Come visto, se si vuole analizzare l’azione di governo non si può non partire da un’analisi dei decreti legge emanati dallo stesso. Dei quattro governi analizzati l’esecutivo Conte è quello che nei primi 6 mesi di attività ne ha deliberati di meno. Un aspetto che di per sé potrebbe essere positivo, ma se non controbilanciato dalla presentazione di disegni di legge, rischia di lasciare la mole di proposte legislative relativamente bassa.

Pochi decreti legge, e pochi disegni di legge, la mole di proposte legislativa continua ad essere bassa.

I dati ci raccontano esattamente questa dinamica. Dei quattro governi analizzati, solo l’esecutivo Gentiloni aveva presentato un numero così basso di proposte normative. Escludendo le ratifiche dei trattati internazionali, il governo Conte ha deliberato in consiglio dei ministri 21 provvedimenti (11 decreti e 10 disegni di legge), 2 in più del governo Gentiloni che però aveva presentato più decreti legge. Va anche detto che il governo Gentiloni arrivava in un momento storico differente: alla fine di una legislatura già avviata, dopo altri 2 governi a guida Pd, e quindi con meno necessità di implementare una determinata agenda di governo. Come anticipato il confronto più calzante è con il governo Letta, nato in un contesto analogo e con presupposti simili: l’esecutivo nei primi 6 mesi deliberò 16 disegni di legge (senza contare le ratifiche dei trattati internazionali) e 15 decreti legge, per un totale di 31 provvedimenti, 10 in più del governo Conte.

Ovviamente un’analisi numerica non può bastare per valutare l’impatto normativo di un determinato governo. Per entrare meglio nello specifico di quanto avvenuto in questi mesi analizziamo il contenuto dei decreti presentati dal governo, nello specifico di quelli che sono già arrivati all’attenzione del parlamento.

Nei primi 6 mesi poche proposte politiche programmatiche al centro dei decreti del governo.

Sei decreti rientrano pienamente in una definizione costituzionale dello strumento, cioè che vanno ad affrontare situazioni straordinarie ed eccezionali (decreto per il funzionamento del tribunale di Bari, quello per il riordino dei ministeri, decreto Genova, decreto per le navi alla Libia, e il decreto per la fatturazione elettronica dei benzinai). In questi mesi è stato anche presentato il milleproroghe, decreto che però viene approvato ogni anno, e che quindi non è il risultato di un’azione nuova governo, ma piuttosto di una scelta normativa standard. Infine sono stati deliberati 3 decreti legge per avanzare specifiche proposte politiche: il decreto dignità, il decreto sicurezza e immigrazione e il decreto fiscale (collegato alla manovra finanziaria). A questi vanno aggiunti i disegni di legge. Andando ad escludere le ratifiche dei trattati internazionali, e le leggi annuali (tipo la legge europea e la legge di delegazione europea), i più corposi disegni di legge presentati, e che sono già all’attenzione del parlamento, sono la legge di bilancio e il cosiddetto ddl anti-corruzione, entrambi ancora da approvare.

A seguire invece l’elenco delle principali proposte politiche avanzate dai precedenti governi nei primi 6 mesi di governo:

governo Letta: decreto del fare, decreto per la sospensione dell’Imu, decreto lavoro, lo svuota-carceri, il decreto anti-femminicidio e il decreto cultura;

governo Renzi: ddl di riforma costituzionale Boschi, Jobs act e il decreto bonus 80 euro, decreto competitività, decreto per il risarcimento dei detenuti, il decreto per la vigilanza di Bankitalia e il piano casa 2014;

governo Gentiloni: decreto per il mezzogiorno, decreto migranti, decreto sicurezza urbana, decreto vaccini, ddl concorrenza, il decreto per l’abolizione dei voucher.

E in parlamento? Tanti (troppi) decreti

Nei primi 6 mesi di governo il parlamento ha approvato 19 leggi, di cui il 79% sono di iniziativa governativa. Il dato della produzione legislativa è il più basso tra i 4 governi presi in considerazione. I 2 esecutivi precedenti guidati da Renzi e Gentiloni, non propriamente paragonabili in quanto agevolati da una legislatura già avviata, nei primi 6 mesi avevano accompagnato l’approvazione di circa 50 leggi. Anche il governo Letta però, il più adatto a un paragone, aveva fatto registrato un numero più alto rispetto all’attuale esecutivo. Nei primi 6 mesi le leggi approvate dal parlamento erano state 26, il 40% in più rispetto all’attuale esecutivo.

È entrando nelle specifico dei testi approvati però che emergono ulteriori differenze con gli esecutivi precedenti. Quasi 2/3 delle leggi approvate dall’attuale parlamento sono conversioni di decreti legge. Dal 2013 ad oggi si tratta della percentuale più alta: con il governo Letta erano il 50%, il 30,36% con il governo Renzi, il 16% con l’esecutivo Gentiloni e oltre il 61% con l’attuale governo. Se nelle intenzioni della maggioranza c’era quella di rimettere il parlamento al centro delle dinamiche legislative, certamente quello che sta avvenendo va nella direzione opposta.

I decreti legge stanno monopolizzando la produzione legislativa dell’aula, quasi 2/3 dei testi approvati.

Oltre ai 12 decreti convertiti in legge, di cui 4 erano stati lasciati in eredità dal governo Gentiloni, in questi primi 6 mesi di maggioranza giallo-verde sono stati approvati anche 2 testi collegati al bilancio (assestamento 2018 e rendiconto 2017) e 1 trattato internazionale. Delle altre 4 leggi ordinarie approvate, 2 sono per l’istituzione di commissioni d’inchiesta (eco-reati e anti-mafia), uno per la sicurezza dei bambini nei veicoli e un ddl sulla disciplina processuale dei giudizi innanzi alla corte dei conti.

Se i decreti hanno monopolizzato l'attività parlamentare, e anche vero che la loro trattazione in parlamento è stata piuttosto limitata. Nei primi 6 mesi di governo Letta, nella trattazione parlamentare dei decreti legge, sono stati approvati in media 128 emendamenti a provvedimento. Durante il primo semestre di governo Conte la media è invece di 44, quasi tre volte in meno rispetto a quanto fatto dall’esecutivo Letta. Numeri che mostrano quanto il peso della discussione in parlamento sia stato diverso nei due periodi presi in considerazione.

44 è il numero medio di emendamenti approvati nella trattazione parlamentare dei decreti legge dell’esecutivo Conte. Durante il governo Letta il dato era 128.

Cosa succede alle proposte dei parlamentari

Oltre alle proposte del governo, che generalmente hanno più probabilità di diventare legge, in parlamento vengono trattate anche le proposte normative di deputati e senatori. Un disegno di legge segue generalmente il seguente iter: viene depositato, assegnato ad una commissione, luogo in cui aspetta di essere preso in esame per iniziare la sua trattazione. Una volta iniziato l’esame vengono scritte le relazioni da parte dei relatori, prima di concludere l’esame in commissione. Se approvato, a quel punto il provvedimento passa all’aula per la discussione ed eventuale approvazione.

Da inizio legislatura sono state depositate 2.326 proposte di iniziativa parlamentare, di cui oltre 2.200 hanno un iter non concluso, non essendo state approvate o ritirate. Analizzando i dati di queste proposte, e confrontandoli sempre con l’esecutivo che ha iniziato la scorsa legislatura, appare evidente quanto la fase di stallo e studio parlamentare sia ancora in corso. Dopo i primi 6 mesi di governo Letta il 77% dei provvedimenti di iniziativa parlamentare erano già stati assegnati alla commissione competente, per il governo Conte la percentuale scende al 59,10%. E ancora, sotto il governo Letta solo il 5,65% delle proposte di iniziativa parlamentare erano ancora da assegnare ad una commissione, mentre attualmente la percentuale è al 35,59%. Infine nel primo semestre della scorsa legislatura delle oltre 2.000 proposte legislative di deputati e senatori, il 14,88% erano già in corso di esame in commissione. Durante i primi 6 mesi del governo Conte la percentuale di disegni di legge di iniziativa parlamentare che hanno avviato il proprio iter in commissione è ferma al 5,04%.

La stragrande maggioranza delle proposte dei parlamentari sono ancora ferme al palo, con iter non avviato. I dati durante il governo Letta erano molto diversi, e più favorevoli a deputati e senatori.

Al di là dei numeri, e mettendo insieme i diversi elementi analizzati fin ad ora, appare evidente che sia la produzione legislativa, che l’attività quotidiana in parlamento, sono state completamente in mano al governo, e hanno lasciato ben poco spazio a deputati e senatori. A inizio legislatura la maggioranza giallo-verde aveva evidenziato la volontà di rimettere il parlamento al centro del dibattito politico, ad oggi sembra che si stia andando nella direzione opposta.

Cosa ha discusso il parlamento

Un altro modo per tastare il polso alla vivacità del dibattito parlamentare, è attraverso un’analisi dei voti finali. Quanto è stato difficile per il governo far approvare i disegni di legge che sono stati votati dall’aula?

In oltre il 50% dei voti finali in parlamento sono stati solo il 5% o meno i parlamentari che hanno espresso parere contrario. E ancora, solo il 20% dei voti finali alla camera e il 23% di quelli al senato hanno registrato almeno il 30% di voti contrari. Questi numeri ci raccontano di votazioni poco combattute, e generalmente non controverse. Ad esclusione dei decreti legge, tutti gli altri provvedimenti che hanno avuto il via libera da almeno una delle due aule erano provvedimenti non “politici” e non divisivi.

In oltre il 50% dei voti finali solo il 5% o meno dei parlamentari ha votato contro, prova di provvedimenti poco politici discussi in aula.

Tra ratifiche di trattati internazionali (che generalmente hanno un’approvazione bi-partisan), l’istituzione di commissioni d’inchiesta, l’approvazione di leggi annuali (vedi legge europea o legge di delegazione europea) e la discussione di provvedimenti dal basso impatto normativo, camera e senato sono state impegnate in questi mesi con proposte di legge poco politicizzate. Se quindi i decreti legge sono stati pochi, come i disegni di legge di iniziativa governativa, è anche vero che in questi mesi non sono state discusse in parlamento proposte che controbilanciassero questa mancanza.

Il ruolo di Forza Italia e Fratelli d'Italia

Durante l'ultima campagna elettorale uno dei due partiti attualmente al governo, la Lega, aveva gareggiato in coalizione con Forza Italia e Fratelli d'Italia. I due schieramenti non hanno mai votato la fiducia, ma hanno comunque mantenuto un atteggiamento di apertura: o sono usciti dall’aula (come Fratelli d’Italia sul milleproroghe), o erano presenti ma non hanno votato (come Forza Italia sul decreto sicurezza) o si sono astenuti (come fatto da Fratelli d’Italia sempre sul decreto sicurezza).

Fratelli d’Italia e Forza Italia hanno votato a favore dei provvedimenti leghisti (decreto sicurezza) e contro quelli proposti dal M5s (decreto dignità)

Prendendo in considerazione i voti finali emergono però gli aspetti più interessanti, che ci permettono di far emergere le differenze in comportamento di Fratelli d’Italia e Forza Italia rispetto alle scelte del governo. Per vedere tutto ciò più chiaramente, prendiamo in analisi le 2 proposte simbolo avanzate in questi mesi: da un lato il decreto dignità, voluto dal Movimento 5 stelle e dal ministro del lavoro Luigi Di Maio, dall’altro il decreto sicurezza, provvedimento simbolo della Lega e proposto dal ministro dell’interno Matteo Salvini.

Il decreto dignità è stato approvato senza i voti di Fratelli d’Italia e Forza Italia. Entrambi i gruppi hanno espresso parere contrario sia a Palazzo Madama che a Montecitorio. Sul decreto sicurezza invece Fratelli d’Italia e Forza Italia hanno sostenuto il governo, esprimendo parere favorevole. Appare evidente quindi che l’alleanza elettorale di centrodestra continui a sostenersi su determinati provvedimenti.

Lo stallo continua

I primi 6 mesi di governo Conte, come i primi 100 giorni d’altronde, sono stati atipici. La difficoltà di rodare una collaborazione politica tra 5stelle e Lega hanno preso in ostaggio il parlamento, congelandolo, e riducendo ancora di più il suo raggio d’azione.

Alcuni dei problemi emersi non sono nuovi: da un governo che monopolizza la produzione legislativa all’abusato ricorso alla fiducia, ma certamente il cambiamento tanto rivendicato dall’attuale governo è stato disatteso. Superato lo scoglio della legge di bilancio, sarà sicuramente da monitorare come varierà l’equilibrio tra i due partiti a Palazzo Chigi. Modifiche al famoso contratto di governo sono già state richieste da entrambe le parti, e con l’avvicinarsi delle elezioni europee nel maggio del 2019, questo potrebbe essere motivo di scontro, trattativa e, soprattutto, ulteriore stallo.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza