REUTERS/Stephane Mahe

Le projet de loi El Khomri a-t-il été préparé dans le secret des bureaux de la Commission de Bruxelles et imposé à la France ? C’est en tout cas ce qu’affirme tout ce que la France compte de souverainistes, du Front de gauche jusqu’à l’extrême droite de Marine Le Pen, sans doute la première à avoir fait le lien entre la loi travail et l’Europe. Le 9 mars, elle affirme qu’il «suffit de se plonger dans les innombrables textes de la Commission européenne sur le droit du travail en France pour comprendre que la loi El Khomri n’est que le nom donné à une exigence de l’Union européenne». Le 25 mai, sur son blog, elle remet le couvert en dénonçant «cette mainmise de l’Union européenne sur la démocratie française». Jean-Luc Mélenchon, leader du Front de Gauche, a, lui aussi, enfourché ce prometteur cheval de bataille. Sur son blog, le 7 avril, dans une note intitulée «la loi El Khomri, c’est la faute à l’Europe»,il accuse la Commission de l’avoir «presque» écrite : «La loi dite El Khomri n’est pas tant une proposition émanant du gouvernement qu’une réponse aux injonctions» de Bruxelles. Une antienne même reprise par Philippe Noguès, député frondeur (qui a quitté le PS), dans Marianne du 25 mai : «Que reste-t-il de la souveraineté populaire quand une loi, inspirée par la technocratie européenne, est adoptée sans le vote de la représentation nationale ?» Allusion à l’utilisation du 49-3.

Programme de stabilité

Alors, le gouvernement français s’est-il fait dicter la réforme par Bruxelles ? Après tout, lorsqu’on lit la «recommandation du Conseil concernant le programme national de réforme de la France pour 2015 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2015», proposée par la Commission le 13 mai 2015, on a bien l’impression de lire ce qui allait devenir quelques mois plus tard le projet de loi travail, et plus précisément son article 2 si contesté sur les accords d’entreprise : pour réduire la «segmentation» entre CDI et CDD, l’exécutif européen préconise de «réviser les cadres juridiques régissant les contrats de travail» et de permettre aux sociétés de «déroger aux accords de branche»pour «adapter les salaires et le temps de travail à leur situation économique». N’est-ce pas là la preuve du diktat européen ?

En réalité, ceux qui dénoncent l’ingérence de Bruxelles inversent la causalité : «Ce n’est pas la Commission qui décide de quoi que ce soit dans ce domaine, mais les Etats membres qui proposent des réformes destinées à faire converger leurs économies afin d’éviter qu’un pays devienne un problème pour tous les autres, comme on l’a vu lors de la crise de la zone euro», explique un responsable français. De fait, afin de renforcer la «gouvernance économique»de la zone et éviter une répétition du cauchemar grec, les gouvernements ont décidé, en 2010, de passer des molles «grandes orientations de politique économique» (Gope), prévues dans le traité de Maastricht et qui n’engageaient à rien, au «semestre européen» (issu de six textes connus sous le nom de «six pack»), un rien plus contraignant. L’idée était de faire prendre conscience à chaque pays que sa politique économique entraîne des conséquences pour ses voisins et sur la stabilité de l’ensemble de la zone euro et qu’il faut dès lors mieux se coordonner.

Dorénavant, chaque année, tout commence en novembre, avec des rapports de la Commission examinant les politiques économiques et budgétaires menées par les Etats l’année écoulée, pointant les déséquilibres macroéconomiques de telle ou telle capitale («rapport annuel de croissance»). Sur la base de ces textes, le Conseil européen des chefs d’Etat et de gouvernement adopte, à l’unanimité, en mars des «recommandations de politique économique» : «Par exemple, en mars, nous avons appelé à une relance de l’investissement public», souligne un diplomate français. A partir de là, chaque pays présente ensuite son «programme national de réformes» et la Commission l’intègre dans ses «recommandations pays par pays» qui seront adoptées, en juin, par le Conseil européen des chefs d’Etat et de gouvernement (par consensus) et, en juillet, par le conseil des ministres des Finances (à la majorité qualifiée si nécessaire). Tout ce processus est parallèle à la surveillance budgétaire (le fameux objectif des 3 % de PIB), les réformes structurelles, comme on les appelle, crédibilisant les objectifs des Etats en termes de dépenses et de recettes publiques.

«On leur a dit de se calmer»

Cette coordination renforcée des politiques économiques n’a pas été évidente à mettre en place. La faute principalement à la Commission qui s’est prise pour le Fonds monétaire international et a voulu prescrire des réformes précises à chaque pays : «Certains fonctionnaires de la direction générale des affaires économiques et financières [Ecfin] parlaient au directeur du Trésor français comme s’il était un simple exécutant, c’était sidérant, se souvient un proche de José Manuel Barroso, président de la Commission jusqu’en 2014. On leur a dit de se calmer, mais avec la crise grecque, ils ne se sentaient plus.» «On a eu de gros ratés, reconnaît un fonctionnaire européen, comme dans l’affaire des retraites en mai 2013, alors que Pierre Moscovici était encore ministre des Finances : on a carrément écrit dans nos recommandations la réforme que nous préconisions sans l’accord de Paris.»

Le 29 mai 2013, François Hollande a piqué une grosse colère : «La Commission n’a pas à dicter ce que nous avons à faire.» «Les pays veulent demeurer maîtres de leur agenda de réformes et ne veulent en aucun cas être soumis à une Commission dont la légitimité sur ces affaires est pour le moins fragile»,admet un fonctionnaire européen, qui assure que la leçon a été apprise : «Désormais, on dialogue, on n’est plus prescripteur, on n’entre plus dans le détail des réformes : on identifie le problème […] et on fournit des comparaisons pays par pays.» Ce qui ne veut pas dire que la Commission ne rentre pas dans les détails : «Par exemple, dans le cas de la France, on a souligné l’absence de concurrence dans les taxis et les bus et la loi Macron I a été la réponse», poursuit ce même fonctionnaire.

Rencontres à Bruxelles

Les responsables gouvernementaux ont pris l’habitude, depuis 2011, de venir à Bruxelles pour discuter avec la direction générale Ecfin de leurs projets de réforme et les fonctionnaires de la Commission se rendent dans les capitales pour rencontrer les directeurs d’administration centrale et les syndicats. Ne figurent dans les «recommandations par pays» que les réformes que les Etats sont prêts à effectuer, pas celles dont rêve l’exécutif européen. Ce qui est logique, puisqu’elles doivent passer par le Conseil européen où les décisions se prennent à l’unanimité. «Il arrive que des gouvernements nous demandent de proposer telle ou telle réforme dans nos recommandations en nous avertissant qu’ils nous en feront porter la responsabilité», ironise un fonctionnaire de la Commission, avant d’ajouter, «mais ce n’est pas le cas de la France, qui assume».

De fait, la réforme El Khomri (alors que celle-ci n’était pas encore ministre du Travail) était déjà en germe dans le «programme national de réformes» présenté le 15 avril 2015, un pavé de 171 pages. «Parmi bien d’autres sujets», comme on le rappelle à Matignon, il est précisé, dans le chapitre consacré à la «lutte contre les rigidités du marché du travail», que le gouvernement veut harmoniser les indemnités de licenciement et qu’une «place accrue» sera donnée «aux accords de branche et d’entreprise», ce qui allait devenir le fameux article 2. «L’ambition n’est pas de se limiter à des aménagements techniques du cadre législatif actuel,peut-on lire dans le texte européen, mais d’ouvrir des perspectives ambitieuses visant à moderniser en profondeur notre système de relations sociales et sa pratique, [notamment] au niveau des branches et des entreprises».

Après discussion avec le gouvernement français, la Commission a intégré, avec l’accord de Paris, ce projet dans sa recommandation qui a été adoptée à l’unanimité du Conseil européen de juin 2015 et du Conseil des ministres des Finances de juillet 2015. «Fin 2015, Myriam El Khomri [qui était devenue ministre du Travail le 2 septembre] est venue à Bruxelles rencontrer Pierre Moscovici, le commissaire chargé des Affaires économiques et financières, et Marianne Thiessen, sa collègue chargée de l’Emploi, pour expliquer les détails de sa réforme avant qu’elle ne soit présentée en Conseil des ministres à Paris», raconte un fonctionnaire de la Commission.

Une idée française

Même s’il préexistait dans ses grands principes, avant même la nomination de la ministre, le projet El Khomri est bien une idée française. Certes, il satisfait la Commission et les partenaires européens de Paris inquiets de la dégradation du marché du travail en France. Mais ceux qui dénoncent l’ingérence de Bruxelles font en réalité comme si la France ne partageait pas une monnaie commune avec 18 autres pays, ce qui implique une coordination des politiques. «C’est ce qu’on appelle la gouvernance économique»,justifie un haut fonctionnaire européen. Paris est la capitale qui réclame le plus fermement la création d’un véritable «gouvernement économique», notamment en créant un poste de ministre des Finances pour la zone euro, afin de contraindre davantage chaque Etat à se plier aux politiques décidées en commun.

Reste que cette coordination pose un problème de «légitimité démocratique», comme le reconnaît Pierre Moscovici, puisqu’elle se fait uniquement entre la Commission, les ministres des Finances et les chefs d’Etat et de gouvernement : le Parlement européen n’a pas voix au chapitre et beaucoup de Parlements nationaux ne sont saisis qu’en bout de chaîne des textes mettant en musique ce qui a été décidé à Bruxelles. Mais pour introduire un contrôle démocratique, il faut changer les traités et, de cela, François Hollande ne veut pas entendre parler. Ce qui permet aux eurosceptiques de dénoncer un «complot».

REUTERS/Jean-Paul Pelissier

Pervenche Béres : « le déficit démocratique et le déficit du dialogue social français s’ajoutent au déficit démocratique de la zone euro»

Pour la députée européenne socialiste Pervenche Berès (photo DR), le projet de loi El Khomri est un projet français, même s’il satisfait les instances de la zone euro. Selon la membre de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, et auteure d’un projet de rapport sur «la capacité budgétaire de la zone euro», le déficit social et démocratique hexagonal explique en grande partie l’opposition à la loi travail.

Selon la gauche radicale et l’extrême droite, c’est Bruxelles qui a dicté la loi El Khomri…

Accuser l’Europe, c’est un peu fort de café alors que François Hollande a toujours dit qu’il engagerait des réformes qui seraient dans l’intérêt de la France. Tout le monde sait très bien que nous n’avons pas su gérer notre perte de compétitivité après le passage à l’euro et que nous devons agir. Mais, pour le coup, la France aurait été bien inspirée de copier le modèle allemand de démocratie sociale : si on avait eu un vrai dialogue avec les syndicats très en amont du projet de loi travail, on aurait pu désamorcer une partie des oppositions.

Le malaise est aussi démocratique, puisque le Parlement français est tenu à l’écart de la préparation des réformes…

De fait, la loi El Khomri, quel que soit par ailleurs le débat sur son contenu, n’est pas un engagement que le gouvernement a pris à Bruxelles, mais qui se trouve dans le programme national de réforme envoyé chaque mois d’avril à la Commission en même temps que le programme de stabilité budgétaire. Ces deux textes, préparés par le gouvernement français, devraient faire l’objet d’un débat et d’un vote à l’Assemblée nationale, puisqu’ils vont servir de base à la Commission pour rédiger ses recommandations par pays - ces dernières seront ensuite adoptées par le Conseil européen des chefs d’Etat et de gouvernement et par le Conseil des ministres des Finances. Or, à aucun moment, les députés ne sont intégrés dans ce processus. En clair, le déficit démocratique et le déficit du dialogue social français s’ajoutent au déficit démocratique de la zone euro. Indépendamment du problème purement européen, la France aurait les moyens de combler son propre déficit démocratique, ce qu’elle ne fait pas. Dans le système français, il y a un autre problème : c’est le Premier ministre qui sera chargé de mettre en œuvre les engagements pris par le chef de l’Etat au sein du Conseil européen et par le ministre des Finances au sein de l’Eurogroupe. Or, il n’est jamais en situation de peser sur des sujets qui le concernent au premier chef, puisqu’il n’est pas dans la négociation ! Pourtant, ce sont ces engagements qui vont déterminer la politique économique qu’il va appliquer. L’efficacité de notre modèle pour peser sur les orientations européennes et les mettre en œuvre est une question centrale dont personne ne parle.

La dénonciation d’un complot européen en matière de politique économique, est-ce le refus de la monnaie unique ?

Bien sûr ! Je rappelle que c’est la France qui a inventé l’expression de «gouvernement économique», et il est incroyable de voir que certains ne comprennent manifestement pas ce que cela implique en termes de coordination. Le gouvernement économique, ça n’est pas seulement pour les autres !

Comment faire pour éviter ces procès en complotisme ?

Il faut impliquer les partenaires sociaux et le Parlement national dans la préparation du programme de réforme. Ensuite, il faudrait par exemple que, quatre fois par an, les commissions des finances des Parlements nationaux et les membres de la zone euro du Parlement européen se réunissent pour qu’il y ait un comité de pilotage de la zone. Les élus du Parlement européen qui appartiennent à cette dernière devraient aussi avoir un vrai pouvoir de codécision pour tout ce qui la concerne. C’est par la démocratie qu’il y aura une appropriation des engagements européens.

N.B. : articles parus dans Libération du 12 juin