Viel Zeit bleibt nicht mehr: In den kommenden Wochen muss die EU noch wichtige Details klären, um Roaming-Aufschläge endgültig abzuschaffen. Dabei geht es vor allem um Obergrenzen für Datenpreise. Große Netzbetreiber und Mitgliedstaaten wollen sie möglichst hoch halten, doch das EU-Parlament wehrt sich.

Fotos vom Strand verschicken, den Gruppen-Chat wie zu Hause weiterführen, mit Freunden und Familie telefonieren, ohne unverschämte Aufschläge befürchten zu müssen – was noch vor wenigen Jahren geradezu utopisch klang, soll zum nächsten Sommerurlaub im EU-Ausland Realität werden. Mitte Juni dieses Jahres will die Europäische Union die leidigen Roaming-Gebühren endgültig abgeschafft haben.

Als Grundlage dient die im Oktober 2015 verabschiedete EU-Verordnung, die neben der Netzneutralität im Groben auch Roaming neu geregelt hatte. Seither dreht sich alles um die damals offen gebliebenen, aber entscheidenden Details – um preisliche Obergrenzen, zeitliche Limitierungen oder Nachhaltigkeitsklauseln.

„Fair Use“ soll Missbrauch verhindern

Der im September vorgestellte und im Dezember konkretisierte EU-Kommissionsentwurf sieht eine Fair-Use-Regelung vor, die für die meisten europäischen Handynutzer, vor allem für gelegentliche Urlauber im EU-Ausland, tatsächlich das Ende der Zusatzkosten bringen wird.

Grundsätzlich muss die SIM-Karte eine „feste Bindung“ zu einem Mitgliedsland aufweisen, also in erster Linie am Wohnort des Nutzers aktiv sein. Zusatzgebühren dürfen Anbieter erst dann verlangen, wenn sich ein Bürger länger als vier Monate im EU-Ausland aufhält und dort sein Handy nutzt sowie eine anschließende, zweiwöchige Warnfrist verstreichen lässt.

Mit diesem Ausgleich hofft die Kommission, die unterschiedlichen Interessen von Mitgliedsländern, Mobilfunknetzbetreibern und Verbrauchern unter einen Hut zu bekommen. Anbieter sollen weiterhin Gewinne schreiben können und ihre Netze ausbauen. Und Bürger sollen nicht dafür bestraft werden, wenn sie gelegentlich ins EU-Ausland reisen und ihr Handy weiternutzen wollen wie zu Hause – allesamt Bedingungen für den anvisierten gemeinsamen Binnenmarkt.

Preise für Verbraucher sollen nicht steigen

Gleichzeitig soll die Einigung sicherstellen, „dass die konkurrenzfähigsten Mobilfunkangebote weiterhin finanziell attraktiv bleiben“, hielten im Dezember die Digital-Kommissare Andrus Ansip und Günther Oettinger in einer gemeinsamen Stellungnahme fest. Die Preise für Verbraucher sollen also nicht sprunghaft ansteigen. In einem Faktenblatt zu „Roam like at Home“ verweist die Kommission denn auch auf den Trend fallender Preise, in der Hoffnung, dass diese Entwicklung andauern möge. Tatsächlich lassen sich seit 2007 sinkende Großhandelspreise und damit niedrigere Roaming-Aufschläge für reisende Verbraucher beobachten, was auf Regulierung durch die EU zurückzuführen ist.

Unter Großhandelspreisen versteht man die Gebühren, die sich Netzbetreiber untereinander verrechnen, wenn ihre Endkunden im Ausland ein fremdes Netz nutzen. Je höher diese Tarife ausfallen, umso mehr profitieren Mobilfunkanbieter – insbesondere große wie Telefónica, Vodafone oder die Deutsche Telekom, die nicht nur viele (reisende) Kunden haben, sondern auch in vielen Ländern Europas aktiv und deshalb zunehmend weniger direkt von diesem Problem betroffen sind. Unter anderem deshalb, da die Einnahmen schlicht von einer Tasche in die andere wandern, ohne das Unternehmen zu verlassen. Und das wiederum zementiert ihre Marktführerschaft weiter, verringert den Wettbewerb und sorgt dafür, dass die Preise für Verbraucher im besten Fall gleich bleiben, im schlimmsten gar steigen.

Letzter Stopp: Großhandelspreise für Daten

Die Großhandelspreise für Daten sind der wohl wichtigste noch offene Punkt in den gerade laufenden Trilog-Verhandlungen zwischen der Kommission, dem Rat der Europäischen Union und dem EU-Parlament. Morgen, Dienstag, startet die zweite Gesprächsrunde, unter Dach und Fach soll das Thema Anfang Februar sein, damit das Parlamentsplenum im März darüber abstimmen kann.

Für hohe Großhandelspreise treten dabei nicht nur bestimmte Netzbetreiber ein. Auch die Kommission und die Mitgliedstaaten wollen die Preise eher hochhalten – vor allem Deutschland, Frankreich und Großbritannien sollen hierbei Druck machen.

Derzeit liegen die Positionen noch weit auseinander: Der Rat möchte zehn Euro pro Gigabyte als anfänglichen Großhandelspreis durchsetzen, die Kommission knapp neun Euro pro Gigabyte (0,0085 Euro pro Megabyte), während das Parlament mit vier Euro pro Gigabyte in die Verhandlungen geht. Bei allen Vorschlägen soll der Preis jährlich um einen Euro fallen. Nach den Vorstellungen des Rates würde man dann bis 2021 bei sechs Euro landen, nach denen des Parlaments hingegen bei einem Euro bis 2020 – ein ehrgeiziger Plan, liegt doch der Preis pro Gigabyte im Moment bei geschlagenen fünfzig Euro.

Nutzer mit unbegrenztem Datenvolumen müssen aufpassen

Für Endkunden haben die Großhandelspreise ganz konkrete Folgen: Sie können im Ausland doppelt so viele Daten verbrauchen, die ihnen auch im Inland zustünden, dividiert durch den Großhandelspreis (dürfen aber natürlich das vertragliche Datenvolumen nicht überschreiten).

Aufgrund der hohen deutschen Mobilfunkpreise dürfte es für die meisten deutschen Nutzer zumindest kurzfristig kaum einen Unterschied machen, wie die Einigung letztlich ausfällt. Auf ein Beispiel umgelegt, kann etwa ein Nutzer, dessen 30-Euro-Vertrag ein Gigabyte an Daten enthält, de facto die gleiche Menge im Ausland verbrauchen, ohne die Kappungsgrenze zu erreichen (30*2/10 – also sechs Gigabyte – beim Kommissionsvorschlag übersteigt das monatliche Datenvolumen, genau so wie 30*2/4 – also 15 Gigabyte – beim Parlamentsvorschlag). Für Zähneknirschen sorgt der Kompromiss hingegen bei finnischen Verbrauchern, die unlimitierte Datenvolumina bei geringen Preisen gewöhnt sind.

EU-Parlament besteht auf niedrigen Preisen

„Eine runde Sache wird die Abschaffung der Roaminggebühren erst dann, wenn auch die Großhandelspreise für Roaming kräftig sinken“, betonte Constanze Krehl (S&D), telekommunikationspolitische Sprecherin der SPD im EU-Parlament, gegenüber netzpolitik.org. Mit der Absicht, möglichst geringe Großhandelspreise für Daten durchzuboxen, geht deshalb ihre Kollegin Miapetra Kumpula-Natri (S&D) als Verhandlungsführerin des EU-Parlaments in die Trilog-Gespräche – schon allein, „um sicherzustellen, dass Verbraucher nicht den Preis für die Gewinne der Netzbetreiber zahlen müssen“, sagte uns Kumpula-Natri.

Zudem gebe es klare Beweise dafür, dass mehr Nutzung zu geringeren Preisen auch auf heimischen Märkten führe, so Kumpula-Natri: „Als polnische Betreiber unlimitierte Datenpakete für angemessene Preise auf den Markt gebracht haben, stieg die Datennutzung um 200 Prozent in einem Jahr. In Litauen haben unlimitierte Daten die Nutzung um 174 Prozent gesteigert.“ Davon hätten sowohl Netzbetreiber als auch Verbraucher profitiert, betonte sie mit Hinweis auf die nach wie vor hohen Preise auf dem deutschen Mobilfunkmarkt.

Ohne vernünftige Deckelung keine wirkliche Abschaffung

Doch wenn solche kleineren Anbieter aus (meist) kleineren Mitgliedsländern hohe Großhandelspreise zahlen müssen, dann „werden gerade kleine Anbieter die Kosten an die Verbraucher weitergeben“, erklärte uns Susanne Blohm vom Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. (vzbv) – oder einfach vom Markt verschwinden. „Kleine Anbieter haben oft nicht die Verhandlungsmacht, um niedrige Großhandelspreise zu vereinbaren“, sagte Blohm.

Generell würden niedrige Obergrenzen für Daten eine zentrale Rolle bei der Abschaffung der Roaming-Aufschläge für Endkunden spielen. „Denn je niedriger die Großhandelspreise, umso mehr Datenvolumen kann auch im EU-Ausland genutzt werden. Ohne vernünftige Deckelung der Roaming-Großhandelspreise bleiben die Hürden für die endgültige Abschaffung von Endkunden-Roaming-Aufschlägen sehr hoch“, so die Verbraucherschützerin.

Scharf kritisierte sie zudem die vorgesehene Nachhaltigkeitsklausel, die es den Mobilfunkanbietern unter bestimmten Umständen gestattet, eine Ausnahme von vereinbarten Preisobergrenzen zu erhalten – also in der Praxis wieder Roaming-Gebühren zu erheben, sollte sich das Geschäft für sie nicht rechnen. Mobilfunkanbieter hätten jedoch bereits heute im Endkundensektor verschiedene Schutzmechanismen, auf die sie sich berufen könnten, sagte Blohm, falls die Großhandelspreise keine Abschaffung von Endkunden-Roaming-Aufschlägen ermöglichen sollten. Dazu zählen alternative Tarife und nicht zuletzt die Fair-Use-Regelung, die ja die Handynutzung im Ausland nur unter Auflagen erlaubt.

Branche schießt quer

Das sieht die Branche ganz anders, der die prinzipielle Einigung „eindeutig in die falsche Richtung“ geht. „Der Verwaltungs- und finanzielle Aufwand für eine vermeintliche Fair-Use-Policy ist für die Unternehmen nicht praktikabel“, sagte uns ein Sprecher der Deutsche Telekom AG. „Dabei entstehende Kosten müssen die Netzbetreiber absorbieren“, hieß es aus dem Büro der Industrievereinigung GSM Association (GSMA).

Davon wollen sich jedoch EU-Parlamentarier und Verbraucherschützer nicht beeindrucken lassen. Nur niedrige Großhandelspreise würden zu mehr Wettbewerb und damit zu niedrigeren Preisen für Verbraucher führen, erklärte kürzlich der europäische Verbraucherverband BEUC (Bureau Européen des Unions de Consommateurs) in einer Stellungnahme [PDF]. Zudem erinnerte der österreichische EU-Abgeordnete Michel Reimon (Grüne) im Gespräch mit der Redaktion daran, dass bei den Verhandlungen zur Netzneutralität das Zero-Rating-Schlupfloch offengelassen wurde, im Abtausch für den Wegfall des einträglichen Geschäfts mit den Roaming-Aufschlägen. „Damals wurden Abstriche gemacht, um den Netzbetreibern Profitmöglichkeiten zu schaffen“, so Reimon. „Das war der Deal.“

Update: Konkrete Rechenbeispiele für Verbraucher hinzugefügt