El nuevo gobierno federal en México ha prometido una profunda transformación del país en el marco de lo que concibe como una era posneoliberal.1 En ese espíritu ha realizado diversas acciones para revertir o eliminar lo que considera vestigios del neoliberalismo que caracterizó la política pública desde mediados de la década de 1980. Éste es el caso de la cancelación del programa Prospera, el programa emblemático de la política social durante los últimos 20 años. Esta decisión se tomó sin una buena justificación, ni reconocimiento alguno de sus logros. Si bien existen muchos elementos para discutir a fondo la conveniencia de rediseñar el programa, con miras a transitar hacia una política social universal que garantice al ejercicio de derechos sociales de toda la población, la decisión de eliminarlo, sin contar con una alternativa mejor, habrá de generar efectos perniciosos sobre el bienestar de la población más vulnerable del país.

El programa Prospera inició su operación en 1997 con el nombre de Progresa, en un contexto marcado por la reciente implantación de un nuevo modelo de desarrollo basado en políticas de corte neoliberal, una crisis económica y política, así como niveles altos de pobreza (Cortés y Rubalcava, 2012). Uno de los rasgos principales del nuevo modelo de desarrollo en el ámbito de la política social fue el fortalecimiento de los programas focalizados como instrumentos de intervención, los cuales comenzaron a consolidarse como una pieza cada vez más importante de la política social nacional. En el marco de un régimen de bienestar segmentado y estratificado que genera y reproduce desigualdades, como era y sigue siendo el mexicano (Valencia, Foust y Tetreault, 2012), estos programas permitieron, a la vez, la atención de sectores de la población que habían sido previamente excluidos de los beneficios de la política social y la profundización de dicha segmentación y estratificación institucional.

Ilustración: Víctor Solís

El diseño del nuevo programa guardó coherencia con las líneas del modelo de desarrollo existente y se convirtió en un referente importante a nivel internacional, al punto que su diseño se tomó como ejemplo para replicar en numerosos países.2 Este tipo de programas se conocen de forma genérica como Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC), en virtud de que entregan recursos monetarios que están condicionados a que los beneficiarios lleven a cabo algunas tareas, las cuales están asociadas a la consecución de los objetivos del programa.

En el caso de Prospera, se otorgaban transferencias monetarias a familias en condiciones de pobreza, así como complementos alimenticios para mujeres (embarazadas y en lactancia) y niños pequeños. La entrega de recursos en efectivo estaba condicionada a la asistencia a la escuela por parte de los niños, y a sesiones educativas de salud y consultas médicas preventivas por parte de los integrantes de las familias. Con base en este diseño, el programa apostó por la integralidad de acciones en educación, salud y alimentación, dirigidas de forma simultánea a su población objetivo. El total de los recursos que recibía cada hogar dependía de su composición familiar, ya que además de una transferencia básica para apoyar el consumo, se entregaban becas educativas por cada hijo, desde primaria hasta la educación superior, con montos diferenciados por nivel educativo, siendo éstas mayores para las mujeres a partir de la secundaria. En promedio, las transferencias del programa significaban alrededor del 20% de los ingresos monetarios de las familias, llegando a ser de hasta 28% en zonas rurales.

El programa se planteó dos objetivos estrechamente relacionados: 1) mejorar la situación de bienestar presente de las familias mediante la mejora de su capacidad de consumo, y 2) desarrollar el capital humano (educación, salud y alimentación) de sus integrantes, principalmente de los niños y jóvenes, como mecanismo para mejorar su situación de bienestar en el futuro. Su hipótesis central tomaba sustento en este segundo objetivo: la inversión en la educación, salud y alimentación de las nuevas generaciones les permitiría, cuando fueran adultos, insertarse en el mercado laboral en actividades mejor remuneradas. Con ello se promovería la igualdad de oportunidades, la movilidad social y se contribuiría romper el ciclo de reproducción intergeneracional de la pobreza.

Durante su periodo de operación, Prospera experimentó una fuerte expansión en su cobertura de familias, presencia territorial y asignación presupuestal. Al cierre de 2017, atendía a alrededor de 6.6 millones de hogares en todos los municipios del país, que representaban cerca de 22.7% de la población nacional, con un presupuesto que equivalía al 0.36% del Producto Interno Bruto y 21.34% del gasto federal destinado al combate de la pobreza.

Uno de los rasgos más notables del diseño de Prospera fue su riguroso sistema de evaluación, el cual permitió conocer de forma confiable sus efectos sobre diversos indicadores de bienestar. Sin duda, el balance de sus impactos sobre el bienestar de las familias beneficiarias puede calificarse como mixto. Entre otros resultados importantes, el programa logró que los hogares mejoraran su consumo alimentario, se redujera la profundidad de la pobreza y se evitara su crecimiento, se mejorara el peso y talla de los niños, se aminorara la prevalencia de algunas enfermedades, se alargaran las trayectorias educativas de los niños y jóvenes, se cerrara la brecha educativa de género y étnica, y se redujera el trabajo infantil. No obstante, los impactos en el capital humano, en la inserción laboral de sus jóvenes beneficiarios y en su movilidad intergeneracional fueron menores a los esperados, lo cual comprometía la posibilidad de contribuir a la ruptura de la herencia de pobreza entre generaciones. Esto, además de significar un reto para el programa, puso en evidencia las limitaciones del contexto económico y social del país, caracterizado por una economía con bajo crecimiento, precarización laboral e instituciones sociales que favorecen la persistencia de la desigualdad.

Numerosas evaluaciones y estudios académicos han expuesto tanto los aciertos del programa como los retos que enfrentaba para lograr mayores impactos. Un libro recientemente publicado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) hace un recuento del diseño, operación y resultados del programa a dos décadas de su inicio.3 Se pone en evidencia la trascendencia que tuvo para mejorar diversos ámbitos del bienestar de las familias en condiciones de pobreza. También se enfatizan, entre otros desafíos para mejorar su eficacia, la necesidad de ampliar la cobertura y mejorar la focalización, la importancia de elevar la calidad de los servicios educativos y de salud que se ofertan a este sector de la población, la relevancia de adecuar el diseño del programa según los rasgos de grupos específicos de población (rural, urbano, indígena), así como la necesidad de afinar diversos mecanismos operativos y la estructura de las transferencias monetarias. Se señala, igualmente, que los retos son sólo parcialmente atribuibles al propio programa e involucran el conjunto de la política de desarrollo. La reducción de la pobreza y la ruptura de su herencia intergeneracional no pueden resultar de las acciones de un solo programa, sino que se requiere una estrategia de desarrollo que asegure crecimiento económico redistributivo, la generación de empleos no precarios y que se sostenga sobre un régimen de bienestar social que garantice el ejercicio de derechos sociales para todos los que habitan el territorio nacional.

La llegada del nuevo gobierno federal representó para un amplio sector de la población mexicana la posibilidad de una coyuntura de cambio positivo. En el ámbito de la política social, el cambio podría haber constituido una oportunidad para tomar decisiones basadas en diagnósticos rigurosos y el análisis de la abundante información disponible, para lograr una reconfiguración institucional que permitiera avanzar progresivamente hacia la provisión de bienes y servicios sociales universales, y reducir así las amplias brechas de desigualdad del país.4 Éste habría sido un camino largo, que tendría que pasar por la reforma y fortalecimiento de diversas instituciones del Estado, dotándolas de recursos suficientes, así como por el diseño de intervenciones adecuadas y eficaces para resolver las diversas problemáticas sociales que enfrenta nuestra población.

Desafortunadamente, las decisiones en materia social no parecieran caminar en este sentido. Como ejemplo, la decisión de cancelar Prospera, los argumentos que se esgrimieron para ello y la ausencia de una alternativa de política que garantice al menos un mínimo de bienestar a los millones de familias en pobreza, no muestran ningún análisis de la enorme evidencia que se construyó sobre el programa. Esta evidencia justifica su mejora y fortalecimiento, siempre y cuando se reconozca su papel como una pieza más en el marco de una estrategia de desarrollo integral orientada a lograr un mayor crecimiento económico, la mejor redistribución de ingresos y recursos, y el avance progresivo hacia la creación de instituciones sociales con carácter universal. La decisión de eliminar Prospera, y la forma en que se hizo, es un ejemplo más de lo que parece ser un desdén por parte del gobierno de la evidencia generada por el conocimiento académico y científico.

La desaparición de Prospera y su sustitución por un programa exclusivamente de becas educativas, que elimina las transferencias para consumo y la articulación con acciones en materia de nutrición y salud, tiene implicaciones claramente regresivas. Miles de familias en condiciones de pobreza en todo el territorio nacional que no tienen hijos en edad escolar, han quedado desprotegidas, mientras que aquellas con niños y jóvenes en la escuela, recibirán becas de menores montos. Se escuchan voces que relatan la desinformación e incertidumbre que viven las familias ex beneficiarias de Prospera, que no tienen claridad sobre la cancelación del programa y su nueva realidad. Al parecer el gobierno no ha sopesado las consecuencias que esta decisión puede tener sobre el consumo alimentario de las familias, su estado nutricional y de salud, así como sus decisiones en torno a las trayectorias educativas y la participación laboral de los niños y jóvenes en edad escolar.

De acuerdo con la propuesta del gobierno para el desarrollo nacional, la política social es uno de sus ejes de acción centrales, asociado al lema recurrente por el bien de todos, primero los pobres. No obstante, el gobierno ha apostado por basar su política social en programas, también de transferencias monetarias, que no parecen sustentarse en diagnósticos o diseños debidamente analizados. No se observa una propuesta clara de estrategia social, que incluya la reforma y fortalecimiento institucional y que augure el avance hacia un régimen de bienestar que asegure la progresividad en el ejercicio de los derechos sociales. Las decisiones de política económica, atravesadas por la excesiva austeridad en el gasto público, tampoco parecen conducir al dinamismo económico que se requiere para apuntalar la mejora del bienestar de la población. El escenario que se vislumbra es, sin duda, preocupante para quienes menos tienen en este país.

Iliana Yaschine

Investigadora del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo de la Universidad Nacional Autónoma de México (PUED-UNAM).

Bibliografía

Banco Mundial. (2018). The State of Social Safety Nets, Washington, DC: Banco Mundial.

Cortés, F., y Rubalcava R.M. (2012). “El Progresa como respuesta a la crisis de 1994”, en González de la Rocha, M. y Escobar, A. (Coords.) Transferencias condicionadas y sociedad. México D.F.: CIESAS, pp. 27-49.

Hernández Licona, G., De la Garza, T., Zamudio, J. y Yaschine, I. (coords.) (2019). El Progresa-Oportunidades-Prospera, a 20 años de su creación. Ciudad de México: CONEVAL.

Martínez Franzoni, J. y Sánchez Ancochea, D. (2016). The Quest for Universalism: Actors, Ideas and Architectures. Cambridge: Cambridge University Press.

Valencia, E., Foust, D., y Tetreault, D. (2012). Sistema de protección social en México a inicios del siglo XXI. Santiago de Chile: CEPAL.

Yaschine, I. (2019) “Progresa-Oportunidades-Prospera, veinte años de historia” en Hernández Licona, G., De la Garza, T., Zamudio, J. y Yaschine, I. (coords.) (2019). El Progresa-Oportunidades-Prospera, a 20 años de su creación. Ciudad de México: CONEVAL, pp. 31-65.

1 La descripción sobre el surgimiento de Prospera y sus características se basa en Yaschine (2019), que analiza la evolución del programa a lo largo de sus veinte años de instrumentación.

2 En la actualidad, se contabilizan 64 programas sociales semejantes en distintas regiones del mundo (Banco Mundial, 2018: 37).

3 Véase Hernández Licona, de la Garza, Zamudio y Yaschine (2019), que es una compilación de veinte capítulos escritos por autores conocedores del programa.

4 Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea (2016) definen las políticas sociales universales como aquellas que llegan a toda la población con transferencias y servicios generosos similares. Tienen tres pilares: cobertura, generosidad y equidad.