Meer dan tien jaar geleden bleek dat het kabinet een probleem had met het stikstofbeleid. CDA, PvdA en VVD verzonnen gezamenlijk een aanpak. Dat plan sneuvelde. Nu zitten we met de brokken. Een reconstructie.

Hij heeft het niet bedacht. Was niet bij de belangrijkste fase betrokken. “De rol die mij is toebedeeld, is te veel van het goede.” Het is ­­3 oktober 2019 en de tweede keer dat oud-staatssecretaris Henk Bleker mailt dat een interview over de gesneuvelde Programmatische Aanpak Stikstof er toch echt niet in zit. Normaal gesproken is hij niet terughoudend als het gaat om terugblikinterviews, klinkt het in een eerdere mail. “Maar hier moet ik me helemaal in verdiepen. Daar heb ik geen tijd voor.”

Twee dagen eerder begeeft diezelfde Bleker zich op het Haagse Malieveld tussen honderden protesterende boeren die met spandoeken, middelvingers, toegekeerde ruggen, brommende tractoren en hier en daar een uitgebrulde ‘klootzak!’ of ‘NSB’er!’ ageren tegen het Haagse landbouwbeleid en politici die hinten op halvering van hun veestapel. Het recentste pijnpunt voor de protesterende boeren: het afgeschoten stikstofbeleid dat ervoor zorgt dat hun vergunningaanvragen stokken.

CDA’er Bleker ziet en hoort het allemaal aan voordat hij op het podium klimt. “Laat je niet provoceren vandaag!”, roept Bleker ‘zijn’ boeren toe. “Laat je niet door een handvol ­loserige veganisten of dierenactivisten op de kast jagen. Kijk op hen neer.” Hij snapt de frustratie van de boeren. Zegt ook dat de kloof tussen boeren en een deel van dat ‘Haagse wereldje’ veel te groot is geworden. “Daar hebben we last van. Dat moet een keer stoppen!”

Een hardnekkige vergunningenimpasse

Terug naar het jaar 2011. Bleker is dan staatssecretaris van economische zaken, landbouw en innovatie en Nederland verkeert in een heuse vergunningenimpasse als het gaat om projecten waarbij stikstof vrijkomt. Drie jaar eerder, in 2008, heeft de Raad van State het ‘Toetsingskader ammoniak en Natura 2000’ afgeschoten, maar nog altijd liggen er in provinciehuizen honderden moeilijk weg te werken vergunningaanvragen op stapels.

Een stal uitbreiden, een weg aanleggen, of een woonwijk bouwen in de buurt van een beschermd natuurgebied? Bewijs eerst maar eens dat jouw stikstofuitstoot dat stukje toch al gekwelde natuur niet verder aantast, oordelen zowel de rechter als de provincies. Lukt dat niet, dan kun je fluiten naar de vergunning.

De Haagse politiek doet in die periode een noodgreep: de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Volgens bedenkers het ei van Columbus: het gaat ervoor zorgen dat boeren gewoon kunnen blijven boeren, bouwers kunnen blijven bouwen en dat de door stikstof gepijnigde flora en fauna ook nog eens opknapt. Een typisch Haagse win-win-situatie.

De PAS is weliswaar geen brouwsel van Bleker zelf, maar zeker wel een plan naar zijn boerenhart. Bleker – zelf woont hij op een boerderij in het Oost-Groningse Vlagtwedde – maakt er met zijn vele werkbezoeken aan het boerenland en bezuinigingen op beschermde natuur geen geheim van dat hij boerenbedrijvigheid boven natuurbescherming stelt. Gaat dit plan door, dan kan zijn boerenachterban weer ongestoord aan de slag.

Opeens blijken adviseurs kritisch

Dan ploft er ergens in 2011 een adviesrapport van de Commissie Milieu-effectrapportage op het bureau van de staatssecretaris. Een rapport waarin de Haagse oplossing voor de stikstofproblematiek onder de loep wordt genomen. De commissie laat niet veel heel van het concept dat Bleker met zijn ambtenaren in elkaar heeft gedraaid.

Een van haar voornaamste kritiekpunten is dat het programma in de huidige vorm in strijd lijkt met de Europese Habitatrichtlijn. Die schrijft voor dat economische bedrijvigheid nabij de stikstofgevoelige natuur alleen mogelijk is als die gebieden robuust genoeg zijn. En laat nou net de staat van de 118 stikstofgevoelige natuurgebieden in Nederland bijster slecht zijn. Een boerenbedrijf uitbreiden nabij zo’n natuurgebied kan alleen als de boer wetenschappelijk weet te onderbouwen hoe de vrijgekomen stikstofuitstoot valt te compenseren. ‘Doe je juridische huiswerk’, waarschuwt de commissie de staatssecretaris, ‘anders ga je onderuit’.

‘Jullie zien het allemaal wel heel erg zwart’, proberen Blekers ambtenaren nog bij de commissieleden, zo blijkt uit de gesprekken die de krant voor deze reconstructie voerde met diverse betrokkenen. ‘We hebben dit programma nog doorgelicht met Europa’s beste natuurdeskundigen.’ Die druk zet geen zoden aan de dijk.

Een jaar later volgt nog een rapport, dit keer over het definitieve concept. De boodschap is vernietigend: de PAS is juridisch onhoudbaar. Vergunningen die onder deze maatregel worden verstrekt, zegt de milieucommissie met zoveel woorden, houden geen stand bij de rechter. Adviesrapporten, van de Raad van State en van de Commissie VVBI (Versnelling en Verbetering Besluitvorming Infrastructuur), komen tot dezelfde conclusie. Maar Bleker houdt voet bij stuk. De ruimte voor economische bedrijvigheid ziet hij wel degelijk, schrijft hij in een brief aan de Tweede Kamer.

De hardhorendheid van Henk Bleker

Dit kan toch niet zo doorgaan, dringt een lid van een van de kritische adviescommissies aan bij Tweede Kamerleden. Dit gaat de verkeerde kant op, waarschuwt hij. Bij de meesten vindt hij nauwelijks gehoor. Hij spreekt ook minister Melanie Schultz van Haegen (destijds minister van Infrastructuur en Milieu) aan op de hardhorendheid van haar collega Bleker. ‘Interessant wat u zegt’, antwoordt Schultz. ‘U heeft zeker een punt.’ Verder gaat ze niet.

Tijdens een kop koffie in de Tweede Kamer probeert hij het ook bij Diederik Samsom van de PvdA, een van de twee geestelijk vaders van het nieuwe stikstofbeleid. Maar ook die valt niet op andere gedachten te brengen. Samsom blijft erop hameren: dat beleid houdt echt wel stand.

Beeld Ilse van Kraaij

Het Samsom-Koopmans-pakt

In 2008 al zaten PvdA-milieuwoordvoerder Samsom en de landbouwexpert van de CDA-fractie, Ger Koopmans, met elkaar aan tafel om een oplossing te zoeken voor al die vergunning-aanvragen die maar blijven hangen op het provinciehuis. Wie welke bouwsteen heeft gelegd, is niet helemaal duidelijk. De ene betrokkene wijst de ‘hyperintelligente Diederik’ aan als ware bedenker van het nieuwe stikstofbeleid. Koopmans, die alleen een oplossing zoekt voor de in het nauw geraakte boeren, hobbelt erachteraan. Een ander gerucht luidt dat Koopmans de bedenker is. Hij weet het groene hart van oud-Greenpeace medewerker Samsom over te halen door te schermen met windmolens die niet gebouwd kunnen worden door de strikte Natuurbeschermingswet. Dat moet anders, zou Samsom uiteindelijk hebben besloten.

De twee willen over de gang van zaken in ieder geval nu niets kwijt. Samsom laat weten niet beschikbaar te zijn voor een interview en verwijst naar zijn columns in de Volkskrant. Daar schrijft hij, naar eigen zeggen, ‘enigszins schuldbewust’ over zijn bijdrage aan de PAS. In de woorden van Samsom: de fata morgana die in de rechtszaal uiteenspatte. Koopmans is minder schuldbewust. “Ik zou het zo weer doen”, klinkt het in een interview met ‘Een Vandaag’. “Het is daarna eigenlijk misgegaan”, aldus het voormalig Kamerlid over de uiteindelijke uitwerking van het plan. Waar het precies fout ging, vertelt hij liever niet aan deze krant. “Daar heeft hij al genoeg over gezegd in andere media”, laat een woordvoerder van de provincie Limburg weten, waar Koopmans inmiddels gedeputeerde is.

Feit is dat de twee zich hebben laten inspireren door het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. Ook een programmatische aanpak – in dit geval met als doel de Nederlandse luchtkwaliteit te verbeteren zonder de economische ontwikkeling in de weg te zitten. Het wordt een groot succes. Vanaf de invoering in 2009 verbetert de luchtkwaliteit aanzienlijk. Door schonere auto’s op de weg kunnen meer bruggen en wegen bijgebouwd worden. Maar, waarschuwen deskundigen dan al, terwijl Samsom en Koopmans in de hallelujastemming verkeren, de stikstofregelgeving zit net iets anders in elkaar dan de emissiewetgeving. Europa kijkt wat stikstof betreft niet naar hoeveel er wordt uitgestoten, maar naar de staat van de desbetreffende natuurgebieden. En juist de beroerde toestand van de Nederlandse flora, kan eventueel succes flink in de weg zitten, aldus die deskundigen.

Verjaardagscadeau in een cruciaal Kamerdebat

Door naar 16 april 2014. Staatssecretaris Sharon Dijksma – de opvolger van Bleker – viert tijdens het zoveelste stikstofdebat haar 43ste verjaardag. Het is een cruciaal debat, want óf de programmatische aanpak sneuvelt, óf er komt na zes jaar bakkeleien eindelijk een einde aan de vergunningsimpasse. “Ik wil natuurlijk niet vooruitlopen op wat jarigen zo aan het eind van de dag zouden kunnen krijgen, maar ik weet wel iets waarmee de Kamer mij heel blij zou kunnen maken”, hint Dijksma aan het begin van haar bijdrage. Maar, stipt ze nog eens aan, vooral de natuur en de ondernemers in dit land zijn blij als de Kamer haar steunt.

Heel kritisch is die Kamer inmiddels niet meer. Uitvoerige kritiek werkt zelfs een beetje op de zenuwen van enkele Kamerleden. Als Esther Ouwehand van de Partij voor de Dieren met dit wetsvoorstel zegt te vrezen voor verdere natuurachteruitgang en voor vergunningverlening ‘die je hiermee verder op slot zet’, reageert Lutz Jacobi van de PvdA: “Ik zit hier bijna een uur naar een zuurgraad te luisteren waarbij de stikstofdepositie in ons land bijna in het niet valt.” Het mag allemaal wel wat vrolijker van de Friezin Jacobi.

En vrolijker wordt het. Met verwijzingen naar de Raad van State en onderzoek van onderzoeksbureau TNO weet de staatssecretaris de aarzeling van de meeste Kamerleden te pareren. Dijksma: “Het antwoord op de vraag (…) of de PAS juridisch houdbaar is, luidt: Ja.” Uiteindelijk krijgt ze haar verjaardagscadeau: een ruime meerderheid van de Tweede Kamer stemt in met haar wetsvoorstel.

Hoe rijmt dat met al die vernietigende rapporten van de commissies en de twijfels van advocaten en ecologen? De voormalige staatssecretaris rept er anno 2019 met geen woord over. “Geen tijd voor”, zegt een woordvoerder van de gemeente Amsterdam, waar Dijksma inmiddels wethouder is. Misschien als ze het wat rustiger heeft? “Haar agenda laat een interview echt niet toe. Ik kan het niet mooier maken dan het is”, klinkt het.

Maar de beperkte bewegingsruimte van Dijksma in de periode dat ze staatssecretaris was spreekt boekdelen. In een kabinet waar de VVD de scepter zwaaide, had zij als PvdA’er niet veel in de melk te brokkelen. VVD wilde dat de programmatische aanpak stikstof er kwam. En Dijksma kon niet veel anders dan schuiven met de bouwstenen van haar voorganger Bleker. Drie jaar na haar aantreden, in 2015, ging het uiteindelijke Programma Aanpak Stikstof in. Om op 29 mei 2019 alweer te sneuvelen.

Dit verhaal is tot stand gekomen op basis van de Handelingen van de Tweede Kamer, adviesrapporten van de Commissie Milieueffectenrapportage, VVBI en een advies van de Raad van State en interviews met verschillende betrokkenen. De namen van anonieme bronnen zijn bekend bij de hoofdredactie.

NB: In een eerdere versie van dit artikel stond abusievelijk vermeld dat staatssecretaris Bleker onder minister Schultz van Haegen (Infrastructuur en Milieu) viel. Dit klopt niet, Bleker viel als staatssecretaris Landbouw onder minister Maxime Verhagen (Economische Zaken).

Lees ook:

Het kabinet weet al jaren dat het stikstofbeleid niet voldoet

Het kabinet sloeg adviezen in de wind en zette zijn omstreden stikstofaanpak door. ‘Heel verwijtbaar’, zegt Niek Ketting, die hier al in 2011 voor waarschuwde.