La problemática del tránsito de personas entre el sector público y privado, junto con la denominada “puerta giratoria” –determinada como el desfile de autoridades políticas de la administración pública entre los sectores privado, empresarial y público, en un círculo constante que puede ser calificado como poco virtuoso–, se ha tomado la agenda “del debate público en Chile”, según establece el informe “¿Puerta giratoria? Análisis de la circulación público-privada en Chile (2000-2014)”, publicado en diciembre de 2016, por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

El documento realizado por los investigadores Antoine Maillet, Bastián González-Bustamante y Alejandro Olivares L., supone un primer acercamiento al análisis de un problema que se desarrolla en un contexto sociopolítico relacionado con un profundo clima de desconfianza hacia lo público y un malestar para con la actividad política. "Este malestar se ha potenciado con la cristalización de diversos casos de corrupción, posible tráfico de influencias que incluso ha salpicado a la Presidencia, y casos de colusión en el sector privado”, señala el especialista en sociopolítica, Bastián González-Bustamante.

La investigación analiza a un total de 386 autoridades que ejercieron los cargos de ministro, subsecretario y superintendente durante los gobiernos de Ricardo Lagos, Michelle Bachelet y Sebastián Piñera, periodo en el cual se ha criticado la posible influencia de la trayectoria pública y privada de distintas autoridades.

Un ejemplo es el caso de la ex ministra del Trabajo y posterior Segpres del segundo mandato de Michelle Bachelet, Ximena Rincón. En medio del estallido de movilizaciones de “No+AFP”, se recordó su paso por el directorio de la AFP Provida, a partir del año 2006, luego de que ejerciera como superintendenta de Seguridad Social y posteriormente Intendenta de Santiago, en el mandato de Ricardo Lagos.

Junto con Rincón, el ex senador del PS y Segpres del primer Gobierno de la Presidenta Bachelet, José Antonio Viera-Gallo, también formó parte del directorio de AFP Provida, incorporación que coincidió con la discusión de la reforma previsional, a través de proyectos emblemáticos de la primera administración de Michelle Bachelet.

Pero la lupa también se ha puesto sobre las ex autoridades del Gobierno de Sebastián Piñera, quien –según el investigador Alejandro Olivares– utilizó la estrategia de “buscar personas que tuvieran una gran experiencia en el sector privado”, para conformar el staff de primera línea de su administración.

Uno de los casos más llamativos es el de su ex ministro y ex candidato presidencial, Laurence Golborne. Este provenía del mundo de las grandes casas comerciales y ocupó el cargo de ministro de Obras Públicas, de Minería y de Economía. Otro caso es el de su ministro de Salud, Jaime Mañalich, quien ejerció el cargo de director médico de la Clínica Las Condes antes de acceder a la administración pública y, ahora, se desempeña como académico en la Universidad San Sebastián. Olivares señala que, tras la investigación, se evidencia “claramente” que en el Gobierno de Piñera “hay una gran concentración de personas que tienen una trayectoria público-privada”, explicada en parte por la tardanza de la centroderecha en llegar al poder.

En este contexto de malestar con el sistema y mundo político, “el fenómeno de la puerta giratoria claramente se vincula a temas de lobby no regulado, al tráfico de influencias y conflictos de interés”, indica González-Bustamante. Debido a esto, la investigación pone énfasis en “el paso del sector privado hacia lo público en general (que corresponde a la circulación público-privada) y, por el otro, transiciones dentro de un mismo sector económico, fenómeno que se define como ‘puerta giratoria’”, agrega.

La puerta giratoria ascendente

El objetivo del estudio era develar “si verdaderamente existe esta circulación público-privada tan grande como se cree, poder entender si es que existe el fenómeno y si es que hay un sustento académico, empírico de este fenómeno”, explica Olivares. Esto, debido a que, si el fenómeno tiene grandes magnitudes, lleva a “preocupaciones más profundas respecto a la vinculación público-privado, la política y el sistema económico” y, asimismo, en cómo el Estado podría estar formando personal para influir en el sector privado, o el empresarial en el Estado, explica el investigador.

A juicio de Alejandro Olivares, el aumento de la puerta giratoria, expresión usada también en lenguaje coloquial para la fácil salida de los condenados por delitos del sistema penitenciario, “normativamente genera preocupación, ya que las personas que están llamadas a regular un mercado, a hacer políticas en determinados sectores en los años inmediatamente posteriores o anteriores –cinco años–, se mantienen en el mismo sector”.

Con este objetivo, la muestra se definió en ministros, subsecretarios y superintendentes. De esta forma, se determinaron cargos en los que se pudiera tener acceso a información pública y funciones que tuvieran como objetivo regular o fiscalizar a sectores financieros, económicos y políticos. El análisis definió que entre los Gobiernos de Ricardo Lagos, Michelle Bachelet (su primer mandato) y Sebastián Piñera, la magnitud del fenómeno asociado a la puerta giratoria es cercano al 20% de los agentes estudiados, al tiempo que se ve acrecentado durante el Gobierno de Piñera.

El estudio sostiene que “casi el 70% de las trayectorias público-privadas para los ministros parece un resultado elevado”. Los cargos de subsecretario son ocupados con mayor frecuencia por individuos con trayectorias públicas (44%). En cuanto a la puerta giratoria, llama la atención la cantidad de superintendentes que la han ocupado (50%).

En cuanto a la división por gobiernos, el de Ricardo Lagos evidencia el de menor porcentaje de puerta giratoria, con un 14,8%, mientras que la trayectoria público-privada alcanza el 51% y el origen público un 47,9%. En el de Michelle Bachelet, la puerta giratoria aumenta a un 22%, en tanto que el origen público disminuye 44,9% y el de trayectoria público-privada pasa a un 55,1%. Finalmente, en el Gobierno de Piñera, el origen público es de un solo 15%, el de trayectoria público-privada alcanza un 84,9% y la puerta giratoria crece hasta un 34,1%.

“Si uno tuviese que mirar posibles conflictos de interés, deberíamos poner el foco en este 34% y en cómo lo hicieron durante el periodo”, puntualiza Olivares. González-Bustamante agrega que dicho número “se concentra especialmente a nivel de superintendencias, lo que resulta preocupante, dado el rol fiscalizador de aquellos organismos públicos”.

Para González-Bustamante, también, otro ítem que complica al Gobierno de Piñera es que se encuentra “particularmente expuesto al fenómeno (de puerta giratoria) y en especial aquellos agentes independientes –no militantes de partidos–, lo cual resulta llamativo, pues el sentido común ciudadano tiende a desconfiar de los políticos y hombres de partido, sin embargo, son individuos alejados de las esferas partidistas los que tienden a verificar mayor cantidad de trayectorias con puerta giratoria. En este sentido, cabe recordar que fue precisamente el Gobierno de Piñera el que contó con mayor cantidad de independientes en puestos clave”.

Por otra parte, a nivel macro, la investigación concluye que las variables transversalmente significativas tienden a ser el nivel educacional de los individuos y sus vinculaciones con el mundo privado antes de asumir cargos públicos. “Este último sugiere la necesidad de generar una legislación que imponga inhabilidades para ejercer cargos públicos”, agrega el especialista.

Los alcances e intereses de la problemática

Los resultados que arroja la investigación “¿Puerta giratoria? Análisis de la circulación público-privada en Chile (2000-2014)” traen consigo un panorama complejo de afrontar desde los principales afectados, es decir, el mundo político y la administración pública, porque son ellos los que deben establecer la línea entre el conflicto de interés y la legítima posibilidad de acceder a un empleo en el sector privado, proviniendo del sector público.

De acuerdo a la investigación, la legislación actual y el marco normativo de la administración pública no logran resolver el problema. Tampoco existe un consenso académico respecto a los plazos y la aplicación de la evidencia de un conflicto de interés para los casos de puerta giratoria y de traspaso público-privado.

A juicio de Alejandro Olivares, el aumento de la puerta giratoria, expresión usada también en lenguaje coloquial para la fácil salida de los condenados por delitos del sistema penitenciario, “normativamente genera preocupación, ya que las personas que están llamadas a regular un mercado, a hacer políticas en determinados sectores en los años inmediatamente posteriores o anteriores –cinco años–, se mantienen en el mismo sector”.

Agrega que esta señal no es buena, ya que posibilita la aparición de conflictos de interés en un contexto de desconfianza ante el funcionamiento del sistema político, lo que “toca el tema de cómo los empresarios están funcionando respecto a algunas cosas, por ejemplo, en temas como la colusión. Por lo tanto, los resultados permiten de alguna manera prender una luz de alerta”.

Olivares explica que el hecho de que ministros “salgan –aunque vengan de un ministerio político– y pasen a ser voceros de las AFP, de las Isapres, o de asociaciones que en general son vistas como instituciones que funcionan casi como cartel, diría que puede no ser tan bueno para el sistema político. Esto, en un proceso como el actual, en donde se viven cambios en el sistema político, podría llevar al descrédito del sistema”, añade.

“Hay que mirar bien hacia dónde queremos enfocar las políticas públicas, las queremos hacer pensando en el bien común, en el general de la ciudadanía o estamos pensando en el beneficio particular de algunos sectores”, plantea.

Esta investigación se centra en una agenda de investigación más amplia sobre élites políticas que ha liderado en los últimos años Alfredo Joignant, la cual ahondará con mayor precisión en el alcance de los fenómenos de puerta giratoria y el tránsito entre los sectores público y privado.