Depois de longos meses a averiguar as regras tributárias da zona franca da Madeira, a Comissão Europeia decidiu abrir formalmente uma investigação aprofundada às isenções fiscais concedidas às empresas instaladas no centro de negócios. É uma decisão inédita em relação a um regime fiscal com mais de 30 anos e que ao longo do tempo foi tendo várias versões, permitindo redução de impostos e isenções fiscais às sociedades estabelecidas naquele centro de negócios do arquipélago. A concessionária desvaloriza.

Bruxelas teme que, ao contrário do que se pretende com este estatuto especial de compensação pelas desvantagens específicas deste tipo de regiões, a zona franca esteja a criar um buraco para a evasão fiscal que está a ser aproveitado pelas empresas.

A Comissão avança com a investigação formal porque receia que as isenções não estejam em conformidade com as decisões da Comissão e as regras aplicáveis aos auxílios estatais”. Num comunicado emitido nesta sexta-feira, Bruxelas diz ter dúvidas “se as autoridades portuguesas respeitaram algumas das condições de base” em que a Comissão deu luz verde às versões do regime de 2007 e 2013 – as últimas duas vezes em que o regime foi revisto pelo executivo comunitário.

Segundo esclareceu um porta-voz da Comissão Europeia aos jornalistas portugueses em Bruxelas, o processo decorre das “preocupações” do executivo de Jean-Claude Juncker sobre a implementação do regime, “nomeadamente o facto de o lucro de algumas empresas não ser realizado na Madeira, e também no facto de não estarem a gerar ou a manter os empregos na Madeira que deveriam ter, para ter direito às isenções fiscais”.

A decisão é pilotada pela comissária responsável pela política da concorrência, Margrethe Vestager e segue-se a um outro processo de infracção desencadeado há já um ano por causa do ajuste directo que permitiu entregar de novo a gestão da zona franca à Sociedade de Desenvolvimento da Madeira (SDM), controlada pelo grupo Pestana e participada pela própria Região Autónoma.

A nova decisão promete agitar as águas numa altura em que a Região Autónoma se prepara eleições para a assembleia regional em Setembro ou Outubro de 2019, deixando sob pressão tanto o Governo regional do social-democrata Miguel Albuquerque como o executivo central do socialista António Costa, que, pela voz do secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, António Mendonça Mendes, considerava em entrevista ao PÚBLICO há uns meses: “As decisões tomadas lá atrás estão tomadas. Aquilo que temos de fazer é viver com o sistema que temos [em relação à fiscalização tributária das empresas]”.

Casos suspeitos

Segundo o PÚBLICO apurou, os casos suspeitos têm a ver com a atribuição de benefícios a empresas internacionais que declaram na Madeira actividades económicas que não são realizadas na ilha.

Em relação à criação de empregos, foram detectados casos em que um único trabalhador foi contratado para ocupar vários postos de trabalho, todos contabilizados para efeitos de benefício fiscal, e ainda casos em que empregos declarados na Madeira estavam na realidade a ser executados noutras geografias. Bruxelas também quer analisar vários contratos de trabalho a termo (muito reduzido) que foram assinados na Madeira. Ao PÚBLICO, o Ministério das Finanças garantia em Maio que havia 2838 “postos de trabalho directos” nas empresas em actividade na zona franca no final de 2016.

Quatro regimes A zona franca vai no quarto regime especial. O actual modelo é o que está em vigor desde Janeiro de 2015. Permite a instalação de novas empresas até ao final de 2020 e, entre outros benefícios fiscais, podem ter uma taxa reduzida de IRC de 5% até 31 de Dezembro de 2027. A principal diferença para o anterior, o Regime III, é que o centro de negócios já não oferece serviços financeiros. Por outras palavras, não existem bancos registados na zona franca, ao contrário do que acontecia até aí. Em 2016, os últimos dados divulgados, a receita fiscal da zona franca representou 22% da totalidade arrecadada no arquipélago: 200 milhões de euros.

Uma das sociedades que nos últimos anos mais tem beneficiado das regras é a Saipem Portugal, subsidiária do grupo empresarial dono do navio que realizar a primeira sondagem petrolífera em águas portuguesas. A empresa foi a segunda com mais benefícios fiscais na zona franca em 2016 e ocupou o primeiro posto em 2014 e 2015, acumulando pelo menos 202 milhões de euros em benefícios fiscais desde 2010.

Numa primeira reacção, o Governo de António Costa refere que a zona franca foi sendo sujeita desde os anos 1980 “ao escrutínio das autoridades europeias” através de averiguações e avaliações, mas o facto de Bruxelas ter aberto este procedimento formal significa que tem dúvidas concretas que quer ver esclarecidas e que não o ficaram nos contactos anteriores com Portugal.

O comunicado de Bruxelas é cristalino em afirmar o que está em causa. “A Comissão interroga-se sobre se Portugal terá cumprido as seguintes condições: os lucros das sociedades que beneficiam de reduções do imposto sobre o rendimento foram obtidos exclusivamente de actividades realizadas na Madeira; e as empresas beneficiárias geraram e mantiveram efectivamente empregos na Madeira”, esclarece a nota oficial da Comissão.

Controlo limitado

O controlo fiscal das empresas da zona franca é feito desde há alguns anos quase exclusivamente pela administração tributária regional (a AT-RAM). À Autoridade Tributária e Aduaneira cabe fazê-lo relativamente às grandes empresas, as que pelos critérios definidos na lei são acompanhadas pela Unidade dos Grandes Contribuintes, o que no caso da Madeira significa um grupo restrito de sociedades.

Nos últimos 15 anos, a própria actividade do fisco relativamente à zona franca da Madeira só foi alvo de duas auditorias da Inspecção-geral de Finanças (IGF). Como o PÚBLICO já noticiou, só houve uma auditoria específica com esse fim em 2003 e outra apenas em 2010, esta última que concluía que a inspecção tributária do fisco efectuava “um controlo rigoroso e sistemático das entidades da zona franca” que podiam ser em primeira linha da sua competência, mas alertava que “o mesmo não acontece” com a autoridade regional – e é a ela “a quem compete o controlo fiscal sobre a grande maioria das entidades ali instaladas”.

A Saipem Portugal, considerada grande contribuinte e por isso fiscalizada pela UGC, é totalmente detida pela Saipem International BV, que tem sede na Holanda, país conhecido por ter um sistema tributário favorável ao planeamento fiscal das grandes sociedades. Por sua vez, a Saipem International BV é uma subsidiária da Saipem Spa, que tem 42% do seu capital nas mãos do Estado italiano (quer porque a Eni controla 30% da Saipem Spa, quer pelos 12,5% detidos na empresa através da CDP Equity, o fundo soberano italiano criado para investir em empresas estratégicas). O resto do capital desta empresa cotada na bolsa de Milão está nas mãos de grandes fundos de investimento, gestoras de activos e pequenos accionistas.

Ao longo dos anos, o regime fiscal foi tendo várias versões. De 1987 e 2014, a Comissão aprovou-os e houve monitorizações, mas a responsabilidade pela fiscalização tributária cabe a Portugal. Não é por acaso que no comunicado desta sexta-feira Bruxelas afirma que essas disposições – a aprovação dos regimes – “deixam ampla margem aos Estados-Membros para apoiar o desenvolvimento económico das regiões ultraperiféricas, como a Madeira, e para fazer face aos desafios estruturais que se colocam às empresas que operam em tais regiões”.

E acrescenta: “Ao mesmo tempo, a fim de que tais medidas sejam adequadas ao fim a que se destinam, os auxílios estatais devem ser concedidos exclusivamente a empresas que geram actividade económica e emprego nas regiões ultraperiféricas. Esta a razão pela qual, o regime de auxílios com finalidade regional aprovado para a ZFM estabelece que o montante de auxílios concedidos a empresas através de reduções do imposto sobre o rendimento das sociedades ou de outras reduções fiscais está dependente do número de postos de trabalho que criam na Madeira”.

Próximos passos

A decisão da Comissão foi publicada no jornal oficial da UE esta sexta-feira, ficando agora aberta a comentários escritos por parte do Governo português e outras terceiras partes interessadas — “qualquer empresa que seja afectada pela decisão ou pelo regime excepcional da Madeira pode comunicar à Comissão Europeia uma opinião ou observação”, referiu o mesmo porta-voz.

Sem se referir especificamente à investigação agora lançada na Madeira, mas no geral aos processos relativos a auxílios de Estado, o porta-voz esclareceu que existem dois desfechos possíveis: “A Comissão pode ser convencida pelos argumentos invocados pelas autoridades nacionais e decidir que o regime foi correctamente implementado, ou pode considerar que não foi e decidir que o auxílio fiscal atribuído seja recuperado pelo Estado”.

Em comunicado, o Ministério dos Negócios Estrangeiros reforçou o apoio do Governo português à existência de um regime especial na Madeira, salientando a sua “importância para o desenvolvimento económico e social” da região autónoma. “O Governo português reitera a sua total disponibilidade para esclarecer todas as dúvidas que a Comissão possa ainda ter e nota que a decisão de abertura deste procedimento dará ao Governo e a outros interessados a oportunidade de submeter observações, não implicando necessariamente uma decisão negativa”, refere-se ainda no mesmo comunicado.

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Concessionária desvaloriza

A concessionária do Centro Internacional de Negócios da Madeira (CINM), o nome formal da zona franca madeirense, desvaloriza a decisão. “Estamos perante um procedimento normal de análise de um regime de benefícios fiscais, a exemplo de outros desenvolvidos pela Comissão Europeia”, disse ao PÚBLICO fonte oficial da SDM, sublinhando que “em análise está o Regime III”, e não o actual Regime IV, que entrou em vigor em 2015.

A mesma fonte reforça que a actividade da zona franca vai continuar “com normalidade” a ser desenvolvida, explicando que está a seguir com atenção a defesa que Lisboa e Funchal estão a fazer do centro de negócios. “A SDM está a acompanhar, com tranquilidade e de forma solidária, a defesa do CINM pelas autoridades nacionais e pelas autoridades regionais, que defenderam e continuam a defender o CINM, Regime III, junto das autoridades Europeias”, referiu.