2. Portugal: um país, muitos países

A União Europeia é muito heterogénea. No centro e norte tem economias avançadas, abundantes em capital e com uma elevada capacidade de criação de riqueza. A sul e a leste estão economias mais pobres. É consensual que cada realidade exige um conjunto de políticas próprias, adaptadas à fase de desenvolvimento do país. Por exemplo, ninguém espera, ou defende, que a Roménia tenha um estado social tão generoso como a Suécia, ou que a Eslováquia tenha o mesmo salário mínimo que a França. A Irlanda certamente não teria dado o pulo de desenvolvimento que deu se tivesse o mesmo nível de impostos do Reino Unido. Ou seja, é relativamente consensual que as políticas económicas e sociais têm necessariamente que se adaptar às necessidades de desenvolvimento do país. Por outro lado, a existência de políticas económicas diferentes dentro da UE permite, por tentativa e erro, ir identificando os melhores modelos a seguir – comparando entre países, é possível perceber quais as políticas públicas que funcionam melhor em cada contexto.

O mesmo pode e deve ser feito internamente, a nível nacional, comparando regiões. Voltemos, então, a Portugal e olhemos para o gráfico abaixo. Neste gráfico, podemos ver o PIB per capita (em PPP) das regiões portuguesas. Ao lado do valor para cada região aparece (representado no gráfico a cinzento claro) o país da UE cujo valor PIB per capita é mais aproximado.

As discrepâncias regionais dentro do país são acentuadas. Enquanto Lisboa tem um PIB per capita semelhante ao dos países mais ricos da UE (ligeiramente abaixo da França e do Reino Unido), o Norte e o Centro do país têm um PIB per capita mais próximo dos países pobres do Leste e Sul da Europa. Se fossem independentes, o Norte e o Centro de Portugal seriam, respetivamente, o quinto e o sexto países mais pobres da Europa. Já a área metropolitana de Lisboa estaria no pelotão da frente. No entanto, tirando pequenas variações ao nível municipal, existe uma absoluta homogeneidade de políticas económicas e fiscais em todas estas regiões. A fiscalidade, a legislação laboral, o salário mínimo e todas as outras políticas económicas aplicam-se de igual modo em Lisboa e em Castelo Branco ou Vila Real. Ou seja, uma empresa em Chaves paga exatamente o mesmo IRC e TSU e é sujeita ao mesmo salário mínimo que uma empresa em Lisboa, apesar das diferenças de infraestruturas públicas e custo de vida entre as cidades. Ora, o debate que tais dados sugerem é fácil de sintetizar: se dificilmente alguém defenderia que o Reino Unido e a Roménia tivessem o mesmo salário mínimo, é razoável que Lisboa e Trás-os-Montes, com níveis de desenvolvimento económico muito diferentes e com custos de vida bastante diferentes, possam ter?

As variações entre regiões têm raízes profundas. Para além de as regiões estarem em diferentes fases de desenvolvimento económico, o próprio modelo de desenvolvimento pode variar substancialmente. Esta variação tem implicações em termos da política económica ótima para cada região. Para ilustrar isto, no gráfico abaixo podemos ver a percentagem de exportações e importações no total do PIB de cada região. Os dados revelam quase um país em duas metades. Enquanto que Norte, Centro e Alentejo têm uma estrutura produtiva mais virada para a exportação de bens, Lisboa, Algarve e as regiões autónomas têm uma estrutura produtiva mais virada para o consumo interno e turismo. Enquanto que a Área Metropolitana de Lisboa tem um défice comercial de bens maior do que qualquer país europeu (em % do PIB), a região Norte tem um excedente superior ao da Alemanha.

O que isto significa para o debate sobre a regionalização (ou descentralização)? Na medida em que as regiões estão em fases diferentes do seu desenvolvimento económico e baseado em modelos diferentes, talvez faça sentido permitir que escolham políticas económicas diferentes. Por exemplo, políticas fiscais benéficas para o consumo interno e turismo (como a recente descida do IVA da restauração) tenderão a beneficiar desproporcionalmente as regiões cuja economia depende dessas áreas. Já políticas que afetem a competitividade externa do país tenderão a ter mais impacto nas regiões mais dependentes do comércio internacional.

A homogeneidade territorial das políticas económicas é especialmente preocupante porque a formação dessas políticas será sempre mais influenciada pela realidade da região onde o poder político está concentrado. Perante realidades económicas e regionais tão distintas, qual das realidades tenderá a prevalecer no momento de desenhar políticas económicas? Inevitavelmente, as prioridades da capital impõem-se, sobretudo quando essa é a realidade mais próxima do decisor político ou do legislador. Estando o processo legislativo também ele centralizado em Lisboa torna-se inevitável que o legislador seja (mesmo que involuntariamente) influenciado por essa realidade.

O legislador acaba assim por tratar problemas locais que lhe são próximos como problemas nacionais e ignorar problemas nacionais por não lhe serem próximos. Não faltam exemplos disso. Ainda recentemente, um problema bastante concentrado em duas ou três freguesias do concelho de Lisboa (os efeitos do alojamento local na qualidade de vida dos habitantes) levou o parlamento a iniciar discussões para uma legislação ao nível nacional que poderá ter efeitos negativos no turismo em regiões onde ele ainda se está a desenvolver. Por outro lado, a questão do ordenamento florestal é há muitos anos ignorada porque, apesar de ser um problema nacional, está longe da vista de quem vive na capital.

Resumindo: num contexto como o português, a homogeneidade territorial das políticas económicas tende a prejudicar as regiões mais pobres ou mais afastadas dos centros de poder político. Portugal não é, aliás, caso único. Foi isso mesmo que concluiu um estudo publicado em 2008 por Roberto Ezcurra e Pedro Pascual. Nesse estudo, que analisou vários países europeus, os autores concluem que a centralização de políticas fiscais leva ao crescimento das desigualdades internas entre regiões. Sobre o efeito da centralização no desenvolvimento económico, os resultados dos estudos são pouco consensuais, mas de acordo com uma análise transversal, incluindo vários estudos, feita recentemente por Santiago Lago-Penas e Agnese Sacchi, há fortes indicadores de que a descentralização tem efeitos globalmente positivos nos indicadores económico-sociais de um país.