Voici ce qui ressort du rapport de 72 pages de l'inspection générale des finances (IGF) sur le fiasco de la taxe à 3 % remis ce lundi à Bruno Le Maire, ministre de l'Economie.

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Une erreur collective

Ceux qui chercheraient dans le rapport les noms des fautifs en seraient pour leurs frais. Prudents, les inspecteurs des finances qui l'ont rédigé sont restés très factuels. Aucune personnalité politique ni aucune administration ne sont nommément ciblées. « Les responsabilités sont plurielles, dans les sphères administratives, gouvernementales, parlementaires et chez les représentants d'intérêts », lit-on.

En 2012, personne ne pouvait anticiper l'illégalité de la taxe

A l'époque, l'équipe de François Hollande doit trouver de l'argent rapidement pour combler un dispositif fiscal tout juste retoqué par Bruxelles. Il profite alors d'une promesse de campagne visant à taxer davantage les entreprises pour créer la fameuse taxe à 3 % sur les dividendes. La décision est 100 % politique puisqu'elle « n'apparaissait pas dans les notes antérieures de la direction de la législation fiscale », assure le rapport. Elle est proposée, par le biais d'un amendement à l'Assemblée, par le député PS Christian Eckert. « En toute hypothèse, à l'été 2012, il n'était pas possible d'anticiper la nature des risques juridiques apparus ultérieurement », précise le rapport. Seul un avocat met en garde contre cette éventualité, en octobre 2012, dans une revue de droit fiscal.

En 2015, des alertes répétées

Peu à peu, des signaux passent au rouge. En février 2015, la Commission européenne ouvre une procédure de mise en demeure qui constitue « une alerte sérieuse ». Dans des colloques, les experts n'hésitent plus à évoquer les risques de non-conformité de la taxe à 3 %. Preuve que tout le monde est au courant : les recours des entreprises se multiplient. Rien qu'en décembre, 429 réclamations sont enregistrées pour 2,4 Mds€. Pourquoi l'Etat ne fait-il pas alors marche arrière ? « Dès lors que personne n'imagine à l'époque une possible censure complète de la taxe [...], il y a lieu d'attendre », reconnaît le rapport de l'IGF.

La boulette de Christian Eckert

En novembre 2015, celui qui est devenu secrétaire d'Etat au Budget lâche devant les sénateurs : « Sachez que la France n'est pas en conformité avec le droit européen en la matière. » Un aveu de culpabilité ? « Une confusion », selon le rapport, qui a pu conduire alors à la précipitation des recours.

L'administration : avec ou contre le politique ?

L'administration a multiplié les signaux d'alerte pour prévenir le gouvernement. En juin 2015 par exemple, la direction de la législation fiscale (DLF) note que « l'issue d'un contentieux paraît incertaine et ferait courir un risque important au budget de l'Etat ». Mais si le risque est pris en compte, une analyse coûts/avantages, réalisée par les services de Bercy fin 2016, propose d'attendre une « décision finale ». « Amender, voire supprimer, la contribution additionnelle aurait représenté à la fois un risque juridique mais aussi un risque de perte de recettes », précise le rapport.

La fiscalité : un casse-tête de plus en plus compliqué

Le rapport montre bien que, si personne n'est vraiment coupable, c'est parce que l'interprétation du droit fiscal - français et européen - est un casse-tête en perpétuelle évolution. En clair : ce qui était vrai en 2012 ne l'était plus en 2015. Ou du moins pouvait-on alors en faire une lecture différente. « La taxe de 3 % sur les dividendes illustre de manière spectaculaire les difficultés d'élaboration de la norme fiscale, dénonce le rapport. La construction trop rapide, dans l'entre-soi, instable de cette norme a conduit à un gâchis pour les entreprises et une impasse budgétaire massive. »

Comment éviter une nouvelle bourde ?