Υπεραισιόδοξες ήταν οι προβλέψεις του Ταμείου για την Ελλάδα, υποστηρίζει ο Σίντζι Τακάγκι, επικεφαλής της ομάδας που συνέταξε την έκθεση του Independent Evaluation Office για τα πεπραγμένα του ΔΝΤ στην Ελλάδα (2010-2012), στην Πορτογαλία και στην Ιρλανδία.

Τους πολιτικούς λόγους που υπονόμευσαν το πρώτο ελληνικό πρόγραμμα διάσωσης αναδεικνύει σε αποκλειστική συνέντευξή του στην «Κ» ο Σίντζι Τακάγκι, επικεφαλής της ομάδας που συνέταξε την πολύκροτη έκθεση του Independent Evaluation Office (ΙΕΟ) για τα πεπραγμένα του ΔΝΤ στην Ελλάδα (2010-2012), στην Πορτογαλία και στην Ιρλανδία. Η Ελλάδα, σημειώνει ο κ. Τακάγκι, ξεχωρίζει από άλλα προγράμματα έκτακτης πρόσβασης (exceptional access) του Ταμείου – προγράμματα όπου τα δάνεια είναι μεγαλύτερα, με πιο ακραίο το ελληνικό παράδειγμα, από αυτά που αναλογούν στις χώρες βάσει των ποσοστώσεων που ισχύουν υπό φυσιολογικές συνθήκες. Δεν είναι μόνο ότι στην Ιρλανδία και στην Πορτογαλία υπήρξε «ισχυρή οικειοποίηση» (ownership) των προγραμμάτων.

Η ειδική ελληνική περίπτωση συνίσταται επίσης στην καθυστέρηση με την οποία αναπροσαρμόστηκαν οι αρχικές, υπεραισιόδοξες προβλέψεις για την ανάπτυξη. «Το IEO, σε άλλες μελέτες, έχει δείξει ότι οι προβλέψεις τείνουν συχνά να είναι υπεραισιόδοξες σε προγράμματα έκτακτης πρόσβασης», εξηγεί ο αξιωματούχος του γραφείου αξιολόγησης του Ταμείου. «Στην Ελλάδα, όμως, πέρασε πολύς χρόνος για να διορθωθεί αυτή η αισιοδοξία. Οι αρχικές προβλέψεις αναπροσαρμόστηκαν σημαντικά προς τα κάτω μόνο κατά την πέμπτη αξιολόγηση, αφού είχε υπάρξει συμφωνία για το PSI και οι χώρες της Ευρωζώνης είχαν δεχθεί να τροποποιηθούν προς το ευνοϊκότερο οι όροι χρηματοδότησης της χώρας». Η καθυστέρηση αυτή δεν ήταν προϊόν πολιτικής πίεσης; «Οχι απευθείας», απαντά προσεκτικά ο κ. Τακάγκι. Η εξήγηση που δίνει, ωστόσο, επιβεβαιώνει ότι οι πολιτικές επιταγές υπό τις οποίες λειτουργούσαν οι ευρωπαϊκές χώρες συνέβαλαν στη συντήρηση μιας μαγικής εικόνας για τις προοπτικές της Ελλάδας, για πολύ καιρό αφού είχε γίνει σαφές ότι η εικόνα αυτή δεν έχει σχέση με την πραγματικότητα.

«Ας υποθέσουμε ότι το ΔΝΤ είχε αναπροσαρμόσει τις προβλέψεις του νωρίτερα, πριν από το PSI και την αλλαγή στο κόστος του επίσημου δανεισμού. Τότε δεν θα έβγαιναν οι αριθμοί – το πρόγραμμα θα είχε πρόβλημα υποχρηματοδότησης». Το συμπέρασμα που εξάγει από αυτό ο αξιωματούχος του IEO είναι ότι η αναπροσαρμογή αυτή «δεν ήταν τεχνικά εφικτή». Η ορθή ερμηνεία, όμως, μάλλον είναι ότι η σωστή τεχνική ανάλυση ήταν, στη φάση εκείνη, πέρα από τα όρια του πολιτικά εφικτού. «Δεν ξέρω αν “πολιτική πίεση” είναι η σωστή διατύπωση», καταλήγει επί του ζητήματος αυτού ο κ. Τακάγκι. «Η έκθεση αναφέρει ότι “μία αυξανόμενα αδιέξοδη στρατηγική συντηρήθηκε για υπερβολικά πολύ καιρό”. Θα έλεγα ότι χρειάστηκε υπερβολικά πολύς χρόνος για να ληφθούν οι απαραίτητες αποφάσεις».

Χρέος και συστημική εξαίρεση

Η έκθεση του IEO αφιερώνει ειδική ενότητα στην αποτίμηση των δύο «αποφάσεων-κλειδιών», όπως τις χαρακτηρίζει, που ελήφθησαν στην τελική ευθεία της διαμόρφωσης του πρώτου ελληνικού προγράμματος διάσωσης: τη συμμετοχή στο πρόγραμμα χωρίς αναδιάρθρωση του ελληνικού χρέους και την αλλαγή του κανονισμού του ΔΝΤ για την έκτακτη πρόσβαση (exceptional access).

Η αλλαγή αυτή, με την εισαγωγή της ρήτρας συστημικής εξαίρεσης (που καταργήθηκε τον περασμένο Ιανουάριο), επέτρεπε τον δανεισμό σε μία χώρα, της οποίας η βιωσιμότητα του χρέους δεν ήταν εγγυημένη με υψηλό βαθμό βεβαιότητας, υπό τον όρο ότι ο μη δανεισμός της θα είχε ευρύτερες συστημικές συνέπειες.

Στο θέμα της αναδιάρθρωσης του χρέους, η έκθεση σημειώνει ότι υπήρχαν τρεις σχολές σκέψης εντός του Ταμείου (παρουσιάζονται πιο αναλυτικά στο πλαίσιο). «Εσωτερικά έγγραφα δείχνουν ότι έγιναν σοβαρές αναλύσεις προς υποστήριξη καθεμιάς εξ αυτών των θέσεων», σημειώνει ο κ. Τακάγκι. «Εγιναν ζωηρές εσωτερικές συζητήσεις στις οποίες ακούστηκαν όλες οι οπτικές. Ο γενικός διευθυντής τελικά αποφάσισε να αποδεχθεί μία από αυτές τις απόψεις, που συνέπιπτε με αυτήν των κύριων μετόχων του ΔΝΤ. Στοιχημάτισε στην πιθανότητα αποκατάστασης της μακροοικονομικής και χρηματοπιστωτικής σταθερότητας στην Ελλάδα μέσω επίσημης χρηματοδότησης, δημοσιονομικής προσαρμογής και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων».

Το πρόγραμμα «δεν περιλάμβανε ένα πειστικό μονοπάτι προς την ανάκτηση της βιωσιμότητας του χρέους», σημειώνει ο κ. Τακάγκι, επαναλαμβάνοντας ένα από τα βασικά ευρήματα της έκθεσης του IEO.

Η έκθεση του Ταμείου για το ελληνικό πρόγραμμα «αναγνώριζε ευθέως ότι υπήρχαν σημαντικοί κίνδυνοι και ότι το περιθώριο αντίδρασης σε αρνητικά σοκ ήταν περιορισμένο». Οπως προσθέτει, οι καλές επιδόσεις, τόσο στα δημοσιονομικά όσο και στα διαρθρωτικά της κυβέρνησης Παπανδρέου στους πρώτους μήνες του προγράμματος «ενίσχυσαν τη θέση όσων πίστευαν ότι θα μπορούσε να αποφευχθεί η αναδιάρθρωση του χρέους».

Η αλλαγή του κανονισμού

Σχετικά με την αλλαγή του κανονισμού, ο κ. Τακάγκι αναφέρει: «Σε παλαιότερη έκθεση του IEO που αφορούσε θέματα διακυβέρνησης του Ταμείου εξηγείται με μεγάλη λεπτομέρεια πώς σε περιπτώσεις συστημικών κρίσεων “η διαδικασία λήψης των αποφάσεων μεταφέρεται από το διοικητικό συμβούλιο σε μία μικρότερη ομάδα διαμορφωτών πολιτικής” ώστε να διευκολυνθούν οι διαπραγματεύσεις».

Η νέα έκθεση, συνεχίζει, «αναφέρει ότι η αδυναμία του διοικητικού συμβουλίου να ασκήσει τα εποπτικά του καθήκοντα έχει αποτελέσει επαναλαμβανόμενο ζήτημα στη διακυβέρνηση του ΔΝΤ και δεν ήταν χαρακτηριστικά αποκλειστικά των προγραμμάτων για τις χώρες της Ευρωζώνης».

Ωστόσο, «αυτό που είναι μοναδικό στην περίπτωση των χωρών της Ευρωζώνης είναι ότι επρόκειτο για έκτακτη πρόσβαση. Το πλαίσιο για την έκτακτη πρόσβαση, που διαμορφώθηκε το 2002, εισήγαγε ορισμένους κανόνες. Η τροποποίηση αυτών των κανόνων απαιτούσε την έγκριση του συμβουλίου. Σε προγράμματα μη έκτακτης πρόσβασης, το συμβούλιο θα παρακαμπτόταν κατά τον συνηθισμένο τρόπο. Στην περίπτωση της Ελλάδας, το συμβούλιο, που και πάλι είχε παρακαμφθεί, έπρεπε να εγκρίνει την αλλαγή του κανονισμού. Οπότε επινόησαν έναν δημιουργικό τρόπο να επιτευχθεί αυτό».

Η απουσία του διοικητικού συμβουλίου από τη διαδικασία, εξηγεί ο βασικός συντάκτης της έκθεσης του IEO, ήταν «ιδιαίτερα προβληματική στην περίπτωση των χωρών της Ευρωζώνης γιατί δημιούργησε την εικόνα ότι το ΔΝΤ παρείχε ευνοϊκή μεταχείριση στην Ευρωζώνη. Αν το συμβούλιο είχε πλήρη συμμετοχή στις αποφάσεις σχετικά με την Ευρωζώνη, αυτή η αντίληψη δεν θα είχε εδραιωθεί».

Γιατί δεν έκρουσαν καμπανάκι

Ενα από τα σημεία στα οποία η έκθεση εστιάζει την κριτική της αφορά τη στάση του Ταμείου απέναντι στις χώρες της Ευρωζώνης πριν ξεσπάσει η ελληνική κρίση. Οπως αναφέρεται, οι αξιωματούχοι του ΔΝΤ ήταν και αυτοί δέσμιοι, πριν από το 2009, της νοοτροπίας που οι συντάκτες συνοψίζουν με τη φράση «η Ευρώπη είναι διαφορετική». Η κεντρική ιδέα που εκφραζόταν από τη νοοτροπία αυτή ήταν ότι οι χώρες της Ευρωζώνης, λόγω της δομής της και των δεσμεύσεων που είχαν αναλάβει, ήταν θωρακισμένες από τον κίνδυνο της «ξαφνικής ανακοπής» (sudden stop) των κεφαλαιακών ροών, άρα τα διευρυνόμενα ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών σε χώρες, όπως η Ελλάδα, η Ιρλανδία και η Πορτογαλία, δεν είχαν ιδιαίτερη σημασία. Γιατί θεωρεί ότι οι αξιωματούχοι του Ταμείου υιοθέτησαν αυτήν την –τραγικά λανθασμένη, όπως αποδείχθηκε– ερμηνεία των οικονομικών δεδομένων της Ευρωζώνης;

«Κατ’ αρχάς, να σημειώσω ότι αυτή η ερμηνεία ήταν ευρέως διαδεδομένη και δεν περιοριζόταν μόνο στο ΔΝΤ», απαντά ο Τακάγκι. «Για το μεγαλύτερο μέρος της πρώτης δεκαετίας του 21ου αιώνα, υπήρχε μεγάλος εφησυχασμός στις τάξεις όσων ασχολούνταν με τη διαμόρφωση οικονομικής πολιτικής, στο πλαίσιο της Μεγάλης Εξομάλυνσης (Great Moderation)». Οι συνέπειες αυτού του εφησυχασμού πολλαπλασιάζονταν εξαιτίας «της άποψης ορισμένων αξιωματούχων του ΔΝΤ ότι οι αρχές στην Ευρωζώνη βρίσκονταν στην πρώτη γραμμή της αντιμετώπισης των ζητημάτων που το Ταμείο είχε εντοπίσει».

Σε ερώτηση της «Κ» για την αδυναμία της ομάδας του, η οποία μνημονεύεται στην έκθεση, να εντοπίσει ορισμένα κρίσιμα έγγραφα, ο κ. Τακάγκι απαντά: «Το προσωπικό του ΔΝΤ συνεργάστηκε παρέχοντας μεγάλο όγκο εσωτερικών εγγράφων, αλλά μάθαμε ότι μεγάλος αριθμός εγγράφων είχε συνταχθεί εκτός των τακτικών, επίσημων καναλιών. Κάποια από αυτά βρίσκονται στο προσωπικό αρχείο αξιωματούχων. Κάποια έγγραφα δεν μπορούσαν να εντοπιστούν ούτε με τη γενναιόδωρη βοήθεια των στελεχών του Ταμείου».

Τρεις διαφορετικές σχολές σκέψης για την αναδιάρθρωση του χρέους

Η έκθεση του IEO ρίχνει νέο φως στην εσωτερική συζήτηση στο ΔΝΤ που οδήγησε στην απόφαση της συγκατάθεσης στην ευρωπαϊκή «κόκκινη» γραμμή σχετικά με τη μη αναδιάρθρωση του ελληνικού χρέους. Οπως σημειώνει, μία ομάδα εντός του Ταμείου «ισχυριζόταν ότι, με σθεναρή δράση, η Ελλάδα θα μπορούσε να διαχειριστεί την κρίση χωρίς αναδιάρθρωση χρέους. Μία άλλη ομάδα πίστευε ότι το ελληνικό χρέος δεν ήταν βιώσιμο με υψηλό βαθμό βεβαιότητας, ότι η αναδιάρθρωση του χρέους ήταν εφικτή και ότι η όποια μετάδοση θα ήταν διαχειρίσιμη αν η αναδιάρθρωση εκτελούνταν με τον κατάλληλο τρόπο. Μία τρίτη ομάδα συμφωνούσε ότι το χρέος δεν ήταν βιώσιμο με υψηλό βαθμό βεβαιότητας αλλά θεωρούσε ότι η αναδιάρθρωση του χρέους σε εκείνη τη συγκυρία ήταν είτε μη εφικτή, δεδομένων των χρονικών περιορισμών, ή υπερβολικά ριψοκίνδυνη, δεδομένης της απουσίας ευρωπαϊκών μηχανισμών προστασίας [firewalls]».

Υπενθυμίζεται ότι ο πιο σφοδρός πολέμιος της ιδέας της αναδιάρθρωσης τότε ήταν η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα. Η έκθεση του IEO αναδεικνύει το παράδοξο, η κεντρική τράπεζα των χωρών υπό καθεστώς προγράμματος να βρίσκεται στην ίδια πλευρά του τραπεζιού των διαπραγματεύσεων με το Ταμείο. Σε άλλες περιπτώσεις, σημειώνεται, ακόμα και με χώρες που ανήκαν σε νομισματικές ενώσεις, η κεντρική τράπεζα βρισκόταν στην άλλη πλευρά, και υπόκειτο στην αιρεσιμότητα που έθετε το Ταμείο. Οι συντάκτες της έκθεσης ασκούν κριτική για το γεγονός ότι δεν προετοιμάστηκαν αναλυτικές μελέτες για τον κίνδυνο μετάδοσης, ώστε η απόφαση σχετικά με το ελληνικό χρέος να είναι καλά θεμελιωμένη. Επιπλέον, επικρίνουν τον αδιαφανή τρόπο με τον οποίο έγινε η αλλαγή του κανονισμού, με το διοικητικό συμβούλιο να ενημερώνεται τελευταία στιγμή:

«Ενώ αρκετά μέλη του συμβουλίου είχαν προσέξει τις δύο προτάσεις που είχαν χωθεί στο κείμενο για τη συνολική συμμόρφωση της Ελλάδας στα κριτήρια για την έκτακτη πρόσβαση, ελάχιστοι είχαν κατανοήσει τις συνέπειες της διατύπωσης έως ότου ένας έθεσε το θέμα στη συνεδρίαση [σ.σ.: της 9ης Μαΐου, όπου εγκρίθηκε το ελληνικό πρόγραμμα]. Διαφορετικά, η απόφαση θα είχε εγκριθεί χωρίς την πλήρη γνώση του συμβουλίου».