« Je me sens proche de l’ordolibéralisme allemand d’après-guerre », a déclaré le président du Conseil européen, M. Donald Tusk, à propos du dossier grec. Née outre-Rhin il y a huit décennies, cette forme continentale de néolibéralisme étend son influence.

«Si quelqu’un voulait encore une preuve du danger que font peser les référendums sur le fonctionnement des démocraties modernes, la voilà », fulminait le site de l’hebdomadaire Der Spiegel le 6 juillet 2015, après l’annonce des résultats de la consultation grecque. La sidération provoquée en Allemagne par ce « non » retentissant s’explique par la collision frontale entre deux conceptions de l’économie et, plus largement, des affaires publiques.

La première approche, qu’incarnaient début juillet les dirigeants grecs, reflète un mode de gouvernement proprement politique. Le suffrage populaire prime sur la règle comptable, et un pouvoir élu peut choisir de changer les règles. La seconde, à l’inverse, subordonne l’action gouvernementale à la stricte observance d’un ordre. Les politiques peuvent agir comme ils l’entendent pourvu qu’ils ne sortent pas du cadre, lequel se trouve de facto soustrait à la délibération démocratique. Le ministre allemand des finances Wolfgang Schäuble personnifie cet état d’esprit. « Pour lui, les règles ont un caractère divin », a observé son ancien homologue grec Yanis Varoufakis (lire « “Leur seul objectif était de nous humilier” »).

Cette idéologie allemande mal connue porte un nom : l’ordolibéralisme. Comme les adeptes anglo-saxons du « laisser-faire », les ordolibéraux refusent que l’Etat fausse le jeu du marché. Mais, contrairement à eux, ils estiment que la libre concurrence ne se développe pas spontanément. L’Etat doit l’organiser ; il doit édifier le cadre juridique, technique, social, moral, culturel du marché. Et faire respecter les règles. Telle est l’« ordopolitique » (Ordnungspolitik). L’histoire de cet interventionnisme libéral prend sa source dans le bouillonnement de l’entre-deux-guerres, il y a huit décennies. « Je suis né à Fribourg, confiait M. Schäuble en septembre 2012. Là-bas, il y a quelque chose qui s’appelle l’école de Fribourg. Cela a un rapport avec l’ordolibéralisme. Et aussi avec Walter Eucken (1). »

Fribourg-en-Brisgau, une cité prospère, non loin de la cathédrale de Strasbourg et des coffres-forts suisses, au pied du massif de la Forêt-Noire. Dans ce fief catholique et conservateur, la crise économique ouverte en 1929 produit ses effets comme ailleurs : aux élections de mars 1933, le parti nazi arrive en tête avec près de 36 % des voix. Alors que la république de Weimar agonise, trois universitaires réfléchissent à l’avenir. Economiste, Walter Eucken (1891-1950) aspire à refonder philosophiquement sa discipline. Franz Böhm (1895-1977) et Hans Grossmann-Doerth (1894-1944) se frottent en juristes à l’épineux problème des monopoles et des ententes (2). Leur rencontre produit une étrange alchimie.

Ensemble, ils élaborent un programme de recherche articulé autour de la notion d’ordre (Ordnung), comprise à la fois comme constitution économique et comme règle du jeu. Pour neutraliser les cartels et éviter que la guerre économique ne dégénère, il faut, disent-ils, un Etat fort. « L’Etat doit consciemment construire les structures, le cadre institutionnel, l’ordre dans lesquels l’économie fonctionne, écrit Eucken. Mais il ne doit pas diriger le processus économique lui-même (3). »

Contrairement aux libéraux classiques, les ordolibéraux ne considèrent pas le marché ou la propriété privée comme des produits de la nature, mais comme des constructions humaines, et donc fragiles. L’Etat doit rétablir la concurrence si elle ne fonctionne pas. Il doit aussi créer un environnement favorable : formation des travailleurs, infrastructures, incitation à l’épargne, lois sur la propriété, les contrats, les brevets, etc. Entre le cadre et les processus s’intercale la monnaie. Dans son testament intellectuel (Fondements de la politique économique, 1952), Eucken insiste sur le « primat de la politique monétaire » et sur la nécessité de la soustraire aux pressions politiques et populaires. Non seulement une bonne « constitution monétaire » doit éviter l’inflation, mais, « comme l’ordre concurrentiel, elle doit fonctionner de manière aussi automatique que possible ». Faute de quoi « l’ignorance, la faiblesse envers les groupes d’intérêt et l’opinion publique » (4) feraient dévier les responsables monétaires de leur objectif sacré : la stabilité.

A Fribourg, le petit cercle des ordolibéraux s’élargit. Leur notoriété dépasse bientôt l’enceinte de la cité. Leurs travaux inspirent notamment deux économistes, Wilhelm Röpke (1899-1966) et Alexander Rüstow (1885-1963), qui y injectent des références historiques et sociologiques, ainsi qu’une forte dose de conservatisme. Ces opposants au régime nazi situent l’épicentre de la crise non pas dans la sphère économique elle-même, mais dans la désintégration de l’ordre social provoquée par le laisser-faire. La modernité aurait engendré un prolétariat déshumanisé, un Etat social obèse, une ferveur collectiviste. Face à la « révolte des masses », Röpke appelle de ses vœux une « révolte des élites » (5). Pour rendre aux travailleurs leur dignité perdue, il faudrait les réintégrer dans diverses communautés prédémocratiques pensées comme naturelles — famille, commune, Eglise, etc. — et éradiquer l’égalitarisme.

En sacrifiant au culte du Moloch libéral, écrit Rüstow, « on a nié le principe de l’échelonnement en général et l’on a mis à sa place l’idéal, faux et erroné, de l’égalité et l’idéal, partiel et insuffisant, de la fraternité ; car, dans la petite comme dans la grande famille, plus important que le rapport de frère à frère est le rapport de parents à enfants, assurant la suite des générations qui maintient le courant de la tradition culturelle (6) ». De culture chrétienne comme leurs amis de Fribourg, Röpke et Rüstow chargent la notion d’ordre du sens que lui donnait saint Augustin : une règle disciplinaire ordonnatrice de la vie commune.

L’essor de l’ordolibéralisme s’inscrit dans un vaste mouvement international de renouveau de la pensée libérale, qui se déploie dans les années 1930 sous l’appellation de « néolibéralisme ». Dans cette mouvance, les « ordos » s’opposent aux nostalgiques du laisser-faire — Ludwig von Mises et son élève Friedrich Hayek —, lesquels, peste Rüstow, « ne trouvent rien d’essentiel à critiquer ou à changer au libéralisme traditionnel ».

A la fin des années 1930, les éclaireurs de l’ordopolitique restent marginaux. Ils ne disposent guère de relais dans l’Allemagne nazie, même si plusieurs d’entre eux participent à des cercles de réflexion économique du régime — c’est notamment le cas de Ludwig Erhard (1897-1977) et d’Alfred Müller-Armack (1901-1978), deux permanents d’organismes patronaux promis à un brillant avenir, qui se rencontrent pour la première fois en 1941 « dans le cadre d’une collaboration engagée au nom de l’industrie légère avec l’Etat nazi (7) ». A peine né, note l’économiste François Bilger, l’ordolibéralisme « fut en quelque sorte “exilé” ou réduit à une vie de “catacombes”. Deux des principaux libéraux allemands, Röpke et Rüstow, durent s’exiler à l’avènement du régime national-socialiste ; quant aux autres, ils ne purent continuer à enseigner ou poursuivre quelque autre activité qu’en renonçant à dire toute leur pensée (8) ».

La chute du nazisme sonne pour eux l’heure de la conquête. En Allemagne de l’Ouest, à la différence de ce qui se produit en France, en Italie ou au Royaume-Uni, la reconstruction s’effectue sur des bases libérales plutôt que sociales-démocrates. Puissance occupante la plus influente, les Etats-Unis empêchent les nationalisations auxquelles aspirait la majorité (9). Ils facilitent en revanche la transition vers une économie ouverte, réceptacle idéal pour leurs exportations, et accorderont à leur nouvel allié une division par deux de sa dette extérieure (10).

Ces conditions favorisent l’édification, à partir de 1948-1949, d’un système qui opère la fusion de l’ordolibéralisme et de la doctrine chrétienne en une « économie sociale de marché ». L’expression est heureuse, mais l’adjectif trompeur : « Son caractère social, précise en 1948 Müller-Armack, inventeur de la formule, réside dans le fait qu’elle est en situation de proposer une masse diversifiée de biens de consommation à des prix que le consommateur peut contribuer à déterminer par la demande (11). » Une série de mesures compensent les inégalités qu’engendre le modèle concurrentiel : maintien du système d’assurances sociales hérité de Bismarck, impôt sur le revenu, logements sociaux, aide aux petites entreprises… Bref, le « social » dont il est ici question rappelle qu’une économie de marché ne fonctionne que si l’Etat produit la société qui lui correspond. L’Allemagne d’après-guerre sera un laboratoire néolibéral à ciel ouvert.

L’expérimentateur en chef se nomme Ludwig Erhard, directeur de l’administration économique de la zone occupée par les Etats-Unis et le Royaume-Uni (Bizone), puis ministre de l’économie de Konrad Adenauer de 1949 à 1963, et finalement chancelier de 1963 à 1966. Sous la houlette de cet économiste converti aux thèses ordolibérales pendant la guerre sont introduites la plupart des réformes de structure associées au « miracle économique », en particulier la libération des prix et la création du deutsche Mark, le 20 juin 1948, qui restent gravées dans la mémoire collective comme une refondation.

Initiateur de l’ouverture au libre-échange international et des privatisations, Erhard aimait résumer son action par une métaphore : « De même que l’arbitre ne prend pas part au jeu, l’Etat se trouve exclu de l’arène. Dans tout bon match de football, il y a une constante : ce sont les règles précises qui ont présidé à ce jeu. Ce que vise ma politique libérale, c’est justement de créer les règles du jeu (12). » L’introduction de la cogestion dans l’industrie en 1951-1952 lui sera imposée par le chancelier Adenauer et par des syndicats qui y voyaient une compensation à la stagnation salariale.

Conformément aux préceptes d’Eucken, Ehrard répugnait à intervenir pour pallier les effets des trous d’air économiques. « Il redoutait qu’une politique de conjoncture, qui se focalise sur l’objectif de plein-emploi au détriment de tout autre, ne s’effectue aux dépens de la stabilité monétaire et au prix d’une moindre responsabilité individuelle », expliquera l’un de ses disciples, M. Hans Tietmeyer, président de la Bundesbank (banque centrale allemande) entre 1993 et 1999 (13).

L’ordopolitique connaît son apothéose en 1957, quand Erhard fait voter deux lois décisives : l’une sur l’indépendance de la Bundesbank, l’autre contre les limitations de la concurrence. Stabilité monétaire et concurrence non faussée : « Dans le modèle d’économie sociale de marché, analyse le haut fonctionnaire français Christophe Strassel, ces deux politiques échappent au débat démocratique ordinaire (14). »

Le ministre de l’économie n’agit évidemment pas seul. Dès 1948, Erhard s’entoure d’experts ordolibéraux, qui investissent en force le Conseil scientifique de la Bizone, comme Böhm, Eucken ou Müller-Armack. Le ministère de l’économie devient leur chasse gardée. L’ordopolitique dispose également d’une multitude de relais : une revue théorique, Ordo, dont le premier numéro paraît en août 1948 ; un lobby chargé d’assurer sa promotion, la Communauté d’action pour l’économie sociale de marché, fondée en 1953, et dont les travaux irriguent sans retenue la presse, notamment la Frankfurter Allgemeine Zeitung ; un mouvement d’industriels catholiques, Die Waage (« la Balance »), « communauté pour la promotion de l’égalité sociale », qui financera pendant une décennie des campagnes d’opinion en amont des élections législatives (15).

Mais c’est au Parlement que l’ordolibéralisme réussit sa percée la plus inattendue. Avec la notion d’économie sociale de marché et son slogan « La prospérité pour tous », il offre à la jeune Union chrétienne-démocrate d’Allemagne (CDU) l’occasion de répliquer sur le terrain des sociaux-démocrates. Conquis, le parti revendique à partir de 1949 une société dont « l’ordre se réalise grâce à la liberté et au respect des engagements qui s’expriment dans l’“économie sociale” de marché par la concurrence authentique et le contrôle des monopoles (16) ».

Certains intellectuels du Parti social-démocrate (SPD) succombent à ce chant des sirènes. En 1955, Karl Schiller publie Socialisme et concurrence, où figure la célèbre devise « Concurrence autant que possible, planification autant que nécessaire ». Formule reprise par le SPD lui-même lors de son grand tournant doctrinal de novembre 1959, quand, à Bad Godesberg, une majorité de délégués reconnaît la propriété privée des moyens de production et l’économie de marché comme des bienfaits incontestables.

Un tel aggiornamento n’aurait pas été possible si l’ordolibéralisme s’était imposé à l’état brut dans la société allemande. Dans la pratique, l’économie sociale de marché hybride Eucken et Bismarck, la règle comptable théorisée à Fribourg et le système de protection sociale instauré par le chancelier moustachu à la fin du XIXe siècle. La chute d’Erhard, en 1966, marque une inflexion « sociale » qu’accentue l’arrivée au pouvoir en 1969 du social-démocrate Willy Brandt. Aux influences « ordo » et bismarckienne s’ajoute une perspective keynésienne : planification à moyen terme, hausse des salaires, renforcement de la cogestion, investissements dans l’éducation et la santé. La République fédérale des années 1970-1980 se bricole ainsi un « modèle allemand » qui proclame sa fidélité à l’économie sociale de marché mais incorpore une bonne dose d’interventionnisme classique.

L’alternance de 1982 offre au chrétien-démocrate Helmut Kohl l’occasion de fermer la parenthèse. Le balancier idéologique a basculé ; l’heure est au rétablissement de l’équilibre budgétaire. Mais les coûts de l’unification allemande entraveront durant les années 1990 le retour aux fondamentaux ordolibéraux. Et il échoit au social-démocrate Gerhard Schröder, intronisé en 1998, de restaurer l’ordre des années 1950 par la dérégulation massive du droit du travail et l’affaiblissement de la protection sociale. Des mesures confirmées par l’actuelle chancelière, Mme Angela Merkel, qui rappelait en janvier 2014 que « l’économie sociale de marché est bien plus qu’un ordre économique et social. Ses principes sont intemporels ».

Quatre-vingts ans après sa fondation, l’ordolibéralisme se perpétue en Allemagne dans des institutions comme l’Office fédéral de lutte contre les cartels — créé en 1957 —, la Commission des monopoles, qui conseille le pouvoir politique sur les questions de concurrence, ou encore le Conseil de stabilité, créé en 2010 pour veiller au respect de la « règle d’or » du déficit zéro, au niveau fédéral comme dans les Länder. Mais il imprègne aussi les débats politico-économiques allemands à la manière d’un fonds culturel commun que chacun interprète à sa guise.

Des conservateurs et libéraux jusqu’au SPD et aux Verts, en passant par l’Alternative für Deutschland (AfD, dont un cofondateur, l’économiste Joachim Starbatty, fut assistant de Müller-Armack à Cologne), les partis allemands comptent dans leurs rangs moult héritiers d’Eucken. Tous dénoncent de mauvais usages de la tradition par leurs adversaires. « Je suis un ordolibéral, mais de gauche », nous assure M. Gerhard Schick, député vert au Bundestag depuis 2005. Docteur en économie, cet ancien chercheur à l’institut Walter-Eucken ne se qualifierait pourtant « en aucun cas de néolibéral. Chez les Verts, le terme d’ “économie sociale de marché” fait consensus, même si nous y ajouterions le terme “écologique”. Je partage les analyses ordolibérales sur le contrôle du marché. Et je trouve important que l’Etat pose des règles pour que la concurrence fonctionne ».

Au fil des ans, des courants plus ou moins interventionnistes ont émergé. « Il ne s’agit pas d’une doctrine fermée », analyse M. Ralf Fücks, directeur de l’influente fondation Heinrich-Böll des Verts. Le principe ordolibéral de la « responsabilité » peut justifier la régulation des marchés financiers et des taxes écologiques, mais aussi le refus d’une mutualisation européenne de la dette. « L’ordolibéralisme est une troisième voie entre le laisser-faire et l’étatisme, estime cet ex-dirigeant des Grünen. Pour les Verts, c’est une position particulièrement intéressante, qui permet de se démarquer à la fois des idées de la gauche traditionnelle et du néolibéralisme. »

Député Die Linke (gauche radicale) de 2005 à 2010 et ancien professeur d’économie, M. Herbert Schui souligne que « l’économie sociale de marché est un concept de suggestion. Il a été créé après guerre pour éloigner la population des idées socialistes. La formule fonctionne si bien que même certains à gauche s’y laissent prendre ». Elle procure une référence ductile, mais très légitime, car associée à l’idée de refondation — un peu comme le gaullisme en France. La Confédération allemande des syndicats (DGB) l’a adoptée en 1996. « L’économie sociale de marché a produit un haut niveau de prospérité matérielle » et représente « un grand progrès historique face au capitalisme sauvage », déclare-t-elle dans son programme fondateur, inchangé depuis. Tout en reconnaissant que ce système « n’a empêché ni le chômage de masse ni le gaspillage des ressources, et n’a pas produit l’égalité sociale ».

Tandis qu’une partie de la gauche allemande voit dans l’ordolibéralisme une forme d’interventionnisme opposable au néolibéralisme, le patronat l’associe à une économie de marché strictement libérale. Une série d’organismes partageant cette vision fournissent à la pensée ordolibérale une chambre d’écho polyphonique. L’Initiative pour une nouvelle économie sociale de marché, think tank naguère présidé par M. Tietmeyer, lutte contre le soutien public aux énergies renouvelables, contre l’impôt sur le patrimoine ou encore contre le salaire minimum légal mis en place début 2015. La Communauté d’action pour l’économie sociale de marché sévit toujours soixante ans après sa création. Plus récente, l’Alliance d’Iéna pour le renouvellement de l’économie sociale de marché décerne chaque année un prix pour l’innovation dans l’Ordnungspolitik, tandis que le Kronberger Kreis, un cercle d’économistes adossé à une fondation pour l’économie de marché, se vante de fournir aux gouvernements « la pensée pour les réformes indispensables ». L’ordopolitique dispose de relais jusqu’au sein de l’Eglise, en la personne de Mgr Reinhard Marx, archevêque de Munich et président de la Conférence épiscopale allemande.

Mais la voix la plus influente de l’ordopolitique n’est autre que le Conseil allemand des experts économiques, créé en 1963 par Erhard pour guider les choix du gouvernement. Seul l’un de ses cinq membres, Peter Bofinger, est keynésien. « Quel que soit le sujet, je suis seul contre quatre », peste-t-il (The Economist, 9 mai 2015). Ses confrères, eux, se veulent avant tout pragmatiques. « Nous voyons les avantages des concepts ordopolitiques, mais, si on y regarde de plus près, c’est plus hétérogène », nous explique par exemple Lars Feld, l’un des « sages », professeur à l’université de Fribourg et président de l’institut Walter-Eucken. « L’ordolibéralisme en lui-même ne rime pas forcément avec austérité. En 2008, avec mon collègue Clemens Fuest, nous avons par exemple recommandé au gouvernement de mettre en place un programme de soutien à la relance après la crise financière. Mais, avons-nous ajouté, “si vous craignez que cette mesure ne pénalise ensuite vos conditions de refinancement sur les marchés, alors introduisez un frein à l’endettement” » — la règle d’or budgétaire. Le gouvernement a suivi les deux recommandations à la lettre. « En tant qu’Allemand, c’est pour moi incompréhensible de voir à quel point mon pays est figé du point de vue de la pensée économique », nous confie l’économiste et spécialiste de l’ordolibéralisme Ralf Ptak.

Au-delà de sa mise en œuvre germanique dans une version plus ou moins abâtardie, l’idéologie « ordo » s’est transposée à l’état chimiquement pur dans les structures de l’Union européenne. « Tout le cadre de Maastricht reflète les principes centraux de l’ordolibéralisme et de l’économie sociale de marché », reconnaît volontiers M. Jens Weidmann, président de la Bundesbank (17). Avec son appel au « développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive », l’article 2.3 du traité de Lisbonne, en vigueur depuis fin 2009, semble décalqué d’un discours d’Erhard.

Et pour cause : de Walter Hallstein, premier président de la Commission européenne (1958-1967), à Hans von der Groeben, commissaire à la concurrence (1958-1967), en passant par Müller-Armack, négociateur du traité, la plupart des Allemands ayant participé à la mise en place du Marché commun dans les années 1950 adhéraient à la pensée d’Eucken. Les hauts fonctionnaires des institutions européennes ont reproduit à l’échelon communautaire la stratégie d’Erhard et de son comité d’experts dans l’Allemagne fédérale occupée : acteurs d’un organisme dépourvu de légitimité, ils se sont concentrés sur l’élaboration d’un cadre juridique de la concurrence et de la stabilité monétaire, préoccupation jugée de second ordre par les puissances établies pendant la guerre froide.

Leur triomphe n’était pas acquis d’avance. Dans les années 1950, l’édifice européen s’érige sur deux piliers doctrinaux bien distincts. L’un, français, interventionniste et planificateur, fore volontiers à coups de subventions de larges zones d’exception dans le cadre concurrentiel (la politique agricole commune et celle des champions nationaux). Il voit dans le projet de marché intérieur européen une protection vis-à-vis du libre-échange mondial. L’autre, ordolibéral, presse ses partenaires non seulement d’établir un marché unique communautaire, mais également de procéder à un arasement des barrières douanières à l’échelle du « monde libre ». Dès 1956, le chancelier Erhard plaide pour l’instauration d’un… grand marché transatlantique (18).

Dominante dans les années 1960 et 1970, l’approche hexagonale ne résiste pas à la déréglementation des échanges internationaux, qui implique rigueur budgétaire et compétitivité. Paris abdique symboliquement le 23 mars 1983, quand François Mitterrand, renonçant à conduire la politique de rupture pour laquelle il a été élu, décide de maintenir le franc arrimé au système monétaire européen et à l’Allemagne. Ce choix implique la mise en œuvre par la gauche d’un plan d’austérité symboliquement comparable à celui que M. Alexis Tsipras entérina en juillet 2015. « Je suis partagé entre deux ambitions, confiait Mitterrand le 19 février 1983. Celle de la construction de l’Europe et celle de la justice sociale (19). » Une alternative du même tonneau fut imposée au dirigeant grec.

Vingt-cinq ans après la chute du mur de Berlin, la doctrine « ordo » imprègne toujours les cadres de la direction générale de la concurrence et inspire nombre de commissaires européens, tel le Belge Karel Van Miert, récipiendaire du prix Ludwig-Erhard en 1998, ou encore l’Italien Mario Monti. Mais le fief ordolibéral le plus inexpugnable se trouve à Francfort. « La constitution monétaire de la Banque centrale européenne [BCE] s’ancre fermement dans les principes de l’ordolibéralisme », reconnaît l’actuel président de l’institution, M. Mario Draghi (20). Par son fonctionnement, par son indépendance vis-à-vis des institutions démocratiques ou encore par sa mission unique de maintien de la stabilité des prix, la BCE plagie la Bundesbank. En 2003 (19 septembre), Les Echos saluaient son futur président, M. Jean-Claude Trichet — pourtant énarque et français —, comme « le plus authentique représentant de l’esprit mais aussi de la pratique qu’a incarnés la Bundesbank depuis sa création en 1949 jusqu’à l’intronisation de l’euro ».

Le combat a cessé faute de combattants. En Europe, la marée basse de la souveraineté populaire laisse apparaître dans leur froide efficacité les structures de pilotage automatique patiemment mises en place dans les bureaux de Bruxelles et les tours de Francfort : indicateurs placés en apesanteur démocratique par le traité de Maastricht (les fameux 3 % de déficit), instauration en mars 2012 de la « règle d’or » allemande limitant les déficits budgétaires pour les Etats membres.

Dix jours après le référendum grec, Hans-Werner Sinn, l’économiste le plus influent outre-Rhin, conseiller du ministre des finances et représentant inflexible de l’orthodoxie, nous l’affirmait : « La crise européenne exclut les recettes keynésiennes. Ce n’est pas spécialement ordolibéral, c’est tout simplement économique. » Le cadre d’Eucken s’est mué en cage de fer.