Eksperci powtarzają od lat, że kluczowa nie jest ilość uzyskanych od UE pieniędzy, ale prorozwojowy sposób ich wykorzystania. Czy dzięki funduszom nasza gospodarka naprawdę rośnie? Tak. Na którym polu i o ile - trudno powiedzieć, bo każdemu wychodzi inny wynik.

(infografika OF/BR)

W 2013 roku premier Donald Tusk świętował w Brukseli wynegocjowanie 106 mld euro na lata 2014-2020 tortem z jadalnych banknotów euro. Aby Polska nie wyglądała na bezmyślnego pożeracza środków unijnych, eksperci powtarzali, że kluczowa nie jest ilość uzyskanych od Unii pieniędzy, ale prorozwojowy sposób ich wykorzystania.

Dzisiaj, w maju 2016 roku, nowa perspektywa finansowa Unii Europejskiej (potocznie zwana „siedmioletnim budżetem”) formalnie funkcjonuje już drugi rok. Na razie jednak na pewno nie ma co mówić o tym, że nowe pieniądze z Brukseli dały Polsce impuls do przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Według informacji podanej w marcu 2016 r. przez Jerzego Kwiecińskiego, wiceministra rozwoju, Polska z nowej perspektywy wydała jedynie 3 mld zł.

Rządzący mają świadomość ponad rocznego opóźnienia w uruchomieniu unijnych środków. Plan wicepremiera Morawieckiego oparty jest głównie na funduszach unijnych i stawia sobie za cel pełną aktywację unijnych pieniędzy w połowie bieżącego roku. Po ich uruchomieniu prawdopodobieństwo pozytywnego wpływu funduszy unijnych na polską gospodarkę niewątpliwie wzrośnie. Powinniśmy jednak mieć możliwość dowiedzieć się, czy dzięki funduszom polska gospodarka rzeczywiście ruszyła z zapowiadanym impetem (a zatem: czy środki zostały dobrze wykorzystane).

Paradoksalnie, choć wszyscy podkreślają, że fundusze mają przyczyniać się do rozwoju Polski, a nie być wydawane dla samego wydawania, trzeba się sporo natrudzić, aby znaleźć konkretne dane wiążące proces inwestowania unijnych pieniędzy z danymi o wzroście gospodarczym czy zatrudnieniu w Polsce. Eksperci, politycy i dziennikarze zazwyczaj operują liczbami oderwanymi od ogólnej sytuacji gospodarczej, np. mówią o wartości dotychczas zakontraktowanych umów z beneficjentami unijnego wsparcia czy o kwocie konkretnych programów operacyjnych.

Przykładowo w Planie na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju podane zostały ustalone alokacje pieniędzy na konkretne programy operacyjne (np. 27,4 mld euro na „Infrastrukturę i Środowisko”, 8,6 mld euro na „Inteligentny Rozwój”itp.). Brak jednak szacunków, ile powstanie miejsc pracy czy o ile może przyspieszyć wzrost PKB za sprawą spożytkowania funduszy unijnych zgodnie z priorytetami zawartymi w planie ministra. Również zamieszczone w planie nawiązania do poprzedniej unijnej perspektywy nie odnoszą się do opublikowanych wcześniej ewaluacji, które dostarczają pewnych danych na temat wpływu wydawania funduszy na konkretne dane ekonomiczne (ciekawe byłoby ujęcie w rządowym planie takich danych nie tylko dotyczących Polski, ale i innych krajów Unii Europejskiej).

Inni także nie policzyli. Nawet jedna z największych światowych firm doradczych, KPMG, w swoim okresowym raporcie z wykorzystania środków unijnych w latach 2007-2013 nie wyszła poza mało ambitne poinformowanie o poziomie zakontraktowania funduszy, czy informację o wysokości środków, jakie poszczególne kraje otrzymały z UE.

Skuteczność przy wydawaniu funduszy unijnych to, wydawałoby się, rzecz kluczowa. Niewiele o niej wiemy, gdyż mało rozwinięte są systemy oceny, wskazujące jak europejskie pieniądze – w skali Polski w wymiarze lokalnym i regionalnym – wpływają na takie wskaźniki jak wzrost gospodarczy i zatrudnienie (co w praktyce znaczy słynne w unijnej polityce hasło „growth and jobs”?). Nawet jeżeli dane takie gdzieś są, to w mediach królują niestety jedynie proste informacje – ile Polska dostała funduszy, ile już ich wydano. Nie ma informacji o ich konkretnym wpływie na gospodarkę, konkretnych celach, jakie mają być osiągnięte. Również narzekania, że fundusze z UE nie przyczyniają się wystarczająco do rozwoju Polski, nie są poparte konkretnymi liczbami (wyjątkiem są dane i prognozy dotyczące wydatków na badania i rozwój w stosunku do PKB).

Problem wpływu funduszy na PKB

Mimo wszystko istnieje kilka dokumentów mówiących o dotychczasowym wpływie funduszy unijnych na całą polską gospodarkę. W lipcu 2014 r. Komisja Europejska opublikowała szóstą edycję „Raportu o spójności ekonomicznej, socjalnej i terytorialnej”. Dokument dotyczył najważniejszej części funduszy unijnych, jakie otrzymuje Polska (w latach 2007-2013 było to ok. 60 mld euro).

Według autorów raportu „polityka spójności w latach 2007–2013 miała duży wkład w budowę wzrostu gospodarczego i tworzenie nowych miejsc pracy. Szacuje się, że przyczyniła się ona do zwiększenia poziomu PKB o średnio 2,1 proc. rocznie na Łotwie, 1,8 proc. rocznie na Litwie oraz 1,7 proc. rocznie w Polsce w stosunku do poziomu PKB, który państwa te osiągnęłyby, gdyby nie przedsięwzięcia finansowane z jej środków”. Autorzy raportu wierzą, że fundusze unijne przeznaczone na lata 2007-2013 będą silnie oddziaływać na gospodarkę jeszcze w roku 2022. Wtedy dzięki „starym” funduszom nadwiślańska gospodarka powiększy się o dodatkowe 4,1 pkt. proc., co będzie trzecim – po Łotwie i Litwie – wynikiem spośród branych pod uwagę 17 największych beneficjentów polityki spójności.

Ten długotrwały pozytywny wpływ na PKB jest wynikiem założenia przez autorów raportu – dość optymistycznego – że fundusze trwale zwiększą konkurencyjność danego kraju. Natomiast wpływ funduszy UE na przyspieszenie gospodarki w trakcie trwania danej perspektywy budżetowej paradoksalnie ma być, według raportu, niższy, gdyż jest on wówczas jedynie efektem krótkotrwałego zwiększenia się popytu (w Polsce, przypomnijmy, było to 1,7 pkt proc. wzrostu w 2013 r. w porównaniu z 4,1 pkt proc. w 2022 r.).

Inne dane na temat wpływu funduszy unijnych na polską gospodarkę można przeczytać w analizie FOR opublikowanej w październiku 2013 r.:

„(…) niektóre wydatki Polski w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej zostały ocenione jako antyrozwojowe i hamujące wzrost gospodarczy w najgorzej rozwiniętych regionach. Rozwój Polski hamuje także przeznaczanie unijnych pieniędzy nie tam, gdzie przyniosłyby one najwięcej korzyści dla gospodarki i obywateli, choć politycy walczący o przyznanie naszemu krajowi jak największej ilości środków powinni negocjować tak, aby temu zapobiec. Przykładowo, europejskie fundusze przeznaczone na cyfryzację administracji stanowiły w latach 2007-2013 0,8 proc. ogółu unijnych środków przyznanych Polsce i 6,6 proc. pieniędzy, które otrzymała Słowacja. (…).

W 2009 roku Janos Varga i Jan in’t Veld opublikowali prognozy, zgodnie z którymi unijne fundusze przeznaczone na samą tylko politykę spójności miały zwiększać PKB Polski w latach 2005-2011 o około 1,1 pkt proc. rocznie. Tymczasem badania opublikowane przez ministerstwo rozwoju wskazują, że pieniądze z Unii w analogicznym okresie powiększały polską gospodarkę według pierwszego modelu o średnio 0,4 pkt proc. w skali roku, a według drugiego modelu o około 0,7 pkt proc. rocznie. Dowodzi to, że unijne fundusze nie są w Polsce wydatkowane w sposób skutkujący dużo wyższym tempem wzrostu PKB niż w sytuacji, w której nasz kraj nie otrzymywałby pieniędzy z UE”.

Jednym z rzadkich przypadków, kiedy polskie media, m.in. „Rzeczpospolita” i „Gazeta Wyborcza”, podawały prognozy wpływu funduszy unijnych na lata 2014-2020 na polski PKB, jest raport Erste Group z marca 2014 roku. Według autorów raportu, Jana Jedlički i Katarzyny Rzentarzewskiej, w czasie realizacji perspektywy polskie PKB będzie rosło w średnim tempie 3,6 proc. rocznie, zamiast 3,1 proc. (co oznacza przyspieszenie o 0,5 pkt proc.). Największy wpływ na gospodarkę fundusze będą miały w Rumunii (tu średni wzrost PKB będzie większy i wyniesie 4,3 proc. rocznie zamiast 3,5 proc.), a najmniejsze oddziaływanie funduszy zanotują Czesi (2,9 proc. zamiast 2,6 proc.).

Eksperci podkreślali jednocześnie, że zdają sobie sprawę, że kraje Europy Środkowej i Wschodniej będą chciały wydawać unijne pieniądze w dużej mierze na budowę infrastruktury drogowej i kolejowej. Zalecali jednak skoncentrowanie się także na badaniach i rozwoju jako czymś, co może pomóc gospodarkom regionu w długiej perspektywie. Co ciekawe, eksperci Erste Group w swoich zaleceniach nie piszą o konieczności monitorowania przez państwa i UE realnego wpływu funduszy na gospodarkę, tylko o tym, że UE powinna motywować państwa do… jak najszybszej absorpcji funduszy poprzez udzielanie rządom swego rodzaju reprymend. Zatem nawet ekonomiści zajmujący się oceną oddziaływania funduszy na gospodarkę sugerują, że ważna jest sama kwota i prędkość wydanych funduszy, a nie jakość ich wykorzystania w kontekście całej sytuacji gospodarczej.

Rozbieżności w liczeniu wpływu funduszy unijnych na gospodarkę w zbliżonych okresach z lat poprzednich są więc duże (w Polsce od 0,4 do 1,7 pkt proc. dodatkowej dynamiki PKB rocznie). Do tego dochodzą rozbieżności dotyczące perspektywy na lata 2014-2020. Ekonomiści pracujący na rynku komercyjnym szacują w Polsce wpływ na poziomie 0,5 pkt proc., podczas gdy Unia liczy na 2,3 pkt proc. W obu przypadkach – poprzedniej i obecnej perspektywy – to prognozy Unii wyróżniają się optymizmem.

Wpływ na zatrudnienie

Wracając do raportu Komisji Europejskiej, warto podkreślić, że w poprzedniej perspektywie Polska była także według Brukseli europejskim liderem, jeżeli chodzi o wpływ funduszy na zatrudnienie – unijne fundusze powiększały je o 1 proc. w skali roku, podczas gdy na Słowacji i Łotwie tylko o 0,4 proc. Można zastanawiać się, czy wzrost liczby zatrudnionych o 1 proc. to rzeczywiście dużo. W IV kwartale 2010 r. podana przez GUS liczba pracujących, liczona według metodologii BAEL (w przeciwieństwie do zwyczajowych danych GUS uwzględniająca wszystkie formy zatrudnienia i podmioty, a nie tylko umowy o pracę w firmach zatrudniających powyżej 9 osób), wynosiła 15 mln 557 tys.

Jeden procent z tej liczby to 155 tys. 570 osób. Jest to wielkość średniego polskiego miasta i trzykrotność populacji np. Ełku. Z drugiej strony według tych samych danych GUS liczba zatrudnionych w IV kwartale 2011 r. była w porównaniu z wcześniejszym rokiem większa tylko o 0,36 proc., a nie o 1 proc., mimo że wtedy polska gospodarka zaczynała ożywiać się po światowym kryzysie finansowym. To oczywiście tylko pobieżna analiza, ale wynika z niej, że UE może zawyżać wpływ swoich funduszy na zatrudnienie, a zatem jest to, obok prognoz dotyczących zmiany PKB, kolejne potwierdzenie nadmiernego optymizmu UE.

Zawarta w raporcie o spójności prognoza Komisji Europejskiej na lata następne jest zresztą w zakresie zatrudnienia jeszcze bardziej optymistyczna od tej dotyczącej perspektywy na lata 2007-2013 (a dokładniej lat 2007-2016). Na skutek eurofunduszy, i to jeszcze tych poprzednich, zatrudnienie w Polsce w 2022 r. powiększy się o 1,8 proc. w porównaniu z rokiem 2021. Przy okazji Bruksela – to kolejny rzadko spotykany w polskich mediach konkret – chwali się swoim realnym sukcesem: „W latach 2007–2012 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) umożliwił stworzenie prawie 600 000 miejsc pracy. Liczba ta stanowi niemalże 20 proc. szacowanych utraconych miejsc pracy od początku kryzysu finansowego”. „Dzięki EFS 5,7 mln ludzi znalazło zatrudnienie, a prawie 8,6 mln uzyskało kwalifikacje, natomiast ze sprawozdań państw członkowskich wynika, że fundusz przyczynił się do wsparcia 400 000 podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą lub osób decydujących się na samozatrudnienie” – czytamy dalej.

W kontekście lokalnym, od którego zresztą trzeba zacząć, gdy chce się analizować kontekst całego kraju, niezmiernie ciekawy do wyciągania wniosków na temat oddziaływania europejskich funduszy na zatrudnienie wydaje się być tzw. wskaźnik efektywności zatrudnieniowej. Dzięki niemu mierzy się, jaka część uczestników danego dofinansowanego przez UE programu aktywizacji zawodowej znalazła pracę na co najmniej trzy miesiące w ciągu trzech miesięcy od zakończenia szkolenia. Porównywanie ze sobą tych wskaźników – pochodzących z różnych projektów, miejsc i okresów – pozwoliłoby ocenić, czy dotowane przez Unię formy pomocy kierowane do bezrobotnych są skuteczne i odpowiadają potrzebom zarówno uczestników, jak i lokalnego rynku pracy.

Niestety obecnie nie ma bazy, która pozwalałaby na zestawienie ze sobą wskaźników efektywności zatrudnieniowej w programach realizowanych np. w różnych województwach. Zazwyczaj trzeba szukać konkretnych ewaluacji programów na stronach lokalnych urzędów pracy. Jedną z nielicznych analiz zbiorczych jest ta dotycząca województwa kujawsko-pomorskiego, pochodząca z 2014 roku. Można się z niej dowiedzieć, że spośród 502 uczestników badanych finansowanych przez UE projektów dla tzw. „osób zagrożonych wykluczeniem społecznym”, „jakąkolwiek pracę zarobkową podjęła połowa (51 proc.). Pracę rozumianą zgodnie z definicją stosowaną przy obliczaniu wskaźnika efektywności zatrudnieniowej zdobyła około jedna trzecia (32 proc.) osób objętych wsparciem”. Wynik, trzeba przyznać, nie jest zbyt imponujący.

Z kolei z opartej na makroekonomicznych symulacjach analizy „Are the effects of EU Cohesion Policy for the Polish regional labour markets worth their costs?” Zbigniewa Mogiły, Marty Zaleskiej i Janusza Zaleskiego wynika, że – przykładowo – w 2008 r. koszt utworzenia jednego miejsca pracy w ramach polityki spójności kosztował w Polsce aż 62 tys. 295 euro. Ekonomiści zauważyli także, że koszt kreacji jednego miejsca pracy z funduszy unijnych jest tak samo wysoki zarówno w bogatej Wielkopolsce, jak i na gorzej rozwiniętej Warmii i Mazurach.

Mając na uwadze świadomość konieczności monitorowania procesu inwestowania 106 miliardów euro (441 mld zł), a także nadmierny, być może nieobiektywny optymizm prognoz Brukseli, warto zaznaczyć, że polscy politycy, media i ekonomiści powinni bardziej skupiać się na skrupulatnym ocenianiu realnego wpływu funduszy unijnych na nasze wyniki gospodarcze, a nie na poszczególnych, oderwanych od szerszego kontekstu „atrakcjach” płynących z funduszy (np. że województwa musiały wymyślić sobie tzw. „inteligentne specjalizacje”).

Fakt, że tak rzadko sugerowane i omawiane są badania wpływu funduszy UE na całą gospodarkę, a politycy koncentrują się na poszczególnych kwotach i programach, potwierdza smutną prawdę o naszym krótkowzrocznym podejściu do funduszy – chcemy się po prostu nimi nasycić. To nie szybkość wydawania funduszy unijnych, poziom zakontraktowanych środków, ani nawet liczba uczestników finansowanych przez UE przedsięwzięć ma największe znaczenie, ale realny wpływ unijnych programów na rynek pracy i całą gospodarkę.