Op de Twitter-tijdlijn van minister voor Rechtsbescherming Sander Dekker verschijnt in augustus vorig jaar een filmpje. Onder begeleiding van een aanstekelijk muziekje zien we Dekker de kantoortuin van verzekeraar Achmea Rechtsbijstand binnenlopen. De minister luistert aandachtig en knikt instemmend wanneer directeur Jos Sewalt aan het woord is. ‘We vinden het belangrijk, en geloven er ook in, dat je zo vroeg mogelijk in een geschil voor een oplossing moet gaan’, vertelt Sewalt.

Het lijkt doodnormaal, maar Dekker ziet dat anders. ‘Daar kunnen wij ook weer van leren’, zegt hij rechtstreeks in de camera. ‘We zijn nu aan het kijken hoe we onze gesubsidieerde rechtsbijstand kunnen herzien. Want mensen zitten helemaal niet te wachten op een procedure.’

Wat hebben rechtsbijstandsverzekeraars te maken met gesubsidieerde rechtsbijstand, het werkveld van de sociale advocatuur? Het filmpje leidt direct tot argwanende reacties. ‘Echt heel erg deze tweet van de minister van “rechtsbescherming”. Is dit een grap?’ tweet vastgoedadvocaat Matthijs Niermeijer. ‘Promo om iedereen maar aan de rechtsbijstandsverzekering te krijgen, zodat minister Dekker geen geld bij de sociale advocatuur hoeft bij te leggen?’ vraagt advocaat en mediator Marjon Kikkert zich af.

Het filmpje komt op een gevoelig moment. Na jaren van bezuinigingen – ingezet door staatssecretaris Fred Teeven – is de sociale advocatuur op sterven na dood. Advocatenkantoren die met overheidssubsidie rechtsbijstand verlenen aan de minst vermogende Nederlanders verkeren in grote financiële problemen: ze kunnen nauwelijks rondkomen, advocaten houden er noodgedwongen mee op, en de meeste kantoren hebben geen geld om nieuwe advocaten op te leiden. Kantoren die de minst zelfredzame mensen bijstaan in strafzaken, bij echtscheidingen, arbeidsconflicten of asielprocedures, dreigen alle specialistische kennis die is opgebouwd kwijt te raken. ‘Het is een sterfhuisconstructie’, vindt de Nederlandse orde van Advocaten (NoVA).

Met het systeem van rechtsbijstand is niets mis, zo concludeerde een onderzoekscommissie in 2017. Deze commissie, onder leiding van oud-rechter Herman van der Meer, kreeg opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie om te onderzoeken of de vergoedingen aan advocaten voor gesubsidieerde rechtsbijstand nog toereikend waren. Hij mocht alles concluderen, behalve dat advocaten meer geld moeten krijgen. ‘Een onmogelijke opdracht’, weet Van der Meer achteraf. Om de vergoeding van de advocaten op een aanvaardbaar niveau te krijgen en zo de kwaliteit van rechtsbijstand te garanderen is één maatregel onvermijdelijk: er moet 127 miljoen euro bij.

Toch krijgt minister Dekker in het regeerakkoord de taak de problemen met rechtsbijstand ‘binnen de bestaande budgettaire kaders’ op te lossen. Hij wil dit mogelijk maken door minder mensen toegang te geven tot de rechter. Zo hoeft hij minder vaak een gesubsidieerde advocaat te vergoeden. Wie een juridisch conflict heeft moet voortaan gebruik maken van ‘internettools’, de bibliotheek of sociale wijkteams. Kan dat niet, dan wordt er aangestuurd op alternatieven zoals mediation of schikken. Pas in het uiterste geval zal de overheid een advocaat vergoeden om een rechtszaak te voeren.

Vrijwel iedereen is tegen: afgelopen februari trokken meer dan honderd advocaten in toga naar het Binnenhof om te protesteren. Ook de Orde van Advocaten, rechtswetenschappers, de oppositie en zelfs senatoren van regeringspartij d66 hekelen de plannen. ‘De toegang tot het recht is verankerd in de grondwet’, zegt VU-rechtsfilosoof Wouter Veraart in het financieele dagblad. ‘Daar kun je niet aan sleutelen.’ Hij vreest voor toenemende rechtsongelijkheid tussen arm en rijk.

Maar er is één groep die de plannen wel ziet zitten: rechtsbijstandsverzekeraars als Achmea, Das en Arag. Zij doen al jaren wat Dekker wil: ze bieden rechtshulp tegen zo laag mogelijke kosten, sturen aan op schikken en procederen weinig. Nu Dekker goedkope rechtshulp op grote schaal wil gaan inkopen, verwachten de verzekeraars te kunnen profiteren.

Onder het mom van ‘betere oplossingen’ voert Dekker een harde bezuinigingsmaatregel door, die alleen kan slagen als minder mensen naar de rechter gaan. Natuurlijk is schikken soms beter dan procederen. Maar de gang naar de rechter moet niet geblokkeerd worden door mediation verplicht te stellen of te verwijzen naar een zelfhulpwebsite, stellen sociaal advocaten.

Verzekeraars hebben minder moeite om te kiezen voor goedkope oplossingen, ook als hun klant daar niet mee geholpen is. De afgelopen jaren werden zij door de rechter herhaaldelijk teruggefloten, omdat ze om kosten te besparen en rechtszaken te voorkomen hun cliënten het recht op goede rechtsbijstand ontnamen. Maar onafhankelijk toezicht op de verzekeraars is er niet. Desondanks is Dekker vastbesloten om rechtsbijstand voor een kwetsbare groep burgers over te dragen aan deze commerciële partijen.

Op dinsdagmiddag 5 maart 2018 organiseert het Verbond van Verzekeraars in Bunnik de eerste Rechtsbijstandsmiddag ooit. Op de agenda staat een voor de aanwezigen ongebruikelijk thema: gesubsidieerde rechtsbijstand. ‘Waarom bemoeien wij ons met het ministerie? We zitten in een particuliere sector en maken geen deel uit van het stelsel van gefinancierde rechtshulp. Waarom dan nu wel?’ begint Achmea’s bedrijfsjurist Emile de Wijs zijn presentatie. Het antwoord: de verzekeraars willen invloed uitoefenen op de nieuwe wetgeving voor gesubsidieerde rechtsbijstand. En dat lukt aardig: ‘Wij helpen bij de beantwoording van Kamervragen, maar ook bij het oplossen van andere beleids- en strategische vraagstukken. We delen ervaringen en geven adviezen, onder meer over alternatieven voor een juridische procedure.’

De verzekeraars moeten wel. De vooruitzichten voor de sector zijn niet gunstig, zo blijkt in Bunnik. Het aantal huishoudens met een polis voor rechtsbijstand stagneert al jaren op zo’n 2,5 miljoen. Weliswaar een gigantisch aantal, maar het aantal nieuwe klanten neemt af, het bestand vergrijst. ‘Verzekeraars moeten out of the verzekeringsbox gaan denken’, schrijft onderzoekster Marieke Beugel in een position paper die ze op de middag presenteert. ‘Ze moeten op zoek naar andere mogelijkheden van dienstverlening.’

De plannen van Dekker bieden uitkomst. De minister wil op grote schaal ‘rechtshulppakketten’ gaan inkopen: bulkcontracten met bedrijven die rechtsbijstand, mediation en juridisch advies leveren. Schaalvergroting en selectie aan de poort moeten de kosten drukken. Dekker presenteert deze pakketten als een nieuw plan, maar ze zijn een kopie van hoe rechtsbijstandsverzekeraars al jaren werken. ‘Wat wij normaal vinden, noemt het ministerie innovatief’, merkt De Wijs van Achmea op. Als Dekker zijn plannen doorvoert kunnen de verzekeraars rekenen op honderdduizenden nieuwe klanten.

Volgens de rechter ontnemen verzekeraars hun cliënten het recht op goede rechtsbijstand

De nauwe samenwerking tussen minister en verzekeraars heeft geleid tot een voorstel dat door iedereen gekraakt wordt. Behalve, uiteraard, door de verzekeraars zelf. ‘Tussen alle woedende brieven over de plannen van @SanderDekker om de rechtsbijstand te vermarkten, heb ik zowaar één (1!) steunbetuiging ontdekt: de verzekeraars blijken van harte bereid het werk van advocaten over te nemen’, twittert Kathalijne Buitenweg, Tweede-Kamerlid voor GroenLinks.

Rachid (53) is enthousiast over zijn werk als teamleider beveiliging van de enorme gemeentebibliotheek van Rotterdam. Al twintig jaar werkt hij er tot ieders tevredenheid. Totdat hij een nieuwe baas krijgt. Die stuurt hem na een jaar plots per mail een negatieve beoordeling. Rachid herkent zich niet in de kritiek en vraagt om uitleg. Vanaf dat moment gaan de verhoudingen tussen hem en zijn meerderen snel bergafwaarts.

Op aanraden van een collega maakt Rachid een afspraak met sociaal advocaat Ton Rhijnsburger, onder gemeenteambtenaren bekend als de go to guy voor dit soort kwesties. Voor de afspraak belt hij nog even met zijn rechtsbijstandsverzekeraar Achmea – die van het filmpje met minister Dekker – om hen te informeren: ‘Ik heb een advocaat, dan weten jullie dat.’

Kort daarna staat hij bij de Albert Heijn als Achmea hem belt met een waarschuwing. Als hij zelf zijn advocaat kiest, heeft hij recht op maximaal achtduizend euro vergoeding. ‘Aangezien we de advocaatkosten voor je zaak hoog inschatten raad ik je aan om te kiezen voor een advocaat waarmee wij een contract hebben’, zegt de medewerker. Rachid schrikt ervan. Wanneer Achmea hem in datzelfde telefoongesprek aanbiedt om advocaat Rhijnsburger af te bellen, gaat hij daarmee akkoord.

‘Dat zeiden ze gewoon om hem bang te maken’, denkt Rhijnsburger achteraf. ‘Die achtduizend euro is volstrekt overdreven, van dat geld kan ik wel drie ambtenaren helpen.’ Rachid gaat met het advocatenkantoor van Achmea in zee. Terugkijkend was dat een slechte keuze. ‘Welgeteld heb ik één keer een half uur met hun advocaat gesproken. Dat was het. Daarna ging alles via de mail.’

Voor de teamleider beveiliging is de inzet van zijn zaak duidelijk: hij wil zijn functie behouden, terug naar de bibliotheek. Maar daarover gaat het al snel niet meer. ‘Die advocaat was nauwelijks meer dan een doorgeefluik voor de gemeente. Hij gaf geen enkel tegengas. Ik zei steeds: vraag alsjeblieft om de verslagen van mijn functioneringsgesprekken. Ga informeren bij mijn twee eerdere leidinggevenden.’ Maar binnen enkele dagen gaat het alleen nog maar over een vertrekregeling.

Al is van een regeling nauwelijks sprake. Rachid belandt zonder ontslagvergoeding in de WW en zit inmiddels in de bijstand. ‘Ik dacht: dit kan toch niet, dit is onrecht, iemand op deze manier de laan uitsturen. Na twintig jaar zou ik plotseling alles kwijtraken. Ik was behoorlijk de kluts kwijt. Op dat moment had ik iemand nodig om te vechten voor mijn positie. Maar dat gebeurde niet.’

Na een jaar meldt Rachid zich alsnog bij sociaal advocaat Ton Rhijnsburger. Die schrikt zich rot. ‘Deze man is in de vijftig, was teamleider beveiliging van de gemeentebibliotheek, een goede functie.’ En een betere ontslagbescherming dan voor ambtenaren bestaat er niet. ‘Er was geen dossier tegen hem, niets! Mij zou het niet gebeurd zijn dat hij enkel met WW op straat was gezet.’ De gemeente had Rachid gemakkelijk elders in de organisatie kunnen plaatsen, denkt hij.

Samen bereiden ze nu een zaak voor tegen de advocaat van de verzekeraar. Alle problemen hadden voorkomen kunnen worden als Achmea Rhijnsburger niet onder valse voorwendselen had afgebeld, vinden ze. ‘Ton Rhijnsburger is geïnteresseerd in mijn verhaal, in waar ik mee zit, we hebben in een korte periode vier persoonlijke gesprekken gehad’, vertelt Rachid. ‘Zoals hij mijn belangen verdedigt, zo hoort een advocaat te werken.’

‘Een triest verhaal, dat de rechtsbijstandsverzekeraar zeer kwalijk wordt genomen’, schrijft advocaat Rhijnsburger in een brief aan Achmea. ‘Deze kwestie is een duidelijk bewijs van de stelling dat het niet goed is om sociale rechtshulp aan commerciële partijen over te laten.’

Achmea Rechtsbijstand laat in een reactie weten dat het de taak van de verzekerde is om uit te zoeken of de kosten van een zelfgekozen advocaat door de verzekering gedekt worden. Het advocatenkantoor dat de zaak van Rachid behandelde ziet op basis van intern onderzoek ‘geen enkele aanleiding’ voor het oordeel dat zij ‘het dossier niet op een juiste wijze heeft behandeld’.

De casus van Rachid staat allerminst alleen. Verzekerden dienden de afgelopen jaren honderden klachten in bij de rechter en klachteninstituut Kifid. Anderhalf jaar geleden oordeelde de rechtbank Amsterdam in een andere ontslagzaak vernietigend over de werkwijze van rechtsbijstandsverzekeraar Das. De zaak betrof een docent aan een hogeschool die ontslagen dreigde te worden vanwege het geven van tentamentips aan studenten. Aangezien de man al in de zestig was, moest hij bij ontslag vrezen voor een pensioengat.

Medewerkers van Das vertelden hem keer op keer dat hij ‘de schijn tegen’ had en adviseerden hem te schikken. Maar, merkt de rechter op, dat is ‘een ernstig onvolledig advies’, omdat kantonrechters ‘alleen schijn onvoldoende achten om een voor de werknemer nadelige beslissing op te baseren’. Daar blijft het niet bij. Das-medewerkers hebben zich niet in het dossier verdiept, hebben zich ‘onvoldoende kritisch jegens de werkgever opgesteld’ en gingen ‘niet of nauwelijks’ in op vragen. De docent ‘stelt terecht dat Das hem aan zijn lot heeft overgelaten’, concludeert de rechter.

De minister gooit een goed werkend systeem van rechtsbijstand in de prullenbak

In een andere recente uitspraak verwijt de rechtbank Midden-Nederland rechtsbijstandsverzekeraar Arag een ernstige beroepsfout. De verzekeraar regelde voor een minderjarige jongen een schadevergoeding voor lichamelijk letsel, maar maakte geen afspraken over eventuele toekomstige schade. Jaren later krijgt de inmiddels volwassen man weer ernstige klachten. De rechter stelt vast dat de vader van de man destijds uitdrukkelijk heeft gevraagd of de afspraken daar wel in voorzagen. ‘U kunt gerust tekenen’, schreef Arag terug, zonder op zijn vraag in te gaan. Dat had de verzekeraar nooit mogen doen, oordeelt de rechter.

‘Het verdienmodel van verzekeraars leidt tot een grote geneigdheid om te schikken, snel met een voorstel akkoord gaan’, zegt hoogleraar Mies Westerveld, gespecialiseerd in rechtshulp. ‘Want procederen kost verzekeraars meer tijd, werk en dus geld.’ De cijfers geven haar gelijk. In bijna zestig procent van de claims wordt er geschikt, slechts in zes procent van de gevallen vindt er een rechtszaak plaats, blijkt uit onderzoek van bureau voor marktonderzoek gfk. Dat is precies wat Dekker wil: minder procederen en eerder werken aan een ‘oplossing’.

Maar het tv-consumentenprogramma Radar liet al in 2016 zien hoe de verzekeraars dat aanpakken. Eerst vertellen zij de cliënt dat zijn winstkansen klein zijn, waarna ze een schikking voorspiegelen als enige haalbare optie.

Geconfronteerd met deze kritiek verwijst minister Dekker naar een onderzoek van het wodc uit 2016 onder burgers en rechters. Beide waren bij rechtszaken min of meer even tevreden over verzekeraars en advocaten. Maar dat onderzoek zegt niets over de 94 procent van de zaken van de verzekeraars die nooit voor de rechter komen.

Ondanks terechtwijzingen door de Europese rechter blijven de verzekeraars zich bovendien onttrekken aan het recht op vrije advocaatkeuze. Nederland is een van de weinige Europese landen waar juridisch medewerkers in loondienst mogen procederen. In andere landen is dit verboden, omdat er belangenconflicten kunnen ontstaan wanneer de jurist zowel de belangen van zijn baas als die van zijn cliënt moet dienen.

Als een verzekeraar er niet onderuit komt om een externe advocaat in te huren, wordt de zaak bij voorkeur uitbesteed aan kantoren waar de verzekeraar een vaste samenwerking mee heeft. Een advocaat van zo’n kantoor zit dan vast aan allerlei afspraken met de verzekeraar. De belangrijkste daarvan: de fixed fee, een vast bedrag waarvoor de advocaat de klus moet klaren, ongeacht de werkelijke tijd die een zaak kost.

Erger nog: uit documenten die consumentenprogramma Radar in handen kreeg, blijkt dat ten minste een van deze ‘netwerkkantoren’ de zaken op zijn beurt weer uitbesteedde aan freelancers. In de contracten die Radar zag, kregen de freelancers een bedrag van 375 tot 425 euro per zaak, ver onder de prijs die bijvoorbeeld een ontslagzaak kost.

Uiteindelijk ‘kiest’ slechts vier procent van de mensen die een claim indienen ervoor om te worden bijgestaan door een advocaat van eigen keuze. Vaak omdat ze vrezen niet uit te komen met de lagere vergoeding, soms tot wel tien keer zo weinig.

Volgens onafhankelijk onderzoek krijgt vijftien procent van de mensen wier zaak door een verzekeraar wordt behandeld niet de hulp die ze verwachtten. Maar wie een klacht heeft over het functioneren van zijn rechtsbijstandsverzekeraar kan vrijwel nergens terecht. De juridisch medewerkers van de verzekeraars vallen niet onder het strenge tuchtrecht waar advocaten wel onder vallen.

Het Verbond van Verzekeraars heeft weliswaar een eigen Tuchtraad Financiële Dienstverlening, maar burgers kunnen daar alleen via een advocaat of andere tussenpersoon een klacht indienen. Sinds de oprichting in 2008 heeft dit orgaan slechts een handjevol rechtsbijstandszaken behandeld. Bovendien is het maar de vraag of de Tuchtraad onafhankelijk is: het bestuur van het Verbond van Verzekeraars beslist zelf over eventuele sancties. Minister Sander Dekker liet vorig jaar weten geen reden te zien om te tornen aan deze zelfregulering.

De meest laagdrempelige optie voor een verzekerde die twijfels heeft over de kwaliteit van zijn rechtsbijstand is het recht op een second opinion door een advocaat. Maar wie een claim indient wordt in de helft van de gevallen niet op dit recht gewezen, rapporteert bureau gfk. Van degenen die vinden dat ze niet goed zijn geholpen is naar eigen zeggen zelfs driekwart niet op dit recht gewezen, terwijl dit juist bij een verschil van mening verplicht is.

Ook op steun van de Autoriteit Financiële Markten hoeven gedupeerden niet te rekenen. Hoewel de afm officieel toezicht moet houden op rechtsbijstandsverzekeraars, heeft dit toezicht zich de afgelopen tien jaar beperkt tot het laten uitvoeren van twee consumentenonderzoeken.

Ondanks alle klachten, de fixed fees, het gebrekkige toezicht en bovenal cliënten die aan hun lot worden overgelaten, blijft de minister voor Rechtsbescherming – vooralsnog met steun van de coalitie – vasthouden aan de samenwerking met verzekeraars. Het is een experiment waarbij met het recht op rechtsbijstand van een grote groep burgers wordt gespeeld. Minister Dekker kiest ervoor om een goed werkend systeem van rechtsbijstand in de prullenbak te gooien en deze belangrijke taak uit te besteden aan een commerciële sector die geregeld tegen het belang handelt van degenen die ze moeten beschermen.

De eerste stappen werden afgelopen maart gezet, toen de Raad voor Rechtsbijstand samen met verzekeraar Achmea een pilot begon. Een jaar lang zullen burgers die zich met een consumentenzaak bij het Juridisch Loket melden, mits akkoord, worden doorverwezen naar de verzekeraar. Doel van de pilot is ‘het opdoen van ervaring met verschillende wijzen waarop problemen van rechtzoekenden kunnen worden opgelost’.

De volledige naam van Rachid is bij de redactie bekend. Met bijdragen van documentairemaker Ingeborg Jansen