Myriam El Khomri, ministre du Travail, à Matignon, le 25 janvier 2016 (CHAMUSSY/SIPA).

Après le "plan d’urgence pour l’emploi", qui consistait pour l’essentiel à confirmer des dépenses sous formes d’allègements de cotisations pour les entreprises, après le rapport Badinter, qui propose de mettre le Code du travail (et les droits fondamentaux des salariés) au service du "bon fonctionnement des entreprises", revoici la bonne vieille dégressivité des allocations chômage !

S’agit-il, comme l’a déclaré François Hollande le 18 janvier dernier, de "tout faire pour que le retour à l’emploi soit encouragé" ? C’est en tout cas la tonalité des discours, qui font comme si les demandeurs d’emploi n’avaient pas déjà de multiples incitations à reprendre un emploi, fut-il de piètre qualité (temporaire, à temps partiel, à bas, voire à très bas salaire).

Un bref retour sur les évolutions des règles d’indemnisation du chômage en France montre cependant que les seuls effets de la dégressivité des allocations sont le rééquilibrage à court terme des comptes sociaux (ceux de l’Unedic en particulier) et l’augmentation de la pauvreté des chômeurs.

Le niveau de l’indemnisation n’est pas la cause du chômage

Inciter les personnes privées d’emploi à reprendre un emploi ne sert à rien s’il n’y a pas suffisamment d’emplois. Or ces incitations se sont développées depuis longtemps, sans que le volant des emplois créés (à commencer par les emplois aidés) n'ait jamais été à la hauteur des besoins d’emploi des personnes qui en sont privées.

À partir des années 1990, les politiques d’incitation au retour à l’emploi se sont accompagnées de discours tendant à faire des demandeurs d’emploi les responsables de leur situation. L’indemnisation du chômage, a-t-on entendu, risquait de décourager l’emploi, de piéger les chômeurs dans l’inaction.

Ce discours s’est répandu, à la faveur d’une certaine amnésie collective. Car avant les années 1980, un système d’'indemnisation du chômage plus protecteur n’avait en rien empêché une situation de quasi-plein emploi durable, démontrant s’il en était besoin que le niveau de l’indemnisation, même relativement élevé, n’est pas la cause du chômage.

Mais les idées reçues ont la vie dure : la montée du chômage reste présentée comme la conséquence d’une protection sociale trop généreuse plutôt que comme un phénomène provenant d'un déséquilibre économique, justifiant des mesures de protection sociale. Et les mesures d'incitation à l'emploi sont devenues l’alpha et l’oméga de la lutte contre le chômage.

Cette mesure a déjà fait la démonstration de son inefficacité

Ainsi, la dégressivité des allocations n’est pas une nouveauté. La France a connu une période au cours de laquelle les indemnités d’assurance chômage ont été dégressives.

En 1992, l'Allocation de base de l'assurance chômage (AB) est devenue Allocation unique dégressive (AUD), une allocation décroissante au fil du temps – comme son nom l’indique. La dégressivité des allocations (réduction par palier tous les quatre mois jusque 1996, puis tous les six mois jusque 2001) était présentée un moyen de pousser les chômeurs indemnisés à s’activer à rechercher un emploi.

Cette dégressivité des allocations entre 1992 et 2001 a-t-elle favorisé le retour à l’emploi des demandeurs d’emploi ? Pas du tout. Toutes les évaluations menées en France sur l’Allocation unique dégressive ont montré qu’elle n’avait pas amélioré le retour à l’emploi ! Alors pourquoi ce grand retour de la dégressivité aujourd’hui ?

La dégressivité des allocations n’est pas une mesure de lutte contre le chômage : c’est une mesure d’économie. C’est en tout cas la leçon qu’on peut tirer de la réforme de 1992.

Elle appauvrit les demandeurs d’emploi, toujours et partout

Cette réforme, vraisemblablement surtout décidée pour rétablir l'équilibre des comptes de l'Unedic, s'est avérée être un succès en la matière. Mais un succès de courte durée.

Les comptes de l’Unedic ont renoué avec l’équilibre, et se sont même trouvés excédentaires pendant quelques années (le solde passant de - 2,3 milliards d’euros en 1992 à un pic de + 3,4 milliards d’euro en 1995) avant de redevenir déficitaires, la montée du chômage aidant, dès 1997. Car le déficit de l’Unedic n’est pas causé par la mauvaise volonté des chômeurs mais par l’insuffisance chronique des créations d’emploi face au chômage.

La dégressivité des allocations ne favorise pas le retour à l’emploi des demandeurs d’emploi, elle les appauvrit. De 1992 à 1999, en France, la proportion des demandeurs d’emploi indemnisés au titre de l’assurance chômage a baissé de plus de 10 points, passant de 52,6% en janvier 1992 à 41,8% en janvier 1999.

Dans une agence Pole emploi de Clichy-sous-Bois, le 17 février 2014 (F. GUILLOT/AFP).

La dégressivité des allocations et la diminution du taux de couverture des demandeurs d’emploi ont accru leur exposition à la pauvreté, et ont conduit nombre d’entre eux à devoir se tourner vers les minima sociaux pour vivre. Le durcissement des règles d’indemnisation du chômage appauvrit les demandeurs d’emploi, toujours et partout.

Ainsi en Allemagne, la Loi Hartz IV qui a durci les conditions d’accès à l’assurance chômage en 2005 s’est traduite par une explosion de la pauvreté des chômeurs : de 41% en 2005 à 70% en 2010, taux qui n’est guère redescendu depuis.

Non, notre système d’indemnisation n’est pas trop généreux



Non, notre système d’indemnisation du chômage n’est pas trop généreux. Comparativement à l’Allemagne, la couverture des chômeurs est meilleure, mais c’est pour la bonne cause : un tiers des chômeurs sont pauvres en France, contre plus des deux-tiers en Allemagne.

Contrairement à une idée reçue, ce ne sont pas les Lois Hartz qui ont expliqué la bonne tenue de l’emploi allemand pendant la crise : c’est le recours massif au chômage partiel qui a permis dans un premier temps d’éviter de nombreux licenciement, c’est ensuite la demande des pays émergents qui a permis la reprise des exportations, et c’est enfin la hausse des salaires qui a assuré que les carnets de commande des entreprises restent pleins.

Et n’oublions pas que c’est au Danemark, pays d’Europe où l’indemnisation du chômage est la plus généreuse, que le taux de pauvreté des chômeurs est le plus bas (28%)… avec un niveau de chômage modéré (6%).

En France, les gouvernements successifs ont préféré des coupes dans l’indemnisation du chômage plutôt que de soutenir le système d’assurance chômage. Ils ont surtout préféré consacrer des sommes colossales aux "allégements" de cotisations sociales employeurs, au nom de l’emploi et de la compétitivité.

On fragilise l’État social, ce qui pèse sur la demande intérieure



L’idée de mettre en place une dégressivité des allocations chômage renvoie à des choix de société. En France, les gouvernements successifs ont préféré laisser les partenaires sociaux couper dans l’indemnisation du chômage plutôt que de financer le système d’assurance chômage.

Ils ont surtout préféré consacrer des sommes colossales, bientôt 41 milliards par an, aux "allégements" de cotisations sociales employeurs, au nom de l’emploi et de la compétitivité. Pour un volume d’emploi créé insignifiant au regard des sommes en jeu, car les entreprises n’ont dans le même temps pas vu leurs carnets de commande se remplir. Et pour un effet incertain sur la compétitivité.

Les cotisations sociales financent la protection sociale. Réduire cette source de financement fragilise donc l’État social et mène à des coupes sociales (allocations chômage, mais aussi familiales, etc.), ce qui pèse sur la demande intérieure.

Ces 41 milliards auraient été dépensés plus efficacement dans la lutte contre le chômage s’ils avaient servi à soutenir le revenu des ménages, à créer directement des emplois aidés pour les demandeurs d’emploi, mais aussi et surtout à répondre aux défis sociaux (éducation, petite enfance, santé, dépendance) et environnementaux (transition écologique).

Ils auraient ainsi permis de soutenir la demande intérieure en période de crise et de créer des emplois durables, tant dans le secteur public que dans le secteur privé.