Los programas insignia del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, como Jóvenes Construyendo el Futuro, Sembrando Vida, pensión para personas con discapacidad, Producción para el Bienestar y becas para estudiantes de Educación Media Superior no tendrán reglas de operación para 2020, tal y como sucedió en este 2019.

Eso significa que no habrá los elementos suficientes para poder evaluar a su población objetivo, el mecanismo de selección de los beneficiarios, los parámetros para su operación, sus metas, resultados y forma de gastar los recursos.

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De acuerdo al documento Reglas de operación de los programas del Gobierno Federal: Una revisión de su justificación y su diseño, del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, estas deben contener, como mínimo: objetivos del programa, lineamientos generales, que incluyan cobertura, características de los apoyos (tipo y monto), beneficiarios, criterios y procedimiento de selección, elegibilidad, requisitos, transparencia, derechos, obligaciones y sanciones.

También deben presentar los lineamientos específicos del programa y las instancias que serán ejecutoras, normativas, de control y vigilancia; así como una matriz de indicadores, que formarán parte del sistema de monitoreo y evaluación.

“Si un programa no tiene reglas de operación es más difícil saber si se está ejecutando bien, si está llegando a la población objetivo, cómo se están gastando los recursos, etcétera”, explica Alfredo Elizondo, coordinador de Proyectos de Gesoc.

Hace un año, cuando llegó la administración federal del presidente Andrés Manuel López Obrador se crearon nuevos programas sociales. Estos no aparecieron clasificados en el anexo 25 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2019, en el que se enlistan todos los sujetos a reglas de operación y que se identifican con la letra S, en su clave presupuestaria.

Los nuevos programas de la administración federal aparecieron en la estructura programática con la letra U, que identifica a los de la modalidad Otros subsidios, y que no están obligados a tener esas reglas.

Académicos, políticos e investigadores de la sociedad civil criticaron la decisión y advirtieron que eso permitiría la discrecionalidad en el uso del presupuesto para programas sociales, y podría fomentar la corrupción. Se esperaba que, ante las críticas y sin el argumento de que eran nuevos, para este 2020 sí las tuvieran.

No fue así. Los programas sociales aparecen, otra vez, como U. Lo más que tendrán son lineamientos, que no son lo mismo que las reglas de operación, aunque dependencias como la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Social argumenten que sí.

Estas son estrictas e incluso se someten a la aprobación de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Cofemer); los lineamientos no y tampoco están obligados a contar con metodología, procedimientos, manuales, formatos, convenios, convocatorias ni criterios de selección de beneficiarios.

“Es preocupante -dice Carlos Brown, coordinador de Justicia Fiscal de Fundar-, porque no solo es un programa o dos, es toda una nueva arquitectura de la política social de México sin reglas de operación, que además se está sustentando en esto de los censos del bienestar y una estructura paralela, sin los contrapesos para hacer una evaluación completa”.

¿Están incumpliendo la ley?

Si estos programas se quedan sin reglas de operación no caen en la ilegalidad, porque hay vacíos en la reglamentación al respecto que permiten a la administración federal decidir en forma discrecional si un programa es modalidad S o U, explica el analista de Gesoc, Alfredo Elizondo.

Así es, la Ley General de Desarrollo Social dice en su artículo 26 que el gobierno federal deberá elaborar y publicar en el Diario Oficial de la Federación las reglas de operación de los programas de desarrollo social, incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Pero no hay ningún artículo o apartado de esta reglamentación donde se diga, tal cual, que todos los programas sociales deben tenerlas o que no pueden ponerse en una clasificación diferente a la S.

El vacío se agranda en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que en su artículo 77 establece que se señalarán en el Presupuesto de Egresos los programas a través de los cuales se otorguen subsidios, y aquellos programas que deberán sujetarse a reglas de operación.

El gobierno federal ha hecho justo eso, señalar en el anexo 25 del Presupuesto de Egresos de la Federación los que están bajo esta modalidad, pero omitió incluir sus programas insignia.

De dónde salen los programas modalidad U

Ni en la Ley General de Desarrollo Social ni en la de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se menciona la modalidad de programas Otros subsidios.

Pero aparecen, explica Elizondo, gracias a la Ley de Contabilidad Gubernamental. El artículo 6 define al Consejo Nacional de Administración Contable y dice que tiene entre sus facultades emitir el marco metodológico para la integración y análisis de los componentes de las finanzas públicas a partir de los registros contables y el proceso presupuestario, así como las clasificaciones de los ingresos y gastos.

Y fue el Consejo, en ejercicio de sus atribuciones, quien emitió el Acuerdo por el que se establece la clasificación programática, es decir la tipología general. Y ahí aparecen los programas clasificados como Otros subsidios o U. Pero la definición de qué son o qué clasifican es escueta. Los U, dice el acuerdo son: “para otorgar subsidios no sujetos a reglas de operación, en su caso, se otorgan mediante convenios”.

Los analistas e investigadores argumentan que usar estos recovecos y vacíos legales para no poner reglas de operación a los programas es, por lo menos, una muy mala práctica.

Si se revisan los programas de antes, de hace 10 o 5 años, que estaban clasificados como U es evidente que tenían otras características, explica Rogelio Gómez Hermosillo, experto internacional en programas sociales y coordinador de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza.

“Eran fondos, no entregaban subsidios a personas u hogares, sino a escuelas, unidades económicas, municipios, y eran pequeños, estaban en fase inicial (a prueba), por eso ahora no se justifica en los casos de estos programas dejarlos como U, porque los subsidios que entregan son a personas, tienen un presupuesto elevado y están en su segundo año. Pero el problema es que por el vacío legal, ya se volvió discrecional la clasificación”.

Quienes podrían cambiarla son los diputados. “Ellos tienen esa atribución y sí, sería la opción para dotar a la política social de reglas de operación”, dice Brown.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria lo avala, el artículo 77 señala que la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos, podrá señalar los programas, a través de los cuales se otorguen subsidios, que deberán sujetarse a reglas de operación con el objeto de asegurar que la aplicación de los recursos públicos se realice con eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia.

La diputada Patricia Terrazas, presidenta de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, adelanta en entrevista con Animal Político que, al menos el grupo parlamentario del PAN, partido del que ella es integrante, sí pugnará porque los programas sociales de este gobierno tengan reglas de operación.

Y lo hará vía la Comisión de Presupuesto, durante la discusión en lo particular del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Durante la discusión del dictamen, se presentará una reserva sobre la clasificación U de estos programas, explica Terrazas.

Las reservas son propuestas de modificación, adición o eliminación de uno o varios artículos incluidos en el proyecto.

En la discusión en lo particular, en comisiones, se abordan aparte los artículos, fracciones o incisos que los miembros del pleno quieran impugnar; y se podrá reservar para votar en un solo acto.