Manifestation contre le Parti Démocratique de Matteo Renzi, alors Premier ministre, à l'occasion du referendum, le 27 novembre 2016. Photo Andreas Solaro / AFP

Les effets pervers du (Bad) Jobs Act de Matteo Renzi

Par Federico Bassi* et Marta Fana**

Comme on pouvait s’y attendre, le Jobs Act de Matteo Renzi [1], l’équivalent italien de la Loi Travail est un échec. Les données statistiques sur le chômage, publiées récemment par l’Institut national italien de statistique (Istat), le confirment. L’histoire des réformes libérales du marché du travail italien se présente comme une succession de promesses non tenues, les résultats étant systématiquement en deçà des attentes… sans compter les effets pervers.

Les promesses non tenues de 20 ans de réformes du marché du travail

La première réforme remonte à 1997, avec le Ministre du Travail Tiziano Treu («pacchetto Treu»), sous le gouvernement de Romano Prodi (introduction du travail intérimaire). En 2001, le décret Sacconi (Ministre du travail du gouvernement Berlusconi) libéralisait le recours aux contrats à durée déterminée (CDD). Deux ans après, le gouvernement de Silvio Berlusconi promulguait la «Legge Biagi-Maroni» introduisant plusieurs formes de contrats atypiques (notamment, pour les travailleurs indépendants, les contrats de collaboration à faibles cotisations et très faibles droits sociaux). En 2012, la Ministre du travail Elsa Fornero, sous le gouvernement de Mario Monti, proposait une énième réforme pour faciliter et réduire les coûts des licenciements. Enfin, entre 2014 et 2015, Matteo Renzi présentait son Jobs Act comme la réforme clef du gouvernement, à même de relancer l’économie en simplifiant les embauches par le nouveau «contrat à durée indéterminée à protections croissantes» (CTC).

Les faits sont cruels : les dynamiques du taux de chômage et du taux d’emploi italiens au cours des deux dernières décennies ne font pas apparaître de lien positif entre l’effort de flexibilisation et le taux d’emploi. Mais évaluer précisément l’effet des réformes sur le niveau de l’emploi est pratiquement impossible.

Une évaluation délicate

Tout d’abord, sur les emplois les moins qualifiés, il est difficile de déterminer dans quelle mesure la hausse du taux d’emploi correspond à une création de nouveaux emplois ou à l’apparition statistique d’emplois préexistants qui n’étaient pas déclarés. Les données antérieures à 2004 sont peu fiables et difficilement interprétables. En effet, ces séries ont dû être reconstruites afin de prendre en compte les effets de nombreuses vagues de régularisation de sans-papiers qui ont eu lieu entre 2000 et 2004. Durant cette période, près d’un million de travailleurs immigrés qui ne figuraient pas dans les statistiques officielles, ont été régularisés. Au début des années 2000, l’effet a été très important, surtout dans les secteurs où traditionnellement on observait un recours plus important à une main-d’œuvre intermittente, non qualifiée et à faible coût (agriculture et bâtiment). Si le niveau d’emploi a augmenté, Il est délicat de distinguer les effets des réformes de ceux des régularisations. Cette période est aussi celle du passage de la Lire à l’Euro, ainsi que celle du gonflement et de l’explosion de la bulle des valeurs technologiques. Isoler l’ensemble de ces effets sur l’emploi afin d’en tirer des conclusions sur l’effet spécifique des réformes demeure ardu.

La montée du sous-emploi

Par contre, si des effets sont décelables, c’est sur la qualité des emplois. On observe après 2004 une tendance nette à la hausse du sous-emploi au sens du Bureau international du travail (BIT), qui traduit l’explosion des contrats à temps partiel involontaire (occupés par des travailleurs disponibles pour un temps plein) et la dynamique des CDD.

Entre 2003 et 2005 le taux de chômage baisse alors que le taux d’emploi reste constant, ce qui semble indiquer une hausse des inactifs (chômeurs découragés) plus qu’une création nette d’emploi. Entre 2005 et 2008, on assiste en revanche à une baisse du taux de chômage accompagnée d’une hausse du taux d’emploi. Ce résultat a souvent été attribué aux effets retardés de la réforme de 2003. Mais cela apparaît peu crédible si on considère le temps de retard estimé (2 ans), un peu long pour une réforme censée avoir des effets immédiats. Surtout, la hausse de l’emploi se produit dans une période de croissance en Europe, dont les effets sur l’emploi ne peuvent être négligés. Toutefois, on observe sur la période une augmentation des contrats à temps partiel involontaire qui pousse vers le haut le taux de sous-emploi, un effet certainement attribuable à la multiplication des contrats promus par les réformes permettant une sous-utilisation de la force de travail disponible. Enfin, en raison de la crise économique, depuis 2008, les évolutions des taux de chômage et d’emploi divergent significativement (les variations du taux d’activité ne jouant plus un rôle déterminant dans ces dynamiques) en raison d’une destruction nette d’emplois qui a duré jusqu’à 2013 (deux ans avant le Jobs Act), date à partir de laquelle on a assisté à une stabilisation des deux indicateurs et à un faible début de reprise de l’emploi.

Les effets complexes de la «loi travail» de Matteo Renzi

La réforme de Matteo Renzi introduite en 2014 intervient donc dans un contexte de fort chômage, stabilisé depuis deux ans. Immédiatement après l’adoption de la réforme, le nombre de personnes en emploi a augmenté de 701 000 au total, dont 458 000 à durée indéterminée ; 67 % de cette hausse est intervenue en 2015. Cependant, cette évolution a été largement encouragée par les fortes exonérations d’impôts garanties aux entreprises qui décidaient d’embaucher des travailleurs avec le nouveau contrat à durée indéterminée (CTC) introduit par la réforme. Mais le résultat final a été, sans surprise, décevant : une fois réduites les exonérations, la création de nouveaux CTC s’est presque arrêtée, et la hausse de l’emploi a été entièrement tirée par la prolifération des «vouchers», sortes de Chèques-service permettant la rétribution horaire de prestations de travail, avec lesquels les employeurs peuvent facilement «acheter» de la force de travail intermittente.

Les données publiées par L’Istat et par l’Institut national de l’assurance sociale (INPS) permettent de retracer l’évolution des contrats de travail sur l’ensemble de la période 2014-2016.

Le mois de décembre 2014 a enregistré une forte destruction nette d’emplois à durée indéterminée. Cette destruction est liée à la promesse d’exonération d’impôts annoncée en octobre 2014 pour l’année suivante [2]. Il s’agit d’une exonération de 8 060 euros annuels pendant trois ans pour chaque nouvelle embauche et chaque transformation de CDD en CTC. La création nette d’emplois à durée indéterminée a été positive seulement en 2015, avec un pic au mois de décembre, avant la réduction des exonérations de plus de moitié en 2016. Après cette réduction, la création nette d’emplois est devenue négative. Seules les transformations de CDD à CTC sont restées positives et sont revenues au niveau de 2014, au moment où le Jobs Act venait juste d’être annoncé par le gouvernement mais n’avait pas encore fait l’objet d’une loi. Comme le montrent les données statistiques officielles, la part des salariés en CDD atteint son pic au 4ème trimestre 2016, après une chute mi-2015 qui s’explique par la transformation des CDD en CDI du fait des exonérations d’impôts. L’objectif principal du Jobs Act, qui était de faire prévaloir les «CDI à protection croissante» sur les CDD, n’a donc pas été atteint sauf sur de très brèves périodes (début 2015 et décembre 2015).

La distribution par âge des nouvelles embauches est un autre élément à souligner. C’est parmi les 50-64 ans qu’est enregistré l’essentiel de la hausse. L’Istat suggère que le vieillissement de la population active n’y est pas pour grand-chose.

D’autres interventions législatives ont joué un rôle dans ces évolutions, comme le recul de l’âge du départ à la retraite (réforme du ministre Fornero sous le gouvernement de Mario Monti) ou le décret du ministre Poletti (sous le gouvernement Renzi) qui a facilité le recours au CDD. Ajoutons que parmi les nouveaux CTC, plus de la moitié est à temps partiel, si bien que l’intensité horaire du travail n’a pas augmenté, mais a eu tendance à se polariser. Par exemple, dans le secteur de la logistique, le temps de travail est souvent et sensiblement supérieur aux 40 heures hebdomadaires, alors que dans les services publics, dans la grande distribution ou la restauration, les emplois à temps partiel courts sont fréquents.

Chômage élevé et développement des emplois de mauvaise qualité, notamment les «vouchers»

Malgré les nombreuses promesses qui ont accompagné la libéralisation du marché du travail, la fragilité de l’économie italienne demeure. Les données statistiques officielles montrent qu’au dernier trimestre 2016, le taux d’emploi était de 57,4 % (parmi les plus faibles d’Europe), le taux de chômage de 11,9 % et le taux de chômage des jeunes (15-24 ans) de 34,7 %. Les nouvelles embauches et les nouveaux contrats à durée indéterminée (CTC) se concentrent dans les secteurs à faibles gains de productivité (restauration, tourisme, logistique, vente au détail). De plus, les emplois les plus précaires, rémunérés par les «vouchers», ne montrent pas non plus de signes de ralentissement.

Ayant fait l’objet d’une libéralisation accélérée qui en a permis une diffusion des services à la personne à tous les secteurs productifs, les «vouchers» ont représenté ces dernières années un instrument privilégié pour les entreprises en quête d’une main-d’œuvre intermittente à très faible coût. Les «vouchers» ont un coût nominal de 10 euros dont 7,50 euros représentent la rétribution horaire nette, 1,30 euros les cotisations (13 % du total, contre 33 % pour les CDD), 0,70 euros d’assurance contre les accidents de travail et 0,50 euros de frais de gestion. En 2016, 133 millions de ces vouchers ont été utilisés pour payer 1,5 millions de travailleurs, dont un tiers était déjà salarié. Parmi les «bénéficiaires» des vouchers, les jeunes sont la catégorie la plus représentée : leur part dans le total des emplois rémunérés par des vouchers est passée de 12 % en 2008, lorsque cet instrument a été introduit, à 42 % aujourd’hui. Suite à de fortes pressions syndicales et à l’organisation d’un référendum sur cet instrument de précarisation du travail, le gouvernement a récemment décidé de supprimer les vouchers à partir de 2018, après une phase de transition qui devrait permettre aux entreprises de s’adapter au changement et d’écouler leurs stocks de vouchers.

Le cercle vicieux des réformes structurelles : productivité stagnante et précarité diffuse

Hors affirmations invérifiables («en l’absence de ces réformes, ça aurait été encore pire»), l’effort de flexibilisation du marché du travail italien (déjà parmi les plus flexibles, d’après l’indicateur de la protection de l’emploi de l’OCDE) n’a eu aucun impact significatif sur l’emploi stable. Les réformes ont favorisé - à coup d’exonérations d’impôts dont les modestes effets temporaires ne justifient aucunement le coût pour les finances publiques - un recours incontrôlé à des formes contractuelles extrêmement fragiles et précaires. On ne comprend d’ailleurs pas pourquoi un marché du travail plus flexible devrait, à lui seul, permettre de relancer et stabiliser une économie stagnante. En l’absence de politiques industrielles visant à renforcer la compétitivité et l’innovation des entreprises les plus exposées à la concurrence internationale, et en l’absence de politiques de relance de la demande aux niveaux national et international, un marché du travail flexible ne peut qu’accroître la procyclicité de l’économie, en simplifiant les embauches durant les phases d’expansion et en favorisant les licenciements pendant les phases de contraction. Flexibiliser le marché du travail dans une période de crise ou de stagnation est donc suicidaire.

Les économistes qui soulignent l’absence de corrélation positive entre le degré de flexibilité du marché du travail et le niveau d’emploi sont de plus en plus nombreux, même au sein des institutions qui ont soutenu les «réformes structurelles» en mobilisant l’argument théorique selon lequel une plus grande liberté de licenciement permettrait une hausse des embauches. En Italie, comme ailleurs, le résultat de ces réformes n’est pas un plus faible chômage mais une plus grande instabilité du système économique, une plus grande précarité des travailleurs et une plus forte compression des salaires.

Lorsqu’on observe que l’argument de la flexibilisation externe du marché du travail comme solution au chômage est largement diffusé en Europe (voir la Loi Travail et les projets de réformes d’Emmanuel Macron), on peut regretter que la foi en l’efficacité de ces mesures économiques l’emporte trop souvent sur les preuves empiriques de leur inefficacité.

Des réformes de régulation du conflit salarial en faveur du patronat

On assiste à un acharnement sur la voie des «réformes structurelles» néolibérales (flexibilisation du marché du travail, privatisations du patrimoine public, libéralisations sauvages et ubérisation de l’économie) sans que celles-ci n’aient le moindre effet positif démontré sur l’emploi ou sur la croissance. Plus que des mesures pour relancer l’économie et inverser la courbe du chômage, ces réformes structurelles apparaissent surtout comme des instruments de régulation du conflit salarial en faveur du patronat, après plus d’une décennie de productivité faible ou stagnante. De surcroît, l’impossibilité de dévaluer en raison de la monnaie unique a conduit à faire le choix de la contraction des salaires pour regagner des marges de compétitivité sur le plan international. Pourtant, comme l’a brillamment montré l’économiste Italien Paolo Sylos Labini [3], la flexibilité à la baisse des salaires ne résout pas les problèmes de compétitivité. Elle risque au contraire de les intensifier dans la mesure où elle pousse les entreprises à se spécialiser dans des secteurs à forte intensité de travail et faibles gains de productivité. Ces mesures poussent donc un peu plus encore l’économie italienne dans l’impasse dans laquelle elle se trouve depuis près de trois décennies, avec une productivité du travail stagnante et une pression à la baisse sur les salaires.

(*) Federico Bassi est docteur d’économie de l’Université Paris 13.

(**) Marta Fana est docteure d’économie de Sciences Po Paris.

[1] Voir nos précédents textes dans ce blog, en novembre 2015 et janvier 2016.

[2] Voir Sestito & Viviano (2015), Hiring incentives and/or firing cost reduction? Evaluating the impact of the 2015 policies on the Italian labour market, Questioni di Economia e Finanza Occasional Papers). Voir aussi Cirillo et al. (2017), Labour market reforms in Italy: evaluating the effects of the Jobs Act, Economia Politica

[3] Voir Paolo Sylos Labini (1984), Le forze dello sviluppo e del declino. Roma-Bari, Laterza.