Von Andreas Zielcke

Russland, China, Saudi-Arabien, Sudan, Ägypten, Venezuela, Mexiko, die Türkei, Usbekistan, Nigeria und viele anderen Staaten werfen unliebsamen Nichtregierungsorganisationen (NGOs) Knüppel zwischen die Beine. Bei autokratischen Regimes scheint das zum fixen Habitus zu werden. Demokratische Staaten sind davor gefeit. Oder doch nicht ganz? Länder wie Deutschland, Kanada, die USA, Australien, Großbritannien - und fast möchte man sagen: Ungarn sowieso - teilen den Reflex, gemeinnützigen Vereinen, die sich politisch einmischen, das Leben schwer zu machen.

In undemokratischen Staaten genügt es meist, regierungskritische NGOs von ausländischen Spenden abzuschneiden, um sie zu lähmen. Westliche Staaten haben weder ein Recht noch ein Interesse an solchen nationalistischen Methoden. Aber auch sie verfügen über einen Hebel, der an der Finanzierung der NGOs ansetzt. Wird einem Verband der Status der Gemeinnützigkeit entzogen, entfällt das Privileg der Steuerfreiheit. Vor allem können dann Unterstützer mit einer Spende nicht mehr ihre Einkommensteuer mindern. Ohne steuerlich subventionierte Spenden aber sind viele Verbände kaum überlebens-, geschweige denn aktionsfähig.

Sollen "linke Lobbytruppen", sollen NGOs, sollen Aktivisten steuerliche Vorteile genießen?

Im Dezember forderte Joachim Pfeiffer, der wirtschaftspolitische Sprecher der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, "die Gemeinnützigkeit von Campact zu überprüfen". Campact initiiert seit Jahren Kampagnen gegen die geplanten Freihandelsabkommen TTIP und Ceta, sehr zum Verdruss ihrer Befürworter. Damit verfolge der Verein, so Pfeiffer, "politische Zwecke, was nach der Abgabenordnung unvereinbar ist mit der Gemeinnützigkeit." Fazit: "Die linke Lobbytruppe soll ruhig ihre Aktivitäten betreiben, nur künftig nicht mehr mit den Steuergeldern der Bürger."

Das sind keine leeren Warnungen. 2014 sprach das Finanzamt Frankfurt dem deutschen Ableger von Attac die Gemeinnützigkeit ab. Die Begründung auch hier: In Wahrheit verfolge Attac politische Ziele. Seither läuft ein Einspruchsverfahren, das noch nicht entschieden ist.

Ähnlich geht es dem Hamburger Landesverband der Umweltschutzvereinigung BUND. Seit 2012 streitet er mit dem Finanzgericht über seine Gemeinnützigkeit. Auch in diesem Fall hatte zuvor ein Abgeordneter die Gemeinnützigkeit öffentlich angezweifelt. Der Stein des Anstoßes: BUND unterstützte eine Volksinitiative zur Rekommunalisierung des (damals noch) privatisierten Hamburger Stromnetzes.

Campact muss sich daher ebenfalls Sorgen machen. Tatsächlich überprüft die Finanzverwaltung in diesen Wochen seine Gemeinnützigkeit. Das geschieht zwar routinemäßig alle drei Jahre. Doch die Menetekel in Frankfurt und Hamburg verheißen nichts Gutes.

Was macht NGOs, die ihr Anliegen ähnlich offensiv vertreten wie Attac, Campact oder Greenpeace, so angreifbar? Unmittelbar zielt die Frage auf das Steuerrecht, dahinter allerdings verbirgt sich das eigentliche Problem, der Wandel des demokratischen Gemeinwesens. Noch herrscht im Gemeinnützigkeitsrecht ein Staatsverständnis vor, das die Substanz dieses Wandels verkennt.

Schon die steuerliche Grundregel verrät ihre Herkunft aus einer anderen Zeit: "Eine Körperschaft verfolgt gemeinnützige Zwecke", lautet diese Regel in § 52 Abgabenordnung (AO), "wenn ihre Tätigkeit darauf gerichtet ist, die Allgemeinheit auf materiellem, geistigem oder sittlichem Gebiet selbstlos zu fördern." Die Formel stammt aus den Zwanzigerjahren. Kann die "Allgemeinheit" heute noch "sittlich" gefördert werden"?

An die Formel schließt die Abgabenordnung einen Katalog zulässiger Gemeinnützigkeitszwecke an, von der "Jugendhilfe" über "Kunst und Kultur" und "Volksbildung" bis zum "Sport" und der "Förderung des demokratischen Staatswesens im Geltungsbereich dieses Gesetzes". Fällt hierunter die Förderung Europas? Der Dritten Welt? Die Zähmung des Finanzmarktes? Um wenigstens einige der offenkundigen Löcher zu stopfen, fügte man 2007 eine Auffangklausel hinzu, nämlich die "Förderung des bürgerschaftlichen Engagements zugunsten gemeinnütziger, mildtätiger und kirchlicher Zwecke". Aber selbst diese Klausel ist unbeholfen und läuft auf eine Tautologie hinaus - die bürgerschaftliche Förderung der Allgemeinheit durch gemeinnützige Zwecke.

Wegen des lückenhaften Katalogs müssen Vereine, die aktuelle Konfliktthemen aufgreifen wie etwa die Homo-Ehe, die Lobbykontrolle in der EU, europäische Gen-Patente, Finanzmarktregulierung oder transatlantischen Freihandel - sie alle müssen ihre Satzungszwecke hinbiegen auf "Volksbildung" oder auf "bürgerschaftliches Engagement" oder auf "Entwicklungszusammenarbeit" und ähnliche unpassende Kategorien. Allein dieser Zwang zur Camouflage von legitimen Zielen des zivilen Engagements ist gesetzgeberisch unwürdig und Grund genug für eine Reform der Gemeinnützigkeitsregeln. Doch das ist nicht der wichtigste Punkt.

Viele "unpolitische" Ziele lassen sich nicht realisieren, ohne zur Politik Stellung zu beziehen

Das Hauptproblem liegt im ungeklärten Verhältnis von Gemeinnützigkeit und Politik. Finanzgerichte und Lehre sind sich in allen westlichen Ländern einig, dass Gemeinnützigkeit "politische Zwecke" kategorisch ausschließt. Selbst ein im Gesetz ausdrücklich zugelassener Zweck wie die bereits erwähnte "Förderung des demokratischen Staatswesens" darf nicht politisch verstanden werden.

Das hat historische Ursachen - traditionell galten nur "mildtätige" und "geistige" Ziele als gemeinnützig. Es hat aber auch, jedenfalls hierzulande, einen systematischen Grund: Nur Parteien sollen als politische Gruppierungen steuerlich subventioniert werden. Damit aber keine Partei von Spenden unverhältnismäßig stärker profitiert als die anderen, hat der Gesetzgeber die Abzugsfähigkeit von Parteispenden enorm limitiert. Würde man jetzt, so lautet die Folgerung, auch gemeinnützigen Vereinen politische Zwecke zugestehen, könnten diese - durch großzügige Spendenprivilegierung bevorteilt - den "echten" Parteien unfaire Konkurrenz machen und die gesetzgeberische Absicht unterlaufen.

Also sind sie auf politische Abstinenz verpflichtet. Allerdings räumen die Gerichte ein, dass viele der im Katalog aufgezählten "unpolitischen" Zwecke schlechterdings nicht zu realisieren sind, ohne dass der sich engagierende Verein nicht doch "gelegentlich zu einem besonders wichtigen Gegenstand der allgemeinen Politik Stellung bezieht" (so der Bundesfinanzhof). Freilich müsse dies "gegenüber der Förderung des gemeinnützigen Zwecks weit in den Hintergrund treten".

Aber wie sähe das bei einer Initiative wie Attac aus, die sich für eine gerechtere Weltfinanzordnung einsetzt und diese schlicht nicht ohne eine Finanztransaktionssteuer für möglich hält? Wer anders als die politische Öffentlichkeit und eben auch der Gesetzgeber ist der Adressat der Forderung?

Es war eine vielsagende Koinzidenz, als Bundespräsident Gauck im Herbst 2014 in einer Rede über die Wohltaten gemeinnütziger Körperschaften auch den Verdienst der Attac-Aktivisten hervorhob. Sie hätten es erreicht, lobte er, dass die Finanztransaktionssteuer heute als politische Agenda akzeptiert ist. Kurz nach der Rede aber wurde bekannt, dass Attac die Gemeinnützigkeit eben wegen dieser "politischen" Kampagne entzogen wurde. Auffälliger hätte der Konflikt zwischen bürgerschaftlichem und politischem Engagement nicht zutage treten können - ausgerechnet mithilfe des seinerseits zu politischer Neutralität verpflichteten Präsidenten.

Zwei Gründe werden für die Privilegierung gemeinnütziger Verbände meist genannt. Diese Verbände, sagen die einen, erfüllen Aufgaben, die eigentlich dem Staat obliegen, und dürfen deshalb an dessen Steueraufkommen partizipieren. Die anderen sehen in der Privilegierung nichts als ein generöses staatliches Almosen. Selbst in den USA, der Staatsverklärung bekanntlich unverdächtig, trifft man auf diese Annahme: Das Steuerprivileg sei eine "legislative grace", eine gesetzgeberische Gnade, heißt es in einem renommierten Kommentar des US-Steuerrechts.

Angesichts von "civil rights movements", Bürgerinitiativen und Privatisierung öffentlicher Funktionen hier noch von staatlicher Gnade zu sprechen, ist jenseits und diesseits des Atlantiks purer Anachronismus. Aber auch die Unterstellung, gemeinnützige Vereine übernähmen faktisch Staatsaufgaben, liegt daneben. Schon kirchliche Vereine fallen in einem religionsneutralen Staat nicht hierunter. Genauso wenig fallen Initiativen darunter, die sich für neue Markt- oder Lebensformen engagieren; auch das ist keine Aufgabe des Staats.

Den Staat, der seinen Bürgern so überlegen ist, sehen weder Verfassung noch Demokratie vor

Umso erstaunlicher ist die Beharrlichkeit, mit der man gemeinnütziges Handeln noch immer aus Sicht und Gunst des Staates betrachtet. Symptomatisch ist die bereits mehrfach zitierte Formel der "Förderung des demokratischen Staatswesens", die bezeichnenderweise nicht auf das "Gemeinwesen", sondern auf das "Staatswesen" hinausläuft.

Solche Denkungsart räumt dem Staat noch immer ein ethisches und funktionales Primat vor den Bürgern ein, das er weder nach der Verfassung noch nach dem heutigen Entwicklungsstand der Demokratie beanspruchen kann. Soll nicht "alle Staatsgewalt vom Volke ausgehen"? Die sich mehr und mehr mit eigenem Selbstbewusstsein etablierende aktive Bürgergesellschaft, die man "Zivilgesellschaft" nennt, kann zu Recht jede Selbstherrlichkeit und Selbstimmunisierung des Staates zurückweisen. Nicht der Staat ist, frei nach Hegel, die "Wirklichkeit der freiheitlichen Idee", sondern die Bürger und ihre vielfältigen Assoziationen sind die eigentlichen Träger, Gestalter und zugleich Begünstigten dieser Idee.

Dass "Zivilgesellschaft" trotzdem bis heute ein diffuser Begriff blieb, ist kein Zufall. Ihre offene, fluide Gestalt unterscheidet sie als Medium freier Assoziation und Artikulation von der formalisierten Fassung des Staates. Mögen die britischen Aufklärer des 18. Jahrhunderts mit "civil society" eine erst noch zu errichtende bürgerliche Aktivwelt beschworen haben, so beschrieb Tocqueville damit im 19. Jahrhundert bereits eine empirisch wirksame Kraft der amerikanischen Demokratie. Und heute, da nicht nur jede westliche Verfassung alle politische Macht auf den Einsatz der Individuen gründet, lässt sich am Vorrang der "civil society" nicht rütteln.

Die Parole Willy Brandts "mehr Demokratie wagen" wäre heute unoriginell, auch wenn der Wandel weder konfliktfrei geworden noch abgeschlossen ist. Doch je weiter Demokratisierung voranschreitet, desto mehr verschiebt sich auch die Definitionsherrschaft darüber, was unter Gemeinwohl zu verstehen ist, vom Staat und politischem Establishment auf die, die es angeht. Ein anderer Slogan der Sechzigerjahre - "alles Private ist politisch" - lässt sich in der Tat bestreiten, doch die Devise "alles Gemeinwohl ist politisch" versteht sich, müsste man denken, mehr denn je von selbst.

Nicht, dass sich der Staat wegen des Vorrangs der "civil society" erledigen würde. Aber seine Funktion ist klarer geworden: Er ist der Treuhänder der Bürger und ihrer Zivilgesellschaft. Dass er seinen Auftraggebern gerade dann, wenn sie sich gemeinnützig einsetzen, vorschreiben will, sich ihm gegenüber nicht politisch zu verhalten, ist ein grobes Missverständnis seines Mandats.