Rząd decydując się na wprowadzenie podatku bankowego powinien rozważyć kilka poważnych rodzajów ryzyka związanego z bezpieczeństwem finansowym. Chodzi nie o to „czy”, ale „jak” osiągnąć cele fiskalne, tak by jednocześnie nie narazić stabilności systemu. Niestety cele te mogą być ze sobą sprzeczne, gdyż polskie banki przestały być już maszynką do tworzenia zysków.

(infografika Dariusz Gąszczyk)

Gdyby propozycja podatku bankowego padła jeszcze w 2007 roku, kiedy rentowność kapitałów (wskaźnik ROE) przekraczała 23 proc. (dla banków notowanych na giełdzie), albo nawet w 2012 roku, kiedy było to 13,6 proc., argumenty przeciwników wprowadzenia takiej szczególnej daniny można by ignorować.

Tymczasem jednak od 2011 roku rentowność banków znalazła się na równi pochyłej. Na koniec pierwszego półrocza 2015 roku – według danych Komisji Nadzoru Finansowego – ROE wyniósł 9,6 proc. Można szacować, że na koniec tego roku może spaść nawet poniżej 9 proc., a w przyszłym – jeszcze bardziej, poniżej 8 proc.

Wszystko to przy założeniu, że nie będzie kolejnej obniżki stóp procentowych, nie zostanie wprowadzona dodatkowa opłata na fundusz uporządkowanej upadłości banków (15 mld zł do 2024 roku) i nie poniosą one kosztów przewalutowania kredytów we frankach.

Przeświadczenie, że banki są najbardziej rentownym sektorem polskiej gospodarki, jest mitem – twierdzą Deloitte Advisory i Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową we wspólnym raporcie ogłoszonym podczas listopadowego Kongresu Bankowości Detalicznej. Już w 2013 roku nieznacznie tylko przekraczała ona rentowność przemysłu ogółem, a była niższa niż np. w handlu. Ubiegłoroczny średni ROE dla sektora przedsiębiorstw wynosił 7,2 proc., a dla banków 11,2 proc. Różnica ta w tym i przyszłym roku znacznie się zmniejszy.

Gdy porównać banki tylko z przemysłem, ich rentowność była niższa niż produkcji farmaceutyków, pojazdów, wyrobów z tworzyw sztucznych i z gumy, chemicznych, a nawet od produkcji artykułów spożywczych – podaje analiza Deloitte i IBnGR. Upada zatem argument podnoszony przez zwolenników podatku bankowego, iż jest to sektor gospodarki o wyjątkowej rentowności. W dodatku – co w ciągu najbliższych nawet kilku lat będzie miało największe znaczenie – banki ubiegłoroczne rekordowe zyski w ponad 70 proc. przeznaczyły na fundusze własne, a tylko niespełna 30 proc. zasiliło kieszenie akcjonariuszy.

– Okres ponadprzeciętnej stopy zwrotu prawdopodobnie dobiegł końca – mówił prezes NBP Marek Belka podczas październikowego Kongresu Ryzyka Bankowego.

2014 rok był rekordowym i ostatnim tak dobrym dla banków okresem. Jaki jest tego powód? Najniższe w historii stopy procentowe powodują, że zmniejszają się wynik i marża odsetkowa. Wynik odsetkowy w I półroczu 2015 roku był o 1,6 mld zł niższy niż rok temu. Marża odsetkowa całego sektora bankowego spadła w ciągu trzech lat (do 30 czerwca tego roku) z 3,25 do 2,51 proc. Obniżka opłaty interchange uderzyła w wyniki z opłat i prowizji, a z powodu kryzysu w sektorze SKOK trzeba było podnieść opłaty na bezpieczeństwo systemu finansowego na ten i przyszły rok aż o 87 proc. w porównaniu z 2014 r.

Co pozostaje do opodatkowania

Banki powinny zapłacić za kryzys i zwrócić środki, które rządy z kieszeni podatników wydały na ich ratowanie – takie stanowisko uzasadniało wprowadzenie podatku bankowego w większości państw, gdzie go wprowadzono i gdzie był on nazywany nawet „financial crisis responsibility fee”. W samej Unii Europejskiej za ratowanie banków społeczeństwa zapłaciły ok. 10,3 proc. PKB krajów UE z 2008 roku. W Polsce jak dotąd – ani złotego.

Mimo to, zgodnie z przedwyborczymi deklaracjami PiS, rząd chce wprowadzić podatek bankowy i zamierza w połowie grudnia zdecydować, co będzie podstawą opodatkowania oraz jaka będzie stawka. Widać, że rząd raczej przychyla się – węgierskim wzorem – do opodatkowania aktywów banków, a wymieniana jest nadal stawka 0,39 proc. Przypomnijmy, że na Węgrzech stawka ma spaść w przyszłym roku do 0,31 proc. Są jednak alternatywy. Można je rozważyć.

Stosunkowo mało kuszące – w polskich warunkach – byłoby opodatkowanie pasywów banków. Podatek od pasywów ma podwójny skutek, nie tylko fiskalny, ale i makroostrożnościowy. Wprowadziła go, prawdopodobnie jako pierwsza na świecie, Korea Południowa po kryzysie z 1997 roku.

Makroostrożnościowy cel podatku jest taki, żeby podnieść koszt, a tym samym utrudnić nadmierne transfery kapitału przechodzące przez system bankowy oraz zmniejszyć finansowanie hurtowe banków. Przyczyną koreańskiego kryzysu – w daleko idącym uproszczeniu – był silny napływ kapitału, nieefektywna alokacja, a potem jego gwałtowna ucieczka.

Taki podatek ma makroostrożnościowy sens w krajach z rynków wschodzących, gdzie lokalne banki korzystają z dużego finansowania walutowego wielkich globalnych pośredników. W Polsce takie niebezpieczeństwo, pomimo łagodzenia ilościowego Europejskiego Banku Centralnego, jest umiarkowane. Podatek od zobowiązań banków miał sens u nas w latach 2005-2008, gdy były one silnie finansowane tanimi oszczędnościami ze strefy euro zamienianymi na kredyty we frankach. Rząd PiS miał wtedy szansę go wprowadzić i być może dzięki takiemu podatkowi uniknęlibyśmy wielu dzisiejszych problemów.

Z podatku od pasywów powszechnie wyłącza się kapitały i depozyty oraz zobowiązania podporządkowane. Polskie banki finansują się jednak głównie z depozytów. Gdyby tylko depozyty i fundusze własne wyłączyć z tego podatku, podstawa opodatkowania wyniosłaby niespełna 600 mln zł. To trochę mało. Maksymalna stawka podatku od pasywów w Korei Płd. wynosi 0,2 proc., a do 1 proc. może wzrosnąć tylko w warunkach kryzysowych. Żeby osiągnąć deklarowane 5 mld zł, podatek musiałby wynosić ok. 1 proc.

Dużym ryzykiem systemowym jest u nas natomiast to, że banki finansują długoterminowe kredyty krótkoterminowymi oszczędnościami. Te strukturę finansowania powinna poprawić mająca obowiązywać od 2018 roku norma NSFR. Liczne banki poniosą duże koszty spełnienia tej normy – będą musiały finansować się długoterminowym długiem. Gdyby takie pasywa opodatkować, system bankowy z większym trudem odzyskiwałby stabilność.

Innym rozwiązaniem, które również znajdowało się w programie PiS, byłoby wprowadzenie podatku od transakcji finansowych. Taki podatek (FTT) zamierza wprowadzić od przyszłego roku 10 unijnych państw na zasadzie „bliskiej współpracy”, ale termin był już kilkukrotnie przekładany. W państwach tych ma obowiązywać stawka 0,1 proc. od obrotu akcjami i obligacjami oraz 0,01 proc. od obrotu instrumentami pochodnymi. Płacą obie strony transakcji.

PiS zgłaszało w czasie kampanii wyborczej propozycje podobnego podatku ze stawkami 0,14 proc. dla instrumentów finansowych i 0,07 proc. dla instrumentów pochodnych. Prawdopodobnie wprowadzenie tego podatku nie polegałoby na przystąpieniu do „bliskiej współpracy” z unijną dziesiątką, gdyż tamtejszy podatek miałby zasilać budżet Wspólnoty. Gdyby go Polska miała wprowadzić, zrobiłaby to pewnie osobno, podobnie zresztą jak Francja. Sens tego podatku – oprócz fiskalnego – jest taki, żeby „ostudzić” spekulacyjny obrót instrumentami finansowymi i pochodnymi, gdyż podnosi on koszt transakcji krótkoterminowych. To akurat nie jest problemem polskich rynków finansowych.

– To dobiłoby naszą giełdę – mówił podczas listopadowego Kongresu Bankowości Detalicznej wiceminister finansów Konrad Raczkowski.

Współautor programu gospodarczego PiS, a obecnie minister w Kancelarii Premiera i przewodniczący Komitetu Stałego Rady Ministrów Henryk Kowalczyk mówił niedawno w wywiadzie dla PAP, że „na stole” są dwie propozycje – podatku od aktywów w wysokości 0,39 proc. oraz podatek od transakcji finansowych.

– Mówiąc o podatku od transakcji finansowych miałbym na myśli raczej kredyty – powiedział w czasie tego samego spotkania Jerzy Żyżyński, zastępca przewodniczącego sejmowej Komisji Finansów Publicznych

Zwolennicy obciążenia banków dodatkowym podatkiem używają też argumentu, że nie płacą one VAT. VAT jednak ostatecznie obciąża konsumenta. Obłożenie usług finansowych VAT przełożyłoby się bezpośrednio na ich ostateczne ceny, podobnie zresztą jak podatek „od kredytów”. Banki zyskałyby natomiast możliwość odliczania VAT, co zdecydowanie poprawiłoby ich rentowność.

Zalety i wady podatku od aktywów

Według słów ministra finansów Pawła Szałamachy najbardziej prawdopodobny jest podatek od aktywów, nad którym prace już trwają.

– Otóż w przypadku (podatku) bankowego mówimy o kwocie między 6-6,5 mld zł, przy stawce 0,39 proc. sumy bilansowej – powiedział minister finansów w rozmowie z Radiem Wnet, cytowany przez agencję PAP.

Podatek od aktywów jest stosunkowo rzadko stosowany z dwóch powodów. Pierwszy jest taki, że nie ma zalet podatków „ostrożnościowych”. Drugi to jego liczne wady. Uwzględnia on wprawdzie wielkość banku (większy płaci więcej), ale zupełnie nie uwzględnia ryzyka. Opodatkowane nim są operacje z zerowym ryzykiem, takie jak gotówka, czy środki w banku centralnym. Pociąga za sobą ryzyko hamowania akcji kredytowej oraz podwyżki ceny kredytu i obniżki ceny depozytu, co w warunkach niskich stóp procentowych może dodatkowo uderzyć w rentowność sektora. I jeszcze najważniejsza z wad – potrafi nawet podgryzać kapitały.

Gdyby podstawą opodatkowania były całkowite aktywa sektora, czyli 1,6 bln zł na koniec III kwartału 2015 roku, podatek taki dałby 6,27 mld zł wpływów.

Alternatywą byłoby opodatkowanie samych aktywów ważonych ryzykiem (RWA), które na koniec I półrocza 2015 r. wynosiły 964,2 mld zł. Podatek od RWA bardziej odpowiada ryzyku banku, bo „karze” za ryzyko kredytowe, a jest neutralny dla stóp zwrotu z trzymanych w portfelu obligacji skarbowych. Gdy opodatkowane są także rządowe papiery, może to spowodować oczekiwanie ich wyższej rentowności, a na tym budżetowi nie powinno zależeć.

Wpływy z podatku od RWA zmniejszyłyby się jednak do 3,76 mld zł. Wpływ na akcję kredytową i ceny kredytu takiego podatku jest również negatywny.

Do podatku od RWA można by jednak dodać pozabilansowe zobowiązania udzielone – 340 mld zł na koniec I półrocza. Przy stawce 0,39 proc. byłoby to dodatkowo 1,3 mld zł – w sumie nieco ponad 5 mld zł. Ten wariant, choć obejmuje więcej rodzajów ryzyka związanego z działalnością banku, tak samo jak pozostałe negatywnie wpływa na akcję kredytową i ceny kredytu.

Opodatkowanie aktywów bankowych ma sens wtedy, gdzie sektor bankowy jest nadmiernie rozrośnięty, akcja kredytowa jest wysoka, a kredyty udzielane są zbyt ryzykownie. W Polsce z taką sytuacją także nie mamy do czynienia.

Czy podatek może zjeść kapitał?

Największą wadą podatku od aktywów jest to, że może podgryzać siłę kapitałową banków, uniemożliwiając im rozwijanie akcji kredytowej. Przyjrzyjmy się takiej symulacji. Za 2014 rok, gdy banki miały rekordowe 15,9 mld zł zysku, odłożyły one 11,1 mld zł na kapitały, z czego ponad 10 mld zł wynikało z dodatkowych buforów kapitałowych ustalonych przez KNF po to, żeby ryzyko kredytów we frankach szwajcarskich zostało pokryte.

Podatek od aktywów (1 532 mld zł) na koniec 2014 roku wyniósłby bez mała 6 mld zł. Po odjęciu go od zysku sektora (zakładamy, ze podatek ten nie jest kosztem uzyskania przychodów) bankom zostałoby 9,9 mld zł. To o ponad miliard zł mniej niż banki potrzebowały, by utrzymać bezpieczeństwo i potencjał kapitałowy pozwalający zwiększać akcję kredytową. W tym roku zyski będą znacznie niższe, a aktywa wyższe.

Znaczna część banków sobie z tym poradzi. Trzy banki będą jednak miały na koniec tego roku niewystarczające kapitały, żeby pokryć w pełni to ryzyko. Będą musiały podnosić kapitał. Co się stanie, gdy zwrot z kapitału (ROE) nie pokryje jego kosztu? Nikt nie będzie chciał dać bankom kapitału tak jak jest to obecnie w przypadku większości instytucji kredytowych w strefie euro. To może być pierwszy krok do kryzysu bankowego.

Leszek Pawłowicz, profesor Gdańskiej Akademii Bankowej i wiceprezes Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową szacuje, że koszt „średniego” kryzysu bankowego w Polsce wyniósłby w Polsce od 150 do 200 mld zł, przy wpływach z podatku bankowego szacowanych na 5 mld zł.

– Zdestabilizować system finansowy jest łatwo, odbudować – trudno. Nierozważnym, pochopnym opodatkowaniem można go zdestabilizować – mówi Leszek Pawłowicz.

Na razie ryzyko związane z kredytami we frankach jest pokryte, ale według KNF odpowiada ono propozycjom przewalutowania części najbardziej ryzykownych kredytów (o LTV przekraczającej 100 proc.) przy zachowaniu podziału kosztów tej operacji pół na pół ponoszonych przez klienta i przez bank. Gdyby do głosu doszła inna propozycja, na przykład przewidująca większe obciążenie kosztami banku, wówczas ryzyko nie byłoby w pełni pokryte.

Kolejne ryzyko wiąże się z tym, że obecnie już 48 proc. portfela kredytów we frankach ma ujemną rentowność. Powinno to zachęcać banki do przewalutowania, gdyż i tak na blisko połowie portfela ponoszą straty. Problemem jednak są właśnie koszty przewalutowania.

– Wartości graniczne przewalutowania kredytów we frankach to od zera do 66 mld zł – mówił na Kongresie Ryzyka Bankowego Andrzej Jakubiak, przewodniczący KNF.

Bezpieczeństwo to nie tylko haubice

IBnGR proponuje, żeby obciążyć banki dodatkowym podatkiem od zysku. W opublikowanej analizie zwraca uwagę, że wprawdzie spowoduje on dalsze obniżenie stopy zwrotu z kapitału, ale nie doprowadzi do tego, że będzie ona ujemna. Proponuje też uzależnić wysokość podatku bankowego od profilu ryzyka banku – te uznane przez Komitet Stabilności Finansowej miałyby płacić 100 proc. stawki podatku, te najmniej ryzykowne – 20 proc.

>>zobacz także: Pawłowicz: Bank stwarzający większe ryzyko powinien płacić wyższy podatek

Równie rozsądne wydaje się zwiększenie wpływów podatkowych poprzez podwyżkę podatku od osób prawnych CIT, co podaje pod rozwagę prezes PKO BP Zbigniew Jagiełło.

Zwiększenie stawki podatku z obecnych 19 do na przykład 24 proc. przyniosłoby ok. 6,7 mld zł dodatkowych dochodów budżetowi. Z tego wszystkiego znacznie ponad 1 mld zł zapłaciłyby same banki. Jest to wprawdzie sprzeczne z zapowiedzią premier Beaty Szydło zmniejszenia stawki CIT do 15 proc. dla małych firm, ale nic nie stoi na przeszkodzie, żeby podatek ten miał stawki progresywne. Wtedy wpływy do budżetu byłyby odpowiednio mniejsze, ale banki i tak zapłaciłyby najwięcej.

IBnGR proponuje, żeby podatek bankowy nie zasilał budżetu, ale Bankowy Fundusz Gwarancyjny i zwiększał jego kapitalizację na wypadek kryzysu. Ponieważ fundusze BFG należą już od 2016 roku do sektora finansów publicznych, transfer podatku bankowego do BFG będzie zmniejszał deficyt sektora publicznego, a więc pozwoli „bezkarnie” o tę kwotę zwiększyć wydatki budżetu.

Podatek bankowy w kilku krajach (np. w Niemczech, Szwecji, Belgii oraz innych) przeznaczany jest właśnie na fundusze stabilizacyjne. Opodatkowanie banków wynika najczęściej z celów ostrożnościowych – dążenia do zwiększenia bezpieczeństwa sektora, „penalizowania” ryzykownych lub też nadmiernych w stosunku do potrzeb gospodarki operacji. Te cele są niekoniecznie i nie zawsze zbieżne z celami fiskalnymi. Niedobrze by jednak było, gdyby cele fiskalne godziły w bezpieczeństwo finansowe państwa.