SK selvitti: Sote-uudistuksen ansiosta väestöään menettävät kunnat voivat selviytyä itsenäisinä – tai ainakin saavat lisäaikaa.

Iso joukko suomalaisia asuu kaatuvissa kunnissa. Jos ne pannaan yhteen, syntyisi kaupunki, jossa on yli 150 000 asukasta. © Hannu Kyyriäinen

Suomen Kuvalehdelle laadittu tuore kunta-analyysi Kaatuvat kunnat kertoo, että 57 kuntaa kamppailee olemassaolostaan.

Kaikki 57 kuntaa on listattu yllä olevaan kuvitukseen ja Suomen karttaan jutun lopussa.

Vuodesta toiseen kaatuvia kuntia on vaivannut krooninen väestökato, kuntiin jääneen väestön ikääntyminen ja keskivertoa heikompi kuntatalous. Kuntalaisten peruspalvelut ovat uhattuina.

Lähes poikkeuksetta kunnat sijaitsevat syrjässä kasvukaupungeista, mutta sinnittelijöitä löytyy kaikista maakunnista pois lukien Kanta-Häme. Kyse ei siis ole yksinomaan Itä- ja Pohjois-Suomen syrjäkuntien ongelmasta.

Manner-Suomessa on 295 kuntaa, joten noin viidennes kunnista kuuluu sinnittelijöiden kerhoon.

Kaatuvien kuntien kartalta löytyy pienehköjä, muutostilanteissa hauraita kuntia. Listan alkupäästä löytyvät esimerkiksi Hailuoto, Hirvensalmi, Heinävesi, Ilomantsi, Isojoki, Jämijärvi, Karijoki, Kinnula ja Kivijärvi.

Edelleen listalle ovat päätyneet Kuhmoinen, Kyyjärvi, Lapinjärvi, Lestijärvi ja Luhanka – ja myös muutama väestöään menettävä pikkukaupunki: Kaskinen, Kemijärvi ja Lieksa.

Pitkälle ja raskaslukuiselle listalle yltävät myös Miehikkälä, Multia, Parikkala, Pelkosenniemi, Pello, Pielavesi, Puolanka sekä Rautalampi, Rautavaara, Rautjärvi, Ristijärvi ja Rääkkylä.

Listalla – aakkosjärjestyksessä – viimeiset kymmenen kuntaa ovat Savitaipale, Savukoski, Siikainen, Sulkava, Sysmä, Taivassalo, Tervo, Vaala, Valtimo ja Vesanto. Tässä siis vain osa 57 kunnasta.

Kuntatalouden asiantuntija, hallintotieteiden tohtori Eero Laesterä päivitti Suomen Kuvalehden pyynnöstä joulukuussa 2011 julkaistun kunta-analyysiaineiston Kaatuvat kunnat. (Vuoden 2011 juttu on luettavissa täältä pdf:nä.)

Laesterä ja tutkija, valtiotieteiden tohtori Timo Aro arvioivat viisi vuotta sitten, että ellei ihmeitä tapahdu, huomattava osa aineiston esiin nostamista kunnista katoaa kartalta runsaassa vuosikymmenessä, jos kuntien tehtävät säilyvät ennallaan.

Viiden viime vuoden aikana Aron ja Laesterän aineiston yli 60 kunnan joukosta poistui kuntaliitosten kautta vain neljä kuntaa: pohjoiskarjalainen Kesälahti liittyi vuonna 2013 Kiteen kaupunkiin, satakuntalainen Kiikoinen liittyi samana vuonna pirkanmaalaiseen Sastamalan kaupunkiin, satakuntalainen Lavia liitettiin pakolla osaksi Porin kaupunkia vuonna 2015 ja eteläsavolainen Suomenniemi liittyi vuonna 2013 osaksi Mikkelin kaupunkia.

Nyt listalta löytyville sinnittelijöille todennäköisesti tapahtuu kaivattu väliaikainen ”ihme”.

Pääministeri Juha Sipilän (kesk) hallitus käänsi aiempien sote- ja kuntauudistusten suunnan, kun se luopui tavoittelemasta suurkuntia.

Sote-palveluiden siirtäminen kunnilta maakuntien vastuulle tarkoittaa väestökatoa potevien syrjäisten kuntien kannalta vapautumista sote-maksajan roolista.

Vaikka väestökato ja kuntaan jäävä ikääntyvä väestö ovat jatkossakin näiden kuntien arkea, vaikean yhtälön aiheuttamat suurimmat kustannukset maksaa jatkossa valtio sote-ratkaisunsa kautta.

Sote- ja maakuntauudistuksessa kuntien nykyinen sote-rahoitus siirretään valtion kautta maakunnille. Samalla kuntien veroprosentteja leikataan 12,3 prosentilla.

Eero Laesterän mukaan kunnille, jotka sijaitsevat vaikeimmilla alueilla, tämä voi tarkoittaa jonkinasteista pientä huojennusta kuntataloudessa.

”Kunta saa jatkossakin asukkaidensa verotulot mutta ei joudu maksamaan ikääntyvän väestön sote-palveluja ja kallista erikoissairaanhoitoa.”

Kunnalle jää verotusoikeus ja oikeus myös korottaa verotustaan. Sote- ja maakuntauudistuksessa kaavailtiin aluksi jonkinlaista määräaikaista verokattoa kunnille: veroprosentin korotusoikeutta tiukoissa rajoissa muutamaksi siirtymävuodeksi.

Nyt tästä ajatuksesta on luovuttu.

Yhtälö on raju: Kymmenet hautajaiset mutta vain yhdet ristiäiset

Mutta mikä yhdistää kaatuvia kuntia?

Väestötappion kierre, joka nakertaa hiljalleen kunnan kehittämisen eväät, Eero Laesterä arvioi.

Listan kunnista vain Kustavi on kyennyt kääntämään väestötappion 0,6 prosentin väestönkasvuksi. Kaikki muut kunnat laahaavat miinuksella.

Eniten väestöään menettävissä kunnissa yhtälö on raju: kymmenet hautajaiset ja yhdet ristiäiset eivät ole liioittelua.

Yksi väestökadon ”ennätyskunnista” Kaatuvien kuntien listalla on keskisuomalainen Kivijärvi, joka on menettänyt viiden viime vuoden ajan lähes joka vuosi 2,4 prosenttia asukkaistaan. Vuonna 2010 kunnassa asui 1 364 asukasta, viime vuonna enää 1 200.

Itsenäisenä kuntana jatkamisesta tulee vakava kysymys viimeistään siinä vaiheessa, kun kouluun ei riitä enää luokallistakaan oppilaita tai kun syrjäkunnan oppilaskadosta kärsivälle perusasteelle ei löydy enää päteviä lehtoreita.

Kivijärvellä 1–9-luokkien perusasteen oppilaat on keskitetty hiljattain korjattuun Tainion kouluun. 7–16-vuotiaita oppilaita on vähän yli sata.

Väestökatoa potevien kuntien kärjessä ovat myös kainuulainen Ristijärvi sekä Kuhmoinen ja Kannonkoski Keski-Suomesta ja eteläsavolainen Puumala.

Listalta löytyy lisäksi koko joukko kuntia, joiden väestötappio on ollut joka vuosi 1,8–1,9 prosenttia.

Vuonna 2010 kaatuvien kuntien yhteenlaskettu asukasmäärä oli 163 535 ja viime vuonna 150 879. Kuudessa vuodessa kunnista on kadonnut lähes 13 000 asukasta. Silti kyse on yhä suuresta joukosta suomalaisia, jotka yhdessä muodostaisivat ison kaupungin – suuremman kuin on esimerkiksi Jyväskylä nyt.

Kaatuvien kuntien lista on ylipäätään murheellista luettavaa, vaikka kuntatalouden kriiskuntakriteerit eivät täyty vuoden 2015 tunnusluvuilla yhdelläkään kunnalla. Kriteerit löytyvät täältä.

Laesterä sanoo, että kriisikuntakriteereitä tulisi jatkossa kehittää siten, että ne tunnistaisivat myös kunnan väestökadon ja alhaisen syntyvyyden.

Samaa ovat esittäneet valtiosääntöoikeuden professorit Juha Lavapuro, Tuomas Ojanen, Pauli Rautiainen ja tutkija Virve Valtonen tutkimuksessaan Sivistykselliset ja sosiaaliset perusoikeudet syrjäkunnissa (Kunnallisalan kehittämissäätiö 2016). Tutkijoiden mukaan kriisikuntien taloudellisten indikaattorien rinnalle tulisi kehittää väestömuutosta tunnistavia indikaattoreita.

Kaatuvat kunnat on tällainen aineisto. ”Kuntien riskikerroin” koostuu väestömuutoksen tunnusluvuista ja talouden kantokyvysta, jota ilmaisevat kuntatalouden keskeiset tunnusluvut.

Aineisto osoittaa, että esimerkiksi pohjoissavolainen runsaan 1 700 asukkaan Rautavaaran kunta on hilannut tuloveroprosenttinsa 21 prosenttiin ja on velkaantunut viiden viime vuoden aikana tuntuvasti. Sillä oli vuonna 2015 nettolainaa jokaista kuntalaista kohden 4 931 euroa, kun vielä vuonna 2010 lainasumma oli alle 900 euroa asukasta kohden.

Valtionosuudet suhteessa käyttötuloihin olivat Rautavaaralla viime vuonna 49 prosenttia. Keskimäärin kunnissa kyseinen prosenttiluku on 33,5.

Kaatuvien listalle päätyneet kunnat ovat Eero Laesterän mukaan valtaosin kuntia, joiden taloudenpito on jatkuvaa menotalouden hallintaa ja joissa valtionosuuksilla on niiden taloudessa poikkeuksellisen suuri merkitys. Tuore lista, jossa ovat mukana kaikki tunnusluvut, on luettavissa Kaatuvat kunnat -koosteesta (pdf).

”Iso osa näistä kunnista sopeuttaa jatkuvasti toimintojaan. Kyläkouluja on suljettu, palveluja karsittu, virkoja vähennetty”, Laesterä luettelee.

Kuntatalous on hänen mukaansa jakautunut kahtia: suuret kaupunkiseudut elävät verotulovetoisesti ja kaupungit askaroivat kehittämishankkeiden parissa varmistaakseen verotulojen kasvun.

”Taantuvat kunnat elävät menoja sopeuttavassa taloudessa”, Laesterä luonnehtii eriytymiskehitystä.

Hän arvioi, että sote-uudistus antaa väestökadon kunnille lisäaikaa kehittää toimintaansa itsenäisenä kuntana.

Kunnat näyttävät pitävän itsenäisyydestään kiinni kaikin keinoin. Ilman porkkanoita tai pakkoa kuntakartta ei muutu?

”Näin varmaankin on”, Laesterä toteaa.

Sote-uudistuksen jälkeen kunnille jää Laesterän mukaan toimintakatteesta osa, joka on tähänkin asti kasvanut hitaasti, paljon hitaammin kuin hallitsematon sote-osuus toimintakatteesta.

”Vaikka väestökadon kunnissa verorahoitus hiipuu, ne voivat säilyä itsenäisinä, koska jäljelle jäävien tehtävien rahoituksen kanssa ne voivat pärjätä.”

Kuntauudistukset eivät pääty. Tulevaisuudessa kuntia on pakko olla vähemmän.

Valtioneuvoston yhteinen alivaltiosihteeri Tuomas Pöysti sanoo tunnistavansa hyvin Eero Laesterän analyysin väestökadon kunnista. Pöysti vastaa Sipilän hallituksen sote- ja maakuntauudistuksen valmistelusta.

”Sote-ratkaisu antaa voimakkaan väestökadon kunnille lisäaikaa, mutta ei ratkaise tällaisten kuntien kaikkia ongelmia”, Pöysti myöntää.

Kaatuvat kunnat -aineisto kertoo Pöystin mielestä varsin koruttomasti väestöään menettävien kuntien tilanteesta. Kuva on samanlainen kuin se, jonka valtiovarainministeriö on havainnut omissa laskelmissaan.

”Ministeriössä on laskettu uudistukseen liittyen sote- ja kuntamuutokset. On laskettu myös uusi kuntatalouden tasapaino ja lopullinen laskennallinen veronkorotuspaine vuonna 2023”, Pöysti selvittää.

Kuntien rahoitusratkaisussa Sipilän hallitus pystyi pitämään kuntakohtaiset taloudelliset muutokset varsin kohtuullisina: yksikään kunta ei menetä tai voita uudistuksessa enempää kuin 100 euroa asukasta kohden.

”Mutta on koko joukko kuntia, joilla on veronkorotuspaineita muutoksen jälkeenkin. Ne kunnat eivät ole näitä aivan pienimpiä kuten Kustavi, vaan tuhannen ja muutaman tuhannen asukkaan kuntia”, Pöysti selvittää.

”Kaatuvien kuntien listalta löytyy tällaisia kuntia kuin Kaavi, Rautavaara, Rääkkylä ja Siikainen, joita sote-ratkaisu toki helpottaa, mutta helpotuskaan ei välttämättä riitä.”

Listalta löytyvä Kemijärven kaupunki saattaisi Pöystin mukaan kuitenkin olla sote-uudistuksen jälkeen selviäjien joukossa.

”Esimerkiksi Kemijärvellä on mahdollisuuksia elinkeinojen kehittämisessä. Ja muitakin elinvoimaisia kuntia varmasti löytyy viisaalla politiikalla ja kunnan johtamisella.”

Pöysti arvioi, että Kaatuvat kunnat -listan kunnista valtaosa ajattelee lähitulevaisuuttaan itsenäisenä kuntana.

”Uskon kuitenkin, että seuraava kuntauudistus ja kuntaliitosaalto on tulossa ensi vuosikymmenellä siinä vaiheessa, kun sote-ratkaisu on ajettu sisään ja kunnat näkevät, millainen kokonaisuus niiden vastattavaksi on jäänyt.”

Kuntia koskevat rakenneuudistukset eivät Tuomas Pöystin mukaan siis lopu maakunta- ja sote-uudistuksiin. Edessä on todennäköisesti myös kuntarahoitus- ja kuntauudistus, joka vähentänee kuntien lukumäärää.

”Sote-ratkaisu lievittää kuntien tilannetta ja antaa aikaa, mutta uskoakseni jossakin vaiheessa pato murtuu ja näemme vielä kuntaliitosten aallon.”

Pöystin mukaan sote-uudistus pelastaa tilapäisesti syrjäkuntien lisäksi myös kaupunkiseutujen kehyskunnat, jotka välttyvät edessä olevan ikääntyvän väestön tuomilta kasvavilta sote-kustannuksilta.

Hän kuitenkin ennakoi, että myös kehyskuntien asema nousee tarkasteluun jossain vaiheessa sote- ja maakuntauudistuksen toimeenpanon jälkeen.

”Sote-uudistuksen jälkeen on tarpeen arvioida kuntien rahoitus verotusta myöten perusteellisesti uudelleen. Nämä suurimmat kaupunkiseudut ovat avainasemassa koko kansantalouden kannalta. Jos viisaasti meneteltäisiin, tätä asiaa pohtimaan asetettaisiin parlamentaarinen työryhmä hyvissä ajoin.”

Pöysti muistuttaa ”olennaisuuden mittakaavasta”: kuntatalouden painoarvo on suurilla kaupunkiseuduilla.

”Sen sijaan nyt puheena olevissa niin sanotuissa kaatuvissa kunnissa kyse on kansalaisten perusoikeuksien toteutumisesta.”

Valtiosääntöasiantuntijat ovat Pöystin mukaan todenneet, että ainoa ratkaisu turvata sote-palvelut syrjäalueiden ikääntyvälle väestölle oli ottaa sote-järjestämisvastuu kunnilta pois.

”Mutta uskon, että myös nämä väestökadon syrjäiset kunnat arvioivat itse asemansa, kun näkevät, millainen tehtäväpaletti ja kuntatalous jää käsiin. Ennakoin, että tältä listalta moni kunta päätyy vielä kuntaliitokseen.”

Kaatuvat kunnat 2015

Aineiston pohjana ovat väestömuutosten tunnusluvut, joita on kahdeksan:

1. Asukasluku 2015

2. Väestöllinen huoltosuhde 2015

3. Väestöllinen huoltosuhde 2025

4. Syntyneiden määrä (abs.) vuonna 2015

5. Ennakoitu 1-vuotiaiden määrä vuonna 2025

6. Syntyneiden määrä 1 000 asukasta kohden (promillea) 2015

7. Kuolleiden määrä 1 000 asukasta kohden (promillea) vuonna 2015

8. Asukasvaihtuvuus 1 000 asukasta kohden (promillea) vuonna 2015

Niiden perusteella etsittiin ”kuolevat kunnat”.

Lisäksi näiden kuntien taloutta tarkasteltiin viiden tunnusluvun avulla sen mukaan, onko talous heikompi vai vahvempi kuin kunnilla keskimäärin:

1. Veroprosentti

2. Nettovelka

3. Taseen jäämä

4. Valtionosuudet suhteessa käyttötuloihin

5. Valtion harkinnanvaraiset avustukset

Vuoden 2010 tunnusluvuilla haravaan tarttui runsaat 60 kuntaa, joista valtaosaa koetteli syrjäinen sijainti ja ikääntyvä väestö.

Hallintotieteiden tohtori Eero Laesterä päivitti joulukuussa 2016 aineiston vuoden 2015 taloustunnuslukujen ja vuosien 2010–2015 väestömuutoksien pohjalta. Näin löytyi 57 kaatuvaa kuntaa.

Juttu julkaistu 5.1. klo 7.30, juttuun lisätty klo 12.11 väestömuutosten kahdeksan tunnuslukua ja linkki kuntalakiin.