Den 27. oktober 2011 udsender Finansministeriet en pressemeddelelse om noget så tilforladeligt, nogle vil sige kedeligt, som en organisationsforandring blandt Slotsholmens anonyme budgetbisser. Nyskabelsen hedder Moderniseringsstyrelsen og er en sammenlægning af Økonomistyrelsen og Personalestyrelsen. Den skal, skriver Finansministeriet, »frigøre de betydelige ressourcer, der ligger i modernisering af de offentlige overenskomster, bedre offentlig økonomistyring og i bedre ledelse«.

Den daværende socialdemokratiske finansminister Bjarne Corydon har store forventninger til den nye styrelse, udtaler han i pressemeddelelsen:

»Med de nye styrelser får vi målrettede institutioner til at fremme en effektiv offentlig sektor. Krisen betyder, at det er vigtigere end nogensinde, at vi udnytter hver en krone bedst mulig og sikrer, at der er ressourcer til velfærden i de kommende år. Digitalisering, smidige arbejdstidsregler og bedre ledelse kan frigive meget betydelige ressourcer.«

På det tidspunkt er det de færreste, der ved, at den nye styrelse, som får adresse i hjertet af København på nogle etager i en gråbrunlig bygning, skal blive symbolet på en af de store værdikampe i dansk velfærdshistorie. En værdikamp, som konkret kommer til at berøre langt flere danskeres dagligdag end tidligere statsminister Anders Fogh Rasmussens (V) mere profilerede kulturkamp i 00’erne, nemlig de godt 700.000 ansatte i den offentlige sektor. En kamp, som kulminerer nu i 2018, hvor der forhandles overenskomster i et klima, som ifølge lønmodtagerne ikke har været dårligere i mange år, og hvor Moderniseringsstyrelsens forhandlere, som repræsentanter for arbejdsgiversiden, igen spiller en hovedrolle.

Om det hele ender i storkonflikt, er ikke til at sige. I sidste uge blev deadline for de statsansattes overenskomst overskredet. Og lørdag erklærede Danmarks Lærerforening, at deres forhandlinger om en ny overenskomst, som alle andre fagforbund har gjort til et kardinalpunkt, er gået helt i stå, hvorfor man udbeder sig en tænkepause. Et er imidlertid sikkert. Punkt nummer to i Moderniseringsstyrelsens strategiske pejlemærker, som ligger på deres hjemmeside, er stadig formuleret efter Corydons doktrin om at »gøre løn og arbejdstid i det offentlige til en væsentlig og integreret del af udgiftspolitikken«.

Som Justitsministeriet

Tilbage i efteråret 2011 er der imidlertid ikke rigtig nogen, der hæfter sig ved ordene »modernisering af de offentlige overenskomster«. Men det, der står i pressemeddelelsen, er et nybrud. Den socialdemokratisk ledede regering, som historisk har været tæt forbundet med fagbevægelsen, har med skabelsen af den nye Moderniseringsstyrelse indledt en offensiv mod løn- og arbejdsvilkårene for de offentligt ansatte og satser fra nu af på at skabe økonomiske effektiviseringer gennem de offentligt ansattes overenskomster, der udgør omkring to tredjedele af de offentlige budgetter.

Der skal gå næsten to år, før det går op for den danske befolkning – og især lærerne på landets gymnasier og folkeskoler – hvad det, der senere har fået navnet Corydon-doktrinen, egentlig går ud på.

Selv om pressemeddelelsens ordlyd i 2011 ikke er til at tage fejl af, sker det først, da overenskomstforhandlingerne i 2013 ender med KL’s helt usædvanlige lockout af folkeskolelærerne, og Politiken offentliggør en resultatkontrakt mellem Finansministeriet og Moderniseringsstyrelsen, hvor det hedder, at: »OK13 skal være løftestang for at fremme Moderniseringsstyrelsens dagsorden om at gøre løn og arbejdstid i staten til en væsentlig og integreret del af udgiftspolitikken«.

Fire år senere sætter Cavling-journalist Anders-Peter Mathiasen ord på den værdikamp, som Moderniseringsstyrelsen er blevet spydspids for, og som, han mener, »radikalt« har forandret Danmark, uden at danskerne er blevet spurgt. Det gør han i efterskriftet til bogen Søren og Mette i benlås, der handler om lærerkonflikten i 2013, og som er betalt af Danmarks Lærerforening.

»Det var Finansministeriets projekt (skolereformen, red.), og netop det ministerium minder mig mere og mere om Justitsministeriet for ikke så længe siden: Et departement, der simpelthen har fået så meget magt, at det kan tage meget dårlige beslutninger, uden at nogen stopper dem. På den konto har Danmark både udspillet det kommunale selvstyre i lokalsamfundet og den danske model på arbejdsmarkedet, uden at vi som borgere og vælgere har haft en politisk diskussion på forhånd.«

Ifølge de statsansattes chefforhandler i forhandlingsfællesskabet CFU, Flemming Vinther, var det heller ingen dans på roser med forgængerne i den gamle Personalestyrelse. Men med Moderniseringsstyrelsen har Finansministeriet fået en magt, der når helt ind til forhandlingsbordet mellem arbejdsgivere og lønmodtagere i den offentlige sektor, hvor kutymen ellers er, at der er noget at forhandle om. Det sætter den danske forhandlingsmodel under et gevaldigt pres, mener de offentlige fagforbund.

»Vi oplever en modpart, der sætter finanspolitikken over partssystemet. Det handler ikke bare om uenigheder mellem parterne. Det er et spørgsmål om den danske model,« siger Flemming Vinther.

Ændre adfærd

Sidste år opsagde de statsansatte ganske opsigtsvækkende samarbejdet med Moderniseringsstyrelsen i forsøget på at få styrelsen til at »ændre adfærd«. Inddragelsen af betalte fridage juleaften og nytårsaftensdag, de såkaldte kutymefridage, var dråben. Men pres på effektivisering, lærerkonflikt, udlicitering og udflytning af arbejdspladser var blandt de andre eksempler, som Flemming Vinther dengang fremhævede. I dag har frustrationerne bredt sig til de andre offentligt ansatte.

Op til dette års overenskomstforhandlinger har Moderniseringsstyrelsen således gjort opmærksom på, at ledelsesretten på de enkelte arbejdspladser kan anvendes til at inddrage den betalte frokostpause. På den måde kan man hente 2,5 timers mere arbejde om ugen uden ekstraregning. Men fagforeningerne holder fast i, at sådanne frokostpauser har været kutyme i årevis.

»Jeg har aldrig oplevet så meget frustration i samtlige lønmodtagergrupper,« siger Flemming Vinther, der efter den overskredne deadline i sidste uge vurderede, at risikoen for konflikt nu er større, end den normalt er på nuværende tidspunkt i overenskomstforhandlingerne. Mens minister for offentlig innovation Sophie Løhde (V) kunne konstatere, at parterne »er fuldstændig enige om, at vi står langt fra hinanden«.

Og der er god grund til, at lønmodtagerne reagerer, siger arbejdsmarkedsforsker ved Aalborg Universitet, Laust Høgedahl. Med Moderniseringsstyrelsen er det, Flemming Vinther kalder »besparelsesdagsordenen«, kommet helt tæt på de offentlige ansattes arbejdsdag og den lønseddel, de modtager en gang om måneden.

»To tredjedele af det offentlige forbrug går til løn og arbejdsvilkår. Og når offentligt ansattes løn og arbejdsvilkår bliver en integreret del af statens udgiftspolitik, så bliver forventede besparelser en måde at finansiere planlagte reformer på. Den sammenkædning af offentlig ansattes løn og arbejdsvilkår og reformarbejde er ikke set før i Danmark. Det er en ny værdikamp, som berører rigtig mange i den offentlige sektor, og som Moderniseringsstyrelsen er blevet et symbol på,« siger han.

Legitim sammenblanding

Sammenblandingen af udgiftspolitik og overenskomstforhandlinger er til gengæld helt legitim, mener Noa Redington, Helle Thoning-Schmidts tidligere spindoktor, der i dag er politisk kommentator.

»Selvfølgelig spiller klaveret på det offentlige arbejdsmarked anderledes end på det private, fordi lønudgifter har betydning for velfærden. Desuden er det offentlige arbejdsmarked demokratisk reguleret i den forstand, at de folk fra arbejdsgiversiden, der forhandler, har et demokratisk mandat og skal varetage et hensyn til den offentlige økonomi. Men det er da delikat. Jeg mener bare, at de, der siger, at den danske model er truet, karikerer den,« siger han.

Tankerne om en markant offensiv mod lønmodtageres vilkår er tilsyneladende i første omgang drevet af nødvendighed. I kølvandet på krisen får Danmark en budgetlov, der skal holde budgetterne i ro, og når finansminister Bjarne Corydon bliver udsat for kritik af Moderniseringsstyrelsen og Finansministeriets moderniseringsdagsorden gennem sammenkobling af overenskomster og statens udgiftspolitik, svarer han:

»Lønmodtagernes opgave er at få så meget for deres opgaver som muligt. Og vi repræsenterer skatteyderne, og vi skal have så meget velfærd som muligt. Hvis ikke vi gjorde det, var der for alvor noget at kritisere.«

Bag hans ord ligger en erkendelse af, at man dels ikke kan hæve skatterne og dels er ved at have udtømt mulighederne for at finde flere penge til ny velfærd gennem reformer af efterløn, dagpenge og kontanthjælp. Det efterlader de såkaldte moderniseringer i den offentlige sektor som et af de få steder, hvor der kan findes penge til ekstra velfærd.

Politikerne vil helst tale om effektiviseringer, der handler om robotstøvsugere, nye digitale hjælpemidler og it-systemer. Men i Finansministeriet og Moderniseringsstyrelsen er strategien en anden.

Her har man fokus på de mange lønmodtagerordninger og den danske model, som man mener, gør den offentlige sektor træg og utidssvarende, forklarer arbejdsmarkedsforsker Laust Høgedahl, der i forbindelse med en ny forskningsrapport om offentlige overenskomstforhandlinger har interviewet en række offentlige arbejdsgivere. Men der er også en splittelse på arbejdsgiversiden om linjen, påpeger Høgedahl.

»Dels er der dem, som anerkender værdien af den danske model, selv om det kan være bøvlet at skulle forhandle sig til forandringer. Det gør de, fordi de mener, at det giver det bedste og mest holdbare resultat, når begge parter har nikket ja. Dels er der tankegangen, som måske mere hersker i Finansministeriet og Moderniseringsstyrelsen. De vil have udvidet ledelsesrummet for arbejdsgiverne og køre en ren ledelseslinje, for så kan man lettere omstille sig.«

Behovet for hurtigere omstilling i den offentlige økonomi skyldes ikke mindst globaliseringen, som Danmark i særlig grad er udsat for, fordi vi er en lille, men avanceret og åben økonomi. Det forklarer Bjarne Corydon, da han i 2016 er rykket væk fra det politiske rampelys på Slotsholmen og nogle meter ned ad gaden for at blive global direktør i det internationale konsulentbureau McKinsey, hvor han ofte til lønmodtagernes store frustration som finansminister har købt ekspertise til at forandre den offentlige sektor efter privat forbillede med vægt på resultat- og målstyring.

»Man er nødt til kontant at transformere den måde, man regulerer og regerer på og hurtigt flytte sig med de globale forandringer. Det bliver styret af Finansministeriet,« forklarer Corydon i en video, som McKinsey & Company lægger på deres hjemmeside.

Ikke et personalekontor

Ifølge Noa Redington er der ingen tvivl om, at Moderniseringsstyrelsen under Finansministeriet har spillet en meget vigtig rolle i styringen af den offentlige sektor.

»Før Moderniseringsstyrelsen blev dannet, var der ikke tale om de store styringsmæssige reformer. Man fik kommunalreformen, og så kom der mere resultat- og kontraktstyring. Men i en situation, hvor økonomien var så presset, og man kun kunne opnå noget ved at prioritere i den offentlige indsats, var Moderniseringsstyrelsen interessant som en indpisker,« siger Noa Redington.

Derfor er ordet ’Moderniseringsstyrelse’ også velvalgt, mener han. For det er ikke bare et personalekontor.

»Og så har man fra starten af taget nogle meget dygtige og dedikerede typer, der kan træffe beslutninger, som Niels Gotfredsen (styrelsens første direktør, red.). Jeg mener grundlæggende, at Moderniseringsstyrelsen har været en succes. Men der er ingen tvivl om, at den er kommet i klemme i en værdikamp i den offentlige sektor, hvor nogle ser al styring som dårligt, mens decentralisering og fravær af ledelse er godt. Den værdikamp er ret intens,« siger Noa Redington.

Information ville gerne have haft en vurdering af, hvordan Moderniseringsstyrelsen selv lever op til egne strategiske pejlemærker, som fremgår af Mål- og Resultatplanen for 2017. Men de strategiske pejlemærker bliver ikke evalueret som et specifikt mål.

Under pres

Tilbage i de første år af Moderniseringsstyrelsens levetid hører offentligheden ikke meget til den nye styrelse på Landgreven 4. Men da Kommunernes Landsforening lockouter folkeskolelærerne i april 2013, indleder de daglige demonstrationer foran styrelsens hidtil så anonyme adresse med solidaritetskaffe og hjemmelavede skilte, der bl.a. viser Bjarne Corydon i gang med at dolke en forpint mandsling med påskriften ’den danske model’.

Samtidig er Moderniseringsstyrelsen under pres i medierne, som skriver om en »hemmelig arbejdsgruppe« med medlemmer fra KL, Moderniseringsstyrelsen, Finansministeriet og Undervisningsministeriet, der har haft til formål at forberede forslag til, hvordan lærernes overenskomst kan ændres, så de bruger mere arbejdstid på at undervise.

For lærerne er gruppen beviset på, at KL er regeringens førte hånd. Derefter kommer det frem, at Niels Gotfredsen har indgået en direktørkontrakt med Finansministeriet, der udløses, hvis det lykkedes ham at forringe lærernes løn- og arbejdsvilkår.

Finansministeriets departementschef, David Hellemann, der ellers sjældent udtaler sig, må efterfølgende gå til Berlingskes Nyhedsbureau og forklare, at det maksimale niveau for resultataflønning i forbindelse med Gotfredsens deltagelse i overenskomstforhandlingerne er »15-20.000 kroner«.

Dovne medarbejdere

Niels Gotfredsen bliver i det hele taget set som personificeringen af Moderniseringsstyrelsens holdning til de offentligt ansatte. Han er »tilsyneladende drevet af en fuldstændig mytisk forestilling om, at de offentligt ansatte sidder og drikker kaffe hele dagen og går hjem klokken halv fire«, som professor Jacob Torfing, der forsker i offentlig forvaltning på RUC, formulerer det.

Samtidig udpeges de fremtrædende budgetbisser som tilhørende den magtfulde elite i Danmark i bogen Magteliten: Hvordan 423 danskere styrer landet, hvor det fremgår, at Moderniseringsstyrelsen er noget særligt i forhold til andre styrelser, fordi den har hele tre repræsentanter i eliten: Niels Gotfredsen er nr. 225 målt på magt og indflydelse og dermed den højst placerede af de tre. Magtudredningen er udarbejdet, før den nuværende direktør for Moderniseringsstyrelsen, Poul Taankvist, tiltrådte.

Men presset på arbejdsgivernes forhandlere er heller ikke til at tage fejl af. Sådan er opfattelsen i hvert fald blandt lønmodtagernes repræsentanter, der husker efterspillet i 2015, hvor den daværende direktør i KL, Sine Sunesen, blev fyret kort efter, hun landede et resultat med lærerne. Ifølge TV 2 News fordi hun var »for blød« over for lærerne. Hverken KL eller Sine Sunesen har siden kommenteret opsigelsen.

Bedre bliver det imidlertid ikke for styrelsens image, da DR i 2016 fremlægger materiale fra gå-hjem-møder arrangeret af styrelsen med billeder af fem medarbejdere, der hænger sovende hen over et skrivebord. Hver tiende medarbejder er såkaldte »low-performere«, hedder det, og cheferne får gode råd til, hvordan man håndterer og spotter de lavt præsterende medarbejdere.

Men det mest »hårrejsende« eksempel på Moderniseringsstyrelsens tilgang til de offentlige ansatte er ifølge professor Jacob Torfing, da styrelsen beder konsulentfirmaet McKinsey om at udarbejde en ny model for såkaldt god arbejdsgiveradfærd, der får de faglige organisationer til at frygte bunkevis af resultatmålinger og udbredt præstationsledelse.

Afskaf styrelsen

»Her går man længere, end man havde gjort i de andre angelsaksiske lande, idet man nedbrød organisationens mål til individuelle mål og gav karakterer til de ansatte efter 13-skalaen for derefter at give dem løn efter indsats,« siger Jacob Torfing.

Han mener, modellen er et forsøg på at presse de sidste dråber ud af styringsregimet New Public Management (NPM). Og det til trods for, at en lang række forskningsrapporter de senere år har vist, at NPM har en række negative konsekvenser og ikke leverer den kvalitet og effektivitet, som ellers har været formålet med målstyring og kontrol.

Torfing understreger, at NPM har haft sin berettigelse på et tidspunkt, hvor den offentlige sektor ikke var så veldrevet som i dag. Men også at den form for kontrakt- og måleregime er ved at have udspillet sin rolle. Han henviser bl.a. til en rundspørge blandt offentlige ledere, som viser, at et stort flertal af de offentlige ledere foretrækker at arbejde ud fra en mere tillidsbaseret ledelse. På den baggrund vurderer Torfing, at der findes en »ledelseskløft« mellem ministerierne og styrelserne på den ene side og kommunerne på den anden.

»Problemet med Moderniseringsstyrelsen er, at man meget stædigt har holdt fast i NPM og ikke flyttet sig i takt med resten af den offentlige sektor. Det betyder, at styrelsen ikke kan understøtte kommunerne i den udvikling, de er i gang med,« siger Torfing.

Han peger dog på, at der i regeringens nye oplæg til en Sammenhængsreform er mere tillidsbaserede takter på vej. Til gengæld risikerer de nye tanker altid at tabe til effektiviseringsdagsordenen, sådan som det gik for tidligere økonomi- og indenrigsminister Margrethe Vestagers (R) tillidsreform, der gled ud i sandet, tilføjer han.

Enhedslisten og SF har til gengæld tilkendegivet, at de vil nedlægge den omstridte Moderniseringsstyrelse, hvis rød blok kommer til magten efter næste valg. Ifølge SF-formand Pia Olsen Dyhr fordi styrelsen »kører med et ledelsessystem, der hører 1970’ernes og 1980’ernes private arbejdsmarked til og tager alt lyst og energi ud af mennesker«. Den idé afviser Socialdemokratiet imidlertid.

»Det har ikke noget at gøre med, hvilken styrelse, der står for det (reformer af den offentlige sektor, red.), men den vilje der sættes bag politisk,« skriver finansordfører Benny Engelbrecht i en sms til Information med henvisning til partiets ønske om en ’Fingrene væk-reform’, der bl.a. skal give bedre kvalitet i velfærdsydelserne og større frihed til medarbejderne.

Flemming Vinther tror heller ikke på, at det nytter noget at nedlægge Moderniseringsstyrelsen.

»Så kommer der bare noget andet i stedet for. Hvis der skal ske forandringer, skal det komme, fordi Finansministeriet begynder at bruge nogle nye regnemodeller, hvor investeringer i offentlig velfærd ikke kun bliver set som en udgift,« siger han.

Moderniseringsstyrelsen om lønudgifter og statens udgifter Direktør i Moderniseringsstyrelsen, Poul Taankvist, har ikke haft mulighed for at stille op til interview med Information pga. de igangværende overenskomstforhandlinger med de ansatte i staten. Derfor har han svaret på mail. – Hvordan oplever du, at Moderniseringsstyrelsen lever op til jeres målsætning om at ’gøre løn og arbejdstid i det offentlige til en væsentlig og integreret del af udgiftspolitikken’? »Pejlemærket handler grundlæggende om, at vi løbende skal have fokus på, hvordan vi bruger pengene i den offentlige sektor. Og det er jo faktisk ret enkelt: Den offentlige sektor er drevet for skatteborgernes penge. Og det er skatteborgerne, som vi leverer vores ydelser til. Derfor har vi og alle andre offentlige institutioner en pligt til at få mest mulig velfærd for pengene til gavn for borgerne.« Poul Taankvist henviser til de 90 milliarder kroner, der hvert år udbetales i løn til de ansatte i staten samt den måde, de offentlige arbejdspladser anvender personaleressourcerne på. I hele den offentlige sektor udbetales der årligt 330 milliarder kroner i løn, hvilket »naturligvis« er en stor post på de offentlige finanser, påpeger han. »Til OK18 har vi eksempelvis stillet krav om decentralisering af løndannelsen, fordi ca. 90 procent af lønmidlerne til de statsansatte er fastsat i centrale regler og overenskomster. Vi tror på, at man får mere værdi for de 90 milliarder kroner, hvis en større del af dem bliver fordelt lokalt ude på de enkelte arbejdspladser. På den måde kan lønnen bedre kobles med den enkelte arbejdsplads strategi, kerneydelse og medarbejdernes motivation.« – Med hensyn til jeres forberedelse af OK18 skriver I i resultatplanen, at I arbejder for at skabe merværdi for statslige lederes ledelsesrum og synliggøre prioriteringsmuligheder. Er det udtryk for, at I har bevæget jer væk fra løn og arbejdstid som et fokusområde, som med lærernes arbejdstidsregler i OK13, og over til nogle andre områder? »I forhold til arbejdstid så arbejder vi i Moderniseringsstyrelsen for, at de ansatte i den offentlige sektor bruger mest muligt af deres arbejdstid på kerneopgaven – altså på at levere den bedste mulige service til borgerne. Når det kommer til overenskomstforhandlinger, arbejder Moderniseringsstyrelsen for enkle og fleksible overenskomster og regler. Som alle andre arbejdspladser i Danmark skal de statslige arbejdspladser også løbende modernisere og forny sig i den måde, de løser opgaverne på, i takt med at nye behov og krav opstår. Borgerne har en forventning om, at staten leverer service og velfærd 24/7 og ikke kun på hverdage fra 9-16. Derfor er det afgørende, at vi har fleksible arbejdstidsregler, så de lokale arbejdsgivere har mulighed for at tilrettelægge arbejdet, så man bedst muligt kan imødekomme borgernes behov.«