תקציר

רקע כללי

מבצע "צוק איתן" החל ב-7.7.14 והסתיים ב-26.8.14 (כ-50 ימים), ובמהלכו לחמו כוחות צה"ל ברצועת עזה, בעיקר בחמאס ובג'יהאד האסלאמי הפלסטיני (הגא"פ). המבצע גבה 74 חללים, מתוכם 68 חיילי צה"ל, חמישה אזרחים ועובד זר, ואלפים (כולל חיילים) נפצעו. על פי נתונים שפרסם משרד החוץ נהרגו ברצועת עזה 2,125 פלסטינים , ועל פי נתונים שקיבל מתאם הפעולות בשטחים מגורמים פלסטינים ומארגונים בין-לאומיים נפצעו כ-11,000, ונגרם נזק מסיבי לבניינים ולרכוש . למבצע "צוק איתן" קדם מבצע "שובו אחים" שהתנהל באזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש) החל ב-12.6.14 בעקבות חטיפתם של שלושה נערים באיו"ש, שמאוחר יותר התברר כי נרצחו.

מבצע "צוק איתן" נוהל ברמת הדרג המדיני הבכיר, בעיקר בידי ראש הממשלה, שר הביטחון לשעבר וועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן - הקבינט). קבינט זה היה חלק מהממשלה ה-33 שכוננה ב-18.3.13. ההחלטה על היציאה למבצע, ניהולו וכן התנהלות הקבינט של הממשלה ה-33 בתקופה שקדמה למבצע, משקפים תוצרים של תהליכי קבלת החלטות שהתקיימו בקבינט מיום כינונו ב-18.3.13.

פעולות הביקורת

בספטמבר 2014, לאחר סיום מבצע "צוק איתן", החליט מבקר המדינה לערוך ביקורת מקיפה במספר נושאים הקשורים למבצע "צוק איתן" , ובהם תהליכי קבלת החלטות בקבינט בנוגע לרצועת עזה לפני ובמהלך המבצע. מבצע "צוק איתן" שימש בביקורת זו כ"מקרה בוחן" נוסף של תהליכי קבלת החלטות בדרג המדיני הבכיר ויחסי הגומלין שבינו לבין הדרג הצבאי. מקרים קודמים שנבחנו, בין היתר, מההיבט של תהליכי קבלת החלטות, פורסמו בדוח של מבקר המדינה על "היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה" ובדוח על "יישום חוק המל"ל וההתמודדות עם המשט הטורקי".

הביקורת התקיימה בתקופה שבין ספטמבר 2014 לדצמבר 2015, והשלמות נערכו עד אוגוסט 2016. הביקורת התמקדה בתהליכי קבלת ההחלטות בקבינט של הממשלה ה-33 בקשר לרצועת עזה ובעניינים הקשורים לתהליכים אלו, דוגמת העמקת בסיס הידע של שרי הקבינט ותפקידו של המטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) בקשר לאותם תהליכים. הביקורת בחנה, בין היתר, כיצד בא לידי ביטוי בתהליכי קבלת ההחלטות האמורים יישום המלצותיהם של ועדת וינוגרד ושל צוות ליפקין-שחק , שהממשלה אימצה.

בביקורת לא נבחנו טיב ההחלטות שקיבל הקבינט, ולא ניהולו של מבצע "צוק איתן" ותוצאותיו.

הביקורת נערכה בעיקר במשרד ראש הממשלה, במל"ל, במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), בצה"ל ובשירות הביטחון הכללי (להלן - שב"כ). מלבד קריאתם וניתוחם של מסמכים רבים שעליהם התבססה הביקורת, נפגש צוות הביקורת עם ממלאי תפקידים בכירים בקרב הגופים המבוקרים, לרבות ראש הממשלה, שרי הקבינט של הממשלה ה-33 , הרמטכ"ל לשעבר, סגן הרמטכ"ל לשעבר (הרמטכ"ל הנוכחי), ראש אגף המודיעין (להלן - אמ"ן) לשעבר (מפקד פיקוד הצפון הנוכחי), וראש אגף המבצעים לשעבר (להלן - אמ"ץ). כמו כן, נפגש צוות הביקורת עם מי ששימשו בעבר בתפקידים בכירים בחלק מאותם גופים. המספר הגדול של בעלי התפקידים שאיתם נפגש צוות הביקורת נובע מחשיבות נושא הביקורת ומהיקפה.

בהתייחסותם לטיוטת דוח הביקורת שנשלחה אליהם, מסרו שר החוץ לשעבר, אביגדור ליברמן, השר לביטחון הפנים לשעבר, יצחק אהרונוביץ', שר הפנים לשעבר, גלעד ארדן, השר לעניינים אסטרטגיים לשעבר, ד"ר יובל שטייניץ, וראש המוסד לשעבר, תמיר פרדו, כי אין להם הערות לדוח.

הליקויים העיקריים

סמכויות הקבינט

הממשלה במליאתה אינה מסוגלת לעסוק באלפי נושאים הטעונים החלטה, ולכן פועלות ועדות השרים כזרועה הארוכה. בהתאם לחוק יסוד: הצבא, נתון הצבא למרות הממשלה. משכך וכיוון שהקבינט הוא זרועה הארוכה של הממשלה, הרי שהצבא נתון למרות הקבינט בענייני ביטחון לאומי. הממשלה ה-33 החליטה על הרכב הקבינט, ללא שפורטו סמכויות הקבינט. בביקורת עלה, כי סמכויות הקבינט, לרבות השאלה אילו נושאים נתונים להחלטת הקבינט, אינן מוסדרות ומעוגנות בכתובים. עובדה זו גורמת לכך שאפילו שרי הקבינט אינם יודעים האם הקבינט הוא פורום מחליט או מייעץ בלבד, אילו נושאים מחייבים קבלת החלטה בקבינט, ובאילו נסיבות קיימת חובה לכנס את הקבינט.

בנוסף לאי-עיגון סמכויות הקבינט, אין גם נורמה שבה נקבעה החובה להעביר מידע לקבינט. בדיוני הקבינט שעסקו בגזרת עזה, לא נמסרו לקבינט נתונים מסוימים או שכלל לא נדונו סוגיות מסוימות הקשורות לגזרה זו. זאת, אף על פי שלנתונים ולסוגיות אלו הייתה השלכה משמעותית בנוגע לגזרת עזה, ושמידע זה היה חיוני לצורך קבלת החלטות על ידי שרי הקבינט.

המל"ל

שיתוף הפעולה של משרד החוץ, משהב"ט וצה"ל עם המל"ל

בשנים האחרונות חל שיפור משמעותי במעמדו של המל"ל, וניכר כי המל"ל שותף לדיוני הקבינט ולדיונים הפנימיים שמקיים ראש הממשלה בנושאי ביטחון לאומי, והוא מציג בקבינט הערכה שנתית של המצב המדיני-ביטחוני. עם זאת, עדיין נמצאו ליקויים המקשים על המל"ל למלא את מלוא תפקידיו בהתאם לחוק המל"ל. נמצא, כי לעתים שיתוף הפעולה של משרד החוץ, משהב"ט וצה"ל עם המל"ל לא היה תקין.

השפעת המל"ל על תהליכי קבלת החלטות בקבינט

נמצא שהמל"ל לא הציע לקיים דיונים בנושאים שבהם ראוי היה למקד את תשומת לבם של שרי הקבינט, דוגמת המצב ההומניטארי בעזה, השלכותיו האפשריות ודרכי הפעולה שניתן לנקוט בקשר לכך, על אף שהמידע היה מצוי בידיו.

מהסטנוגרמות של דיוני הקבינט שנבחנו בביקורת ומדברי שרים בקבינט ובכירים בצה"ל עולה, כי רק בחלק מדיוני הקבינט שהתקיימו לפני מבצע "צוק איתן" הציג המל"ל חלופות לתכניות ולהצעות שהציע צה"ל, או העלה פערים ובעיות שהיו בתכניות אלו, ולכל היותר הציג רקע לדברים שהציג צה"ל. באופן זה התכניות או ההצעות שהציע צה"ל התקבלו לעתים בקבינט כפי שהוצגו, ובלי שהמל"ל הציג לשרי הקבינט תכניות או הצעות חלופיות, בין היתר, כדי לאפשר להם להבין באופן רחב את הבעיות והפערים, העלולים להיות בתכנית שיאשרו.

העמקת הידע לשרי הקבינט

המל"ל ואגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת) הכינו תכנית לימוד והכשרה לשרי הממשלה ולשרי הקבינט. המל"ל היה אחראי על העברת התכנית לשרים. נמצא, כי רק מעט מאוד ממנה יצא לפועל.

בתקופה שעד מבצע "צוק איתן" לא קיבלו שרי הקבינט חומר רקע לפני דיוני הקבינט, וזאת מהנימוק שמדובר בחומרים מסווגים. כל שרי הקבינט ה-33, מלבד שר הביטחון לשעבר, טענו בפני צוות הביקורת, כי היה חסר להם חומר רקע לקראת דיונים בקבינט, ומשכך לא הגיעו מוכנים דיים לדיונים.

דיונים בקבינט בעלי אופי אסטרטגי לגבי גזרת עזה ממועד כינונה של הממשלה ה-33 ועד מבצע "צוק איתן"

מכינונו של הקבינט של הממשלה ה-33, ובמשך כשנה - עד 23.3.14, לא התקיימו בקבינט דיונים לקביעת יעדים אסטרטגיים בנוגע לעזה.

התכניות האופרטיביות לרצועת עזה הוצגו לשרי הקבינט לפני שהקבינט קבע את היעדים האסטרטגיים לגבי רצועת עזה. כפועל יוצא מכך, הדרג הצבאי נאלץ להתוות בעצמו את היעדים האסטרטגיים, כדי לתכנן לאורם את הפעילות הצבאית. משרד מבקר המדינה מעיר לראש הממשלה, בנימין נתניהו, ולראש המל"ל לשעבר, יוסי כהן, כי העיסוק במסגרת הקבינט בתכניות האופרטיביות בטרם קביעת יעדים אסטרטגיים אינו עולה בקנה אחד עם תהליך תקין של קבלת החלטות, ככל שהדבר נוגע לסדר הראוי של קבלת ההחלטות בתחום האסטרטגי המדיני-ביטחוני.

בנוסף לכך, וכיוון שבידי מערכת הביטחון מצוי המידע על הגזרות הביטחוניות השונות, הרי שגם בהיעדר הנחיה של ראש הממשלה או יוזמה של המל"ל, היה על שר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, ליזום ולהציע לקיים דיונים אלו כבר בסמוך להשבעתה של הממשלה ה-33.

הדיון האסטרטגי בנוגע לרצועת עזה מ-23.3.14 עסק רק במדרגות חומרת הפעילות הצבאית נגד חמאס, ולא עסק באפשרויות אחרות למהלכים מול רצועת עזה. זאת, על אף שבדיון הקבינט מ-3.4.13 עלתה הבעיה החמורה של התשתיות בעזה, לרבות השלכותיה המסוכנות הפוטנציאליות לגבי ישראל. משרד מבקר המדינה מעיר לראש הממשלה, בנימין נתניהו, כי פסילתן על הסף של חלופות בתחום המדיני בלי שאלה הוצגו לקבינט, מנעה מחברי הקבינט לשקול חלופות אלו ולדון בסיכוייהן וסיכוניהן.

במהלך מבצע "צוק איתן" ותוך כדי ניהול לחימה, דנו שרי הקבינט בשאלת היעדים האסטרטגיים בעזה שראוי לנסות ולהשיג, בלי שבחנו האם מבצע "צוק איתן" עשוי לשמש אבן דרך להשגת אותם יעדים אסטרטגיים ששרי הקבינט כבר קבעו ב-23.3.14. היעדרו של דיון בשאלה האם המבצע הצבאי יכול לקדם את אותם יעדים שנקבעו זה מכבר, אינו עולה בקנה אחד עם תהליך תקין של קבלת החלטות שבבסיסו התאמת הפעולות ליעדים שנקבעו זה מכבר.

התייחסות שר הביטחון לשעבר, צה"ל ושב"כ בדיוני הקבינט לאיומים הנשקפים מרצועת עזה

בביקורת עלה, כי אמ"ן השקיע מאמצים בתחום איסוף המידע המודיעיני בגזרת רצועת עזה , והכין מסמכי מודיעין רבים ומפורטים בקשר לכך. מסמכים אלו הופצו לנמענים רלוונטיים, וחלקם הופצו גם לראש הממשלה, לראש המל"ל ולמזכיר הצבאי של ראש הממשלה (להלן - מזכ"ץ ראה"ם). עם זאת, עד למבצע "צוק איתן" כאשר התקיימו בקבינט של הממשלה ה-33 דיונים שעסקו בגזרת עזה, לא הוצג לעתים, גם אם לא בכוונת הסתרה, מידע משמעותי שהיה בידי מערכת הביטחון ושהיה הכרחי לשם הבנת תמונת המצב הרחבה כבסיס לקבלת החלטות על ידי שרי הקבינט. אי-הצגתו של מידע זה גרמה לפער משמעותי בבסיס הנתונים של שרי הקבינט, כמפורט להלן:

מידע שהתגבש במערכת הביטחון לגבי המצב בעזה עד מבצע "צוק איתן"

הערכת המודיעין שהוצגה לשרי הקבינט בתקופה שלפני מבצע "צוק איתן" הייתה זו שגובשה במערכת הביטחון, אולם באותה התקופה מערכת הביטחון לא הציגה לקבינט חלק מהמידע המשמעותי בנוגע לרצועת עזה, שהיה ברשותה זמן רב לפני מבצע "צוק איתן", ואשר היה עלול להביא לשינוי המצב לרעה ולהסלמה מעזה. גם שר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, לא הציע לראש הממשלה, בנימין נתניהו, או למל"ל ליזום דיון בקבינט בנוגע לחלופות אפשריות לפעולה מול רצועת עזה, כדי להיערך מראש לאפשרות שתתרחש הסלמה והערכת המודיעין תשתנה בעקבות הצטברות מידע זה.

פערי מודיעין שהיו בגזרת עזה לפני מבצע "צוק איתן"

פערי המודיעין בגזרת עזה, שהיו בתקופת כהונתו של הקבינט ה-33 ושהיו ידועים למערכת הביטחון, לא הוצגו בפני הקבינט עד 2.7.14, וגם אז לא תוארו במלואם. זאת, אף על פי שמדובר היה בתקופה ההיא בפערי מודיעין משמעותיים, שאף הוגדרו כך על ידי ראש שב"כ לשעבר ומפקד פיקוד הדרום (להלן - מפקד פד"ם) לשעבר. משרד מבקר המדינה מעיר לשר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, לרמטכ"ל לשעבר, רא"ל (מיל') בני גנץ, לראש אמ"ן לשעבר, אלוף אביב כוכבי, וכן לראש שב"כ לשעבר, יורם כהן, על כך שלא הציגו בדיוני הקבינט את הפערים, כאמור, שהיו ידועים להם זה מכבר.

הצגת מידע התרעתי משמעותי לשרי הקבינט

אף על פי שלפי מסמכי אמ"ן הוצאתה לפועל של פעילות עוינת משמעותית (להלן - הפעילות) מעזה לעבר ישראל הייתה מוכנה מספר חודשים לפני מבצע "צוק איתן", ועל אף שעלה, כי ייתכן שלא ניתן יהיה להתריע לפני ביצוע הפעילות, ושר הביטחון לשעבר קבע בתחילת יוני 2014, שמדובר בפעילות אסטרטגית העומדת לקראת ביצוע - לא הציגו שר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, או הרמטכ"ל לשעבר, רא"ל (מיל') בני גנץ, או ראש אמ"ן לשעבר, אלוף אביב כוכבי, או ראש שב"כ לשעבר, יורם כהן, את המידע לשרי הקבינט כבר באותו שלב. זאת ועוד, על אף שכבר ביוני 2014 הגדיר הרמטכ"ל לשעבר את הפעילות כ"התרעה מובילה", הדברים לא הובאו לידיעת שרי הקבינט בדיונים שהתכנסו לאחר מכן, אלא רק בתחילת יולי 2014, כאשר אמ"ן העלה את המידע על הפעילות למדרג "התרעה". בביקורת לא נמצא כי הרמטכ"ל לשעבר, רא"ל (מיל') בני גנץ, או ראש אמ"ן לשעבר, אלוף אביב כוכבי, המליצו לשר הביטחון לשעבר, בתקופה שקדמה להעלאת מידע זה למדרג "התרעה", להעביר את המידע לידיעת שרי הקבינט, נוכח נסיבותיו המיוחדות כמפורט לעיל, לרבות בשל העובדה שמדובר היה בפעילות שהוגדרה "אסטרטגית", שאם הייתה מתממשת הייתה מביאה בסבירות גבוהה להסלמה בגזרת עזה, ומועד התרחשותה לא היה ברור, שכן היו אז פערי מודיעין משמעותיים בנוגע אליה. גם לא נמצא ששר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, המליץ לראש הממשלה או למל"ל להעביר מידע זה לידיעת שרי הקבינט במסגרת דיוני קבינט שהתקיימו באותה עת.

משכך, לא ניתן לשרי הקבינט מידע משמעותי שיאפשר להם לקחת חלק בתהליך קבלת ההחלטה בשאלה כיצד נכון לפעול נוכח אפשרות מימוש הפעילות, וההחלטה נותרה בידי מערכת הביטחון וראש הממשלה. אי-מסירת המידע מוקדם יותר לשרי הקבינט גם מנעה מהם לדון באפשרויות הפעולה העומדות בפניהם נוכח הפעילות המתוכננת, ולקבל מראש ולא תחת לחץ הדי הקרב שהחלו להדהד, החלטה שקולה לאחר ניתוח של אותן אפשרויות, לרבות ההשלכות הצפויות מכל אחת מהן.

הצגת איום המנהרות והתכנית ללחימה במרחב רווי מנהרות בקבינט לפני מבצע "צוק איתן"

כבר משנת 2006 החלה חמאס לעשות שימוש במנהרות התקפיות חוצות-גבול מעזה לישראל, שייעודן הוא ביצוע פעולות טרור בשטח ישראל. חומרת איום המנהרות והתפתחותו היו ידועות כבר בתחילת 2013, לכל המאוחר, לשב"כ ולאמ"ן, והללו מסרו דיווחים מפורטים על כך לשר הביטחון ולראש הממשלה. איום זה אף הוגדר על ידי שב"כ ואמ"ן כמשמעותי ואסטרטגי. למרות זאת, מבדיקת הסטנוגרמות של דיוני הקבינט של הממשלה ה-33 עולים הממצאים הבאים:

הצגת האיום באמירות כלליות - בביקורת עלה, כי ראש הממשלה עסק באיום המנהרות פעמים רבות במסגרת דיונים פנימיים עם מערכת הביטחון וגורמים אחרים, והללו הגדירו את האיום כמשמעותי ואף אסטרטגי. עם זאת, וגם אם לא הייתה כוונת הסתרה, לקבינט לא הוצג איום המנהרות במפורט. נציגי צה"ל ושב"כ, ראש המל"ל לשעבר, שר הביטחון לשעבר וראש הממשלה אמרו אמירות כלליות ומעטות לגבי איום המנהרות, ולא תיארו את האיום על מלוא התפתחותו, היקפו והפערים שהיו בנוגע אליו, באופן שהיה בו כדי להדגיש את מהות האיום. רק בדיון הקבינט מ-30.6.14 היה בשילוב דברים שמסרו שר הכלכלה לשעבר, נפתלי בנט, ולאחר מכן ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בצירוף ההנחיות שנתן ראש הממשלה, וכן התיאור המפורט שמסר ראש שב"כ לשעבר, יורם כהן, בדיון הקבינט שהתקיים בתחילת יולי 2014, כדי להעלות את חומרת האיום למודעות השרים.

האמירות הכלליות שהיו בדיוני הקבינט, כאמור, לא שיקפו את חומרת איום המנהרות ההתקפיות והתפתחותו, כפי שהיו ידועות לראש הממשלה ולמערכת הביטחון, ולא היו בהלימה למהות האיום ולחומרתו כפי שהשתקפו במסמכים של מערכת הביטחון, שם הוגדר כמשמעותי ביותר מרצועת עזה ואף אסטרטגי. זאת ועוד, אמירות כלליות אלו נזכרו כמשפטים בודדים בחלק מדיוני הקבינט, ולא במרוכז כתיאור שלם וממצה של איום המנהרות, ולא היה באמירות הכלליות כדי לחדד את המודעות של שרי הקבינט לאיום המנהרות. הדברים מקבלים משנה תוקף משום שכאמור, חלק משרי הקבינט לא קיבלו לידיהם לפני מבצע "צוק איתן" את פרסומי אמ"ן, ולכן הדבר הקשה עליהם להיחשף למלוא המידע המודיעיני בעניין זה. כך גם התבטאו בדיון הקבינט מ-28.8.14, מיד לאחר הפסקת האש במבצע "צוק איתן" שר התקשורת לשעבר, גלעד ארדן, שאמר "אם נושא כמו המנהרות החודרות לשטחנו הוא נושא שצריך לתת עליו דגש, צריך לא רק שזה יוזכר... צריך לשים את הנושא הזה על סדר היום ולהציג אותו עם כל המשמעויות והאיומים שלו אל מול הקבינט", ושר האוצר לשעבר, יאיר לפיד, שאמר, כי בקבינט לא ראו "את כל בעיית המנהרות". דברים אלו עולים בקנה אחד עם ממצאי הביקורת.

משרד מבקר המדינה מעיר לשר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, לרמטכ"ל לשעבר, רא"ל (מיל') בני גנץ, ולראש אמ"ן לשעבר, אלוף אביב כוכבי, על כך שלא הציגו במפורט לשרי הקבינט את חומרת איום המנהרות המתפתח ואת הפערים שיש לצה"ל בנוגע אליו עד לדיון הקבינט שהתקיים בתחילת יולי 2014. אי-הצגת האיום כאמור, מהווה ליקוי, שכן היא פגעה בבסיס הידע ההכרחי שהיה על שרי הקבינט לקבל לצורך קבלת החלטות בנוגע לגזרת עזה. כמו כן, מעיר משרד מבקר המדינה לשר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, על כך שלא וידא שצה"ל מציג את איום המנהרות במפורט בדיוני הקבינט ה-33 בתקופה שממועד כינונו ועד לדיון שהתקיים בתחילת יולי 2014. דבר זה מהווה גם הוא ליקוי, שכן שר הביטחון הוא השר הממונה על הצבא, ועליו לוודא שצה"ל מציג את המידע ההכרחי לשרי הקבינט לצורך קבלת החלטות.

בנוסף לכך, משרד מבקר המדינה מעיר לראש הממשלה, בנימין נתניהו, שעמד בראש הקבינט והיה בקיא באיום, קיים דיונים רבים בקשר אליו בפורום מצומצם שאינו הקבינט, ואף הגדירו כבר בסוף 2013 כאיום מרכזי ואף אסטרטגי, כי בעיקר נוכח עובדה זאת היה עליו להנחות את המל"ל ואת מערכת הביטחון להציג לקבינט את איום המנהרות באופן מפורט ומודגש, סמוך לאחר המועד שבו הוא הבין את חומרת האיום והיקפו.

קביעת סדר היום לדיוני קבינט והקצאת זמן - ראש המל"ל לשעבר, יוסי כהן, שהיה בקיא בחומרת איום המנהרות, היקפו ומשמעויותיו, לא יזם ולא הציע לראש הממשלה להעלות את נושא איום המנהרות בפירוט בדיוני הקבינט שהיו אותה עת ובעיתוי המתאים, ולהקצות לכך זמן מספיק בדיון, כדי שיוכל להתפתח דיון בנושא להבנת משמעות האיום מוקדם ככל האפשר.

כמו כן, לא נמצא ששר הביטחון או שצה"ל באמצעות שר הביטחון, העלו למל"ל או לראש הממשלה את הצורך בתוספת זמן מעבר לזה שהוקצה להם להצגת האיומים בגזרת עזה, כדי להדגיש את משמעותם של איומים אלו.

מעורבות שרי הקבינט - גם כאשר עלו בדיוני הקבינט עד 30.6.14 אזכורים על אודות המנהרות, לא דרשו שרי הקבינט לפתח דיון בקשר לכך, ולא ביקשו שצה"ל יציג להם את היערכותו לטיפול באיום המנהרות והפערים שיש לו בנושא.

אי-הצגת תכנית ללחימה במרחב רווי מנהרות ולהתמודדות עמן לקבינט - ב-16.2.14 התקיים בקבינט דיון, שנקבע מראש, להצגת התכניות המבצעיות לגזרת עזה לקבינט. במועד זה היה ידוע בצה"ל על היקפו של איום המנהרות וחומרתו, ואולם בהצגת התכניות המבצעיות לרצועת עזה לקבינט על ידי צה"ל לא נכלל מענה מבצעי למצב שבו יידרשו הכוחות לתמרן ברצועת עזה במרחב רווי מנהרות ולהתמודד עמן תוך כדי לחימה.

משרד מבקר המדינה מעיר, כי היה על שר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, הרמטכ"ל לשעבר, רא"ל (מיל') בני גנץ, וראש אמ"ץ לשעבר, אלוף יואב הר אבן, ואף על ראש הממשלה, בנימין נתניהו, שידעו, לכל המאוחר ב-2013, על מלוא החומרה של איום המנהרות ועל משמעויותיו האפשריות, לפעול ולוודא שבצה"ל תהיינה תכניות מבצעיות הכוללות גם התייחסות ללחימה במתאר של איום זה, בכל התקופה שמאז ועד לתחילת מבצע "צוק איתן", בפרט נוכח הפוטנציאל הגבוה להסלמה בגזרה זו. זאת, במיוחד נוכח הסבירות הגבוהה לכך שבעת לחימה ברצועת עזה תיתכן כניסה קרקעית למרחב רווי מנהרות, והכוחות הלוחמים יידרשו להילחם במתאר זה, ולהתמודד עם המנהרות שלא נמצא להן עד אז פתרון טכנולוגי שבאמצעותו ניתן לטפל בהן משטחנו. הצורך בתכניות אלו עלה גם בתחקירי צה"ל על מבצע "צוק איתן" . יצוין, כי בדיון הקבינט מ-30.6.14 ביקש שר הכלכלה לשעבר, נפתלי בנט, לראות תכנית להשמדת המנהרות, וראש הממשלה הנחה את שר הביטחון להציג תכנית לטיפול במנהרות, וציין כי "ביעדים שהצגנו עד היום לא ראיתי תכנית פעולה לדבר הזה".

בנוסף לכך, מעיר משרד מבקר המדינה לראש המל"ל לשעבר, יוסי כהן, על כך שלא וידא בעת הכנת דיוני הקבינט, לרבות דיון הקבינט מ-16.2.14, שבו הציג צה"ל את התכניות המבצעיות לגזרת עזה, כי צה"ל מציג תכנית להתמודדות עם לחימה במרחב רווי מנהרות.

המלצת שר הביטחון לשעבר וצה"ל בתחילת מבצע "צוק איתן" בנוגע לפעילות הצבאית שנועדה, בין היתר, לפגיעה במנהרות

מידע שלא הוצג בקבינט על פערים שהיו בבנק המטרות לפני מבצע "צוק איתן"

בביקורת עלה, כי ערב מבצע "צוק איתן" לא היה מודיעין מספיק כדי לאפשר לחיל האוויר והחלל (להלן – ח"א) להכין תכנית מבצעית לטיפול במנהרות. למרות זאת, ועל אף שבדיון הקבינט מ-7.7.14, שעסק גם באפשרות להרחבת המערכה, המליצו שר הביטחון לשעבר והרמטכ"ל לשעבר על תקיפות אוויריות של מנהרות, לא הציגו בדיון זה שר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, הרמטכ"ל לשעבר, רא"ל (מיל') בני גנץ, מפקד חיל האוויר, אלוף אמיר אשל, וראש אמ"ץ לשעבר, אלוף יואב הר אבן, את הפערים האמורים בפני שרי הקבינט.

משרד מבקר המדינה מעיר על כך שבדיון מ-16.2.14, שבו הוצג לקבינט מנעד התכניות האופרטיביות לעזה, צה"ל לא הציג את "הפער בין בנק המטרות[ ] [שהיה אז]... לבין הפוטנציאל האפשרי", על אף הנחיית המל"ל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בעת ששר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, והרמטכ"ל לשעבר, רא"ל (מיל') בני גנץ, המליצו על תקיפות אוויריות בלבד ברצועת עזה במסגרת דיון הקבינט מ-7.7.14, הם לא הביאו לידיעת שרי הקבינט את הפער שהיה אז בבנק המטרות, ואשר הייתה לו השלכה על איכות התקיפות האוויריות. נתונים אלו גם לא נמסרו לשרי הקבינט בדיוני הקבינט שהתקיימו ב-8.7.14 וב-10.7.14. גם עמדת צה"ל מדיון שקיים המל"ל במרץ 2014, ולפיה "אינו רואה חלופה של 'אש בלבד' למבצע בעזה", לא הובאה לידיעת שרי הקבינט. משכך, כאשר החליטו שרי הקבינט על יעדי המבצע, וצה"ל המליץ להשיגם באמצעות תקיפות אוויריות בלבד בעזה, לא ידעו שרי הקבינט שהאפקטיביות של תקיפות אלו כפי שהיו אמורות להתבצע בתקופה ההיא, עשויה להיות מוגבלת, מידע שהיה מהותי לצורך בחינת אפשרויות הפעולה וקבלת החלטה על דרך הפעולה המיטבית.

מידע על אפקטיביות תקיפות אוויריות של מנהרות והשפעתן על הפעילות הצבאית לאחר מכן

משרד מבקר המדינה מעיר לשר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, ולצה"ל על כי לא הציגו לשרי הקבינט את המגבלות שהיו באותה העת לתקיפה אווירית בלבד של מנהרות, אף שמגבלות אלו היו ידועות לפחות ממרץ 2013. שר הביטחון לשעבר גם לא ציין בפני שרי הקבינט כי ב-30.6.14, במסגרת דיון פנימי של מערכת הביטחון, הוא קיבל את העמדה שלא לתקוף אווירית את המנהרות נוכח תועלת חלקית ונזק העלול להיגרם.

לסיכום נושא זה יש לציין, כי גם אם ההמלצה על תקיפה אווירית הייתה בבחינת אפשרות הפעולה הטובה ביותר שהייתה באותה עת לדעת הגורמים המקצועיים, עדיין היה צורך להציג לשרי הקבינט במפורש לצד יתרונותיה, גם את חסרונותיה, כפי שהיו אז, וזאת כפי שיש להציג לגבי כל המלצה. הדבר נועד למנוע מצב של קבלת החלטות על בסיס חסר. בפועל, כאשר קיבלו שרי הקבינט את המלצת שר הביטחון לשעבר וצה"ל לתקוף אווירית בלבד ברצועת עזה, לא היה ברשותם מידע מהותי והכרחי, ולפיו תקיפה כזו עלולה הייתה שלא להשיג בתקופה ההיא את יעדי המבצע, כפי שנקבעו בדיוני הקבינט מ-7.7.14 ומ-8.7.14.

ההמלצות העיקריות

סמכויות הקבינט

על ראש הממשלה, באמצעות מזכירות הממשלה ובשיתוף משרד המשפטים, לעגן בכתובים את סמכויות הקבינט ותפקידיו, לרבות סוגי המידע שנדרש למסור לקבינט, הנושאים המחייבים קבלת החלטתו, והמקרים שבהם חובה לכנסו או לעדכנו. במסגרת הסדרת סמכויות כאמור, יש לבחון גם את המענה ליחסי הגומלין שבין הקבינט לממשלה בקשר לסמכויות אלו.

גם בהיעדרה של נורמה כתובה, משעה שהחליט ראש הממשלה לכנס את הקבינט, עליו לוודא, בסיוע פעיל של המל"ל, שמתקיימים בדיוני הקבינט יסודותיו של תהליך קבלת החלטות תקין, המושתת גם על מתן מידע רחב למקבלי ההחלטות.

ראוי שהדרג המדיני ייתן דעתו לממצאי הביקורת והמלצות מבקר המדינה בנושא סמכויות הקבינט, אם וכאשר יחליט לדון באימוץ המלצות הוועדה שמינה ראש הממשלה בראשות האלוף (במיל') יעקב עמידרור.

המל"ל

שיתוף הפעולה עם המל"ל

על שר הביטחון להנחות על התייצבות צה"ל ומשרד הביטחון בדיונים שמקיים המל"ל ולשתף עמו פעולה. ככל שיש לשר הביטחון טענות לגבי חריגה מסמכות בקשר לנושאים שבהם עוסק המל"ל, עליו לפנות במישרין לראש הממשלה הממונה על ביצוע חוק המל"ל מכוח סעיף 12 לחוק, כדי שיכריע בסוגיה. בנוסף לכך, על ראש הממשלה, בהיותו הממונה על ביצוע חוק המל"ל, להנחות על כתיבת נהלים שישפרו את שיתוף הפעולה עם המל"ל, ואת העברת המידע מהגופים הרלוונטיים למל"ל כדי שהמל"ל יוכל למלא את תפקידיו, ובין היתר לגבש תמונת מצב אסטרטגית לאומית מתכללת.

השפעת המל"ל על תהליכי קבלת החלטות בקבינט

על ראש המל"ל לוודא, כי המל"ל מציג לקבינט חלופות, כאשר נדרשות כאלו, לדברים שמציגה מערכת הביטחון.

ראוי, כי המל"ל יתמקד בעיסוק בנושאים ברובד האסטרטגי ובכאלו שעשויה להיות להם השלכה על יחסי החוץ של מדינת ישראל. בתחומים אלו עליו למלא את תפקידיו בהתאם לחוק, ובכלל זה הצגת חלופות נוספות, כולל כאלו שמערכת הביטחון אינה מציגה.

העמקת הידע לשרי הקבינט

על ראש הממשלה לשקול להטיל על המל"ל את האחריות הקבועה למימוש מתווה העמקת הידע לשרי הקבינט, וזאת בהתאם לסעיף 2(א)(11) לחוק המל"ל המאפשר למל"ל לבצע כל תפקיד מטה שקבע ראש הממשלה, וכן לעגן אחריות זו. זאת, כדי לחזק את חשיבותה של העמקת הידע של שרי הקבינט בנושאים המובאים לפתחם.

על המל"ל בשיתוף מערכת הביטחון לגבש מתווה עקרוני של תכנית הכשרה והעמקת ידע לשרי ממשלה ולשרי קבינט בנושאים שונים מתחום הביטחון הלאומי, שאותם יסקרו בפני השרים באופן שוטף. לקראת כינון ממשלה חדשה, ובכלל זה קבינט חדש, יש לגבש את תכניה העדכניים של אותה תכנית בהתאם למתווה שייקבע, ולקבוע לוח זמנים להשתתפות השרים בתכנית זאת. על המל"ל לוודא, כי כל שרי הקבינט משלימים את תכנית ההכשרה, וזאת בסמוך ככל הניתן למועד כניסתם לתפקיד. כדי להבטיח זאת, יש לשקול לכלול בהחלטת הממשלה בדבר כינון הקבינט, המתקבלת עם כינונה של כל ממשלה חדשה, סעיף המחייב את שרי הקבינט להשלים את תכנית ההכשרה כאמור, בהתאם למועד שייקבע.

על המל"ל להקפיד למסור לשרי הקבינט את המסמכים הרלוונטיים לכל דיון זמן מספיק בטרם מתקיים הדיון, ולא פחות ממספר ימי עבודה טרם הדיון. זאת, בהתאם לשינוי הנוהל שאישר ראש הממשלה לאחר מבצע "צוק איתן".

על שרי הקבינט להיערך כראוי לקראת דיוני הקבינט, ומשכך עליהם ליזום קבלת מידע, לרבות בדרך של תדריכים באמצעות המל"ל, טרם מועד הדיונים האמורים, ולהקדיש את הזמן הנחוץ כדי להעמיק את הידע שלהם בנושאי ביטחון לאומי. זאת, כדי שיוכלו לממש את תפקידם בקבינט באופן מיטבי.

דיונים בקבינט בעלי אופי אסטרטגי

על המל"ל, בשיתוף צה"ל וגורמים רלוונטיים נוספים לנושא, לרכז את גיבוש ההמלצות בנוגע ליעדים האסטרטגיים בגזרות השונות, ולהציע לראש הממשלה לקיים בקבינט מדי פעם בפעם וכן בהתאם לצורך, דיונים אסטרטגיים לגבי כל גזרה וכל נושא שיש צורך לקבוע בו יעדים, ועל הדרג המדיני לקבוע אותם.

על המל"ל להציע לראש הממשלה לדון בקבינט קודם כל באסטרטגיה של ישראל לגבי הגזרות השונות ובכללן רצועת עזה, ואז בתכניות המבצעיות של צה"ל לגזרה זו, כדי שהקבינט יבחן האם הן עולות בקנה אחד עם היעדים שייקבעו.

התייחסות שר הביטחון, צה"ל ושב"כ בדיוני הקבינט לאיומים הנשקפים לישראל

על מערכת הביטחון להציג לקבינט מידע שהוא חיוני לצורך קבלת החלטות בתחום הביטחון הלאומי. משכך, משעה שנקבע סדר היום של הקבינט באמצעות המל"ל, על צה"ל לגבש את התכנים שיציג לקבינט, לרבות הדגשים השונים שבהם, ולהביאם לאישור שר הביטחון. זאת, כיוון שצה"ל הוא הגורם המקצועי והמומחה בכך והמידע העדכני והמהימן מצוי בידיו.

כמו כן, מתוקף תפקידם הייחודי של הרמטכ"ל, העומד בראש הצבא הנתון למרות הממשלה, ושל ראש אמ"ן, העומד בראש הגוף האחראי לספק מודיעין גם לממשלה, יש להם אחריות גם כלפי הממשלה והקבינט, אף על פי שאינם כפופים להם ישירות. לכן, ראוי, כי מכוח אחריותם של הרמטכ"ל וראש אמ"ן, הם ייזמו ויציעו לשר הביטחון, שימליץ לראש הממשלה או למל"ל, להציג בקבינט מידע שהם סבורים שיש צורך להציגו. הדבר נכון גם לאותם מקרים שבהם נמסרים מסמכים לידי שרי הקבינט, שכן מסמך בכתב אינו יכול להוות תחליף למתן דגשים בעל פה.

על שר הביטחון, שהוא השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא, מוטלת האחריות לבדיקת התכנים שאותם צריך צה"ל להציג לקבינט, כדי לוודא שהללו מכילים את כל המידע הדרוש לשרי הקבינט על מנת להוות את בסיס הידע הנדרש לקבינט כחלק מתהליך קבלת ההחלטות, וכן עליו ליזום העלאת נושאים רלוונטיים בקבינט. בתוך כך, אם שר הביטחון סבור שמסגרת הזמן שהוקצתה לכך בדיון הקבינט אינה מספיקה, עליו לציין זאת בפני המל"ל או ראש הממשלה. גם על ראש הממשלה להנחות את המל"ל לוודא, שסדר יומו של הקבינט כולל מכלול נושאים שחשוב להביאם לידיעת שרי הקבינט לצורך הרחבת בסיס הידע שלהם וכחלק מתהליך קבלת החלטות תקין ומיטבי.

הצגת מידע שהתגבש במערכת הביטחון לקבינט

גם אם הערכות המודיעין שמציגה מערכת הביטחון לקבינט אינן משתנות, על צה"ל להציג לקבינט, כאשר הוא מופיע בפניו, מידע משמעותי שיש ברשותו ושעלול להביא לשינוי המצב. גם על ראש הממשלה, על שר הביטחון וכן על המל"ל, לוודא שמידע משמעותי זה מוצג לקבינט. זאת, למען יכירו שרי הקבינט מידע נוסף זה מבעוד מועד כדי שבמקרה הצורך, אם יידרשו לקבל החלטות בנוגע לכך, תהיה בפניהם תמונת מצב רחבה ככל הניתן.

הצגת פערי מודיעין לקבינט

יש להציג לקבינט פערי מודיעין משמעותיים, שכן הערכות שלא נמסר לגביהן, כי הן מבוססות על מודיעין חסר משמעותית, מהוות בסיס מידע רעוע לצורך קבלת החלטות, בפרט בסוגיות הרות גורל על מהלכים צבאיים.

הצגת מידע התרעתי משמעותי לקבינט

אמנם לא כל מידע מודיעיני צריך להיות מוצג בדיון קבינט, ואולם נכון הוא לבחון כל מקרה לגופו. הדבר נתון לשיקול דעתם של ראש הממשלה, שר הביטחון וראש המל"ל, שראוי כי יהיה מוכרע בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה לגופו, דוגמת הפעילות האסטרטגית, שתוכננה בעזה לפני מבצע "צוק איתן" ושהשלכותיה, אם הייתה מתממשת, היו עלולות להוביל להסלמה.

הצגת איומים מתפתחים לקבינט

על צה"ל להציג לשרי הקבינט במפורט איומים משמעותיים ומתפתחים, כבר בסמוך למועד שבו אין ספק בדבר חומרתם והיקפם. זאת, כדי שתעמוד בפני שרי הקבינט האפשרות לדרוש לקיים דיון כבר במועד זה בדבר חלופות לטיפול באיומים אלו, לרבות שקילת הסיכויים והסיכונים שבהן.

על שרי קבינט הדנים בסוגיות מהותיות של ביטחון לאומי, לדרוש הבהרות והרחבות לגבי דברים שאינם מספיק ברורים להם, בפרט כאשר מתוארים בפניהם איומים חדשים, דוגמת איום המנהרות.

המלצת שר הביטחון וצה"ל לקבינט בנוגע לפעילות צבאית

על שר הביטחון, שהינו השר הממונה על הצבא מכוח חוק יסוד: הצבא, להביא בפני הקבינט מידע על מגבלות ופערים בתכנית הפעולה הצבאית, שיש בהם כדי לפגוע בהשגת היעדים שקבע הדרג המדיני. גם על הרמטכ"ל, בהיותו הדרג הפיקודי העליון בצבא, להציג מידע זה בפני הקבינט בבואו לקבל החלטה מכרעת.

סיכום

סמכויות הקבינט

ישנה חשיבות מכרעת לפורום הקבינט, מתוך כך שהקבינט עוסק בענייני הביטחון ומדיניות החוץ של מדינת ישראל, וכחלק מהשיטה הדמוקרטית הנוהגת במדינה, הוא אמור להיות גורם משמעותי בקרב הגורמים המקבלים החלטות. יתרה מכך, כיוון שהצבא נתון למרות הממשלה ובהיות הקבינט זרועה הארוכה של הממשלה, הרי שהצבא נתון גם למרות הקבינט בנושאי ביטחון לאומי. הסדרת סמכויות הקבינט מטרתה להבטיח שהחלטות תתקבלנה בהתאם לעקרונותיה הדמוקרטיים של מדינת ישראל, שבבסיסם קבלת החלטות ברוב קולות. יתרה מכך, עיגון סמכויות הקבינט ותפקידיו יתרום להגברת אמון הציבור בכך שתהליכי קבלת ההחלטות בקבינט הינם תקינים וראויים. זאת, בפרט משום שמדובר בנושאים של ביטחון לאומי, שבהם עשויות להיות להחלטות השלכות הרות גורל על המדינה, ולא ראוי להותירן בידי מספר מצומצם מאוד של מקבלי החלטות.

המל"ל

למל"ל מוקנה תפקיד חשוב, הכרחי וייחודי המעוגן בחוק המל"ל, המאפשר לו ראייה כוללת, רב-מערכתית ותכלול תחום הביטחון הלאומי. כחלק מתפקידו עליו להציג לדרג המדיני חלופות, בין היתר, להצעות שמציג צה"ל. הצגת חלופות היא חשובה ביותר לצורך תמיכה בקבלת החלטות בנושאים הרי גורל, שיש בהם פעמים קרובות סכנה לחיי אדם. זאת, כדי לספק לשרי הקבינט אפשרויות נוספות שאותן יוכלו לשקול בצורה מיטבית, ומהן יוכלו לבחור.

גם העמקת הידע בנושאים הקשורים לביטחון הלאומי לשרי הממשלה ובוודאי לשרי הקבינט, היא צורך חיוני, כפי שעלה גם בתגובות המבוקרים, שכן ההחלטות המתקבלות בנושאים אלו הן לעתים הרות גורל למדינת ישראל.

דיונים בקבינט בעלי אופי אסטרטגי

ראוי, כי ראש הממשלה והקבינט יקיימו דיון אסטרטגי בשאלת היעדים האסטרטגיים בגזרות השונות, בהתאם לצורך, וכי הצורך בקיומם של דיונים אסטרטגיים אלו יעוגן במסגרת אותה תשתית נורמטיבית להסדרת סמכויות הקבינט שלדעת משרד מבקר המדינה נדרשת, כאמור לעיל.

נכון שראשית יקבע הקבינט את היעדים האסטרטגיים, ועל בסיסם יכין צה"ל את התכניות המבצעיות שלו להשגת יעדים אלו. אם יישמר סדר דברים זה, אזי במקרה שהיעדים לא יהיו ברורים לצה"ל, יוכל צה"ל לבררם מול הדרג המדיני, ולהכין תכניות מבצעיות בהתאם. היה על המל"ל להציע לראש הממשלה לדון בקבינט קודם כל באסטרטגיה של ישראל לגבי רצועת עזה, ואז בתכניות המבצעיות של צה"ל לגזרה זו, כדי שהקבינט יבחן האם הן עולות בקנה אחד עם היעדים שנקבעו. כמו כן ראוי היה, שראש הממשלה ינחה את המל"ל להעלות נושא זה לדיון בקבינט, וזאת נוכח האמור בחוק המל"ל, שלפיו "ראש הממשלה יפעיל" את המל"ל "וינחה אותו". בנוסף לכך, וכיוון שבידי מערכת הביטחון מצוי המידע על הגזרות הביטחוניות השונות, הרי שגם בהיעדר הנחיה של ראש הממשלה או יוזמה של המל"ל, היה על שר הביטחון לשעבר ליזום ולהציע לקיים דיונים אלו כבר בסמוך להשבעתה של הממשלה ה-33. זאת, כדי שמערכת הביטחון תוכל להיערך בהתאם לכך ומוקדם ככל הניתן להתממשות האיומים מגזרת עזה, שפוטנציאל התרחשותם היה ועדיין הינו הגבוה ביותר מבין הגזרות השונות. דבריו של שר הביטחון לשעבר בדיון שהתקיים בראשותו ב-9.7.14, ולפיהם אם היה ניתן מענה למצוקה של חמאס, אפשר שהייתה נמנעת ההסלמה, מעידים היטב על היוזמה שהיה עליו לנקוט, כאמור.

התייחסות שר הביטחון לשעבר, צה"ל ושב"כ בדיוני הקבינט לאיומים הנשקפים מרצועת עזה

מידע שהתגבש במערכת הביטחון

ראוי היה, כי הרמטכ"ל לשעבר, רא"ל (מיל') בני גנץ, וראש אמ"ן לשעבר, אלוף אביב כוכבי, יציגו לקבינט, כאשר הופיעו בפניו, מידע משמעותי שהיה ברשותם ושעלול היה להביא לשינוי המצב בעזה, גם אם הערכת המודיעין לא השתנתה. כמו כן, היה על ראש הממשלה, בנימין נתניהו, על שר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, וכן על המל"ל, שהיו מודעים לאותו מידע, לוודא שהוא מוצג לקבינט.

פערי מודיעין שהיו בגזרת עזה לפני מבצע "צוק איתן"

היה צורך להציג לשרי הקבינט מידע על פערי מודיעין משמעותיים שהיו באותה התקופה, אשר הדעה לגביהם בקרב בכירים העוסקים במלאכת המודיעין הייתה, כי אכן מדובר היה אז בפערי מודיעין משמעותיים, וזאת בלי להידרש בהכרח לפרטי הסיבות לכך. מידע כזה הוא מהותי וחשוב ביותר בתהליכי קבלת החלטות בתחום הביטחוני, שכן אי-הצגתו לשרי הקבינט (גם אם היו סיבות מוצדקות לחסר במודיעין) עלולה הייתה להביא את השרים למסקנות מוטעות, שבתקופה ההיא היה מודיעין טוב לגזרת עזה, לא כל שכן בהיערכות להסלמה ובוודאי בעת הסלמה.

הצגת מידע התרעתי משמעותי לשרי הקבינט

כחלק מתהליך קבלת החלטות תקין ומיטבי, היה על ראש אמ"ן לשעבר, אלוף אביב כוכבי, להציע לרמטכ"ל לשעבר להביא בפני שר הביטחון לשעבר המלצה שאותה יעלה לראש הממשלה או למל"ל, למסור לידיעת הקבינט מידע כבר עם התבססותו, על מוכנות הביצוע של פעילות אסטרטגית מעזה מספר חודשים לפני מבצע "צוק איתן", והגם שטרם עלה למדרג "התרעה". גם על הרמטכ"ל לשעבר, רא"ל (מיל') בני גנץ, היה ליזום העלאת המלצה שכזו לשר הביטחון לשעבר. בנוסף לכך, היה על שר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, להמליץ בפני ראש הממשלה או לפחות בפני המל"ל להציג את המידע לקבינט, וכן היה ראוי כי ראש שב"כ לשעבר, יורם כהן, יעביר המלצה כזו לראש הממשלה או למל"ל. זאת נוכח חומרת המידע על הפעילות המתוכננת, הגדרתה אירוע "אסטרטגי" שיגרום נזק רחב, ובפרט כיוון שהיו אז פערי מודיעין משמעותיים בנוגע לפעילות זו.

גם על המל"ל היה להציע להעלות לדיון קבינט את המידע ההתרעתי על הפעילות, וכן היה על ראש הממשלה להנחות את המל"ל להעלות בדיון הקבינט את המידע, כאמור. זאת, הגם שמערכת הביטחון לא יזמה בעיתוי זה המלצה להציג את המידע בפני הקבינט.

לו היה הקבינט מקבל מראש את אותו המידע, הוא היה יכול לקיים דיון מבעוד מועד, ולא בשעות הלילה בסמוך מאוד למועד הפעילות, כפי שצפו אותו במערכת הביטחון, בנוגע לאפשרויות התגובה והשלכותיהן. יתרה מכך, לו היה נמסר מראש לקבינט המידע על האפשרות שפעילויות דומות מתוכננות, יכול היה הדבר להביא לכך ששרי הקבינט ידרשו מבעוד מועד לקיים דיון מעמיק בסוגיית האיומים מעזה ותגובת מדינת ישראל, על סיכוייה וסיכוניה, ולא לקיימו, כפי שהיה בפועל, רק בתחילת מבצע "צוק איתן".

הצגת איום המנהרות

כבר בדיון הקבינט מ-26.11.13 היה על ראש אמ"ן לשעבר, אלוף אביב כוכבי, האחראי להצגת הערכות המודיעין בפני הקבינט, להציג את איום המנהרות באופן שישקף את משמעותו וחומרתו, כפי שתוארו עוד לפני מועד זה מפי ראש הממשלה, שר הביטחון לשעבר והרמטכ"ל לשעבר. הרמטכ"ל לשעבר, רא"ל (מיל') בני גנץ, היה צריך לוודא שראש אמ"ן לשעבר או ראש חטיבת המחקר (להלן - רח"ט מחקר) לשעבר יציגו בפירוט את האיום. לכל הפחות, היה על הרמטכ"ל לשעבר ועל ראש אמ"ן לשעבר להציע לשר הביטחון, כי ימליץ לראש הממשלה ולראש המל"ל לשעבר שאיום המנהרות יוצג בדיוני הקבינט הרלוונטיים במפורט תוך הקצאת זמן מספיק לכך. היה על שר הביטחון לשעבר, משה (בוגי) יעלון, וראש הממשלה, בנימין נתניהו, שהיו מצויים בפרטי האיום, לוודא שצה"ל מציג את איום המנהרות, כאמור.

מכוח תפקידם הייחודי של הרמטכ"ל ושל ראש אמ"ן, והגם שאינם אמונים על סדר יומו של הקבינט, ראוי כי הם לא רק יציגו את התכנים בהתאם לסדר יומו של הקבינט, אלא גם ייזמו ויציעו לשר הביטחון שימליץ לראש הממשלה או למל"ל להציג בקבינט מידע שהם סבורים שיש צורך להציגו, ולהקדיש לו זמן ראוי בדיון קבינט.

זאת ועוד, בשל העובדה שמסמכי אמ"ן לא הופצו במישרין לשרי הקבינט, וכיוון שצה"ל אינו יכול, כמובן, לכפות על שרי הקבינט לקרוא אותם, וכן נוכח ריבוי מידע במגוון נושאים, יש חשיבות גדולה אף יותר לתכנים שמציע צה"ל לשר הביטחון להציג בדיוני קבינט. זאת, כדי שלא יהיה ספק בנוגע למידת עדכונם והבנתם של שרי הקבינט בתכנים אלו.

גם על שר הביטחון, נוכח מעמדו מכוח חוק יסוד: הצבא, ובהיותו שר בקבינט, מוטלת האחריות ליזום העלאת נושאים בקבינט, שיש לדעתו להדגישם ליתר שרי הקבינט, ולהקדיש לכך את הזמן הנדרש בקבינט.

המידע על איום המנהרות ההתקפיות היה משמעותי והכרחי בתהליך קבלת ההחלטות של שרי הקבינט. לו היה מוצג איום המנהרות במפורט בפני שרי הקבינט כבר בסוף 2013, המועד שבו כבר לא היה ספק בדבר חומרת האיום והיקפו, הייתה עומדת בפני שרי הקבינט האפשרות לדרוש לקיים דיון כבר אז בדבר אפשרויות הטיפול באיום. זאת, כדי שיוכלו לשקול מבעוד מועד את הסיכויים והסיכונים של אפשרויות אלו, ויוכלו לקחת חלק בהנחיית מערכת הביטחון בהתאם, כדי שתוכל להיערך כראוי ובזמן.

הגם שכך, ראוי היה, כי שרי קבינט הדנים בסוגיות מהותיות של ביטחון לאומי, ידרשו הבהרות והרחבות לגבי הדברים שאינם מספיק ברורים להם, בפרט מהמועד שבו כבר תואר בפניהם איום המנהרות.

המלצת שר הביטחון לשעבר וצה"ל בתחילת מבצע "צוק איתן" בנוגע לפעילות הצבאית שנועדה, בין היתר, לפגיעה במנהרות

טיבן של החלטות תלוי, בין היתר, בהבנה ובידיעה המוקדמת שיש לדרג המדיני על יעילותן של דרכי הפעולה הזמינות והמתוכננות להשגת יעדים מסוימים. שר הביטחון והרמטכ"ל אמורים להכיר את התכניות של צה"ל מקרוב, ועליהם לבחון תכניות אלו, לרבות הפערים שבהן והשלכותיהם האפשריות על השגת היעדים. תכנית פעולה צבאית שלמה לגזרת עזה הייתה אמורה להטמיע בתוכה את התובנות והידע לגבי זירה זו. תכנית הפעולה של התקיפות האוויריות, כפי שהייתה ערב מבצע "צוק איתן", ושעליה המליצו שר הביטחון לשעבר והרמטכ"ל לשעבר בדיון הקבינט מ-7.7.14, לא היוותה תכנית פעולה כוללת ומבוססת היטב על ידע, ניסיון, תכנון וראייה אסטרטגית כוללת וארוכת טווח.

...