woensdag 5 december 2018 , 11:25, analyse van , 11:25, analyse van Prof.Mr. Aalt Willem Heringa

Natuurlijk kan men zich politiek afvragen of het wenselijk dit Pact (het Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration) te ondertekenen (zie ook: 30573, nr 153, brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer). Maar als daarbij wordt gezegd dat ondertekening leidt tot ongebreidelde immigratie, inbreuken op de nationale soevereiniteit, rechterlijk ingrijpen, of bindende verplichtingen, passen enkele kanttekeningen.

Bindend/niet-bindend

Vaak is al benadrukt dat het pact (preamble sub 7) niet juridisch bindend is voor de ondertekenaars/staten, voortbouwt op de New York Convention for Refugees and Migrants en de nationale soevereiniteit van staten en hun verplichtingen onder internationaal recht intact laat. Dat betekent dat er geen sprake is van een overeenkomst in de zin van het Weens verdragenverdrag; dat aan staten geen andere verplichtingen worden opgelegd dan die al bestaan, en dat er geen sprake is van een overeenkomst als bedoeld in de Nederlandse Grondwet. Er zal geen goedkeuring (hoeven te) volgen, evenmin zal er sprake zijn van ratificatie, en in rechte zal het Pact niet kunnen worden ingeroepen. Daarover is ook de nationale rechtspraak helder: alleen echte internationale verdragen kunnen worden ingeroepen, en dan ook nog eens als zij in werking zijn getreden na te zijn geratificeerd en als de bepalingen rechtstreekse werking kunnen hebben. En nu de staten in dit Pact hebben verklaard dat er geen sprake is van bindende afspraken (en dus evenmin van afdwingbare rechten), zal het Pact niet inroepbaar zijn.

Wat wel eventueel zou kunnen is dat een rechter bepalingen van het Pact mede gebruikt bij interpretatie van andere verdragsverplichtingen, zoals de genoemde New York-Conventie of mensenrechtenverdragen als het EVRM. Maar, of dat gebeurt en in welke mate, zal mede beïnvloed worden door de Nederlandse verklaring/inlegvel. Die/dat zal door iedere toepasser/rechter in aanmerking worden genomen. En inderdaad staat in wezen in het Pact waartoe de Nederlandse staat al op grond van andere verplichtingen gehouden is, waaronder bijvoorbeeld het waken tegen discriminatie of tegen onmenselijke behandeling, of tegen strafbare mensenhandel. Daaraan doet dit Pact inderdaad terecht niets af; het zou als een onderstreping van deze verplichtingen worden gezien.

‘To enhance’

Wordt dat nu anders doordat dit pact woorden gebruikt als ‘enhanced cooperation, of bepaalt dat de staten ‘will implement’? Deze woorden moeten allereerst uiteraard gelezen worden in de context van het niet-bindende karakter: het Pact wordt er uiteraard niet bindend(er) op door het gebruik van de woorden ‘enhance’ (Objective 5 - enhance pathways for regular migration, en Objective 14 – enhance consular protection) of ‘implement’. Ook staat er niet ‘shall implement’, terminologie die veelal gebruikt wordt om bindende verplichtingen aan te geven. En overigens: de vele bepalingen van het Pact zijn zo open en generiek dat niet duidelijk is wat een staat precies geacht wordt te doen.

Het woord ‘implement’ is overigens vaak ingebed in zinnen waar ook aandacht gevraagd wordt voor de nationale soevereiniteit (para 15); of dat staten aangemoedigd worden (‘encourage’: para 53). Inderdaad moeten staten soms ook iets bevorderen/verbeteren/intensiveren (‘to enhance’): zoals ten aanzien van het managen van grenzen ‘in an integrated, secure and coordinated manner’. En in para 42 komt alles samen: ‘We will implement the Global Compact through enhanced bilateral, regional and multilateral cooperation and a revitalized global partnership in a spirit of solidarity.’

Betekenis

Het Pact is inmiddels symbool geworden van aversie tegen (im)migratie, of tegen internationale samenwerking; niet om wat er in staat of wat het juridisch is of toevoegt. Para 8 (in de Preambule), waarin positieve kanten van migratie worden aangegeven, wordt dan gelezen als pleidooi voor massamigratie, al is dat niet wat er staat. Landen, ook Nederland, als emigratieland en als immigratieland, hebben toch inderdaad geprofiteerd van migraties in verleden en heden? Sommige tegenstanders lijken welhaast volledige autarkie op migratiegebied te willen claimen: dat is natuurlijk bedrog en een illusie. Een internationale afspraak of vorm van samenwerking is nu eenmaal geen beperking van nationale soevereiniteit, maar het bewijs ervan, en bevorderlijk voor het effect van ons handelen. Met samenwerking binnen EU en VN, tussen landen/staten en internationale organisaties, is ook migratie iets dat ordentelijker en effectiever kan worden georganiseerd, dan solo of zonder afspraken en regels en procedures en compromissen. Het Pact is daarin een van de stappen. Juridisch boterzacht, maar politiek behulpzaam.