A decisão de incluir as concessões Norte e Grande Lisboa, construídas em regime de portagem real, no pacote de renegociações que levou à introdução de portagens nas antigas Scut — auto-estradas sem custo para o utilizador — é uma das duas principais linhas de investigação que o Departamento Central de Investigação e Acção Penal (DCIAP) está a desenvolver aos contratos de parcerias público-privadas (PPP). Trata-se de duas auto-estradas que até 2009 não trouxeram nenhum encargo ao Estado e que, desde então e até ao último trimestre de 2017, já custaram, respectivamente, 756 e 80 milhões de euros em rendas por disponibilidade (modelo em que os privados recebem por terem as estradas disponíveis), num total de 836 milhões.

O ambicioso plano de concessões rodoviárias contratadas em regime de PPP já custou, até agora, 9365 milhões de euros aos cofres do Estado. Quase um terço deste valor (3625 milhões) foi gasto com cinco auto-estradas contratadas ao grupo Ascendi, que era da Mota-Engil e que entretanto foi alienado à Ardian, um fundo de gestão de infra-estruturas.

A outra linha de investigação prende-se com a “pressão” que existiu para manter um ambicioso pacote de subconcessões rodoviárias — Estado recebe portagens, paga por disponibilidade e tráfego previsto — em plena crise financeira. E com a forma como a Estradas de Portugal (EP) ultrapassou a recusa de visto do Tribunal de Contas, através da celebração de contratos paralelos e de “pagamentos contingentes” aos privados.

O DCIAP está a investigar eventuais crimes de gestão danosa, participação económica em negócio, tráfico de influências, corrupção activa para acto ilícito, fraude fiscal agravada, branqueamento de capitais e associação criminosa. A investigação arrancou em finais de 2011 na sequência de declarações de Marques Mendes na SIC e de uma notícia do PÚBLICO de Outubro desse ano, que apelidava este negócio de “ruinoso”. O processo já leva sete anos, deu lugar a dezenas de buscas, escutas (inclusive aos ex-ministros Mário Lino e António Mendonça) e inquirições, mas ainda não constituiu arguidos. Trata-se de um processo de “particular complexidade”, como foi definido pelo juiz de instrução Carlos Alexandre em Junho de 2012. Nos autos compilados no processo, e que o PÚBLICO foi autorizado a consultar, percebe-se que as principais suspeitas recaem sobre o anterior secretário de Estado das Obras Públicas do Governo de José Sócrates, Paulo Campos.

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Ascendi na mira

Em causa estão, numa primeira linha, as negociações que foram celebradas com o grupo Ascendi, da Mota-Engil, que tem a concessão de três Scut (Costa de Prata, Beira Litoral e Beira Alta e Grande Porto), e esteve na construção de auto-estradas com portagem, como a concessão Norte (que tem a A7 e a A11) e a Grande Lisboa (A16). A Ascendi também participou em vários concursos do pacote de subconcessões lançadas pelo Governo, já depois de este ter transformado a EP na concessionária geral da rede rodoviária nacional. E venceu dois — tem a subconcessão Douro Interior e Pinhal Interior.

Foi precisamente a decisão, vertida numa resolução do Conselho de Ministros de criar o Novo Modelo de Financiamento e Gestão do Sector Rodoviário (NMFGSR), que acabou por criar um complexo modelo de engenharia financeira no qual uns vêem rentabilidade e outros identificam buracos financeiros. O Novo Modelo transformou a EP na concessionária da rede rodoviária nacional até 2099, dotou-a de receitas mercantis (passou a ser ela a receber todas as receitas de portagem, pagando aos privados rendas por disponibilidade da via, e passou a ser a beneficiária líquida da contribuição do serviço rodoviário, imposto cobrado nos combustíveis). Desta forma, passou a poder rentabilizar os seus activos e a fazer face às despesas de investimento — não só as decorrentes dos compromissos anteriores que tinha dos contratos que já estavam em vigor e precisaram de ser negociados, mas também das concessões que ainda queria lançar e lançou.

Os investigadores da Polícia Judiciária (PJ) estão a seguir o rasto das negociações, tentando perceber o racional de incluir aquelas duas concessões de portagem real no pacote de negociações para introduzir as portagens nas Scut. A tese da PJ é a de que o Governo antes não tinha encargos e depois passou, via Estradas de Portugal, a receber receitas de portagem para fazer pagamentos por disponibilidade que são invariavelmente superiores aos valores arrecadados nas portagens.

Foi uma matéria também amplamente escalpelizada num relatório demolidor do Tribunal de Contas em 2012 e discutida em sede de comissão de inquérito que decorreu na Assembleia da República em 2013, cujas conclusões estão todas vertidas no inquérito em curso no DCIAP. No caso das concessões ex-Scut, o somatório de encargos da EP passou dos 3,6 mil milhões de euros, quando remunerava as concessionárias pelo número de veículos que utilizavam a estrada, para 4,3 mil milhões de euros quando passou a remunerar as concessionárias através de pagamentos por disponibilidade.

A “exigência” dos privados

Para perceber a decisão de incluir as duas concessões com portagem real nesta renegociação, e às quais passou a pagar rendas por disponibilidade, o Ministério Publico quis ouvir José Neves, da direcção de regulação de concessões do Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias (Inir, o organismo que tinha a regulação do sector, mas que já não existe). Este organismo tinha como função fazer a avaliação e acompanhamento dos contratos de concessão, analisando o comportamento económico e financeiro de cada uma delas, comparando com o que estava previsto no contrato.

É José Neves o primeiro a admitir, quando questionado porque é que nas renegociações de 2010 foram incluídas duas concessões que não tinham até então qualquer encargo para o Estado, que tal decisão “pode justificar-se por um pedido das concessionárias”. Fernando Faria, sócio da consultora KPMG, que chegou a fazer serviços de consultoria para o Estado, mas que se demarcou das posições assumidas pelo secretário de Estado das Obras Públicas, foi mais longe e revelou que foi uma “exigência da Ascendi”. E acrescentou que uma delas traria um encargo adicional “de 500 a 600 milhões de euros”.

Ambas as concessões estavam em fase diferente de maturação, em 2010, mas ambas revelavam tráfegos abaixo do que estava previsto no caso base em que assentou o contrato. Na Concessão Norte, o tráfego estava, em média, 46% abaixo do previsto. E, apesar de já ter passado um terço do período de concessão, os proveitos de portagem em 2009 estavam ainda em cerca de metade do previsto. No caso da Grande Lisboa, que foi adjudicada em 2007, e só depois foi construída, o cenário base inicial para 2011 era 92,5% superior àquele que foi verificado em 2010.

O papel de Paulo Campos

Após a negociação dos contratos, os cenários de tráfego mantiveram-se, porque, escrevem os investigadores “a comissão de negociação se viu obrigada a aceitar um perfil de pagamentos de acordo com o cenário de tráfego apresentado pela concessionária, porquanto esta sustentou que a não ser assim deixaria de ter condições para honrar os seus compromissos bancários”. Também as taxas de rentabilidade dos accionistas (as chamadas TIR) não foram muito alteradas. “Não obstante o menor risco associado aos pagamentos por disponibilidade, as TIR mantiveram-se inalteradas, inclusive naquelas em que tráfego se revelava inferior ao cenário base. A excepção foi a Concessão Norte, que desceu de 11,3% para 5,14%”, lê-se no relatório da PJ.

O responsável pela direcção de regulação de concessões do Inir, José Neves, recorda que o conselho directivo do Inir o incumbiu de fazer um estudo de análise financeira e gestão de risco relativa às renegociações das concessões efectuadas em 2010, com vista a introduzir estas portagens nas Scut, com a inclusão das concessões de Grande Lisboa e Norte no pacote. E que depois de ter feito o relatório foi chamado ao Ministério das Obras Públicas, onde Paulo Campos, ladeado por dois assessores, Pedro Silva Costa e Isabel Nisa, se mostrou surpreendido pelo relatório, questionando não só a sua elaboração, como, sobretudo, as conclusões.

José Neves diz ter percebido “que não pretendiam que o relatório fosse divulgado”. Apenso ao processo está não só o relatório elaborado por José Neves, no qual questionava os valores em que estavam a assentar as negociações, como o extenso ofício de 18 páginas que Paulo Campos enviou ao Inir a 6 de Dezembro de 2010 no qual regista “com enorme preocupação a falta de rigor e as incorrecções técnicas da análise apresentada”.

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Dizendo que tal relatório “padece de absoluta falta de rigor e cuidado técnico e até da qualidade mínima exigível a um documento a submeter a tutela”, Paulo Campos determina em despacho que lhe sejam enviadas as actas do conselho directivo do Inir em que foram aprovadas aquelas análises técnicas, bem como pede “o apuramento de responsabilidades”. E recomenda ao Inir que “providencie as medidas adequadas para que em futuras ocasiões tal situação de descrédito não volte a acontecer”.

Na comissão de inquérito, o então presidente do Inir, Alberto Moreno, disse não se ter sentido “ameaçado pessoalmente”, mas admitiu que o despacho foi uma “coacção típica de quem não quer ouvir a verdade”. José Neves saiu do Inir uns meses depois daquela reunião e reformou-se.

Os investigadores também ouviram Pedro Costa, assessor de Paulo Campos e que esteve na comissão de negociações — no passado havia sido consultor da consultora PwC. Ele explica que a negociação com o grupo Ascendi foi “a negociação possível”, mas que à data em que foi celebrada “até era favorável para o Estado”. Defendeu ainda a manutenção das TIR iniciais do contrato, dizendo que estavam a “eliminar os benefícios- -sombra” de que os privados tinham até então usufruído, uma vez que as TIR reais revelaram ser superiores às previstas. E argumentou que “as concessionárias continuavam a ter um perfil de risco — “porque há um risco associado à disponibilidade da via”, para além de passarem a ter “um risco regulatório, já que o Inir goza de uma certa discricionariedade na interpretação do conceito de disponibilidade”, afirmou. com Luís Villalobos