Berlin (Reuters) - Als der ungarische Ministerpräsident Viktor Orban am Mittwoch ankündigte, ein Referendum über die Aufnahme von Flüchtlingen abzuhalten, war die Aufregung begrenzt.

Hungarian Prime Minister Viktor Orban gestures during a joint news conference with his Bulgarian counterpart Boiko Borisov (not pictured) in Sofia, Bulgaria, January 29, 2016. REUTERS/Stoyan Nenov

Dabei war die Stoßrichtung klar: Der konservativen Regierungschef sucht eine zusätzliche Legitimation, damit sich sein Land nicht an der EU-weiten Verteilung syrischer Bürgerkriegsflüchtlinge beteiligen muss. Orban liegt damit im Trend. “Referenden bekommen in der EU gerade für populistische Kräfte immer stärker die Funktion, eine gemeinsame Politik in der EU zu verhindern”, sagt Josef Janning, Europaexperte des European Council on Foreign Relations (ECFR).

Dabei gibt es aber erhebliche Unterschiede. Das bekannteste Beispiel ist das Referendum, bei dem die Briten am 23. Juni über einen Austritt des Königreiches aus der EU abstimmen werden. “Referenden zu europäischen Themen, mit denen Regierungen eigene Schwächen verbergen oder Partikularinteressen verfolgen, lähmen die EU”, kritisiert die Vorsitzende der Grünen-Fraktion im Europäischen Parlament, Rebecca Harms. Und der europapolitische Sprecher der Grünen, Manuel Sarrazin, sieht eine gefährliche Entwicklung, europäische Entscheidungen national zu unterlaufen.

Bereits heute greifen nationale Abstimmungen mit weitreichenden Auswirkungen auf die EU und die Nachbarstaaten um sich. Am 06. April findet in den Niederlanden etwa ein Referendum über das EU-Assoziierungsabkommen mit der Ukraine statt. Das Ergebnis ist zwar für die Regierung rechtlich nicht bindend. Aber bei einem “Nein” entstünde dennoch großer Druck auf die Regierung in Den Haag. Das Abkommen kann aber erst in Kraft treten, wenn alle 28 EU-Staaten zugestimmt haben.

GESCHEITERTE REFERENDEN ERMUTIGEN KRITIKER

Das Phänomen ist seit der Jahrtausendwende öfter zu beobachten. 2005 scheiterte die ausgehandelte EU-Verfassung überraschend bei zwei Referenden in Frankreich und den Niederlanden. Nur über den zeitraubenden Umweg des Lissabonner Vertrages konnte sich die EU doch noch modernere Arbeitsweisen verpassen. Aber auch hier stimmte Irland 2009 erst in einem zweiten Referendum zu. Seither ist vor allem für Gegner der EU-Integration der Reiz gewachsen, von Regierungen Volksabstimmungen zu fordern, meint ECFR-Experte Janning.

Die Verlockung, missliebige Entwicklungen in der EU durch ein Referendum zu blockieren, findet sich nicht nur bei Rechtspopulisten: Auch der französische Präsident Francois Hollande hat seinen Landsleuten versprochen, sie dürften über eine Aufnahme etwa der Türkei in die EU abstimmen - ein klares Zeichen, dass der sozialdemokratische Politiker dies nicht will. Griechenlands Ministerpräsident Alexis Tsipras wiederum ließ im vergangenen Sommer die Bürger über ein Reformpaket abstimmen. “Es findet eine Entpolitisierung der Debatte ab: Regierungen, die unter Druck stehen, schieben die Verantwortung einfach an die Bevölkerung ab”, meint Janning.

Der ungarische Regierungschef Orban argumentiert anders: Er sieht in Volksabstimmungen letztlich auch ein Mittel, mit einer mutmaßlich größeren Legitimation sogar Beschlüsse auszuhebeln, die bereits auf EU-Ebene mit Mehrheitsentscheidung getroffen wurden. Zuletzt war dies bei der Verteilung von Flüchtlingen der Fall. “Angesichts der europakritischen Stimmung in vielen Bevölkerungen wird der Hang vieler populistischen Oppositionsgruppen noch zunehmen, Regierungen mit der Forderung nach Volksabstimmungen unter Druck zu setzen”, sagt Janning.

Der Grünen-Politiker Sarrazin fordert, die Bürgerbeteiligung an sich dürfe nicht diskreditiert, sondern müsse vielmehr ausgebaut werden. Die Ebenen aber müssten stimmen: “Es muss klar sein, dass es für europäische Fragen dann eben auch eine europäische Abstimmung geben müsste.”

SEPARATISTEN ENTDECKEN REFERENDEN

Auch Separatisten nehmen das Instrument begeistert auf. Schottland hat bereits ein Abspaltungsreferendum hinter sich und droht mit dem nächsten, falls die britische Volksabstimmung mit einem Austritt aus der EU enden sollte. Katalonien pocht ebenfalls auf eine Abstimmung, um sich von Spanien abzuspalten.

Schon vor Jahren hatte sich der damalige österreichische Bundespräsident Heinz Fischer gegen Referenden über die Aufnahme neuer EU-Mitglieder in Österreich ausgesprochen. “Wenn nur einzelne Staaten abstimmen lassen, so kann es passieren, dass zwar einen große Mehrheit der europäischen Bevölkerung für eine EU-Erweiterung ist, kleine nationale Minderheiten in Ländern, die dagegen stimmen, das aber verhindern würden”, argumentierte er.