Les vingt-sept Etats européens ont offert, jeudi et vendredi, un triste spectacle au monde, une nouvelle fois, celui d’une bataille de chiffonniers autour du budget communautaire. À la manoeuvre, le club des radins (Allemagne, Autriche, Danemark, Pays-Bas et Suède), pourtant grand gagnant de la construction communautaire, qui refuse non seulement de dépenser un euro supplémentaire, mais souhaite même réduire sa contribution.

Pourtant, les sommes en jeu ne sont pas mirobolantes : elles représentent à peine 1 % du Revenu national brut (RNB) européen (1), à comparer aux 47 % du RNB en moyenne des dépenses publiques nationales (43,2 % du PIB pour l’Allemagne, 56,5 % pour la France…). Ceux qui espéraient que le départ du Royaume-Uni, qui a toujours détesté tout ce qui ressemblait à de la solidarité financière entre riches et pauvres, permettrait à l’Union de se montrer enfin ambitieuse en seront pour leurs frais.

Ce sommet, le premier consacré au cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, s’est donc soldé par un échec, comme c’était parfaitement prévisible, tant les positions sont éloignées entre les riches égoïstes et ceux qui veulent que l’Union ait les moyens de se développer pour peser sur le monde. Il faudra sans doute un ou deux sommets supplémentaires pour parvenir à un compromis qui sera de toute façon a minima.

· Un budget européen, pour quoi faire ?

C’est la contrepartie naturelle à l’ouverture totale des frontières intérieures de l’Union et à la création du Marché unique (sans même parler de l’euro) puisque ce sont les pays les plus compétitifs qui en profitent en premier lieu. Les traités européens ont donc prévu un minimum de transferts financiers au profit des plus pauvres pour leur permettre de rattraper leur retard de développement et ainsi éviter qu’ils deviennent de simples colonies absorbant des biens et des services produits ailleurs… Au fur et à mesure du développement de l’Union, ce budget s’est développé a afin de renforcer la convergence économique, mais aussi financer les nouvelles compétences européennes. En clair, le budget européen est un indicateur du degré de solidarité auquel les États sont prêts à consentir, mais aussi de leur vision de ce que doit être l’Europe : un grand marché avec un minimum de solidarité ou une fédération en devenir avec les transferts budgétaires que cela implique…

C’est à partir de la relance de 1985 que le budget européen a connu une très forte expansion : pour faire passer la pilule auprès des Etats, la Commission a veillé à ce que chaque programmation pluriannuelle (d’une durée de 5 ou 7 ans afin de sortir des batailles budgétaires annuelles) s’appuie sur un projet politique : l’achèvement du marché unique (1988-1993 ou paquet Delors I qui a créé les fonds structurels ou aides régionales), l’Union économique et monétaire (1994-1999, Paquet Delors II), l’élargissement (2000-2006) qui sera ensuite combiné à l’agenda de Lisbonne visant à renforcer la compétitivité européenne (2007-2013).

· Quel montant pour le budget communautaire ?

Pour le CFP 2014-2020, le montant des crédits d’engagement s’est élevé à 1033 milliards d’euros (valeur 2011), soit 1,12 % du RNB européen, et les crédits de paiement (effectivement décaissés) à 988 milliards d’euros soit 1,03 % du RNB. Ce CFP a marqué une rupture puisque pour la première fois il était en forte diminution par rapport au CFP précédent, sans doute parce qu’il ne s’appuyait sur aucun projet d’intégration supplémentaire contrairement aux budgets précédents. Pour apprécier le recul, il faut rappeler que le CFP 1993-1999 (Union à 15) a atteint 1,28 % du RNB (en intégrant le Fonds européen de développement)…

Mais même à 1,28 %, on est loin du compte de ce que devrait être un budget conséquent. En 1977, le rapport MacDougall (un groupe d’experts mandatés par la Commission) a recommandé un budget de 2 à 2,5 % du RNB européen partant du constat que l’intégration économique bénéficiait de manière disproportionnée aux régions les plus riches. Toujours selon ce rapport, une union monétaire, un objectif alors lointain, impliquerait même un budget de l’ordre de 5 à 7 %... Ce n’est pas pour rien qu’Emmanuel Macron souhaite un budget se montant à 2 ou 3 % du RNB de l’Union : « une Europe qui a un budget autour de 1 % », soit son niveau actuel, « n’a pas de vraies politiques », a-t-il de nouveau rappelé au début du mois.

· Quelles sont les propositions sur la table ?

L’exercice actuel est rendu difficile par le départ du Royaume-Uni qui fait perdre au budget européen entre 10 et 12 milliards d’euros par an (soit 7 à 8 % de ses recettes). La Commission Juncker, faute d’un projet politique concret à vendre aux États membres pour qu’ils compensent le manque à gagner, a proposé, en mai 2018, de tailler dans les dépenses (la politique agricole commune, PAC, et les aides régionales ne représenteraient plus que 60 % du budget contre 70 %) afin de limiter le budget à sa taille actuelle, soit 1,114 % du RNB en incluant la politique d’aide au développement (2). On est loin des 1,20 % minimum souhaité par la France, mais aussi par l’ancien président de l’exécutif européen, ou des 1,30 % demandé par le Parlement européen.

Mais l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède ont aussitôt exigé que le chiffre de 1 % du RNB ne soit pas dépassé, ce qui nécessiterait de couper à la hache dans les politiques traditionnelles (PAC et aides régionales). « L’UE doit moins se concentrer sur les domaines traditionnels, comme l’agriculture et davantage sur les principaux défis de notre époque comme le changement climatique et les migrations » a ainsi déclaré Mark Rutte, le Premier ministre néerlandais le 14 février.… Ces pays voient dans le Brexit une occasion en or d’en terminer avec la PAC qu’ils souhaitent renationaliser, puisqu’ils en ont les moyens, et de limiter à la portion congrue les transferts financiers vers les pays les plus pauvres.

Le Belge Charles Michel, le président du Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement, a tenté de couper la poire en deux en proposant un budget limité à 1,074 % du RNB, ce qui représente un niveau de dépense inférieur de 80 milliards d’euros au niveau actuel. Pour plaire à la France et aux pays les moins riches, il a revu légèrement à la hausse les budgets de la PAC et les fonds structurels (61 % du total), mais n’a eu d’autres choix que de procéder à de larges coupes dans les politiques nouvelles (défense, espace, numérique, contrôle des frontières, environnement).

· Pourquoi les discussions budgétaires sont-elles aussi complexes ?

Tout simplement parce que les cordons de la bourse sont tenus par les gouvernements et leur parlement national. L’autonomie budgétaire de l’Union n’existe quasiment pas, faute d’impôts européens, ce qui la rapproche d’une organisation internationale classique, style ONU, alimentée par des contributions des Etats membres. Au départ, pourtant, le budget était uniquement alimenté par des ressources propres ne dépendant pas des États : droit de douane et prélèvements agricoles à l’entrée du territoire européen. Mais le cycle de libéralisation du commerce mondial les a réduites à peau de chagrin. Au lieu de créer de nouvelles ressources qui n’auraient pas dépendu des budgets nationaux, l’Union a inventé, au début des années 80 la ressource TVA qui n’a qu’un rapport lointain avec la TVA perçue par les États et surtout, à partir de 1988, la ressource RNB, une contribution basée sur la richesse nationale des États. Aujourd’hui, le budget européen est donc alimenté par la ressource RNB à hauteur de 71 % et la ressource TVA à hauteur de 12 % qui sont versés par les États.

Surtout, chacun peut calculer ce que lui coûte ou lui rapporte l’Europe en faisant la différence entre les financements dont il bénéficie et sa contribution. Ce calcul des « soldes nets » est une invention du Royaume-Uni qui n’a guère de sens puisqu’il fait l’impasse sur ce que rapporte à un pays sa participation au marché intérieur. Par exemple, les aides régionales permettent de financer la construction d’autoroute construite par des entreprises françaises sur lesquels rouleront des camions allemands transportant des machines à laver suédoises… Mais l’argument porte peu sur les scènes politiques nationales lorsque les budgets sont votés. Certains des pays les plus riches (Autriche, Danemark, Pays-Bas, Suède) ont d’ailleurs exigé et obtenu des rabais à leur contribution RNB afin de faire passer la pilule. Ironie de l’histoire, ces chèques sont principalement payés par … la France à hauteur de 2 milliards par an. Il est intéressant de noter que cette dernière, pourtant second contributeur net derrière l’Allemagne, ne se situe pas dans cette logique budgétaire puisqu’elle souhaite une Union plus intégrée et donc dotée de financements conséquents.

Pour redonner de l’indépendance au budget et sortir de ces batailles épuisantes, la Commission et Charles Michel défendent l’idée de créer deux nouvelles ressources propres : une taxe sur les plastiques non recyclées et l’affectation d’une partie des droits d’émission de carbone. Paris souhaite même que la future sur les géants du numérique ou la taxe carbone qui devrait frapper les produits d’importation à l’entrée de l’Union lui soit aussi destinée.

· Quel est le rapport de force ?

Fort intelligemment, la Commission présidée par Ursula von der Leyen fait désormais valoir que son projet de budget a un but politique clairement identifié, ce qui va compliquer la tâche des radins : il s’agit de financer la transition écologique (25 % des dépenses), mais aussi d’assurer la place de l’Union dans le monde (défense, numérique, espace, etc). Elle peut compter sur l’appui de la France, mais aussi des 17 pays « amis de la cohésion », c’est-à-dire des bénéficiaires du budget européen. Mais il faut réunir l’unanimité des États pour adopter les CFP… Les pays les plus allants peuvent aussi compter sur l’appui du Parlement européen qui devra in fine donner son accord. La partie de poker ne fait que commencer.

(1) Le revenu national brut (RNB) est défini comme le produit intérieur brut (PIB) plus les revenus nets reçus de l’étranger pour la rémunération des salariés, la propriété et les impôts et subventions nets sur la production.

(2) le Brexit a fait mécaniquement augmenter le poids relatif du budget européen, puisque c’est un pays riche qui part.

N.B.: l’article original est paru dans Libération de jeudi. J’ai juste changé: va probablement se solder par un échec, par : s’est soldé par un échec...