Manoel Galdino

20 de Maio de 2018

Nova lei que reduz capacidade de punição de gestores públicos ataca um suposto problema sobre o qual não há estudos sistemáticos nem diagnósticos precisos: o exagero na fiscalização

Sancionada em 25 de abril de 2018 pelo presidente Michel Temer, a Lei 13.665/2018 resguarda os administradores públicos de possíveis punições e limita o poder dos órgãos de controle, como Tribunais de Contas e Ministérios Públicos. Entre os argumentos dos defensores da nova lei, está o de evitar a paralisia do setor público. As mudanças na legislação, no entanto, afrouxam as possibilidades de controle sem endereçar os problemas estruturais do Estado brasileiro.

A motivação do projeto de lei de autoria do senador Anastasia (PSDB-MG) partiu do diagnóstico de que há insegurança jurídica para o gestor público sobre quais dos seus atos podem ser objeto de processos por parte dos órgãos de controle. O risco de processos e penalidades levaria à paralisia administrativa, baixa inovação e seleção adversa de gestores — os bons evitando trabalhar na administração pública, restando apenas os piores.

Fato é que inexistem estudos sistemáticos — com dados e números — que permitam avaliar o tamanho do suposto problema que a lei aprovada tenta resolver e se de fato ela objetivamente irá melhorar a situação da administração pública.

Ao avaliarmos os poucos dados disponíveis que ajudam a entender esse cenário, não identificamos punições massivas. Em relação a ações de improbidade administrativa, por exemplo, os níveis se mantiveram estáveis ao longo da última década. Segundo dados do CNJ (Conselho Nacional de Justiça), houve aproximadamente 2.000 condenações transitadas em julgado anualmente na Justiça federal e estaduais entre 2009 e 2017.

Na auditoria de atos de pessoal da administração pública, como concessão de aposentadorias e pensões, que representa um grande volume das fiscalizações do TCU (Tribunal de Contas da União), foram identificadas irregularidades em apenas 1% dos mais de 76 mil atos analisados para o ano de 2017.

A área que concentra a maioria das reclamações quanto à atuação dos órgãos de controle é a de fiscalização de contratos de obras, porque gerariam atrasos no andamento das construções.

No entanto, o percentual de obras financiadas com recursos federais com irregularidades graves identificadas caiu pela metade ao longo dos últimos 20 anos, tendo passado do nível dos 40% para valores inferiores a 20%. Parte da razão dessa queda, como aponta o próprio Tribunal em seus relatórios, foi a atuação preventiva, em fases anteriores ao início da obra.

E, das 2.446 obras do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), o TCU encontrou irregularidades graves que demandassem paralisação em apenas 0,5% dos empreendimentos do programa. Em outras palavras, a partir dos dados analisados, o Tribunal não é fonte de atrasos após as obras terem sido iniciadas.

O problema não é o excesso de punição ou intromissão dos órgãos de controle, mas a incapacidade estrutural do Executivo brasileiro em cumprir as leis, atuar sem irregularidades e ser eficiente

Mas por que, então, há tanta reclamação sobre paralisia e temor entre gestores do Executivo? Vejamos um caso concreto para entender onde está o problema da administração pública: no contrato do projeto de uma das obras fiscalizadas pelo TCU (Usina Hidrelétrica de Simplício, em 2008, entre RJ e MG), constava um aditivo de R$ 156 mil. A justificativa do gasto era a exigência feita pelo Ibama de mitigação ambiental, na forma de uma operação de “resgate de fauna”. O resultado foi pífio: o resgate de um único tatu.

Os auditores do TCU consideraram um desperdício de recursos públicos. No entanto, frente à representatividade do custo — 0,5% do valor do contrato — e levando em conta todos os demais contratos a serem fiscalizados, decidiu-se por apenas recomendar ao gestor não repetir tais aditivos em contratos futuros, em vez de aplicar uma punição mais dura ou até paralisar a obra. Nesse caso, o auditor do TCU achou mais relevante “deixar passar” a irregularidade e se concentrar em outros aspectos “mais relevantes”. Similarmente, o Executivo não cuidou de gastar bem o dinheiro público.

Mesmo que se sinta pressionado e preocupado com possíveis sanções, já que elas podem eventualmente virar processo para ressarcimento ao erário no montante desperdiçado, o servidor do Executivo atua sob pressão do próprio Executivo.

O elevado número de obras a serem fiscalizadas internamente, aliado à pressão de chefes e políticos para que as obras andem e os contratos sejam firmados, acabam levando tanto ao não cumprimento da lei quanto à ineficiência, além de gerar oportunidades de corrupção.

De acordo com relatório da Transparência Brasil, entre 2007 e 2016, apenas com obras de creches e escolas no programa ProInfância, o governo federal gastou mais de R$ 10 bilhões. Desses, R$ 1,5 bilhão foi desperdiçado em obras abandonadas e 50% das obras encontram-se atrasadas, ainda não tendo sido entregues. Relatos qualitativos de obras de outros programas sugerem situação similar.

As evidências disponíveis — que estão longe de serem sistemáticas e definitivas — apontam, portanto, que o problema não é o excesso de punição ou intromissão dos órgãos de controle, mas a incapacidade estrutural do Executivo brasileiro em cumprir as leis, atuar sem irregularidades e ser eficiente. O Executivo está estruturalmente organizado para descumprir a lei, ser ineficiente e abrir espaço para corrupção, enquanto os órgãos de controle estão enxugando gelo e atuando para diminuir esses problemas.

Pelo impacto e importância dessa nova lei, era fundamental que tivesse havido muita discussão sobre o então Projeto de Lei 7.444/2017. Infelizmente, ele tramitou em caráter conclusivo na Comissão de Constituição e Justiça do Senado e, portanto, não chegou sequer ao plenário da Casa. Além disso, teve uma única audiência pública, que contou apenas com representantes do Executivo e gestores dos municípios, sem ninguém dos órgãos de controle, Judiciário, sociedade civil etc. Já na Câmara, a situação foi ainda pior: nem audiência teve e também não foi a plenário. Um projeto dessa importância não poderia ter tramitado dessa maneira.

Precisamos endereçar um problema real, mas que requer a realização de debates, estudos sistemáticos e diagnósticos mais precisos dos problemas do Executivo brasileiro. Como mostramos aqui, o Executivo é ineficiente e comete irregularidades. Os órgãos de controle estão fazendo seu trabalho. Que eles tenham tanto trabalho é, parece-nos, o problema que precisa ser resolvido. É preciso melhorar a capacidade de atuação do Executivo brasileiro, especialmente na esfera subnacional. Programas de capacitação local, por exemplo, e parcerias com os próprios órgãos de controle podem levar a melhorias significativas, trocando o foco da punição para a prevenção e fortalecendo a gestão.

Manoel Galdino é diretor-executivo da Transparência Brasil, ONG que atua na busca pela integridade do poder público por meio de monitoramento das instituições e advocacy.