Secondo alcune voci ed alla luce di quanto dichiarato in campagna elettorale, il Presidente-eletto Donald Trump sarebbe pronto a silurare pubblicamente l’Accordo di Parigi. Ma può effettivamente abbandonarlo? E soprattutto, conviene agli USA?

Negli ultimi giorni molto si è discusso circa le potenziali conseguenze sull’Accordo di Parigi derivanti dall’elezione di Donald Trump come prossimo Presidente degli Stati Uniti; e alla COP22 di Marrakech, conclusasi il 19 novembre, si sono rincorse voci secondo cui Trump sia pronto ad annunciare al mondo il prossimo “abbandono” dell’Accordo da parte degli USA. Ma può veramente farlo?

Sia chiaro, fornire una risposta lineare a tale quesito è tutt’altro che semplice. Ciononostante, è possibile affrontare la questione ragionando su due livelli: il primo, quello prettamente legale dell’Accordo; il secondo, quello “pratico”, relativo agli impegni.

Per comprendere appieno gli scenari, è però necessaria innanzi tutto una premessa circa la natura dell’Accordo di Parigi: trattasi infatti di un accordo internazionale, legalmente vincolante, entrato ufficialmente in vigore e ratificato ad oggi da 113 Paesi; inoltre, l’Accordo si colloca all’interno della Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici, ovvero il Trattato originatosi dalla Conferenza di Rio del 1992 ed entrato in vigore nel 1994.

Quest’ultimo elemento risulta dunque essenziale poiché l’Accordo di Parigi si configura come strumento di attuazione della Convenzione (che era già stata ratificata da tutti i Paesi a livello nazionale). Per tale ragione, alcuni Governi hanno potuto ratificare l’Accordo attraverso semplici procedure senza subordinarne l’accettazione al giudizio delle rispettive Camere. È questo il caso ad esempio degli Stati Uniti: lo scorso agosto, il Presidente Obama ha firmato un atto presidenziale di ratifica, scavalcando sostanzialmente il voto del Congresso, facendo leva proprio sulla natura attuativa dell’Accordo di Parigi rispetto ad un Trattato già ratificato dal Congresso (la Convenzione, appunto).

Occorre, inoltre, premettere come i Contributi (NDC) presentati lo scorso anno dai Paesi ed aggregati all’Accordo di Parigi attraverso la Decisione della COP21 siano stati determinati su base volontaria nazionale e, nonostante si configurino come vincolanti una volta presentati, non prevedano specifiche sanzioni dirette in caso di loro mancato raggiungimento (almeno fino a quando non sarà introdotto un apposito meccanismo di compliance sanzionatorio). Ciò in quanto, a seguito della COP15 di Copenaghen, il processo negoziale è stato impostato secondo un approccio “bottom-up” (“dal basso”), nella speranza che i Paesi, posti in uno scenario di competitività internazionale, adottassero misure ambiziose senza che queste fossero loro imposte “dall’alto”. E in effetti, al netto del grande lavoro ancora necessario per colmare il gap con gli obiettivi posti dalla scienza, finora le cose non sembravano andare poi così male.

Il livello “legale”.

Può Trump ritirare formalmente l’adesione degli USA all’Accordo di Parigi? La risposta qui sembra più semplice: no. O meglio, non subito: la delegazione statunitense potrebbe inoltrare una simile richiesta solo a partire dal 4 novembre 2019, in quanto l’art.28 comma 1 dell’Accordo di Parigi stabilisce chiaramente che ciò sia possibile “a partire da 3 anni dall’entrata in vigore dell’Accordo”, avvenuta poco più di tre settimane fa. Non solo: il comma 2 del medesimo articolo aggiunge come, una volta depositata la richiesta, questa diventi effettiva solamente un anno dopo. In sintesi, gli USA non potrebbero formalmente abbandonare l’Accordo di Parigi fino al 4 novembre 2020, quando il mandato di Trump (salvo rielezione…) sarà sostanzialmente già terminato. Il fatto che la procedura di rescissione dall’Accordo duri esattamente quattro anni (tanti quanti il mandato presidenziale USA) sembra in effetti sospetta, insinuando nei più maliziosi il pensiero che tale scelta sia stata tutt’altro che casuale. Le regole pocanzi illustrate hanno delle basi solide: se un Paese dovesse metterle in discussione creerebbe un grave precedente a livello internazionale, non solo per l’Accordo di Parigi ma per ogni futuro accordo in settori anche diversi da quello del clima: si andrebbe ben oltre la “provocazione” politica.

Sospiro di sollievo, dunque? Nì. Perché l’amministrazione Trump avrebbe potenzialmente un’altra carta da giocarsi: l’abbandono della Convenzione UNFCCC, ovvero il Trattato “madre” cui fa riferimento l’Accordo. Tale procedura potrebbe essere avviata subito (quando Trump si insedierà ufficialmente) e diverrebbe effettiva entro un solo anno, facendo decadere immediatamente ogni tipo di accordo ad essa subordinato, come tra l’altro esplicitato dal comma 3 dello stesso art.28 dell’Accordo di Parigi. Tuttavia, in questo caso, poiché la Convenzione era stata ratificata dall’allora Presidente Bush con il parere favorevole del Senato, anche un suo abbandono dovrebbe seguire lo stesso iter – ma su questo punto i precedenti giuridici sono controversi.

“Il Senato USA è a maggioranza repubblicana”, qualcuno osserverà; vero, ma la vittoria di una eventuale mozione di abbandono della Convenzione non dovrebbe considerarsi così scontata. La rescissione dall’UNFCCC avrebbe infatti ripercussioni enormi sulla politica estera americana, ben oltre le conseguenze di un “semplice” abbandono dell’Accordo; e con l’establishment repubblicano non esattamente a sostegno di Trump (lo si è visto in tutta la campagna elettorale), è tutt’altro che da escludersi una presa di coscienza da parte di almeno una porzione del Congresso. Ciò non solo per ragioni etiche, ma piuttosto perché gli scenari sono profondamente cambiati negli ultimi quindici anni: in molti casi, oggi, le politiche ambientali e climatiche non sono più solo la scelta più giusta, ma anche quella più conveniente dal punto di vista economico. Senza contare il sempre maggior peso che il settore privato delle energie rinnovabili ha acquisito nel corso dell’amministrazione Obama, che inevitabilmente continuerà a crescere. Di questo se ne stanno accorgendo anche i politici.

Il livello “pratico”.

Al di là delle questioni procedurali e legali, esiste un aspetto pratico che non è però possibile ignorare: i Contributi di riduzione delle emissioni allegati all’Accordo di Parigi, così come quelli finanziari (la cui roadmap è ancora tutta da definire per il raggiungimento del target di 100 miliardi di dollari l’anno per la climate finance), facevano largamente affidamento sulla volontà dei Paesi stessi per la loro implementazione e mobilitazione. Su questo piano, il cambio di Presidenza avrà quasi certamente delle conseguenze tangibili, in primis a livello nazionale (già si parla della nomina di un negazionista del clima alla guida dell’agenzia americana per l’ambiente) e di riflesso in sede negoziale, dove alle prossime COP è possibile immaginare una posizione ben meno progressista da parte degli Stati Uniti (che già, comunque, non eccellevano per ambizione nonostante i recenti passi positivi di Obama), che potrebbero ostacolare diverse decisioni facendo leva sul meccanismo di voto per “consenso” ai negoziati. Ciò senza contare la probabile reazione a catena che seguirebbe ad un passo indietro degli USA nello stanziamento di fondi: buona parte degli obiettivi di riduzione delle emissioni dei Paesi in via di sviluppo sono infatti condizionati al supporto in termini economici e di trasferimento di tecnologie. In loro assenza, l’ambizione di questi Paesi subirebbe con ogni probabilità un ridimensionamento.

Inutile dunque nascondere la realtà: se Trump davvero annunciasse al mondo l’abbandono dell’Accordo, a pochi importerebbe sapere che tecnicamente ciò sia difficilmente possibile nell’immediato; mentre il messaggio politico sarebbe distruttivo.

Ma non va dimenticato che le politiche sul clima negli Stati Uniti non dipendono solo da scelte federali: molti sono gli impegni ambiziosi da parte di grandi città statunitensi (alcune delle quali hanno firmato una lettera chiedendo formalmente a Trump di mantenere l’impegno sul clima), di Stati, di aziende, di investitori (un elenco è presente sul portale degli “attori non statali” dell’UNFCCC). Sono azioni che in larga parte proseguiranno anche con un cambiamento di direzione o di impegno del livello federale.

Da segnalare, inoltre, la pubblicazione della “long term strategy” degli Stati Uniti comunicata all’UNFCCC proprio nei giorni della COP22. La strategia prevede una riduzione delle emissioni di gas serra dell’80% rispetto il 2005 entro il 2050; tale ambizioso obiettivo dovrebbe essere raggiunto attraverso una forte riduzione delle emissioni di CO 2 del settore energetico, assorbimenti di CO 2 dalle foreste e dalle migliorate pratiche agricole, e rimozione di CO 2 con le tecnologie CCS o BECCS.

Difficile, in conclusione, prevedere esattamente in che modo muterà la posizione americana qualora tale scenario dovesse configurarsi; ed ancor più difficile è prevedere le possibili reazioni degli altri grandi Paesi (nonostante diversi abbiano già pubblicamente confermato di voler proseguire nell’attuale direzione anche senza gli USA, seguendo proprio gli Stati Uniti nella pubblicazione di strategie sul clima a lungo termine).

Anche se notizie recenti sembrano far intravvedere un riposizionamento di Trump sul clima, appare probabile quantomeno un ridimensionamento del momentum internazionale sorto attorno a Parigi, con inevitabili passi indietro specialmente nelle misure da qui al 2020. Le elezioni americane portano dunque certamente notizie non buone per il clima sul breve termine, per quanto non catastrofiche (il mondo è pronto ad andare avanti anche senza gli USA), né del tutto prevedibili.

Testo di Federico Brocchieri, con il contributo di Sergio Castellari, Giacomo Grassi, Stefano Caserini e Marina Vitullo