U zadnjih desetak godina u zemljama EU dogodilo se val reformi lokalne samouprave. Od 11 zemalja, osam ih je uvelo i promjenu načina financiranja i teritorijalnog ustroja: Danska, Finska, Francuska, Grčka, Irska, Italija, Latvija i Njemačka u kojoj je, primjerice, od 1990. broj općina smanjen za 30 posto. U Latviji, pak, broj općina i gradova smanjen je s 586 na 119. U Danskoj je broj općina smanjen s 271 na 98, a 13 županija zamijenjeno je s pet regija, dok je u Irskoj broj lokalnih tijela smanjen s 244 na 102, a broj regija s osam na tri. (M.K.)

U jeku rasprave o teritorijalnoj reformi, Hrvatska zajednica županija (HZŽ) naručila je analizu Ekonomskog instituta na tu temu, ali kada je ona završena, naručitelj je uredno platio, ali nije i prihvatio. Od Gorana Pauka, šibensko-kninskog župana koji trenutačno predsjeda HZŽ-om, nije bilo moguće doznati što im se nije svidjelo.

Studija pod naslovom “Smjernice za reformu fiskalnih odnosa u Republici Hrvatskoj”, koju je vodila Sandra Švaljek, daje niz preporuka teritorijalnog preustroja zemlje vodeći računa o ekonomskim, pravnim, političkim i socijalnim aspektima tog problema o kojem se raspravlja već 15 godina. Kada je riječ o županijama, trenutačno prijepornom političkom pitanju, studija navodi kako su razlozi za zadržavanje statusa quo “uglavnom emotivnog ili političkog karaktera”, dok racionalni argumenti govore u prilog njihova smanjenja, odnosno okrupnjavanja (niži troškovi, veći kapaciteti za pripremu i provedbu EU projekata, jednostavnije provođenje infrastrukturnih projekata, lakše definiranje regionalne politike).

Županija dobra za Liku

Međutim, zbog otpora spajanju županija, autori studije zaključuju da bi “bilo uputno u prvoj fazi provesti reformu bez okrupnjavanja druge razine vlasti”... No, u prijelaznom razdoblju ocjenjuju da bi trebalo financijski poticati spajanje postojećih županija, odnosno zajedničko obavljanje određenih funkcija. Rizik je takvog pristupa, kako sami navode, da ponestane reformskog entuzijazma i da se druga faza nikada ne realizira.

U svakom slučaju, ocjenjuje se da bi teritorijalni preustroj trebao početi okrupnjavanjem jedinica lokalne samouprave u onim županijama u kojima je identificiran “visok stupanj fragmentacije i visok udio stanovnika u urbanim stredinama”. Tako najveću korist od okrupnjavanja studija nalazi “u urbanim sredinama u okolici regionalnih središta”. Jedno od obilježja takvih područja su i velike dnevne migracije pa, među ostalim, ulaganja u infrastrukturu regionalnih centara (obrazovanje, zdravstvo, kultura) imaju veći pozitivni učinak. To bi okrupnjavanje uključilo općine i gradove u 10 županija: Međimurskoj, Brodsko-posavskoj, Dubrovačko-neretvanskoj, Istarskoj, Primorsko-goranskoj, Osječko-baranjskoj, Splitsko-dalmatinskoj, Zadarskoj, Vukovarsko-srijemskoj i Varaždinskoj.

S druge strane, vrlo malo opravdanja nalazi se za spajanje općina i gradova u županijama s isključivo ili pretežito ruralnim zajednicama kao što su Ličko-senjska, Šibensko-kninska, Virovitičko-podavska, Karlovačka i Koprivničko-križevačka. U tim područjima, s rijetko naseljenim stanovništvom, smatra se da “treba približiti ponudu javnih dobara i usluga”. Po kojem kriteriju spajati općine i gradove? Finska je, primjerice, poticala spajanje jedinica lokalne samouprave kako bi njihov broj stanovnika dosegao barem 20.000, što se smatralo minimumom da bi se usluga primarne zdravstvene zaštite pružala na efikasan način.

Promjena financiranja

S obzirom na kretanje troškova za opće javne usluge po stanovniku, studija zaključuje da bi u Hrvatskoj bilo opravdano okupnjavanje na način da bi općine trebale imati najmanje 5000 stanovnika, a gradovi najmanje 10.000 stanovnika.

“Alternativno, donja granica broja stanovnika u županijama s većom gustoćom naseljenosti mogla bi iznositi 10.000 stanovnika za općine i 20.000 za gradove”, stoji u studiji. Prema sadašnjem stanju, od 127 gradova, u čak njih 60, ili gotovo polovici, broj stanovnika manji je od 10.000, a dva grada (Vis i Komiža) imaju manje od 2000 stanovnika. Prosjek za 428 općina je tri tisuće stanovnika, pri čemu ih više od trećine ima manje od dvije tisuće stanovnika, a 37 ih nema ni tisuću.

Na kraju, studija sugerira i reformu financiranja jedinica lokalne i regionalne samouprave. Prihodi kojima one raspolažu razmjerno su niski (17,6 posto ukupnih prihoda države) i po tom kriteriju lošije od Hrvatske stoje samo tri zemlje EU: Luksemburg, Irska i Grčka. Jednako tako, vrlo je niska i decentralizacija javnih rashoda.

Kako se uglavnom financiraju od poreza na dohodak, koji je nepouzdan jer ga središnja vlast koristi za svoje ciljeve, preporučuje se porez koji bi lokalnim vlastima omogućio veću samostalnost u odlučivanju poreznog opterećenja na njihovu području. Među ostalim, to bi im omogućilo uvođenje poreza na nekretnine koji je, inače, izvor oko dvije trećine prihoda lokalnih jedinica u zemljama EU.

Osnovica poreza na nekretnine, navodi se, bila bi identična osnovici komunalne naknade, ali bi se njezina visina izračunavala na temelju vrijednosti, a ne površine.