REUTERS/Yves Herman

Cueilli à froid par les « Luxleaks » lors de sa prise de fonction à la présidence de la Commission, en novembre 2014, Jean-Claude Juncker avait promis d’être le Vidocq de la fiscalité en Europe. « La lutte contre la fraude fiscale et l’évasion fiscale seront l’une de mes grandes priorités » avait-il alors clamé devant les députés européens. « Et ce ne sont pas des paroles en l’air ». Trois ans après, celui qui a su attirer, durant les vingt-cinq ans où il a été aux commandes du Grand Duché (comme ministre des Finances puis Premier ministre), les entreprises à la recherche d’une fiscalité accommodante via les fameux « rescrits fiscaux » et autres taux de TVA compétitifs, a tenu parole. Jamais l’Union n’a été aussi active pour boucher les trous légaux qui permettent aux entreprises d’échapper à l’impôt, « l’interaction entre les règles nationales des uns et les règles nationales des autres peut conduire à des taux d’imposition très faibles » comme il l’avait expliqué en novembre 2014. Au lendemain de la publication des «Paradise Papers», qu’a fait l’Union depuis 2014?

Sur proposition de Pierre Moscovici, son commissaire chargé de la monnaie unique et de la fiscalité, une série de textes a été adoptée par les États membres à une vitesse record (entre 3 et 7 mois) en dépit de la règle paralysante du vote à l’unanimité en matière fiscale, les révélations des médias sur les multiples voies de la fraude et de l’évasion fiscale (« offshore leaks », « Swiss leaks », « Panama papers », « Malta’s files », « Bahama’s papers » ou « Paradies papers ») ayant agi comme autant de piqûres de rappel.

«Discordances hybrides»

Ainsi, depuis 2017, les administrations fiscales doivent automatiquement échanger des informations sur les « rescrits fiscaux » qu’ils accordent aux entreprises, une pratique pas illégale en elle-même puisqu’elle permet simplement de connaître par avance l’impôt à acquitter. De même, le « reporting country by country » (RCBC) a été rendu obligatoire, ce qui permet aux administrations fiscales et surtout au public de connaître les pays où les grandes entreprises (plus de 750 millions de chiffre d’affaires) présentes dans l’UE réalisent leurs profits et où elles payent leurs impôts. Toujours en 2016, une directive anti-évasion fiscale a été adoptée, mais certaines de ses dispositions n’entreront en vigueur qu’en 2022 : il s’agit de lutter contre les « discordances hybrides » qui permettent d’échapper à l’impôt. Par exemple, un revenu peut-être considéré dans un pays comme un paiement d’intérêts déductibles et, dans un autre, comme un dividende non soumis à l’impôt… Une autre directive a étendu ce texte aux pays tiers. Enfin, le secret bancaire en Europe a été éliminé, d’abord au sein de l’Union, mais aussi, depuis janvier 2017, avec la Suisse, Monaco, Andorre, le Liechtenstein et San Marin via des accords bilatéraux.

En revanche, d’autres textes sont en carafe devant le Conseil des ministres, l’instance où siège les représentants des États. C’est notamment le cas de la directive définissant une assiette commune (ce qui est taxé) de l’impôt sur les sociétés et de celle qui permettra de considérer les groupes de sociétés comme une seule entité (la division en entités juridiques différentes permet d’échapper en partie à l’impôt). La liste noire des paradis fiscaux ou « juridictions non coopératives » proposée par Moscovici connaît aussi quelques vicissitudes : si le commissaire espère un accord pour le 5 décembre sur une liste de noms, ça coince sur les sanctions. L’exécutif européen les voudrait « dissuasives », mais le Luxembourg, la Lettonie, la Lituanie et Malte ne veulent pas en attendre parler alors que la majorité se contenteraient de sanctions purement symboliques… Autant dire que le résultat final risque de ne pas être à la hauteur des attentes.

La politique de concurrence contre l’optimisation fiscale

Le dernier levier d’action utilisé, depuis 2015, par la Commission est celui de la politique de concurrence. Elle a ainsi jugé illégal un dispositif fiscal belge qui a permis à plus d’une trentaine de multinationales (Celio, BP, AB Invest, BASF, Belgacom, British American Tobacco, etc.) de bénéficier de plantureuses ristournes fiscales. Elle a fait de même avec les rescrits fiscaux (tax ruling) dont bénéficiaient, au Luxembourg et aux Pays-Bas, Starbucks et Fiat Finance and Trade ou, encore, a exigé que l’Irlande récupère 13 milliards d’euros d’impôts auprès d’Apple, celle-ci ayant bénéficié d’un régime fiscal particulièrement avantageux (Dublin a fait appel et s’apprête à récupérer ces fonds). Le problème est que la Commission ne peut sanctionner que les régimes discriminatoires, c’est-à-dire qui bénéficient seulement à certaines entreprises, et qu’elle n’a pas les moyens matériels de contrôler tout ce que font les États pour s’attirer les bonnes grâces des entreprises.

Unanimité

Rien ne vaut donc l’harmonisation ou du moins la coordination fiscale. Mais la règle de l’unanimité complique l’adoption d’un texte, diminue son degré d’ambition et rend difficile sa modification même si le système s’avère insatisfaisant (comme dans le cas de la TVA). C’est pourquoi Jean-Claude Juncker a proposé, dans son discours sur l’État de l’Union du 13 septembre, de passer au vote à la majorité qualifiée (55 % des États représentant 65 % de la population) en utilisant la « clause passerelle » prévue par le traité de Lisbonne. Problème : il faut l’unanimité des Vingt-huit et l’absence d’opposition des Parlements nationaux… Autant dire que cette réforme cruciale n’est pas pour demain, les États étant persuadés qu’ils défendent leur souveraineté, alors qu’ils ne sont que le jouet des multinationales qui savent obtenir des traitements préférentiels.

C’est pourquoi la Commission essaye, quand elle le peut, d’utiliser une autre base juridique que la fiscalité afin de faire voter ses textes à la majorité : ainsi elle envisage de le faire dans sa proposition de directive destinée à taxer les géants du numérique qui sera dévoilée début 2018. Gageons qu’encore une fois, certains États feront tout pour préserver l’unanimité. Bref, tant que l’Union ne sera pas une véritable fédération, l’harmonisation fiscale demeurera chaotique, puisque soumise à la bonne volonté des gouvernements.

N.B.: article remanié paru dans Libération du 7 novembre