México olvida su sistema penitenciario hasta que un golpe, cíclico y letal, le hace recordarlo, como sucedió el mes pasado en Topo Chico y como había sucedido hace un año con la fuga del narcotraficante que puso de cabeza al gobierno. En esta puesta al día del estado de las prisiones mexicanas, Juan Pablo García Moreno perfila las razones por las que estos centros son caldo de cultivo de la corrupción, la extorsión, el cobro de piso y la delincuencia organizada

Entre los numerosos efectos que tuvo la fuga de Joaquín Guzmán —y su posterior recaptura— se encuentra que el país recordó la existencia de sus cárceles. Y básicamente la recordó para mal. En la prensa, en las conversaciones cotidianas, en las redes sociales, se señalaban puntualmente las fallas del penal de alta seguridad que habían permitido el escape del hombre más buscado de México. Comenzó a hablarse, como si fuera cualquier cosa, de reclusos, internos, monitoreo. Como si en efecto supiéramos de lo que hablábamos.

Ilustraciones: José María Martínez

La realidad es muy distinta: somos un país que piensa poco en su sistema penitenciario. No lo conocemos; parece, incluso, que no nos importa. Por un lado, podrán decir algunos, porque es aburrido; por el otro, porque existe la idea de que quienes están encarcelados lo tienen merecido —y que gracias a ello la sociedad en su conjunto se encuentra mejor.

Al día de hoy son más de 250 mil personas las que pasarán la noche en alguno de los 389 centros penitenciarios del país. De ellos, más de 104 mil no han sido sentenciados, por lo que son inocentes ante la ley. La capacidad instalada de nuestro sistema penitenciario es de 206 mil 379 personas. Lo que significa que la mayoría de los internos se encuentra en centros sobrepoblados, en donde no existen condiciones dignas para su reclusión ni personal suficiente para vigilarlos.

¿Cómo llegamos a este punto?

Acaso el primer paso para comprender sea aproximarnos a la base de su existencia. La Constitución es clara en establecer el mandato del sistema penitenciario. En su artículo 18 dice: “El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley”.

Hay un par de conceptos de este mandato constitucional que vale la pena mantener presentes, pues volveremos a ellos. El respeto a los derechos humanos, en primer lugar; la reinserción del sentenciado, en segundo. Baste por ahora entender que para la Constitución el principal objetivo del sistema penitenciario es lograr que aquellos que pasen por sus instalaciones no vuelvan a cometer delitos.

Esta visión es reciente. Como mencionan Leslie Solís, Néstor de Buen y Sandra Ley en La cárcel en México: ¿Para qué? (México Evalúa, 2013), este mandato constitucional surgió de una reforma en 2008. Anteriormente, los objetivos del sistema penitenciario habían sido la regeneración y la readaptación social del delincuente.1 La consideración de los derechos humanos del sentenciado sólo se incorporó al artículo 18 hasta 2011. La distinción entre delincuente y sentenciado tampoco es trivial. Al adoptar el término actual la Constitución permite la posibilidad de que haya personas inocentes en los centros penitenciarios. De ahí que sólo busque reinsertar a quienes, en efecto, se ha demostrado su culpabilidad en una sentencia.

Ahora bien, ¿cumple realmente el sistema penitenciario con su mandato constitucional? La respuesta es no. Y no sólo fracasa, como veremos más adelante, en impedir que quienes pasaron por sus instalaciones vuelvan a delinquir, sino que adicionalmente logra este fracaso a costa del respeto de los derechos humanos de los internos.

De acuerdo con el Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social (OADRPS)2 de la Secretaría de Gobernación, al cierre de 2015 había en México 250 mil 539 internos en centros penitenciarios del país. De ellos, sólo 5% (13 mil 301 para ser exactos) son mujeres. El grueso de la población penitenciaria se encuentra recluida por delitos del fuero común: 80.74%, lo que equivale a 202 mil 293 internos. El 19.26% restante, 48 mil 246 internos, están recluidos por delitos del fuero federal.

Si miramos más de cerca a las poblaciones, tanto federales como del fuero común, surge el primer indicador de que algo va mal. 31.9% de los internos del fuero común no cuenta con una sentencia condenatoria; lo mismo que el 9.8% de los internos del fuero federal. En conjunto, estas personas que son inocentes ante la ley suman 104 mil 613 —42% de la población total.

Si se analiza la relación entre procesados y sentenciados del fuero común a nivel estatal es notoria la disparidad que existe entre entidades federativas. Mientras que en la ciudad de México sólo 11.18% de los internos se encuentra encarcelado sin sentencia, en Quintana Roo, el extremo opuesto, sólo 29.89% ha sido sentenciado. Hay, además de Quintana Roo, otros nueve estados en donde menos del 50% de los internos ha sido sentenciado. Estamos hablando de 10 estados con cárceles mayoritariamente llenas de personas inocentes ante la ley (ver gráfica 1).

En la mayoría de los estados el grueso de los delitos se castiga con penas carcelarias de menos de tres años.3 Y la mayoría de los delitos que se persiguen son delitos simples. En 2011, por ejemplo, 42.9% de los internos fue condenado por robo; sólo 17.3% fue sentenciado por homicidio y 5.8% por privación ilegal de la libertad.4 La persecución de delitos simples, que bien podrían haberse sancionado con penas alternativas, “sugiere que la capacidad de persecución criminal del Estado es baja y se limita a los eslabones más débiles de la cadena delictiva”.5

Sin embargo, el periodo de espera de una sentencia pueda ser equivalente a la pena que establece la ley. Lo que significa que en el mejor de los casos un interno en prisión preventiva sea encontrado culpable, puesto que el tiempo que haya esperado su condena será considerado como parte de la pena que establece la ley. En el peor de los casos, un interno en prisión preventiva puede esperar durante años por una sentencia —para al final ser declarado inocente.

La razón detrás de estas escandalosas cifras es el uso excesivo de la prisión preventiva en nuestro país. Como mencionan Solís, De Buen y Ley: “la razón entre detenidos y condenados es un indicador de qué tanto se usa la prisión con respecto a otro tipo de penas. Una proporción alta de presos por cada persona sentenciada significa que se le da un sobreuso a la prisión, ya sea porque no se consideran sanciones alternativas a la cárcel o porque hay un abuso de la prisión preventiva”.6

En 2010 había en México 1.54 presos por personas condenadas, lo que nos colocaba en octavo lugar mundial para ese indicador. En 2015 la proporción había aumentado a 1.71. Entre 1997 y 2012 se dictaron un millón 994 mil 347 condenas en el ámbito de competencia local; un millón 736 mil 762 fueron condenatorias. De ese total, 95.8% —un millón 663 mil 896— implicó prisión; sólo el 4.2% restante —72 mil 893— correspondió a penas alternativas: multa, reparación del daño y la combinación de las dos (ver gráfica 2).

El abuso de la prisión como condena ha tenido como consecuencia natural la sobrepoblación de los centros penitenciarios del país. La capacidad de nuestro sistema penitenciario es de 206 mil 379 internos, sin embargo alberga a 250 mil 539. De los 389 centros penitenciarios que hay en México, 189 están sobrepoblados.

Lo anterior no se debe a que no existan centros penitenciarios suficientes: desde 1990 la capacidad instalada del sistema penitenciario ha aumentado sostenidamente año con año: 337% en 25 años para ser precisos. Sin embargo, el abuso de la prisión preventiva, así como el endurecimiento de las penas a nivel estatal, ha ocasionado que la capacidad instalada sea insuficiente sin importar cuánto crezca año con año.

El último año en que la capacidad del sistema penitenciario fue suficiente para la población privada de la libertad fue 1994. Desde entonces, y no está de más aclarar que estamos hablando de más de 20 años, los centros penitenciarios del país han estado sobrepoblados.

La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) propone una clasificación de los mismos dependiendo del riesgo que implica su nivel de sobrepoblación. En esta escala, una sobrepoblación superior al 40% es considerada como condición de urgencia, y el riesgo que representa es de nivel crítico. La define en los siguientes términos:

Cuando la densidad poblacional dentro de una prisión alcanza niveles en los que se pone en riesgo la satisfacción de necesidades mínimas como el abasto de agua para beber, un espacio para dormir o para cubrir necesidades fisiológicas básicas, debe ser considerada como sobrepoblación crítica, como condición de urgencia a atender, en virtud de la falta de gobernabilidad a que suele exponerse y a la violación de derechos humanos, así como de vida digna y segura en la prisión.7

Si se aplica este criterio a los datos disponibles, caen dentro de esta categoría 114 centros penitenciarios del fuero común. Entre ellos se encuentran 12 centros penitenciarios con una sobrepoblación superior al 300% —el caso extremo es la Cárcel Distrital Tepeaca, en Puebla, sobrepoblada al 576%.

Si bien la capacidad del sistema penitenciario ha aumentado, hay otros indicadores relevantes que se han mantenido constantes, o incluso han disminuido. Entre 2010 y 2014, por ejemplo, hubo en promedio 5.56 internos por cada miembro del personal de los centros penitenciarios estatales, tomando en cuenta a directivos, custodios y personal de apoyo. Al analizar únicamente la relación entre internos y custodios, la cifra se vuelve más alarmante: en el mismo periodo hubo 8.38 internos por cada custodio. Esta relación se encuentra dentro del rango de seguridad media según criterios técnicos.8

Detengámonos por un momento a entender este escenario: un custodio, por mejor capacitado que esté, debe encargarse de casi 10 internos. No sólo deberá observar que los internos tengan sus necesidades cubiertas, sino que, naturalmente, deberá encargarse de que su comportamiento sea adecuado. Podríamos pensar, con razón, que es una empresa prácticamente imposible.

De ahí que algunas conclusiones del último Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria de la CNDH no resulten sorprendentes9:

En 77% de los centros penitenciarios el personal de seguridad y custodia es insuficiente para traslados, cubrir ausencias, vacaciones e incapacidades. En 76% de los centros no existen acciones para prevenir, ni atender incidentes violentos como riñas, lesiones, fugas, suicidios, homicidios y motines. En 62% se detectaron áreas de privilegios así como presencia de objetos y sustancias prohibidas e internos que ejercen violencia o control sobre el resto de la población.

Todas las cifras anteriores son sintomáticas de un fenómeno más amplio, presente en la mayoría de los centros penitenciarios del país: el autogobierno. En 2014 —las cifras más recientes a la fecha— en 58% de los centros penitenciarios del país los internos realizaban o participaban en acciones propias de la autoridad.10

Esta situación, alarmante sin duda, no es nueva. Desde 2009 la CNDH ha registrado un aumento casi sostenido en los centros con condiciones de autogobierno. En su punto más alto (2012) llegó a identificarlo en el 64% (ver gráfica 3).

Hasta ahora nos hemos concentrado en el estado de nuestras prisiones. Un sistema rebasado e ineficiente. Recordemos, sin embargo, que su existencia no es gratuita, sino que responde a un mandato constitucional. Si bien la imagen hasta ahora descrita es grave, es a partir de dicho mandato que debemos evaluar al sistema. ¿Hasta qué punto cumple nuestro sistema penitenciario con lo establecido en el artículo 18 de la Constitución?

Acaso sea buen momento para hacer una pausa y recordar los conceptos principales del mandato constitucional de nuestro sistema penitenciario; es a la luz de los mismos que hemos de juzgar al sistema en su conjunto. Nuestras cárceles tienen como objetivo la reinserción de los sentenciados a la sociedad, a partir del respeto a los derechos humanos. Como hemos visto hasta ahora, dos de cada cinco internos no han recibido su sentencia, por lo que existe un primer indicador de que algo va mal.

Contrario a la opinión general, que considera que quienes están en la cárcel lo merecen, las personas privadas de la libertad tienen una serie de derechos fundamentales que deben ser respetados. Si bien es cierto que pierden el ejercicio de algunos de sus derechos (los políticos, por ejemplo), su condición particular establece derechos cuya procuración es, para el Estado mexicano, obligatoria.11

Entre los derechos de las personas privadas de la libertad se encuentran: el trato digno; separación entre procesados y sentenciados; salud y atención médica; no aislamiento; no incomunicación; protección de la integridad; no hacinamiento; salubridad; comunicación con la familia. A partir de estos principios, así como las condiciones de gobernabilidad de los centros penitenciarios, la CNDH evalúa, penal por penal, qué tanto respeta nuestro sistema penitenciario los derechos humanos.

Los resultados son preocupantes: el promedio acumulado de nuestro sistema penitenciario, en ocho años de evaluación, es de 6.27 (donde cero es la calificación mínima y 10 la máxima). Desde 2010, año en que el sistema en su conjunto recibió la calificación más alta (6.59), las calificaciones recibidas por la CNDH han disminuido sostenidamente hasta llegar a 6.0 en 2014. También en promedio, cada año 12.4 entidades federativas son reprobadas por la evaluación (ver gráfica 4).

A nivel subnacional hay siete entidades federativas que, sostenidamente, han sido peor evaluadas año con año: Baja California Sur, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Querétaro y Quintana Roo (estado que, por cierto, tiene la peor cárcel del país: el Centro de Reinserción Social Benito Juárez, en Cancún).

La reinserción social del sentenciado, el otro criterio fundamental del mandato constitucional de nuestro sistema penitenciario, tampoco muestra resultados satisfactorios. En 2012, último año para el que existe información disponible, casi 16% de los sentenciados fueron reincidentes;12 lo que significa que su paso por los centros penitenciarios no los disuadió de cometer nuevos actos delictivos. En algunas entidades federativas las cifras de reincidencia son notoriamente altas: la ciudad de México, por ejemplo, reportó una tasa de reincidencia de 35.2%; en Colima y Yucatán las tasas fueron superiores a 20%.13

Hay que tener en cuenta, además, que la tasa nacional puede ser mucho más alta. Lo anterior debido a que hay un gran porcentaje de sentenciados cuya condición de reincidencia se clasifica como No especificado (ver gráfica 5) .

Posiblemente sea buen momento para recapitular. Lo que las cifras nos muestran hasta ahora es un sistema penitenciario rebasado. Su capacidad es insuficiente tanto para alojar a su población como para resolver su situación jurídica. Un sistema que persigue a los eslabones más débiles de las actividades delictivas y no considera penas alternativas. Un conjunto de centros sobrepoblados y mayoritariamente autogobernados. Un sistema, además, que fracasa en cumplir su mandato constitucional, que no respeta los derechos humanos y no logra reinsertar a sus internos a la sociedad.

Pues bien, ese sistema además cuesta.

En 2011 los estados gastaron ocho mil 658 millones de pesos en sus centros penitenciarios: cada interno del fuero común costó, en promedio, 50 mil pesos; lo anterior equivale a 134.42 pesos gastados cada día, por cada interno.14 En 2013 el gasto estatal había aumentado a nueve mil 880 millones 520 mil pesos: equivalente a 52 mil 957 pesos por interno al año, o 145.08 pesos diarios por cada interno.15 En 2015 la administración de los penales federales costó 17 mil millones de pesos; aproximadamente 750 mil pesos por interno.16

Podrá parecer mezquino reducir la vida de los miles de internos a unos cuantos pesos gastados por día. Sin embargo, en un contexto en donde el grueso de los estados de la República genera pocos ingresos propios, el argumento económico no es trivial. Las entidades federativas gastan demasiado dinero en un sistema que no produce los resultados deseados y que, en cambio, produce costos sociales muy altos.

El paso por un centro penitenciario, por más corto que éste haya sido, tiene un largo efecto en la vida de los internos. Una carta de antecedentes penales, por ejemplo, puede ser determinante en el futuro de alguien que busca reintegrarse a la sociedad. La falta de oportunidades para ex reclusos, causada por el estigma de haber estado en prisión, aumenta la probabilidad de que vuelvan a cometer actos delictivos.

Pero los costos sociales no se limitan a quien ha estado privado de la libertad, sino que se extiende a sus familias. En los centros penitenciarios de la ciudad de México y el Estado de México, por ejemplo, 71% de los internos hombres y 86% de las internas mujeres tienen hijos.17 En ese sentido, las cifras expuestas por Catalina Pérez Correa en la Primera encuesta a visitantes de los Centros de Readaptación Social ilustran la magnitud del impacto que la cárcel tiene en familias enteras. Para un alto porcentaje de encuestados (44.3% de los hombres; 40.9% de las mujeres) el encarcelamiento de un familiar ha implicado dejar de trabajar o perder el trabajo. Para 42.2% de las mujeres ha implicado no poder cuidar a sus hijos o nietos.18

“El estado de las cárceles mexicanas es un terrible autorretrato del estado que guarda el Estado mexicano”, escribió recientemente Héctor Aguilar Camín.19 Habría que añadir que, además de terrible, es un autorretrato ignorado —por ciudadanos y autoridades por igual.

Joaquín Guzmán le recordó al país la existencia de sus cárceles, pero ni siquiera es un interno representativo. La realidad es que El Chapo forma parte de la elite penitenciaria: cuenta con una sentencia y está recluido en un penal federal que, en términos generales, ha sido bien evaluado. Resulta paradójico, pues, que sea su notoriedad criminal la que vuelva las condiciones de su reclusión un asunto de relevancia nacional. Resulta trágico, también, que en México haya cientos de miles de personas que no puedan decir lo mismo.

Juan Pablo García Moreno

Editor de nexos en línea.

1 p. 14.

2 El Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria nacional, noviembre de 2015, cuenta con los datos más actualizados hasta ahora.

3 México Evalúa, p. 30.

4 Ibíd., p. 28.

5 Ibíd., p. 30.

6 p.19.

7 Comisión Nacional de Derechos Humanos, La sobrepoblación en los centros penitenciarios de la República mexicana. Análisis y pronunciamiento, México, 2015, p. 5.

8 Ibíd., p. 23.

9 CNDH, Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2014, México, 2015, pp. 416-417.

10 Ibíd., p. 420.

11 Tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, son vinculantes para el Estado mexicano.

12 Estadísticas judiciales en materia penal 2012, INEGI.

13 México Evalúa, p. 50.

14 Ibíd., p. 52.

15 Censo Nacional de Gobierno, Seguridad pública y sistema penitenciario estatales 2014, INEGI.

16 Guerrero Gutiérrez, Eduardo, “Cómico, trágico e imperdonable”, El Financiero, 13 de julio de 2015: http://bit.ly/1Qhnb2y

17 México Evalúa, p. 51.

18 Pérez Correa, Catalina, “Mujeres invisibles: Los costos verdaderos de la prisión”, en nexos, diciembre de 2015,

https://www.nexos.com.mx/?p=26995

19 Aguilar Camín, Héctor, “Cárceles”, Milenio, 28 de enero de 2016.

http://bit.ly/1WSv2p0