Sozialpolitik

Von Heike Göbel

- 15:23

Das größte Armutsrisiko ist und bleibt Arbeitslosigkeit. Bild: ZB

Seit mehr als zwanzig Jahren steigt der Anteil derer, die die Verhältnisse in Deutschland für ungerecht halten. Die Erfolge des teuren deutschen Sozialstaats werden im eigenen Land nicht (mehr) anerkannt.

Um die schwierige Beziehung der Liberalen zum Wohlfahrtsstaat zu verstehen, lohnt ein Blick in die Texte eines frühen Kritikers. Der 1966 verstorbene liberale Ökonom und Publizist Wilhelm Röpke aus dem Beraterkreis Ludwig Erhards hat sich besonders eingehend mit der modernen europäischen Sozialstaaten innewohnenden Tendenz befasst, immer weiter über die reine Armutsbekämpfung auszugreifen. Seine Sorge galt der freiheitsbeschränkenden Wirkung überbordender staatlicher Umverteilung. Sie gipfelt in der düsteren Warnung, dass „der moderne Wohlfahrtsstaat in den Dimensionen, zu denen er herangewachsen ist, oder heranzuwachsen droht, diejenige Form sein dürfte, in der sich in der nichtkommunistischen Welt heute vornehmlich die Unterwerfung des Menschen unter den Staat“ vollziehe.

Sechs Jahrzehnte später freilich muss man fragen, ob Röpke und andere liberale Ökonomen und Politiker nicht maßlos übertrieben haben. So sind auch in dieser Wahlperiode die Renten- und Pflegeleistungen munter weiter ausgebaut worden. Der deutsche Sozialstaat wächst und wächst, trotzdem feiern deutsche Unternehmen Exporterfolge. Der Arbeitsmarkt ist aufnahmefähig wie nie. Die deutsche Marktwirtschaft funktioniert also offensichtlich noch, auch wenn die Wachstumsraten viel bescheidener geworden sind als zu Röpkes Zeiten im Wirtschaftswunder.

Zwang widerspricht liberalem Freiheitsideal

Ist es nicht nur natürlich, dass ein reiches Land mit wachsendem Wohlstand nicht nur absolut, sondern auch relativ mehr umverteilt? Fördert dies nicht den sozialen Frieden und ist damit ein Wachstumsfaktor? Erspart sie Deutschland nicht Debatten über „Abgehängte“, wie sie in den Vereinigten Staaten und Großbritannien nun geführt werden müssen? Mit anderen Worten: Sollten sich die liberalen Mahner also zurücklehnen, wenn die SPD schon wieder mit dem Ruf nach „mehr sozialer Gerechtigkeit“ in den Wahlkampf zieht?

Das wäre fahrlässig. Ihre Argumente verdienen in einer Marktwirtschaft Gehör, die Sorgen sind auch weiterhin nicht grundlos. Mit der Herstellung von sozialer Sicherheit durch den Staat tun sich Liberale aus zwei Gründen schwer: Jede staatliche Sozialpolitik ist mit Umverteilung und mit Zwang verbunden. Zwang steht im direkten Widerspruch zum liberalen Freiheitsideal. Umverteilung steht indirekt im Widerspruch dazu, weil sie einen Eingriff in Eigentumsrechte bedingt, wie es der frühere Leiter des Liberalen Instituts der Naumann Stiftung, Gerhart Raichle, ausgedrückt hat.

Staat muss andauernd umverteilen

Selbst radikal liberale Ökonomen wie die Nobelpreisträger Friedrich von Hayek oder Milton Friedman haben aber akzeptiert, dass es Aufgabe des Staates ist, Hilfe in unerwarteten Notlagen zu gewähren – in wohlhabenderen Gesellschaften auch über das nackte Existenzminimum hinaus. „Damit sich aber nicht die darauf verlassen, die selbst vorsorgen könnten, muss der Staat einen Rahmen schaffen“, räumte Hayek ein.

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Damit beginnt für ihn das Problem: Der Apparat, der dazu da ist, Armut zu lindern und gewisse Vorsorge für Alter, Krankheit oder Arbeitslosigkeit zu organisieren, wird unweigerlich in ein Umverteilungsinstrument verwandelt. Eine Umverteilung, die angeblich dem Prinzip „sozialer Gerechtigkeit“ folgt, aber eigentlich nur auf Ad-hoc-Entscheidungen basiert. „Soziale Gerechtigkeit“, das war für Hayek ein inhaltsleerer Slogan.

Zurücknahme sozialer Sicherungen ist schwierig

Röpke war kein radikaler Liberaler. Er wusste, dass Markt und Wettbewerb, Angebot und Nachfrage, freie Preise nicht alles sind, auf das eine freiheitliche Gesellschaft gegründet werden kann. Er war Anwalt einer „Gesamtordnung“, in der Recht und Moral und staatlich organisierter sozialer Ausgleich einen festen Platz haben. Wie jeder halbwegs liberal Denkende steckte aber auch Röpke im Zwiespalt. Ihm war klar, dass es sozialer Sicherung bedarf, „um dem Einzelnen gegen die Wechselfälle des Lebens beizustehen“.

Aber er sah auch „die Würde des freien Mannes und die Gesundheit der Gesellschaft bedroht“. „So sehen wir denn in der Tat fast überall mit den entsetzten Augen des Zauberlehrlings, dass dem modernen Wohlfahrtsstaat eine fast unwiderstehliche Tendenz zum immer weiteren Wachstum innewohnt. Immer neue Bereiche der Zwangshilfe werden entdeckt, immer neue Gruppen der Bevölkerung erfasst, immer umfassendere Hilfen gewährt und immer vollkommenere Projekte angenommen“, warnte er. Jede Erweiterung der sozialen Absicherung sei leicht, jede Zurücknahme eines später als unbedacht erkannten Schrittes schwer und schließlich politisch unmöglich.

Markt als Quelle des Wohlstandes

Röpke ging es darum, dem Wohlfahrtsstaat Grenzen zu setzen und ihn in seinen Instrumenten und Leistungen „marktkonform“ zu machen. Dies aus der Sorge heraus, dass übermäßige oder falsch ansetzende, staatlich organisierte soziale Sicherheit auf Kosten der letztlich grundlegenderen und damit wichtigeren sozialen Sicherheit geht, die der Markt schafft. Denn die Arbeitsplätze, die der Markt bietet, sind auch heute noch der beste Schutz vor Armut. Der Markt ist die Quelle allen Wohlstands. Aus dieser schöpft auch der Staat, wenn er die unterstützen will, die am Markt nicht mithalten können und auf Hilfe angewiesen sind.

Liberale befürchten also, dass die Marktwirtschaft Schaden nimmt, wenn soziale Sicherung die Freiheit privater Wirtschaftsakteure zu stark beschneidet und ihnen damit ihre Fähigkeit nimmt, im Wettbewerb zu bestehen. Sie befürchten, dass der Sozialstaat den privaten Leistungswillen lähmt und den Einzelnen seiner finanziellen Möglichkeiten beraubt, um sich, orientiert am eigenen Sicherheitsbedürfnis, selbst um die Zukunft zu kümmern.

Existenzminimum ist nicht bedroht

Liberale wollen das Fundament jeder sozialen Sicherung schützen: Markt, Wettbewerb und Arbeitsplätze. Das ist ihre oberste Priorität. Sie wollen Raum lassen für ein Leben und eine Vorsorge, die eigenen Maßstäben und Bedürfnissen folgt, ebenso soll Raum bleiben für freiwillige Wohltätigkeit und privates Kümmern, weil das eine Gesellschaft zusammenhält.

Gerade weil Röpke sozialer Kälte unverdächtig ist, erstaunen Klarheit und Schärfe, mit denen er den Ausbau des deutschen Sozialstaates attackiert, kaum dass dieser in den fünfziger Jahren in Schwung gekommen war mit der dynamischen Rente, Bundeskanzler Adenauers Wahlgeschenk. „Unzweifelhaft ist dies nicht mehr die Zeit, in der der moderne Wohlfahrtsstaat unserer Hilfe bedarf. Die Wahrscheinlichkeit nämlich, dass das unerlässliche Minimum an staatlich organisierter Sicherheit zu kurz kommen könnte, ist in unserer Epoche der Massendemokratie, der handfesten Sozialmächte, des entfesselten Gleichheitsstrebens, und des fast zur Gewohnheit gewordenen ,Raubs durch den Stimmzettel‘ gleich null. Es sind die Grenzen und Gefahren des Wohlfahrtsstaates, nicht seine immer zweifelhafter gewordenen Segnungen, die uns kritisch zu beschäftigen haben“, lautete sein Befund in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung 1957. Er hoffte, dass sich immer weniger Menschen der Einsicht verschließen könnten, dass zwischen einem Gesellschafts- und Wirtschaftssystem, das sich auf die Ordnung und Antriebskräfte des Marktes und der freien Unternehmung verlasse und damit außerordentliche Erfolge erzielt habe, und einer ständigen Neuverteilung der Einkommen und Vermögen ein Widerspruch klaffe, der auf Dauer unerträglich sei. „Eines von beiden wird früher oder später weichen müssen: das freie Gesellschafts- und Wirtschaftssystem oder der heutige Wohlfahrtsstaat.“

Der deutsche Sozialstaat hat die ungebremste Entwicklung genommen, die Röpke vor Augen hatte. Bisher nicht erfüllt hat sich seine Prophezeiung, dass ein freies Gesellschafts- und Wirtschaftssystem auf Dauer nicht mit einem solch ausgreifenden Wohlfahrtsstaat zu vereinbaren ist. Auch das ist festzuhalten.

Leistungsausbau nur bei Wirtschaftswachstum

Was der Sozialstaat heute kostet und leistet, weiß so genau niemand. Eine wichtige Kennziffer liefert das jährliche Sozialbudget, veröffentlicht vom Bundesarbeitsministerium. Es summiert die meisten finanziellen Leistungen auf (Gesundheits- und Altersvorsorge, Familienleistungen, Armen- und Behindertenfürsorge) und setzt die Summe ins Verhältnis zur Wirtschaftskraft. Diese Sozialquote liegt heute bei 29,4 Prozent. Fast ein Drittel des Bruttosozialprodukts fließt also in die soziale Sicherheit. Die Finanzierung erfolgt grob zu je einem Drittel durch Staat, Arbeitgeber und die Sozialversicherten.

Auch wenn die Zeitreihen nicht ganz vergleichbar sind, bestätigt der weite Blick zurück die starke Ausweitung des Wohlfahrtsstaates: 1960 betrug die Sozialquote nur 18,3 Prozent. Mittlerweile werden 888 Milliarden Euro umverteilt, seit geraumer Zeit kratzt die Quote knapp unter der 30-Prozent-Schwelle. Wollte man sie wenigstens da stabilisieren, dürfte sich der Ausbau der Leistungen künftig nur noch im Gleichschritt mit dem Wirtschaftswachstum vollziehen. Auch damit bliebe in den meisten Jahren erheblicher Verteilungsspielraum und ein weites Betätigungsfeld für Sozialpolitiker.

Wohlfahrtsstaat regelt auch Mietpreise und Kinderbetreuung

Der deutsche Wohlfahrtsstaat umfasst aber nicht nur die Posten des Sozialbudgets, sondern viele andere gesetzliche Ansprüche, die sich nicht in der Statistik finden. So ist der gesetzliche Mindestlohn wie andere staatlich geregelte Preise (Mietpreisbremse) Ausdruck des wachsenden Sozialstaats, ebenso diverse gesetzliche Ansprüche auf Teilzeit. Der lange Arm der Sozialpolitik zeigt sich in Gesetzen gegen die Zeitarbeit und in subventionierter Kinderbetreuung.

Ausfluss des Sozialstaats ist das neue Lohngerechtigkeitsgesetz, das Unternehmen zwingen soll, etwaige geschlechtsspezifische Unterschiede im Entgelt abzubauen. In die Betrachtung gehört auch der nicht marktgerechte Kredit einer Staatsbank, ob für den Wohnungsbau oder den Einbrecherschutz – um nur einige Felder zu nennen, auf denen zuletzt neue Ansprüche gewährt worden sind.

Untere Einkommensbereiche bleiben stabil

Dass der Sozialstaat mit den gängigen Leistungen nicht hinreichend beschrieben ist, liegt daran, dass seine Ziele stetig erweitert werden. So geht es der Politik heute nicht mehr darum, Menschen vor den finanziellen Folgen von Arbeitslosigkeit zu schützen und ihnen mit staatlich geförderter Qualifizierung eine neue Chance auf Arbeit zu geben. Ihr geht es heute darum, Menschen zu „guter Arbeit“ zu verhelfen. Was das ist, definiert sie fürsorglich immer enger: Sie legt Mindestentgelte fest, Freizeitansprüche zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf, und sie behindert Arbeitsplätze wie die Leiharbeit, die sie als unsicher wahrnimmt, auch wenn sie ordentlich vergütet sind.

Wie erfolgreich ist der deutsche Wohlfahrtsstaat? Rund 15 Prozent der Bevölkerung haben weniger als 60 Prozent des mittleren Einkommens zur Verfügung. Sie gelten damit als armutsgefährdet, weil sie wegen zu geringer Ressourcen von der Lebensweise ausgeschlossen sind, die als annehmbares Minimum angesehen wird. Weil sich darunter auch Studenten und Auszubildende finden, ist nicht jeder von Armut bedroht, der statistisch dazu gehört. Die Quote ist ein grober Indikator, dessen Problematik Georg Cremer, der Generalsekretär des Deutschen Caritasverbandes, immer wieder betont. Nimmt man sie dennoch als Anhaltspunkt für Bedürftigkeit, zeigt sich immerhin, dass die Quote seit mehr als zehn Jahren in etwa stabil geblieben ist.

Deutsche halten soziale Verhältnisse für zunehmend ungerecht

Das größte Armutsrisiko ist und bleibt dabei die Arbeitslosigkeit. Ein hohes Armutsrisiko haben zudem Alleinerziehende. Regional betrachtet, ist das Armutsrisiko in den neuen Bundesländern höher als in den alten. Was der Sozialstaat leistet, zeigt sich daran, dass die Quote Cremer zufolge zehn Punkte höher läge, wenn die Haushalte nur Lohneinkommen und Renten hätten, also keine Transfers wie Kinder-, Wohn- oder Arbeitslosengeld.

Zahlen über die Stabilisierung der Ungleichheit und Erfolge der Armutsbekämpfung sind das eine, die Wahrnehmung das andere. In Umfragen offenbart sich das Drama des teuren deutschen Sozialstaats: Seine Erfolge werden im eigenen Land nicht (mehr) anerkannt. Seit 1964 messen die Meinungsforscher von Allensbach die Zufriedenheit mit der sozialen Lage. Bis Anfang der neunziger Jahre war etwa die Hälfte der Bürger der Meinung, die Verhältnisse seien gerecht, die andere fand das nicht. Seit mehr als zwanzig Jahren steigt der Anteil derer, die die Verhältnisse für nicht gerecht halten, nun liegt er bei 65 Prozent. Fast schon Konsens sei es, dass die „soziale Gerechtigkeit“ abnehme, sagt Allensbach-Demoskop Thomas Petersen. Auch andere Umfragen deuten darauf, dass mit dem Anwachsen der Sozialleistungen kein wachsendes Gefühl sozialer Aufgehobenheit einhergeht.

Liberale müssen an diesen Befunden eigentlich verzweifeln. Der Ausbau des Sozialstaats wird faktisch nur gebremst, wenn die Wirtschaftslage oder hohe Schulden finanzielle Zwänge schaffen. Auch ein Umbau im liberalen Sinn kommt nur schwer voran. Liberale wünschen sich einen Sozialstaat, der Einblick gewährt in seine wahren Kosten und dem Bürger und Wähler wirkliche Kosten-Nutzen-Kalküle ermöglicht. Hieran hapert es, denn umverteilt wird nicht nur über Steuern, sondern auch über die Sozialversicherungen. In diesen Umlagesystemen stehen die Leistungen nur in losem Zusammenhang zu gezahlten Beiträgen, echte Zukunftsvorsorge durch Ersparnisse fehlt. So werden Risiken verschleiert und Fehlanreize geschaffen. Eigenbeteiligungen sind verpönt, Sanktionen bedürfen stärkerer Rechtfertigung als neue Leistungen.

Schon Röpke hatte Regeln und Prinzipien gefordert, „die uns erlauben, einem Strome zu widerstehen, der uns mitzureißen droht“. Es gebe kaum eine wichtigere Aufgabe als diese. Tatsächlich gibt es keinen Mangel an guten Kriterien für eine wirtschafts- und freiheitsverträgliche Sozialpolitik. Die Naumann-Stiftung der FDP hatte 2001 darüber eine Debatte geführt und Thesen entwickelt: gezielte Hilfe statt allgemeiner Nivellierung, Subsidiarität, Effizienz, Transparenz, Freiheit vor Sicherheit, Generationengerechtigkeit, Subjekthilfe statt Objekthilfe.

Bedingungsloses Grundeinkommen fasziniert Liberale

Was fehlt, ist ein Weg, eine Mehrheit von der Klugheit dieser Prinzipien zu überzeugen. Vielleicht sind auch Liberale deswegen immer wieder fasziniert von radikalen Ideen, wie dem bedingungslosen Grundeinkommen. Dahinter verbirgt sich die Idee, die meisten Sozialleistungen und damit auch die Sozialbürokratie zu ersetzen durch ein staatliches Mindesteinkommen. Aktuell machen sich dafür viele Initiativen stark. In der Schweiz gab es eine Volksabstimmung, im französischen Wahlkampf wirbt die Linke damit.

Advokaten kommen auch aus der Internet-Wirtschaft. Sie bringen das Grundeinkommen als sozialpolitische Allzweckwaffe ins Spiel, um digitale Erschütterungen der Arbeitswelt abzufedern: aus Sorge, die neuen Technologien könnten Abwehr hervorrufen, falls Roboter Arbeitsplätze kosten, oder mit dem Argument, wahre Kreativität entfessele sich dort, wo niemand mehr gezwungen sei, in ungeliebter Arbeit zu verharren.

Angst vor fehlendem Ansporn

Doch erinnert Röpkes Zeitgenosse, der radikal liberale Ökonom Ludwig von Mises, daran, dass die Summe dessen, was verteilt werden kann, nicht unabhängig von der Art und Weise ist, in der verteilt wird. „Nur weil unsere Gesellschaftsordnung die Ungleichheit des Eigentums kennt, nur weil sie jeden anspornt, so viel als möglich und mit dem geringsten Aufwand an Kosten zu erzeugen, verfügt die Menschheit heute über die Summe von jährlichem Reichtum, den sie verzehren kann.“

Was passiert, wenn der Ansporn fehlt? Die gescheiterte Schweizer Grundeinkommensinitiative hatte monatlich 2260 Euro für jeden Erwachsenen angeregt, weit mehr als das Existenzminimum. Der Ökonom Thomas Straubhaar redet von 1000 Euro – klar über der deutschen Grundsicherung, die Alleinstehenden im Schnitt rund 722 Euro gewährt. Alle Modelle finanzieren sich mit kräftigen Steuererhöhungen, sprich Mehrwertsteuersätzen von 25 bis 50 Prozent oder Einkommensteuersätzen, die vom ersten zuverdienten Euro nur die Hälfte übrig lassen. Das ist eine enorme Motivationsbremse: Warum soll man sich anstrengen, aus- und fortbilden, wenn nicht viel vom selbsterarbeiteten Einkommen bleibt? Und wie verhindert man, dass die Mehrheit das Grundeinkommen hochtreibt, zu Lasten einer Minderheit, die zahlt?

Wachstumskritiker sehen Bedürfnisse als gedeckt

Das Grundeinkommen ist ein gefährliches Modell, weil es den Grundpfeiler jeder Marktwirtschaft, eigene Leistung, zersetzen könnte. Das scheinen manche Befürworter zu beabsichtigen: Es sind viele Wachstumskritiker darunter, die glauben machen wollen, die Bedürfnisse und Wünsche seien in westlichen Konsumgesellschaften gedeckt, Wirtschaftswachstum entbehrlich. Das ist im Kern ein totalitärer fortschrittsfeindlicher Gedanke. Niemand kennt die Bedürfnisse des anderen, niemand sollte sich anmaßen, zu entscheiden, was genug ist.

Das Grundeinkommen ist kein Instrument der Freiheit, sondern ein freiheitsgefährdendes Sicherheitsprogramm, von dem Liberale die Finger lassen sollten. Wie aber könnte eine Sozialpolitik mit liberalem Kompass aussehen?

Erstens sollte sie sich dafür einsetzen, dass der offensichtlich mehrheitlich gewünschte weitere Ausbau der Sozialleistungen von nun an zumindest an das Wirtschaftswachstum gebunden wird (Sozialleistungsbremse).

Risiko der Arbeitslosigkeit nicht erhöhen

Zweitens sollte sie jede Chance nutzen, um für klare Preisschilder im Sozialstaat zu sorgen und das Eigeninteresse an einer sparsamen Nutzung der Leistungen zu stärken. Das dämpft die Ausgaben, fördert die Zielgenauigkeit, und die Bürger erkennen den Wert des Gebotenen.

Drittens sollte sie sozialpolitisch motivierte Eingriffe in den Wettbewerb attackieren, ob Mietpreisbremse, Mindestlohn, Deckel auf Energiepreise. Diese sind besonders gefährlich, weil sie Politik und Bürger vermeintlich nichts kosten, da kein Geld aus dem Haushalt oder den Sozialkassen fließt. Man kann an diese Eingriffe kein Preisschild machen, weil niemand weiß, welche Investitionen deswegen unterbleiben und welcher Arbeitsplatz wegfällt.

Eine einfache Maxime gab Röpke vor: „Wenn im Zweifel, tue es nicht!“ Das sollte aus seiner Sicht, das Minimum an Weisheit, sein, auf dem wir bestehen sollten. Die Beweislast sah er bei denen, die neue Leistungen versprechen. Zweifel sollten heute alle Vorschläge wecken, die direkt oder indirekt die Chancen auf Arbeit verringern. Das größte Armutsrisiko ist Arbeitslosigkeit, eine stabile Beschäftigung die beste Sozialpolitik und Altersvorsorge. Liberale sollten also immer dann mutig Spielverderber sein, wenn sozialpolitische Wahlversprechen die soziale Sicherheit in Wahrheit untergraben.