Kunnat käyttävät yhä enemmän osakeyhtiöitä kilpailutuksen kiertämiseen ja rahankäytön salaamiseen, sanoo julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen.

Oli kyse käytävien siivouksesta, kouluruuasta tai terveydenhoidosta, palvelun tuottaa yhä useammin kunnan sijaan kunnan omistama osakeyhtiö. Suomessa on tällä hetkellä 2 200 kuntayhtiötä ja niissä noin 30 000 työntekijää.

Julkisen palvelun hoitamiseen osakeyhtiön kautta kunnan oman tuotannon sijaan haetaan säästöjä ja päätöksenteon helpottamista.

Kymmenen vuoden aikana yleistyneet kuntayhtiöt kuitenkin sisältävät riskejä. Yrittäjät syyttävät niitä kilpailujen vääristämisestä, sillä kuntayhtiö voi myydä palveluita yksinoikeudella kunnalle, ja samaan aikaan toimia vapailla markkinoilla.

Kuntayhtiöiden toiminta on tiukasti lailla säädettyä. Palveluita kuntayhtiöiltä ostavat kunnat kuitenkin ajoittain (siirryt toiseen palveluun) jäävät kiinni (siirryt toiseen palveluun) hankintalain rikkomisesta (siirryt toiseen palveluun), vaikka aiemmin asiaa ei ole edes valvottu.

Näin kilpailutus vältetään nimellisellä omistusosuudella

Jos julkisia varoja käyttävä "hankintayksikkö", eli esimerkiksi valtio tai kunta, haluaa ostaa palvelun, järjestetään hankintalain mukainen kilpailutus, josta edullisimman tarjouksen tehnyt tarjoaja valitaan palvelun tuottajaksi.

Jos palvelu hankitaan "sidosyksiköltä", eli kunnan omistamalta yhtiöltä, kilpailutusta ei kuitenkaan tarvitse järjestää. Tätä kutsutaan in house -järjestelyksi.

In house -asemassa olevan sidosyksikön (kuntayhtiön) pitää olla hankintayksiköiden (kuntien) kokonaan omistama. Nimellinen omistajuus kuitenkin riittää.

Sidosyksikkö voi myydä palvelua kunnalle ilman kilpailutusta, ja samalla kilpailla yksityisen sektorin kanssa muista asiakkaista. Yle Uutisgrafiikka

Esimerkiksi Helsinki on keskittänyt tulkkaus- ja kääntämispalvelujensa tilaamisen A-tulkkaukseen. Syksyllä Helsingin sosiaali- ja terveysvirasto ohjeisti kaikkia työntekijöitään ostamaan palvelut ensisijaisesti tältä yhdeltä firmalta.

A-tulkkaus on 99,6 -prosenttisesti Vantaan kaupungin omistama. Helsinki kuitenkin osti vuonna 2015 A-tulkkauksesta yhden osakkeen. Tällä 0,1 prosentin omistusosuudella Helsinki saattoi keskittää tulkkausostonsa A-tulkkaukseen ilman kilpailutusta. Helsingin kaupunki on yhdelle yritykselle valtava asiakas. Pelkästään Helsingin maahanmuuttoyksikön vuodessa tarvitsemat tulkkaustunnit lasketaan tuhansissa.

Yhden osakkeen osto ei vielä riitä siihen, että yhtiötä kohdellaan kunnan sidosyksikkönä. Kunnalla on oltava sidosyksikköönsä myös määräysvaltaa. Tämän vuoksi A-tulkkauksen hallituksessa istuu yksi Helsingin virkamies, sosiaali- ja terveystoimen apulaiskaupunginjohtaja Pia Panhelainen.

Tällaiset nimelliseen omistajuuteen perustuvat järjestelyt ovat viime vuosina kasvaneet, sanoo asiaan pitkään perehtynyt julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen.

– Tässä esimerkkitapauksessa ollaan hyvin ohuella langalla. Mutta tämä on nykyään tyypillistä toimintaa kunnissa.

Kilpailutusta kiertämällä voi saada kalliimpaa ja huonompaa, ja joskus laittomasti

Järjestelyyn ja sen suosion kasvuun sisältyy merkittäviä riskejä, Voutilainen sanoo. Sidosyksikkö saattaa esimerkiksi olla liian pieni tuottamaan palvelun, jonka kunta siltä on ostanut. Tämä on ongelma etenkin sosiaali- ja terveyspuolella, joissa laki velvoittaa kuntaa tarjoamaan tietyt palvelut tasapuolisesti kaikille.

Kilpailua välttämällä saatetaan ostaa palvelua paljon markkinahintoja kalliimmalla.

– Meillä on esimerkkejä, joissa kustannukset nousee niin korkeiksi, ettei tältä inhouseyksilötä kannata välttämättä hankkia, ja se on sitten ajautunut taloudelliseen ongelmiin, Voutilainen sanoo.

Esimerkiksi kunnille tietotekniikkapalveluita tarjoava Kuntien Tiera ei kyennyt toimittamaan kuntien siltä tilaamia nettisivuja, ja päätti tänä vuonna ajaa koko verkkosivupalvelunsa alas.

Riskinä on myös se, että toiminta voi lipsahtaa laittomaksi.

Kuntayhtiöiden toiminta vapailla markkinoilla on rajattua. Kuntayhtiön liikevaihdosta saa suuntautua yhtiön omistamien hankintayksikköjen, eli kuntien tai valtion, ulkopuolelle enimmillään 10–15 prosenttia. Juuri voimaan tullut hankintalain uudistus rajoittaa osuuden viiteen prosenttiin, mutta uusi rajoitus astuu voimaan vasta 1.1.2019.

Samalla lakiuudistus määrää Kilpailu- ja kuluttajaviraston valvomaan, että rajoituksia noudatetaan. Tätä ennen kuntayhtiöiden toiminnan laillisuutta valvovaa viranomaista ei ole ollut.

Aiemmin markkinaoikeudessa ja hallinto-oikeudessa annetut tuomiot (siirryt toiseen palveluun) vihjaavat, että sääntöjä rikotaan. Esimerkiksi Kouvolan oli tänä vuonna kilpailutettava aiemmin Parik-säätiöltään ostamat työllisyyspalvelut, kun huomattiin, että säätiö oli rikkonut hankintalakia myymällä palveluitaan liikaa markkinoille. Ostopalvelujen sopimus oli vuonna 2014 noin 1,5 miljoonaa euroa. Kouvolan sanomat on seurannut (siirryt toiseen palveluun) tapahtumien kulkua tarkkaan.

Voutilaisen mukaan in house -yksikköjen tarkastuksen tulisi olla juuri työnsä aloittaneen valvovan viranomaisen ensimmäisiä tehtäviä.

– Näitä jäävuoren huippuja on viimeisten vuosien aikana ilmennyt. Veikkaanpa, että siellä valvontaviranomaisessa yllätytään, kuinka paljon epäkohtia näihin in house -yksikköihin liittyy.

Ennen kaikkea kuntien pitäisi Voutilaisen mielestä perata läpi sidosyksikkönsä ja katsoa, onko toiminta laillisella pohjalla, tai ylipäänsä taloudellisesti järkevää.

– Uusien prosenttirajojen myötä on tarkastettava, kannattaako inhouse -yksikköjä pitää pystyssä. Tämä on kuitenkin poliittisesti arka asia.

"Vääristää kilpailua"

In house -järjestelyt eivät miellytä etenkään yksityistä sektoria, silloinkin kun kaikki tehdään lain puitteissa.

– Se vääristää kilpailua. Julkisomisteinen saa ilman kilpailuttamista volyymiltään hyvin merkittäviä sopimuksia, ehkä hyvinkin edullisin ehdoin. Me saamme jäseniltämme paljon palautetta tästä, sanoo työnantajien etua valvovan EK:n kilpailuasiantuntija Jukka Lehtonen.

Voimaan tulleen hankintalain uudistuksen myötä Suomen asiaa koskeva säätely on kuitenkin EU:n tiukimpia. Joissakin EU-maissa sidosyksiköiden liikevaihdosta voi suuntautua vapaille markkinoille 20 prosenttia Suomen nykyisen kymmenen ja tulevan viiden prosentin sijaan.

EK:n Lehtonen huomauttaa, että Suomessa kuntayhtiöt ovat kuitenkin maan kokoon nähden hyvin suuria. Prosenttikin liikevaihdosta saattaa tarkoittaa miljoonia euroja.

EU-direktiivi säätelee kuntayhtiön liiketoimintaa Jotta kuntaomisteista yhtiötä voidaan pitää sidosyksikkönä, sen on täytettävä tietyt kriteerit.

Sidosyksikkö ei saa myydä omistajiensa ulkopuolelle kuin siivun liiketoiminnastaan. Tähän mennessä osuus on ollut noin 10 prosenttia liikevaihdosta. 1.1.2019 lähtien osuus on viisi prosenttia.

Lisäksi hankintayksiköllä, kuten kunnalla on oltava sidosyksikköön määräysvaltaa. Tämä ehto täyttyy, kun kuntayhtiön hallituksessa istuu yksi kunann edustaja.

Ehdot eivät tule Suomen laista, vaan EU-direktiivistä. Lakikäytäntö on muotoutunut noudattamalla EU-tuomioistuimen antamia tuomioita asiaa koskevissa oikeudenkäynneissä.

– Meillä on kuntayhtiöitä, joiden liikevaihdot ovat satojen miljoonien luokkaa. Yhtä suuria, kuin koko toimialan yksityiset toimijat yhteensä. Kyllä ne ovat niin suuria markkinainterventioita, että se vääristää kilpailua.

EK:ssa ollaan kuitenkin tyytyväisiä lakiuudistukseen, jolle Lehtonen antaisi "kiitettävän" arvosanan. Parempi silti olisi, jos kuntayhtiöt eivät myisi omistajiensa ulkopuolelle yhtään mitään.

– Kuntayhtiö voi olla järkevä tapa järjestää kunnan palvelutuotantoa. Jos kunta omistaa sata prosenttia yhtiöstä ja yhtiö myy palveluitaan vain kunnalle, ei synny ongelmia kilpailunäkökulmasta. Verovarojen tehokkaan käytön kannalta voi toki olla toisin.

Kuntayhtiöiden toiminta ei vieläkään julkista tietoa

In house -järjestelyjen suosiota selittää osin se, että julkisuuslaki ei pääsääntöisesti koske kuntien omistamia osakeyhtiöitä, tuumaa professori Voutilainen.

– Tulkinta on, että julkisuuslakia ei sovelleta tällaisiin yrityksiin. Tämä on epäkohta, koska kyse on julkisten varojen käytöstä. Kun hankintayksiköt hankkivat palveluja viranomaisten puolesta, toiminnan täytyy olla avointa.

Voutilainen viittaa Länsimetro Oy:hyn, jonka päätöksenteosta kuntapäättäjät tai toimittajat eivät saaneet tietoja, kun metron kustannukset alkoivat paisua.

– Pääkaupunkiseudulla on (kuntayhtiöissä) viimeisten vuosien aikana ilmennyt taloudellisia epäkohtia. Ne olisivat ilmenneet aiemmin, jos niihin olisi sovellettu julkisuuslakia, Voutilainen uskoo.

Voutilainen on pettynyt siihen, että hankintalain muutos ei tuo kunta- ja valtionyhtiöitä julkisuuslain piiriin.

– Jostain syystä tätä ei haluttu muuttaa. Kun tiedotusvälineet pyytävät tietoja yhtiöistä ja niitä ei anneta, herää aina kysymys, onko päätöksenteossa jotain, joka ei kestä päivänvaloa? Oikeusvaltion kannalta katsottuna ei olla kestävällä pohjalla, kun on mahdollista kiertää julkisuuslakia näitten yhtiöitten kautta.