Departementene holder sentrale dokumenter skjult for offentligheten i strid med loven

En rapport om nødnett og e-postutveksling om falske basestasjoner er to av mange dokumenter som er holdt unna offentligheten i regjeringskontorene uten holdbart rettslig grunnlag.

Utvalgsleder professor Olav Lysne presenterer Digitalt sårbarhetsutvalgs utredning for justis- og beredskapsminister Anders Anundsen (Frp) i november 2015. Innfelt: E-posten han sendte til departementsråd Tor Sagli i 2014, som det ble nektet innsyn i. Håkon Mosvold Larsen / NTB scanpix og skjermdump fra Riksrevisjonens rapport

5. mai 2017 20:48 Sist oppdatert 15. mai 2017

«Kjære Tor Saglie»

Slik starter e-posten sendt til departementsråden i Justis- og beredskapsdepartementet tredje juledag i 2014.

Emnefeltet levner liten tvil om innholdet: «Lysneutvalget – Falske basestasjoner».

Avsenderen er professor Olav Lysne, som da ledet det regjeringsnedsatte digitale sårbarhetsutvalget.

E-posten kommer bare dager etter Aftenpostens første saker om falske basestasjoner som før jul samme år skapte stor oppmerksomhet både politisk og hos de tre hemmelige tjenestene i landet.

Til den øverste faste embetsmannen i departementet skriver Lysne at utvalget har merket seg utspill fra samfunnsaktører i kjølvannet av sakene.

Utspillene omhandler spørsmål som utvalget kommer til å ta stilling til, forteller Lysne, og gjør det klart at utvalget stiller seg til rådighet dersom departementet «ser et behov for et avklarende møte».

E-posten leder for sårbarhetsutvalget Olav Lysne sendte til departementsråd Tor Sagli 27. desember 2014. Faksimile fra utkast til Riksrevisjonens rapport om arkivering og innsyn i forvaltningen

Offentlighetsekspert om funnene i rapporten: Det er snakk om ulovlig tilbakeholdelse av informasjon

Ekspertutvalg: Avslag uten holdbart rettslig grunnlag

Da det kom et krav om innsyn i e-posten, ble det avslått. Departementet mente e-posten var et internt dokument.

Men avslaget var uten holdbart rettslig grunnlag, slår et ekspertutvalg nedsatt av Riksrevisjonen fast.

Det foreligger ikke noe reelt og saklig behov for å nekte innsyn, mener ekspertene. De vurderer det som «vanskelig å forstå» hvordan departementets behov for unntak kan veie tyngre enn hensynet til offentlig innsyn.

Og det er ikke det eneste eksempelet.

Unntar fra offentlighet på forhånd

I et demokratisk samfunn er det et viktig prinsipp at du som borger skal vite hva staten holder på med.

Stortinget har bestemt at vi som hovedregel har rett til å lese saksdokumenter om arbeidet som gjøres i offentlig sektor.

Offentlige virksomheter skal dokumentene i sakene i en journal. Det er dette som kalles journalføring.

Men før de legger dokumenter i Offentlig elektronisk postjournal (OEP), har offentlige virksomheter anledning til å unnta dokumentene fra offentlighet.

Dokumentene vil da synes i journalen, men være angitt med en lovhjemmel for å unnta dokumentet fra innsyn.

Olav Lysne er professor ved Simula, som ble hyret av Politiets sikkerhetstjeneste for å gå igjennom dataene Aftenposten samlet inn før sakene om de falske basestasjonene. Her fra et seminar i kjølvannet av sakene der PST deltok. Ørn E. Borgen

«Helt sviktende grunnlag»

Riksrevisjonen har bedt fire uavhengige jurister med særskilt kompetanse på forvaltningsrett og offentlighetsloven (se fakta) gjennomføre en stikkprøvekontroll.

Ekspertpanelet har blant annet vurdert om hjemmelen departementet har oppgitt gir holdbart rettslig grunnlag for unntak.

At det finnes et rettslig grunnlag for unntak, regnes som et absolutt minstekrav for forhåndsunntak.

Etter en gjennomgang av 236 forhåndsunntatte dokumenter fra syv utvalgte departementer i 2015, slår de fire juridiske ekspertene fast følgende:

For 33 prosent av dokumentene vurderes unntaket ikke som rettslig holdbart.

Resultatene kommer frem i et utkast til en rapport om arkivering og innsyn i forvaltningen som Riksrevisjonen har sendt til flere departementer for å få en tilbakemelding.

Aftenposten har fått tilgang til utkastet til rapporten, som ikke er noen ferdig rapport fra Riksrevisjonen.

Ingen av de fire ekspertene ønsker å kommentere funnene til Aftenposten før rapporten er sendt til Stortinget.

I utkastet til rapporten skriver Riksrevisjonen at forhåndsunntak «i et så stort omfang og i en del tilfeller på helt sviktende grunnlag» er med på å «undergrave hovedregelen» i offentlighetsloven om innsyn og gjennomsiktighet i forvaltningen.

Fakta Disse juridiske ekspertene ble brukt Erik Magnus Boe, professor emeritus ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo. Bjørn Henning Østenstad, professor ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen. Therese Stange Fuglesang, advokat hos advokatfirmaet Hjort Dagrun Grønvik, dommerfullmektig ved Glåmdal tingrett. I vurderingen av sakene har juristene hatt tilgang til hele journalposten, både hoveddokument og eventuelle vedlegg. De har ikke hatt tilgang til saksopplysninger eller sakskontekst utover det som fremgår av disse dokumentene. Kilde: Riksrevisjonen Vis mer

Ikke rettslig holdbare avslag på innsyn

Det juridiske ekspertpanelet har også vurdert 237 dokumenter som i sin helhet er blitt unntatt fra innsyn:

De vurderer at 35 prosent av dokumentene ikke har et holdbart rettslig grunnlag for unntak.

Avslaget på innsyn i e-posten om de falske basestasjonene nevnes i rapporten som et eksempel på dokumenter som vurderes ikke å ha rettslig holdbart grunnlag for unntak.

Olav Lysne understreker til Aftenposten at Simula Research Laboratory, der Lysne er professor, ikke har vært med i vurderingen om e-posten skal unntas fra innsyn. Han har ingen kommentarer til departementets avgjørelse.

Refser Nødnett-avslag

Riksrevisjonen mener det heller ikke er rettslig holdbart grunnlag for avslaget Aftenposten fikk i oktober 2015 på innsyn i en rapport om hvordan det nye digitale sambandet Nødnettet ble påvirket da ekstremværet Nina traff Vestlandet og Sør-Norge januar samme år.

Departementet mente det var et internt dokument. Men det er ikke rettslig grunnlag for unntaket, mener ekspertutvalget, som har vurdert hjemmelsbruken på avslaget.

«Konsekvensen av unntaket er at offentligheten ikke får innsyn i robustheten til Nødnett, et svært viktig system som tidligere er blitt utsatt for kritiske spørsmål i den offentlige debatten», slår Riksrevisjonen fast i utkastet til rapporten.

Justis- og beredskapsdepartementet ønsker ikke å kommentere saken eller de to eksemplene Riksrevisjonen bruker.

– Vi ber om forståelse for at vi avstår fra å kommentere en rapport som ennå ikke foreligger, sier Gunnar Johansen, kommunikasjonssjef i departementet til Aftenposten.

Riksrevisjonen ledes av riksrevisor Per-Kristian Foss. Gorm Kallestad, / NTB scanpix

Riksrevisjonen: En rapport under utarbeidelse

Selv om utvalget dokumenter ikke er stort nok til å generalisere, beskrives resultatet av Riksrevisjonen som relevant i vurderingen av statsforvaltningens praksis ved behandling av innsynskrav og bruk av forhåndsunntak.

Stein Morch, kommunikasjonsrådgiver i Riksrevisjonen, sier til Aftenposten at rapporten har utsatt offentlighet og at de ikke vil kommentere undersøkelsen før den er ferdig og overleveres til Stortinget.

Den ferdige rapporten sendes til Stortinget 30. mai.