Decennialang moest en zou Schiphol de economie aanjagen. Inmiddels zijn er grote twijfels over verdere groei. De economische opbrengsten van meer vluchten en meer passagiers wegen niet op tegen de overlast. Maar: ‘Je krijgt te maken met een oer-Hollands gevoel en met Hollands glorie.’

Schiphol, 17 juli. ‘Het is een grote fout om te denken dat de economische groei in Nederland wordt veroorzaakt door de luchtvaart. Het is precies andersom. De luchtvaart neemt toe door stijgende welvaart’ © Robin Utrecht / HH

Het was een wonderlijk incident op een vrijdagochtend in de zomer van 2016. In een vergaderzaal van de Sociaal Economische Raad aan de Haagse Bezuidenhoutseweg presenteerde de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) het advies Mainports voorbij. Negen maanden eerder had het kabinet de raad gevraagd om een advies uit te brengen over de toekomst van de Nederlandse mainports Schiphol en de haven van Rotterdam. ‘Vraagt de toekomstige positie van de Nederlandse mainports, mede bezien vanuit mondiale ontwikkelingen, om ander beleid?’ was de vraag van de ministers Henk Kamp van Economische Zaken en Melanie Schultz van Infrastructuur en Milieu. Gezien de veranderde omstandigheden in de afgelopen dertig jaar een urgente vraag.

Het mainportbeleid, waarin Schiphol en de Rotterdamse haven worden gezien als de motoren van de Nederlandse economie, dateert uit de jaren tachtig. In reactie op de aanhoudende economische malaise werd destijds een bewuste keuze gemaakt om de Nederlandse economie om te vormen aan de hand van het concept ‘Nederland distributieland’. De teloorgang van de industriële economie en de moeizame overgang naar een diensteneconomie dwongen tot ingrijpende beleidskeuzes. Omdat de stijgende welvaart en globalisering in die periode leidden tot een snelle opkomst van het mondiale goederen- en passagiersvervoer lagen er grote mogelijkheden in de Rotterdamse haven en op Schiphol. Als toegangspoort naar Europa konden de twee locaties een centrale positie innemen in een omvangrijk netwerk van transport, overslag, opslag en goederenhandel.

De Tweede Maasvlakte werd aangelegd om de Rotterdamse haven te laten groeien. Schiphol kreeg met de Polderbaan een vijfde start- en landingsbaan. Ook verrees een nieuwe terminal en werd het aantal sporen in het station onder de luchthaven verdubbeld. Met de aanleg van de Betuwelijn kwam er een nieuwe goederenverbinding met het achterland; de aanleg van de Hogesnelheidslijn Zuid moest Nederland verbinden met het Europese hogesnelheidsnet en de nabijgelegen zakensteden Brussel en Parijs.

Bekeken vanuit de doelstellingen was het mainportbeleid een groot succes. De haven van Rotterdam was jarenlang de grootste ter wereld wat betreft het volume van goederen dat wordt overgeslagen. Jaarlijks varen er miljoenen containers met producten uit de hele wereld de haven binnen, waarvan meer dan de helft over het spoor, het water en over de weg direct weer wordt doorgevoerd naar het Europese achterland. Ook verwerkt Rotterdam jaarlijks honderden miljoenen tonnen aan olieproducten.

Ook Schiphol heeft de verwachtingen van het mainportbeleid waargemaakt. De luchthaven stond volgens cijfers van Airports Council International (aci) lang in de mondiale top-tien wat betreft het aantal passagiers. Door de opkomende concurrentie van luchthavens in Azië en het Midden-Oosten is Schiphol inmiddels iets afgezakt naar plek elf. Binnen Europa staat het met bijna zeventig miljoen passagiers op een derde plek, na Heathrow (Londen) en Charles de Gaulle (Parijs). Ongeveer de helft van de inkomende passagiers gebruikt Schiphol als overstaplocatie en vertrekt na een korte tussenstop met een andere vlucht naar een bestemming elders. Volgens aci stond Schiphol in 2016 mondiaal op plaats achttien in vrachtvervoer. Om de positie van Schiphol als distributielocatie te versterken sloot Nederland in 1992 als eerste Europese land een open skies-verdrag met de VS voor vrij vliegverkeer tussen beide landen.

Ontvang dagelijks De Groene nieuwsbrief Onafhankelijk en onbevreesd. Sinds 1877.

Als knooppunten in de grote goederenstromen vervulde zowel Schiphol als de Rotterdamse haven een belangrijke functie binnen de Nederlandse economie. Die constatering verwoordde ook Jan Jaap de Graeff, voorzitter van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, tijdens de presentatie van het advies Mainports voorbij. Onder de toehoorders waren secretaris-generaal Maarten Camps van het ministerie van Economische Zaken en directeur-generaal Mark Frequin van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Zij waren door het kabinet-Rutte II afgevaardigd om het advies officieel in ontvangst te nemen. De directie van Schiphol sloeg de uitnodiging om bij de presentatie aanwezig te zijn af. Namens de luchthaven was er niemand aanwezig.

De kritische inhoud van het advies sloot dan ook niet aan bij het verhaal dat Schiphol zelf graag vertelt. Want na de positieve constateringen over het succes van het mainportbeleid volgt in het advies een lijst van zeer kritische kanttekeningen. De economische toegevoegde waarde van Schiphol en de Rotterdamse haven is beperkt en steekt niet uit boven andere goed presterende regio’s elders in het land. De economische groei in de Brainportregio Eindhoven is zelfs beduidend hoger en ook het internetknooppunt Amsterdam Internet Exchange laat aanzienlijk betere groeicijfers zien. Bovendien is het aandeel van vervoer en opslag als onderdeel van het Nederlandse bruto binnenlands product (bbp) niet hoger dan in andere landen binnen de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (oeso). Ook is de economische toegevoegde waarde per hoofd van de bevolking tijdens de hoogtijdagen van het mainportbeleid achtergebleven bij landen met een vergelijkbaar welvaartsniveau, waaronder Zweden, Finland en de Verenigde Staten.

Dat valt voor een groot deel te verklaren door de zeer beperkte winst die wordt gemaakt met het doorvoeren van goederen. Uit cijfers van het cbs blijkt dat die doorvoer het Nederlandse bbp slechts elf cent per geïmporteerde euro oplevert, terwijl export van in Nederland gemaakte producten een toegevoegde waarde heeft van ruim zestig cent per euro.

In plaats van een mainportbeleid dat gericht is op verdere groei van het aantal passagiers en het volume van goederen zou Nederland moeten kiezen voor een koerswijziging, zo verwoordde De Graeff de conclusies van het onderzoek van zijn raad. In plaats van een doel op zich zouden de haven en de luchthaven in de toekomst moeten worden gezien als ondersteunende faciliteit bij het versterken van het regionale en nationale vestigingsklimaat. Door niet langer in te zetten op kwantiteit maar op kwaliteit kunnen de oude mainports een cruciale rol spelen bij de groei van nieuwe kansrijke sectoren met een hogere toevoegde waarde. Daarmee wordt enerzijds de groei van de economie op een efficiëntere manier gestimuleerd en wordt anderzijds een eind gemaakt aan de aanhoudende toename van geluidsoverlast en milieuschade. Volgens de raad is er niet zonder meer economische legitimatie voor verdere groei van de luchthaven of voor een voorkeurspositie van Schiphol binnen het overheidsbeleid en bij overheidsinvesteringen.

Terugblikkend op die ochtend twee jaar geleden zegt De Graeff: ‘We wisten dat het niet een populaire boodschap zou zijn, maar achteraf gezien hebben we ons dat toch niet voldoende gerealiseerd. Je krijgt te maken met een oer-Hollands gevoel en met Hollands glorie.’ Hij doelt hiermee niet zozeer op de Rotterdamse haven, waar men zich al langer bewust is van de noodzaak van een nieuwe koers, maar wel op Schiphol en klm, de twee-eenheid die als vaderlandse trots inmiddels mythische proporties heeft aangenomen. Een beeld dat wordt versterkt door de rijksoverheid. Zo opent de Actieagenda Schiphol uit 2016, opgesteld door de ministeries van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu, met de tekst: ‘De luchtvaartsector is een sector waar Nederland trots op mag zijn. Dit jaar is daar alle aanleiding voor, want Schiphol bestaat honderd jaar. (…) De mainport Schiphol is onmisbaar voor onze economie. (…) Los van de cijfers voelen veel mensen zich nauw verbonden met Schiphol. Datzelfde geldt voor de hubcarrier klm. Ze bestaan al zo lang, en zijn zulke sterke merken, dat ze mede de Nederlandse identiteit bepalen.’

Het maakt een objectieve discussie, gebaseerd op feiten en cijfers in plaats van sentimenten, niet makkelijk. Dat ondervond De Graeff ook nadat hij het advies officieel had overhandigd aan secretaris-generaal Frequin. ‘Wat mij betreft is het trefwoord: gemiste kans’, was de eerste zin die de topambtenaar uitsprak. ‘Je krijgt een advies over mainports voorbij en je krijgt geen antwoord op je vraag. (…) Als je kijkt naar grote opgaven in transport en logistiek, waarin we nog steeds tot de top van de wereld behoren, denk ik: het buitenland lacht ons geweldig uit met dit advies. Die zeggen: handig dat jullie wat je nog aan kracht hebt in een putje flikkert en dan iets nieuws gaat bedenken tot 2040. Als we de concurrentie een handje willen helpen doen we dat met dit advies.’ Daar voegde hij ten overstaan van de toehoorders, waaronder de onderzoekers van de Rli, een persoonlijke noot aan toe. ‘Mijn middelbare-schoolboek over vestigingsleer gaat verder dan dit advies.’ En iets later: ‘Veertig jaar terug heb ik een studie afgerond over de zachte kant van de vestigingsleer en dat gaat echt verder dan wat ik hier zie staan.’

‘Schiphol en KLM bestaan al zo lang, en zijn zulke sterke merken, dat ze mede de Nederlandse identiteit bepalen’

Onbedoeld raakte Frequin met zijn laatste opmerkingen aan de kern van het probleem. Frequin, geboren in 1953, gaat nog altijd uit van de vestigingsleer uit de jaren zestig en zeventig, de nadagen van de industriële economie, de roerige begintijd van de diensteneconomie. Het economische denken in termen van fabrieken, grondstoffen en productie van goederen begon langzaam plaats te maken voor een besef dat automatisering en de democratisering van het onderwijs nieuwe mogelijkheden boden. Mankracht kon worden vervangen door automatisch aangestuurd materieel en het snel stijgende opleidingsniveau van de beroepsbevolking bleek het fundament voor een nieuwe kenniseconomie. In de vestigingsleer uit de jaren zestig en zeventig was de stad niets meer dan een productielocatie, een cluster van fabrieken en handelshuizen, waar arbeidersgezinnen gedwongen woonden in kleine woningen, onder de rook van de fabriek waar ze werkten.

Wie een willekeurige vestigingsdeskundige in de jaren zeventig zou hebben verteld dat aan het einde van de twintigste eeuw en het begin van de 21ste eeuw hoogopgeleide, welvarende gezinnen vrijwillig in grote steden als Amsterdam en Rotterdam zouden gaan wonen, zou door hem hard zijn uitgelachen. Wie zou hebben verteld dat Amsterdam en later ook Rotterdam in de decennia na zijn studie zouden veranderen van vieze, verpauperde arbeiderssteden in stralende trekpleisters voor bewoners, bedrijven en bezoekers zou nog harder zijn uitgelachen.

Schiphol, 20 april. ‘Wie maakt de dienst uit binnen het ministerie. Schiphol en KLM of de minister?’ © Marlies Wessels / HH

Vestigingsfactoren die van doorslaggevend belang waren in de jaren zestig en zeventig, zelfs in de jaren tachtig en negentig, zijn grotendeels vervangen door factoren die aansluiten bij de economische, maatschappelijke en culturele omstandigheden van een nieuwe economie. In de grote steden zijn fabrieken en scheepswerven met ongeschoolde en laaggeschoolde arbeiders vervangen door kantoren met middelbaar en hoog opgeleide kenniswerkers. De mogelijkheden van de Nederlandse economie zijn groot. Met een bovengemiddeld hoog opgeleide beroepsbevolking, een internationaal uitzonderlijk hoge dichtheid van internetaansluitingen, hoogwaardige internationale verbindingen via Schiphol en de Rotterdamse haven en met de vele datakabels die in Nederland aan land komen, is het een gemiste kans om niet verder te kijken dan het mainportbeleid van dertig jaar geleden.

Dat concludeert niet alleen de Rli, het bleek in 2010 al uit het onderzoek Van mainport naar wereldstadhaven, uitgevoerd door tno en de Erasmus Universiteit Rotterdam, in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Over het mainportbeleid schrijven de onderzoekers: ‘Inmiddels zijn we twee decennia verder en constateren dat het mainportbeleid zeer succesvol is geweest. Maar de Nederlandse samenleving is inmiddels veranderd. Hersens zijn de belangrijkste productiefactor geworden rond de mainports.’ De ambities van het kabinet om de Randstad te laten uitgroeien tot vestigingslocatie van internationaal topniveau vraagt volgens de onderzoekers om een nieuwe rol van Schiphol: ‘De mainports spelen een faciliterende rol in deze ambitie; zij zijn zelf minder een motor maar meer een instrument en moeten met name ons land en de Randstad in het bijzonder als vestigingsplaats versterken.’

Het is een ontwikkeling die ook zonder rijksbeleid deels al vanzelf plaatsvindt. Volgens het cbs is de toegevoegde waarde van sectoren rond de distributie van goederen aanzienlijk kleiner dan die van de zakelijke en financiële dienstverlening en de communicatie- en informatiesector. Daardoor verandert vanzelf ook de rol van Schiphol en de grond- en vastgoedmarkt rondom de luchthaven. Dat blijkt ook uit de veranderende economie van de gemeente Haarlemmermeer, waar Schiphol deel van uitmaakt. Sinds 2000 neemt de dominantie van de sectoren logistiek en handel snel af, terwijl werkgelegenheid in de financiële en zakelijke dienstverlening en het onderwijs in de gemeente een snelle groei doormaakt. Ook binnen de Metropoolregio Amsterdam is de relatieve waarde van goederenhandel aanzienlijk kleiner dan de handel in kennis en diensten.

Walter Manshanden was namens tno betrokken bij het onderzoek Van mainport naar wereldstadhaven en geldt als een autoriteit op het gebied van ruimtelijk economische analyses. Als onderzoeker bij zijn eigen bureau Neo Observatory werkt hij al jaren mee aan de jaarlijkse Economische Verkenningen Metropoolregio Amsterdam. ‘Daarin zie je de ontwikkelingen goed in beeld’, zegt Manshanden. ‘Op dit moment zijn hightech en ict de enige twee sectoren die internationaal concurrerend zijn, media is ook een goed verdienende en gezonde sector.’ Dat geldt niet voor de luchtvaart. ‘Het is een grote fout om te denken dat de economische groei in Nederland wordt veroorzaakt door de luchtvaart. Het is precies andersom. De luchtvaart neemt toe door stijgende welvaart.’

Het is dan ook opmerkelijk dat Frequin het advies van de Rli zonder pardon van tafel veegt. ‘Een teleurstellende reactie’, noemt De Graeff de woorden van Frequin twee jaar geleden. ‘Zeker omdat hij inhoudelijk niet op onze conclusies en aanbevelingen is ingegaan.’ Hij heeft wel een verklaring voor de afhoudende reactie: ‘Lopen op gebaande paden is nu eenmaal makkelijker dan het bewandelen van ongebaande paden.’

Bovendien, zo blijkt uit gesprekken met vele deskundigen en betrokkenen die deels anoniem willen blijven is de macht van Schiphol en klm groot. ‘Ik heb me wel eens afgevraagd wie de dienst uitmaakt binnen het ministerie. Schiphol en klm of de minister?’ zegt de een. ‘Het zijn twee handen op één buik’, zegt de ander. ‘De lobby is gewoon heel erg sterk’, aldus weer een ander. Of: ‘Het is gewoon maffia. Je wint het nooit.’ Ook veel gehoord is het gebrek aan kennis en ervaring binnen het ministerie, als gevolg van de vele bezuinigingsrondes en door het verkleinen van het ambtenarenapparaat. Daardoor is het voor ambtenaren moeilijk om inhoudelijk tegenwicht te bieden aan de lobby van Schiphol en klm.

Ook Manshanden wijst nadrukkelijk naar de lobby als reden voor de onvoorwaardelijke steun aan de luchtvaartsector. ‘In de jaarlijkse economische verkenningen krijg je een goed beeld van sectoren die opkomen en sectoren die neergaan. Je ziet ook intrinsieke kwaliteit, je ziet ook waar de overheid ontwikkelingen kunstmatig stuurt en je ziet lobby. Bedrijfstakken waarmee het moeilijk gaat, zullen harder gaan lobbyen.’

De positie van de overheid als aandeelhouder van de luchthaven maakt de discussie nog ingewikkelder. Het rijk bezit zeventig procent van de aandelen en de gemeente Amsterdam twintig procent; slechts tien procent van de aandelen is in handen van private aandeelhouders. Als aandeelhouder incasseert zowel het ministerie van Financiën als de Amsterdamse wethouder van Financiën dividend over de winst die Schiphol maakt. Het ministerie ontving in 2017 ruim honderd miljoen euro, de gemeente Amsterdam circa dertig miljoen. Uit de discussies over groei van de luchthaven blijkt dat er bij de betrokkenen weinig zicht is op de verschillende belangen en ontwikkelingen die een rol spelen.

Waar de overheid uit dient te gaan van het maatschappelijk belang is Schiphol een bedrijf waarin commerciële belangen centraal staan. Het is aan de overheid om als grootaandeelhouder de belangen af te wegen en op basis daarvan beleid te voeren. In de praktijk blijkt de overheid hier echter moeite mee te hebben. Het bedrijfsbelang van Schiphol wordt vaak gepresenteerd als maatschappelijk belang, terwijl hier geen maatschappelijk-economische onderbouwing voor is. Dat blijkt ook uit de cijfers die het ministerie van IenM hanteerde in de Actieagenda Schiphol uit 2015. Daarin valt te lezen dat Schiphol goed is voor meer dan honderdduizend directe banen. De cijfers komen uit een onderzoek dat consultancykantoren McKinsey en Boston Consultancy Group (bcg) gezamenlijk in opdracht van Schiphol en klm uitvoerden.

McKinsey is de huisconsultant van Schiphol, bcg die van klm. Het beeld dat naar voren komt uit het onderzoek van de twee firma’s strookt niet met dat van eerdere onderzoeken van twee verschillende bureaus. Regioplan deed in opdracht van Schiphol jarenlang werkgelegenheidsonderzoek, totdat de luchthaven de samenwerking in 2013 plotseling opzegde. Volgens Regioplan was Schiphol in 2012 goed voor 64.000 banen. Onderzoeksbureau Decisio onderzocht de werkgelegenheidscijfers in 2015 in opdracht van het ministerie van IenM en kwam tot 65.000 banen, samen goed voor 55.000 fte.

‘Het zijn twee handen op één buik.’ ‘De lobby is gewoon heel erg sterk.’ ‘Het is gewoon maffia. Je wint het nooit’

In de Actieagenda Schiphol staat verder dat Schiphol ongeveer 300.000 indirecte banen genereert. Ook dit zijn cijfers uit het onderzoek van McKinsey en bcg, dat niet openbaar is gemaakt. In een voetnoot valt te lezen dat dit een schatting is, die niet wordt geaccepteerd door het Centraal Planbureau. Het is immers onmogelijk om te berekenen hoeveel banen er in de regio Amsterdam en elders in het land mogelijk zijn gemaakt door de verbindingen die Nederland via Schiphol heeft met de rest van de wereld. Daar komt bij dat er grote vragen zijn over de noodzakelijke omvang van Schiphol in relatie tot het vestigingsklimaat. Het netwerk van de luchthaven behoort met 326 bestemmingen tot de mondiale top.

Het grote bestemmingennetwerk van Schiphol speelt een relevante rol bij de aantrekkingskracht van Nederland als vestigingslocatie voor bedrijven uit de hele wereld. Of het nu bedrijven in de logistieke sector zijn of financiële of zakelijke dienstverleners, ze hebben allemaal baat bij goede verbindingen tussen Schiphol en andere economisch interessante regio’s. Het maakt het makkelijk om zaken te doen met bedrijven over de hele wereld. Klanten, zakenpartners en goederen kunnen makkelijk overvliegen en medewerkers van kantoren in Amsterdam vliegen net zo makkelijk de andere kant op. Maar een groot deel van de lijndiensten die vanaf Schiphol vliegen, heeft een puur toeristische functie. Alleen al bij de elf bestemmingen die beginnen met een A zijn zeven specifiek toeristische bestemmingen (Aalesund, Ajaccio, Alanya, Antalya, Almeria, Alicante, Aarecife), die geen specifieke bijdrage leveren aan het zakelijke netwerk van bedrijven in Nederland. Volgens cijfers van Schiphol was in 2016 slechts 32 procent van de passagiers op zakenreis of onderweg voor een congres of studie. Van het totaal aantal passagiers ging 46 procent op vakantie. Veertig procent van de passagiers op Schiphol maakt er slechts een overstap.

Uitgaande van de doelstelling dat Schiphol vooral het Nederlandse vestigingsklimaat moet versterken en het land moet verknopen met de mondiale economie kan bijna de helft van de vluchten worden geschrapt. Hoewel de inkomende toeristische vluchten wel werkgelegenheid en uitgaven opleveren in de toeristische sector is de economische waarde hiervan zeer beperkt. In Amsterdam, verreweg de meest populaire bestemming van inkomende toeristen op Schiphol, maakt toerisme slechts vier procent uit van de economie. De groei van de werkgelegenheid in die sector blijft daarbij ver achter bij de groei van het aantal bezoekers in de stad en van het aantal passagiers op Schiphol.

Het levert fundamentele vragen op over de toekomst van Schiphol en de vraag waar een eventuele uitbreiding toe leidt. Of het nu gaat om extra vliegbewegingen op Schiphol zelf of om de aanleg van Lelystad Airport, het gaat uiteindelijk om een toename van het luchtverkeer van en naar Nederland, zonder dat daar economisch gezien goede argumenten voor zijn. De discussie is vertroebeld en mist een duidelijke richting en doelstelling. Gaat het om de bereikbaarheid van Nederland vanuit economische overwegingen? Om de belangen van onze nationale trots Schiphol en klm? Om het mogelijk maken van goedkope vakantievluchten en het stimuleren van het mondiale toerisme? Zolang de richtlijnen onduidelijk zijn, is het onmogelijk om tot een goed beargumenteerde uitkomst te komen.

Op een dinsdagochtend in juni zit onderzoeker en adviseur Floris de Haan in een koffiebar op de campus van de Erasmus Universiteit in Rotterdam. De Haan heeft de afgelopen twintig jaar wereldwijd luchtvaartmaatschappijen en luchthavens geadviseerd op het gebied van netwerkontwikkeling, begin dit jaar maakte hij de overstap naar de Erasmus Universiteit. De Haan heeft twijfels over de houdbaarheid van het groeimodel van Schiphol. Aan de ene kant neemt de luchthaven steeds meer fysieke ruimte in beslag en groeien de ‘negatieve externaliteiten’ zoals geluidsoverlast en milieuschade. Aan de andere kant komt het huidige verdienmodel met Schiphol als hub-luchthaven, die zijn netwerk onderhoudt door middel van transferpassagiers die veelal worden aangevoerd door klm, in de toekomst steeds verder onder druk te staan. De Haan vergelijkt de fase waarin Schiphol en klm zich bevinden met het boren naar steeds kleinere gasbellen. Zowel vanuit economisch als maatschappelijk en bedrijfseconomisch perspectief is er genoeg urgentie voor een koerswijziging. De onaantastbare positie van nationale luchthavens en nationale luchtvaartmaatschappijen komt vooral door de zweem van nationale trots die om de bedrijven heen hangt. De Haan: ‘Een nationale luchthaven en een nationale luchtvaartmaatschappij worden ervaren als belangrijke symbolen. Ik zeg altijd, het is vlag, volkslied en luchtvaartmaatschappij.’

Misschien wel het grootste pijnpunt in de discussie is de vraag hoe Schiphol en klm zich tot elkaar verhouden. Hoewel de belangen tussen de twee bedrijven steeds meer uiteenlopen, trekken ze in hun lobby voor luchtvaartcapaciteit nog altijd gezamenlijk ten strijde. Geen Schiphol zonder klm en geen klm zonder Schiphol. Maar het is de vraag in hoeverre het hier gaat om bedrijfsbelangen of om nationale en regionale economische belangen.

Als voorbeeld noemt De Haan het faillissement van de Zwitserse luchtvaartmaatschappij Swissair en het Belgische Sabena in 2001. ‘Dat heeft een flinke impact gehad op het netwerk van de nationale luchthavens, maar de regionale en nationale economieën hebben daar weinig last van gehad’, zegt hij. En hoewel de samenwerking tussen het Scandinavische sas en het Duitse Lufthansa grote gevolgen heeft gehad voor de hub-functie van de luchthaven van Kopenhagen gaat het daar goed met zowel de luchthaven als de economie. Uit het faillissement van het Belgische Sabena ontstond de nieuwe maatschappij Brussels Airlines, die een efficiënt netwerk onderhoudt met een relatief beperkt aantal vluchten en bestemmingen. Vooral op de markt voor Europese bestemmingen stelde de maatschappij zich in de beginjaren terughoudend op. Door de extreem lage ticketprijzen voor Europese vluchten is het moeilijk om op deze korte vluchten winst te maken. De European Transport Federation waarschuwde in 2014 voor de gevaren van de race to the bottom waar de Europese luchtvaart in is beland. Om ondanks de extreem lage ticketprijzen winst te blijven maken wordt gezocht naar steeds verder gaande besparingsmogelijkheden, waaronder het versoberen van de arbeidsvoorwaarden voor grond- en cabinepersoneel.

Om zichzelf in stand te houden voert klm steeds meer vluchten uit op Europese nichemarkten, zoals het Zweedse Växjö, dat onlangs aan de dienstregeling werd toegevoegd. Deze vluchten hebben als voornaamste doel het ophalen van passagiers uit andere delen van Europa, om daar de intercontinentale vluchten van klm mee te vullen. Dit model is de essentie van de hub-functie van Schiphol; de transferpassagiers gebruiken Schiphol slechts als overstaplocatie. Ze voegen nauwelijks financiële waarde toe aan klm of economische waarde aan regionale en de nationale economie. maar helpen wel het uitgebreide bestemmingennetwerk in stand te houden waarmee Nederland verbonden blijft met de mondiale economische centra.

En ze voegen iets toe aan de inkomsten van het bedrijf Schiphol. In 2016 kwam bijna de helft van de winst (197 miljoen euro) van de Schiphol Group uit consumentendiensten, waaronder de winkels, horeca en de parkeerfaciliteiten op het vliegveld. Hoe meer passagiers Schiphol verwerkt, des te beter het bedrijfsresultaat. Sinds 2012 nemen de uitgaven bij winkels per passagier op de luchthaven echter af met enkele procenten per jaar. Schiphol zelf stelt dat de luchthaven niet zelfstandig financierbaar is zonder de grote winsten uit consumentendiensten. Maar ‘consumenten vragen zich vaker af waarom ze iets moeten kopen waar ze geen behoefte aan hebben en wat ze ook niet cadeau willen geven’, aldus Johan Schölvinck van Market Square Consult, vorig jaar in het FD. ‘We zien vooral versobering bij westerse passagiers. Daar heeft Schiphol er veel van.’ Naarmate de uitgaven per passagier dalen, zal de luchthaven de behoefte voelen om het aantal passagiers te laten toenemen om zo toch winst te kunnen maken.

De havengelden om te mogen landen en starten zijn de afgelopen jaren meermalen verlaagd en de luchtvaart- en reisbranche heeft hevig geprotesteerd tegen de vliegtaks die in 2008 werd ingevoerd. Een jaar later werd de belasting door minister Camiel Eurlings weer afgeschaft. Inmiddels zijn de tarieven op Schiphol de laagste van Europa. Van de tien grootste luchthavens in de regio, waaronder ook Dubai, was Schiphol de enige luchthaven waar de havengelden en de inkomsten aan havengelden sinds 2003 daalden. Op London Heathrow en London Gatwick verdrievoudigden deze inkomsten, op Frankfurt Airport werden ze bijna verdubbeld. Hoewel vliegen de kernactiviteit van een vliegveld zou moeten zijn leverden de havengelden in 2016 een winst van slechts 38 miljoen euro op, minder dan tien procent van de totale winst. Maar ook hierdoor wordt per passagier netto minder verdiend en groeit de noodzaak om meer passagiers te verwerken en meer consumentendiensten aan te bieden om een positief bedrijfsresultaat te behalen. Groei van de luchthaven leidt ook tot een hogere waarde van de vastgoedportefeuille van Schiphol Real Estate. De vastgoedtak was in 2016 goed voor 35 procent van de winst.

De kosten van milieuschade worden afgewenteld op de samenleving © Johannes Abeling / De Beeldunie

Het feedersysteem, waarin klm overal in Europa passagiers ophaalt om ze op Schiphol over te laten stappen in een toestel dat naar een ander werelddeel vliegt, is van oorsprong het fundament onder het grote netwerk van directe bestemmingen van Schiphol. Als thuisbasis is Nederland met zeventien miljoen inwoners te klein om zoveel lijndiensten in stand te houden. In Nederland zijn er simpelweg te weinig passagiers om verbindingen met meer dan driehonderd bestemmingen rendabel te maken. Door overal en nergens mensen op te pikken en als het ware met een shuttledienst door de lucht naar Schiphol te vervoeren, wordt een enorm potentieel van passagiers aangeboord.

Maar door de opkomst van low-cost-maatschappijen staat het hub & spoke-model van klm onder druk. Op de Europese markt verliest klm steeds meer terrein ten opzichte van maatschappijen als easyJet, terwijl nieuwe maatschappijen als Norwegian Airlines zich mengen op de trans-Atlantische markt. Die was altijd zeer lucratief voor traditionele maatschappijen, maar om de concurrentie met low-cost-maatschappijen aan te gaan zal klm de prijzen op deze trajecten moeten verlagen, waardoor de marges kleiner worden. Bovendien zorgen innovaties in de luchtvaart ervoor dat nieuwe toestellen steeds verder kunnen vliegen, waardoor de noodzaak om onderweg over te stappen op een hub-luchthaven geleidelijk zal verdwijnen. Dat raakt niet alleen klm, maar ook Schiphol in de huidige vorm. Low-cost-maatschappijen zullen over vijf tot tien jaar van een groot aantal luchthavens in Europa met relatief kleine en zuinige toestellen de oceaan over kunnen vliegen. De concurrentie van grote luchtvaartmaatschappijen uit het Midden-Oosten en de snelle opkomst van de luchthavens in die regio zet de positie van klm en Schiphol verder onder druk voor routes van en naar Azië.

Gaat het om het mogelijk maken van goedkope vakantie­vluchten en het stimuleren van het mondiale toerisme?

Deze verandering vraagt om een nieuwe benadering, waarin Schiphol zich minder richt op zijn functie als overstap- en overslaglocatie, en meer op de kern van zijn bestaan: Nederland verbinden met economische regio’s die van belang zijn voor de nationale economie. Ook met aanzienlijk minder dan 326 bestemmingen zal de luchthaven voldoende zijn verknoopt met de mondiale economie en zal het mogelijk zijn om op vakantie te gaan vanuit of naar Nederland. Zolang de markt voor zakelijke en toeristische reizigers groot genoeg is, zullen verbindingen waaraan behoefte is door de markt in stand worden gehouden. Dat blijkt wel uit de hevige strijd tussen maatschappijen om start- en landingstijden, de slots, op Schiphol.

Hoewel er geen exacte berekening valt te maken van de effecten van het verdwijnen van de hub-functie maakte de Stichting Economisch Onderzoek wel een schatting. Volgens de onderzoekers zou het aantal verbindingen afnemen met vijf tot zestien procent. Ook onderzocht seo de effecten van definitieve begrenzing van het aantal vliegbewegingen van Schiphol. Wanneer wordt vastgehouden aan het maximale aantal van 500.000 vliegbewegingen per jaar en er ook geen vluchten worden verplaatst naar Lelystad Airport zal er een zekere schaarste ontstaan van start- en landingsplekken. Die schaarste zal leiden tot een zekere stijging van de ticketprijzen. ‘Hierdoor zullen de meest prijsgevoelige segmenten, waaronder niet-zakelijke passagiers, transferpassagiers en vracht als eerste van Schiphol verdwijnen’, aldus seo. Dit effect werd ook direct duidelijk na de invoering van de vliegtaks in 2008. Low-cost-maatschappijen Volare en Corendon vertrokken van Schiphol en Eindhoven Airport en easyJet kondigde aan het aantal vluchten te verlagen. El Al verhuisde zijn vrachtactiviteiten van Schiphol naar Luik.

Het is niet voor niets dat het nieuwe college van Amsterdam zich in het coalitieakkoord Een nieuwe lente, een nieuw geluid duidelijk uitspreekt tegen verdere groei van Schiphol. Ook in de hoofdstad is men zich ervan bewust dat de economische opbrengsten van meer vluchten en meer passagiers niet in verhouding staan tot de overlast. Namens het vorige college deed toenmalig wethouder Kajsa Ollongren bij Schiphol al een aantal keer een voorzichtige poging om het hoge aantal low-cost-vluchten te bespreken. Deze wens wordt echter bemoeilijkt door Europese regelgeving, die het luchthavens verbiedt om een eigen selectiebeleid te voeren. Door het nieuwe college wordt inmiddels naarstig gezocht naar constructies die een vorm van selectie toch mogelijk kunnen maken.

Kosten-baten-analyse Decisio en SEO maken in het onderzoek Verkennende MKBA beleidsalternatieven luchtvaart, dat werd uitgevoerd in opdracht van het ministerie van IenW, gebruik van de CO2-prijs volgens het European Trading Systeem (ETS). In een MKBA moet echter worden gewerkt met efficiënte CO2-prijzen. Die efficiënte prijzen zijn in het beginjaar van een project een factor twee tot tien keer zo hoog als de ETS-prijzen en groeien op langere termijn naar de ETS-prijzen toe. Door ETS-prijzen te hanteren wordt in het onderzoek niet de juiste bandbreedte weergegeven van mogelijke kosten bij verschillende toekomstscenario’s voor Schiphol. Ook gebruiken Decisio en SEO een onjuist percentage discontovoet. Een discontovoet is het percentage waarmee kosten en baten in een latere fase van het project worden teruggerekend naar het beginjaar. Voor CO2-kosten moet volgens de richtlijnen van de rijksoverheid een discontovoet van drie procent worden gehanteerd. Dat had ook in dit onderzoek moeten gebeuren, zo bevestigt het Centraal Planbureau aan De Groene Amsterdammer. Decisio gebruikte, op basis van een onjuiste interpretatie van de richtlijnen, echter een percentage van 4,5. In werkelijkheid vallen de maatschappelijke kosten voor de uitstoot van CO2 daarom aanzienlijk hoger uit dan de bedragen die naar voren komen in het onderzoek. In een reactie laat Menno de Pater van Decisio weten nog steeds achter de gehanteerde discontovoet te staan. Hij wijst op de verschillende interpretatiemogelijkheden van de richtlijnen: ‘Daar ontstaat het probleem. Wij gaan graag de discussie aan over dit onderzoek en over de richtlijnen. Iedereen zou baat hebben bij meer duidelijkheid.’ Ook geeft hij aan dat bij een discontovoet van drie procent de CO2-kosten bij de verschillende groeiscenario’s twee tot 2,3 keer hoger zouden zijn. Volgens Walter Manshanden van onderzoeksbureau Neo Observatory zouden de kosten zelfs 2,5 tot drie keer hoger zijn.

Voor Amsterdam, dat veel hinder en directe en indirecte kosten heeft als gevolg van de explosie van het massatoerisme, levert de overdaad aan goedkope vluchten weinig op. De relatieve inkomsten uit het toerisme nemen af naarmate het aantal bezoekers groeit, terwijl zowel de netto kosten als de relatieve kosten toenemen. Bovendien heeft Amsterdam na de gemeente Haarlemmermeer te maken met de meeste geluidsoverlast en milieuschade. De indirecte kosten worden nog steeds niet volwaardig meegenomen in de prijsbepaling van vliegtickets. Bij de afspraken voor het Klimaatakkoord van Parijs is het luchtvaartverkeer is vrijgesteld. De sector is op geen enkele manier gedwongen om de uitstoot van CO2 in de toekomst te beperken. Kerosine, de brandstof waarop wordt gevlogen, is onbelast. Er wordt geen btw en ook geen accijns op geheven, terwijl de btw op treinkaartjes in 2016 werd verhoogd van zes naar negen procent. Een maatregel die veelzeggend is voor het gebrek aan ambitie bij de rijksoverheid om de trein serieus te laten concurreren met de luchtvaart. Het traject Amsterdam-Londen, waarop dagelijks ruim zestig vluchten worden uitgevoerd, blijft mede door de extra btw-kosten duurder dan een vliegticket. Niet alleen diverse politieke partijen en milieuorganisaties, ook NS, ProRail en klm wijzen op de mogelijkheden die de trein kan bieden.

Volgens onderzoek van Royal HaskoningDHV kunnen er door verbetering van het bestaande spoor, de internationale dienstregeling en de ticketservice jaarlijks 89.000 vluchten vanaf Schiphol worden vervangen door treinreizen. Het ingenieursbureau keek naar bestemmingen op maximaal 750 kilometer afstand, zoals Londen, Milaan, Manchester, Frankfurt, Parijs en Kopenhagen. President-directeur Pieter Elbers van klm zei eerder dit jaar in een interview met NRC dat hij de korte vluchten van zijn maatschappij graag zou vervangen door treinreizen, mits ze goed, snel en betrouwbaar worden uitgevoerd. Eerder vormde klm samen met NS de High Speed Alliance, exploitant van de Fyra, maar de samenwerking werd na vele tegenslagen en teleurstellende bedrijfsresultaten beëindigd. Nu klm hevige concurrentie ondervindt van prijsstunters in het Europese luchtruim zou de trein ook voor klm nieuwe mogelijkheden bieden. Maar eerlijke concurrentie tussen trein en vliegtuig is onmogelijk zolang treinreizen wel worden belast en vliegreizen niet.

Over het aandeel van de luchtvaart in de totale Nederlandse uitstoot van CO2 verschillen de inzichten. Het cbs gaat uit van zes procent, terwijl onderzoeksbureau CE Delft komt op 26 procent. Maar dat het klimaat schade ondervindt van het luchtverkeer is evident. De kosten daarvan worden niet betaald door de luchtvaartmaatschappijen of de passagiers, maar worden afgewenteld op de samenleving. Terwijl de urgentie van het beperken van de CO2-uitstoot toeneemt, blijven de vliegticketprijzen dalen.

In het voorjaar van 2017 werden de onderzoeksbureaus Decisio en seo door het ministerie van IenM gevraagd om voor de interne beleidsdiscussie over de toekomst van Schiphol een aantal scenario’s te verkennen. Mede met het oog op de discussie rond Lelystad Airport kregen de bureaus de opdracht om te becijferen hoe de groei van Schiphol zich verhoudt tot de Nederlandse welvaart. Het onderzoeksbureau onderzocht de effecten van onbegrensde groei van Schiphol zelf, van de aanleg van Lelystad Airport, maar ook van strikte begrenzing van het aantal vliegbewegingen. Hierin werden ook de milieueffecten meegerekend, aan de hand van het European Trading System voor CO2-prijzen. Uit het onderzoek kwam naar voren dat, de milieukosten meerekenend, een onbegrensde groei van Schiphol het meest positieve effect zou hebben op de Nederlandse welvaart.

‘Maar’, zegt onderzoeker Menno de Pater, ‘in het onderzoek is geen rekening gehouden met de gamechangers in relatie tot de luchtvaart die er onvermijdelijk komen.’ Zoals een mogelijke verplichte verhoging van ticketprijzen en verrekening van de milieukosten of hernieuwde aandacht en investeringen in de trein als concurrerend vervoermiddel. ‘Als de luchtvaart zijn eigen kosten zou moeten betalen’, zegt hij, ‘zit Schiphol nog lang niet aan het maximum van 500.000 vliegbewegingen per jaar.’ Stijgende kosten leiden onvermijdelijk tot een daling van het aantal passagiers en het aantal vliegbewegingen. Uit dit perspectief is groei van Schiphol of de aanleg van Lelystad Airport niet aan de orde.

Daar komt bij dat bij de berekeningen in het onderzoek gebruik is gemaakt van prijzen en percentages die achteraf gezien onjuist zijn. Waar Decisio en seo in 2017 de opdracht kregen om het onderzoek uit te voeren voor de interne beleidsdiscussie werd het stuk in het voorjaar van 2018 naar buiten gebracht als Verkennende maatschappelijke kosten-baten-analyse beleidsalternatieven luchtvaart. Hiermee werd het gepromoveerd tot een officieel document ter ondersteuning van de politieke discussie in de Tweede Kamer. Maar voor een maatschappelijke kosten baten-analyse (mkba) hanteert de rijksoverheid strenge richtlijnen die zijn vastgesteld door de Tweede Kamer en waaraan het onderzoek niet voldoet: er wordt gebruik gemaakt van onjuiste CO2-prijzen en van een onjuiste discontovoet (zie kader). Hierdoor zijn de totale CO2-kosten van vliegverkeer in werkelijkheid twee tot drie keer hoger dan in het onderzoek wordt weergegeven. Ook ontbreekt hierdoor een juiste bandbreedte van mogelijke kosten bij verschillende groeiscenario’s van Schiphol.

Walter Manshanden van Neo Observatory zet grote vraagtekens bij de werkwijze van het ministerie van IenW in deze kwestie. Waarom is het Centraal Planbureau niet gevraagd om een second opinion, zoals gebruikelijk is bij ruimtelijke vraagstukken met een dergelijke politieke en maatschappelijke lading? En waarom is het stuk zo kort voor een debat naar buiten gebracht? Waar is de wil om de Tweede Kamer en het Nederlandse publiek te voorzien van de juiste informatie om een open en eerlijk debat te voeren? ‘De fixatie van IenW op de luchtvaart klopt niet’, zegt Manshanden. ‘De rijksoverheid is ervoor om randvoorwaarden te scheppen voor de groei van maatschappelijke welvaart. Niet om specifieke bedrijfsbelangen te beschermen.’

Dit artikel is mede tot stand gekomen met steun van Fonds 1877