Vereinte Nationen bereiten weltweite Pakte zu Flüchtlingen und Migration vor Elke Halefeldt

Verabschiedung noch in diesem Jahr geplant: Die nationalen Spielräume werden enger, so die Befürworter der Pakte

Von der hiesigen Öffentlichkeit und den Medien eher wenig beachtet, bereiten die Vereinten Nationen (UN), unterstützt von zahlreichen Organisationen, derzeit zwei weltweite Verträge zum Umgang mit Flüchtlingen und Migranten vor. Sie sollen noch in diesem Jahr beschlossen werden.

Es wird sich nicht um im völkerrechtlichen Sinne verbindliche Abkommen handeln, sondern um sogenannte soft laws, also Absichtserklärungen, Leitlinien. Die UN-Gesandte der USA, Nikki Haley, machte allerdings bereits Ende 2017 deutlich, dass ihr Land sich an dem weiteren Prozess zum Global Compact nicht beteiligen werde:

Der globale Ansatz in der New York Erklärung ist nicht mit der Souveränität der USA zu vereinbaren. Nikki Haley

Die 193 UN-Mitgliedstaaten hatten sich am 19. September 2016 auf dem Gipfel für Flüchtlinge und Migranten in ihrer New Yorker Erklärung (New York Declaration) darauf geeinigt, bis Ende 2018 die zwei neuen Rahmenwerke zu erarbeiten.

Ein "Globaler Pakt zu Flüchtlingen" (Global Compact on Refugees) bezieht sich auf Menschen, die den Kriterien der Genfer Flüchtlingskonvention entsprechen, und soll zu einer verbesserten (u.a. finanziellen) Unterstützung der Hauptaufnahmeländer von Flüchtlingen sowie mehr international koordinierten Maßnahmen bei großen Fluchtbewegungen beitragen. Er wird im September der UN-Generalversammlung vorgelegt.

Ein "Globaler Pakt zu sicherer, geordneter und regulärer Migration" (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration) knüpft unter anderem an die im September 2015 verabschiedete UN-Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung an, die 17 Ziele formulierte (Sustainable Development Goals, SDGs), und soll umfassende Prinzipien für eine verstärkte Kooperation in der internationalen Migrationspolitik enthalten.

Erste Entwürfe für beide Pakte vom 31. Januar bzw. 5. März 2018 liegen vor. Der Migrations-Pakt soll plangemäß am 10./11. Dezember auf einer Konferenz in Marokko angenommen werden.

"Bestandserhaltungsmigration": Hohe Zuwanderung sinnvoll

Spätestens seit der Jahrtausendwende sind die Themen Migration und Bevölkerungsentwicklung verstärkt ins Blickfeld der UN geraten. Im Jahr 2000 veröffentlichte die Abteilung Bevölkerungsfragen der UN (UN Population Division) eine Studie mit dem Titel "Bestandserhaltungsmigration: Eine Lösung für abnehmende und alternde Bevölkerungen? (Replacement Migration: Is It a Solution to Declining and Ageing Populations?)

"Bestandserhaltungsmigration" wurde definiert als "Zuwanderung aus dem Ausland, die benötigt wird, um den Bevölkerungsrückgang, das Schrumpfen der Erwerbsfähigenbevölkerung sowie die allgemeine Überalterung der Bevölkerung auszugleichen".

Untersucht wurden in Form unterschiedlicher Szenarien die Länder Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, die Republik Korea, die Russische Föderation und die Vereinigten Staaten, zusätzlich Europa und die Europäische Union. Der untersuchte Zeitraum erstreckte sich von 1995/2000 bis 2050.

Im Einzelnen wurden fünf verschiedene Szenarien im Hinblick auf internationale Wanderungsströme gegenübergestellt. Als Fazit hielt die Studie für die meisten Industriestaaten hohe Zuwanderung für sinnvoll bzw. notwendig.

In einem der Szenarien, das darauf abzielt, die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter konstant zu halten, wird für Deutschland eine notwendige Nettomigration 1995 bis 2050 von insgesamt 25,2 Millionen Menschen errechnet (für die Europäische Union 79,6 Millionen). Die Gesamtbevölkerung im Jahr 2050 in Deutschland wird hier auf stattliche 92 Millionen Menschen veranschlagt. Die "mittlere Variante" arbeitete mit 11,4 Millionen Zuwanderern in 55 Jahren, Variante V mit 40,5 Millionen und damit 113,2 Millionen Einwohnern 2050.

Guterres: Schädliche Mythen gegenüber Migranten

UN-Generalsekretär António Guterres hat in einer Erklärung am 12. Januar 2018 für den geplanten Pakt zur Migration geworben, dabei zugleich klar gemacht, dass die UN weitere weltweite Migrationswanderungen für quasi unumgänglich halten und diese unter dem Strich als positiv und bewältigbar zu betrachten seien:

Migration, so umreißt Guterres das UN-Credo, "treibt Wirtschaftswachstum an, reduziert Ungleichheiten und verbindet unterschiedliche Gesellschaften. ... Der demografische Druck und der Einfluss des Klimawandels auf verletzliche Gesellschaften werden wahrscheinlich zu weiterer Migration in den kommenden Jahren führen. ... ist dies eine beispiellose Gelegenheit für die politisch Verantwortlichen, die schädlichen Mythen gegenüber Migranten anzugehen und eine gemeinsame Vision zu entwickeln, durch die Migration für all unsere Nationen funktionieren kann. ... "

"Migranten leisten enorme Beiträge sowohl für ihre Gast- als auch ihre Herkunftsländer. Indem sie von der lokalen Bevölkerung unbesetzte Stellen füllen, stärken sie die Wirtschaft. ... Migranten leisten außerdem einen entscheidenden Beitrag zur internationalen Entwicklung, indem sie Geld in ihre Heimatländer überweisen. Im vergangenen Jahr lag der Gesamtbetrag dieser Geldtransfers bei 600 Milliarden Euro [gemeint wohl: US-Dollar], dreimal höher als die weltweite Entwicklungshilfe. ..."

"Zum Wohl von Wirtschaft, Gesellschaft und Migranten müssen Staaten ... den Gesetzesrahmen stärken, durch den sie Migranten verwalten und schützen. Staaten, die Migration oder den Zugang von Migranten zum Arbeitsmarkt massiv beschränken, fügen sich selber unnötigen wirtschaftlichen Schaden zu, indem sie verhindern, dass legale Migration ihren Bedarf an Arbeitskräften deckt. Und noch schlimmer: Sie befördern illegale Migration."

"Migranten, denen legale Einreisemöglichkeiten verwehrt werden, greifen unweigerlich auf illegale Methoden zurück. Legale Einreise zu ermöglichen, ist der beste Weg, das Stigma der Illegalität und des Missbrauchs von Migranten zu beenden, Anreize für Regelverstöße zu beseitigen und den Arbeitsmarkt effektiv mit ausländischen Arbeitskräften zu versorgen. ... "

"Es reflektiert auch das akute politische Versagen: unregulierte Massenbewegungen in aussichtslosen Umständen befeuern das Gefühl, dass Staatsgrenzen bedroht sind und Regierungen die Kontrolle verloren haben. Dies wiederum führt zu drakonischen Grenzkontrollen, welche unsere gemeinsamen Werte untergraben und die Tragödien der letzten Jahre fortbestehen lassen."

"Wir müssen unsere Verpflichtungen erfüllen und das Leben und die Menschenrechte jener Migranten schützen, die vom bestehenden System im Stich gelassen wurden."

Dementsprechend plädiert der UN-Generalsekretär dafür, "Maßnahmen (zu) ergreifen - durch Entwicklungszusammenarbeit, Klimaverhandlungen und Konfliktprävention -, um solch unregulierte große Bewegungen von Menschen in der Zukunft zu vermeiden".

Im seinem Bericht "Making Migration Work for All", verteilt im Dezember 2017, der gedanklich eine Art Vorentwurf des Globalen Migrationspakts darstellt - er liegt unter dem Titel "Migration zum Nutzen aller" auch in deutscher Fassung vor -, beziffert Guterres die Zahl internationaler Migranten auf derzeit 258 Millionen Menschen, mit steigender Tendenz, und verkündet.

"Die fundamentale Herausforderung, vor der wir stehen, besteht darin, den Nutzen von Migration zu maximieren, anstatt sich obsessiv mit der Minimierung der Risiken zu befassen".

Den Verteilungsprozess verbessern

In dem 25-seitigen Papier plädiert er unter anderem für einen "konstruktiven Umgang mit der irregulären Migration" und die Öffnung von "mehr legalen Zugangswegen" und bezweifelt, dass Rückführungen "die gewünschte abschreckende Wirkung haben".

Auf nationaler Ebene sollten Mitgliedstaaten Aktionspläne erstellen und die Migration in Strategien in den Bereichen Entwicklung, Gesundheit, Bildung, Wohnungswesen, Beschäftigung, soziale Inklusion integrieren. Der Internierung von (vor allem Kinder-)Migranten steht er kritisch gegenüber.

Der in Arbeit befindliche Flüchtlings-Pakt will zwei Hauptinstrumente schaffen, um "den Verteilungsprozess zu verbessern". Einerseits soll der bereits vorliegende Umfassende Rahmenplan für Flüchtlingshilfemaßnahmen (Comprehensive Refugee Response Framework - CRRF) weiter ausgearbeitet werden.

Zum anderen soll ein darauf aufbauendes Maßnahmenprogramm (Programme of Action) vereinbart werden. Als die vier wichtigsten Ziele des Globalen Paktes für Flüchtlinge benennt die UN Refugee Agency (UNHCR): Den Druck auf die Aufnahmeländer mindern, die Eigenständigkeit und Widerstandsfähigkeit von Flüchtlingen fördern, den Zugang zu Resettlement und anderen humanitären Aufnahmeprogrammen in Drittstaaten ausweiten sowie die Bedingungen fördern, "die eine Rückkehr in das Heimatland ... ermöglichen."

Als dauerhafte Lösungen für den Verbleib der Flüchtlinge sieht das Papier vier Alternativen vor:

1. freiwillige Rückführung

2. Resettlement

3. andere Wege zur Aufnahme in Drittstaaten

Gedacht ist hier an erweiterte Familienzusammenführung, private oder von Gemeinden getragene Sponsoren-Programme, die Einräumung von Bildungschancen mittels Stipendien oder Studentenvisa sowie Pilotprogramme, um für Flüchtlinge Möglichkeiten der Arbeitskräftemobilität zu erforschen.

4. "örtliche Lösungen" für Flüchtlinge in Orten, in denen sie bereits leben.

Der Migrationspakt

Der Migrationspakt formuliert eine Reihe von Grundsätzen und Verpflichtungen zwischen den Mitgliedstaaten. Auf gut 25 Seiten werden eine Vision, zehn Leitprinzipien und 22 einzelne Ziele aufgelistet.

Zu den Leitprinzipien zählen: internationale Kooperation, Rechtsstaatlichkeit und prozeduraler Rechtsprozess, nationale Souveränität, Menschenrechte, vor allem in Form von Schutz für Frauen und Kinder, sowie ganzheitliche Ansätze auf der Ebene von Regierungen und Gesellschaften.

Ziele einer sicheren, geordneten und legalen Migration sind danach, neben der Beschaffung verlässlicher Daten, unter anderem

die Minimierung ungünstiger Treiber und struktureller Faktoren, die Menschen nötigen, ihr Herkunftsland zu verlassen;





die Versorgung aller Migranten mit legalen Ausweisen und anderen Dokumenten, um Staatenlosigkeit zu beenden und andere Gefährdungen zu verhindern. Weibliche Migranten und Kinder sollen einen eigenständigen Status erhalten, der sie von Ehepartnern und Elternteilen unabhängig macht. Alle betroffenen Personen, die in einem bestimmten Land oder einer Stadt anwesend sind, sollen, unabhängig von Nationalität, ethnischer Zugehörigkeit oder Migrationsstatus, einen Ausweis erhalten, um zu sozialen Diensten Zugang zu haben, Geschäfte führen und am Gemeinschaftsleben teilnehmen zu können;





die Verbesserung der Verfügbarkeit und Flexibilität von Wegen für reguläre Migration. Unter anderem soll die regionale und über-regionale Arbeitsmobilität gefördert werden und soll die Familienzusammenführung von Migranten aller Qualifikationsniveaus erleichtert werden;





die Rettung von Leben und Etablierung koordinierter internationaler Bemühungen um vermisste Migranten;





die Verstärkung der transnationalen Reaktion auf das Schmuggeln von Migranten;





die Verhinderung und Bekämpfung des illegalen Menschenhandels;





die Verwaltung der nationalen Grenzen auf eine ganzheitliche, sichere und koordinierte Weise. Grundsatz soll dabei sein, dass die Sicherheit gewahrt wird und reguläre grenzüberschreitende Bewegungen erleichtert werden, im Einklang mit nationaler Souveränität, basierend auf Rechtsgrundsätzen und unter Beachtung der Menschenrechte aller Migranten, unabhängig von ihrem Migrationsstatus;





die Verstärkung der Prozeduren und Mechanismen zur Feststellung des Status von Migranten;





die Vorhaltung des Zugangs für Migranten zu grundlegenden sozialen Diensten wie Gesundheitsvorsorge, Bildung, Wohnen, sozialer Schutz.





die Befähigung von Migranten und Gesellschaften, volle Inklusion und sozialen Zusammenhalt zu verwirklichen. Migranten sollen zu "aktiven Mitgliedern" von Gesellschaften werden. Die UN verpflichtet sich außerdem, das Wohlergehen aller Mitglieder der Gesellschaften zu vergrößern, indem Ungleichheiten verringert werden, Polarisierung vermieden und das Vertrauen in die Migrationspolitik und -institutionen vergrößert wird;





der Kampf gegen alle Formen von Diskriminierung und Intoleranz und die Förderung eines "Fakten-basierten öffentlichen Diskurses" über Migration;





die Investition in die Entwicklung des Erwerbs von Fähigkeiten und Erleichterung der Anerkennung von Fähigkeiten, Qualifikationen und Kompetenzen;





die Förderung von schnellen, sicheren und preiswerten Geld(heimats)überweisungsprozessen und Unterstützung der Inklusion von Migranten in finanzieller Hinsicht.

Grundsätzlich setzen die beiden Globalen Pakte und die ihnen voraus gehenden Vereinbarungen diverse politische Maßnahmen in Gang und sind daran orientiert, die Menschen- und Völkerrechte der Mitglieder von Wanderbewegungen zu wahren und den Migrierenden Perspektiven zu verschaffen. Sie bergen aber auch erhebliches Konfliktpotenzial.

Das Spannungsverhältnis zur nationalen Souveränität

Selbstverständlich ist das Ziel nachvollziehbar, vor dem Hintergrund weiterer künftiger Flüchtlings- und Migrationsströme - die offenkundig als unaufhaltsame Entwicklung eingestuft werden - die Wege, Zielorte und Lebenschancen von Flüchtlingen und Migranten in betroffenen Aufnahmeregionen und Herkunftsländern zu "managen".

Dies verlangt allerdings zugleich den Aufnahmeregionen und staatlichen Finanziers einiges ab. Den Aufnahmestaaten wird die nicht ganz einfache Rolle zugeschrieben, für zahllose Menschen aus dem Ausland annehmbare Rahmen- und Lebensbedingungen zu schaffen, vor allem sie in den Arbeitsmarkt einzugliedern.

Eine entscheidende Frage dürfte in diesem Zusammenhang sein, inwieweit die internationalen Aktivitäten in einem Spannungsverhältnis zur nationalen Souveränität stehen.

Einerseits - räumt António Guterres ein - haben die Staaten und ihre Bürgerinnen und Bürger "berechtigte Gründe, sichere Grenzen zu verlangen und darüber zu entscheiden, wer ihr Hoheitsgebiet betreten und darin bleiben darf".

Andererseits erklärt er eine "Politik, die Migration einschränken will," ausdrücklich zur "kontraproduktiven Politik", welche "die Verwundbarkeit der Migranten" erhöhe. Seine Lösung: "Wir müssen Sicherheit als etwas begreifen, das eine gegenseitige Verstärkung der Sicherheit der Staaten, der Sicherheit der Öffentlichkeit und der Sicherheit der Migranten beinhaltet."

Die nationalen Spielräume werden enger

Befürworter der Pakte lassen keinen Zweifel daran, dass die nationalen Spielräume enger werden. So kritisiert Steffen Angenendt, Leiter der Forschungsgruppe "Globale Fragen" beim Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit, die wenigsten Regierungen seien bereit, in dem Politikfeld Flucht und Migration verbindliche Verpflichtungen einzugehen:

"Viele Regierungen betrachten diesen Politikbereich immer noch als ihre nationale 'domaine reservée' [eine in die alleinige Zuständigkeit eines Staates fallenden Angelegenheit], in der sie Kompetenzen nur höchst zögerlich oder gar nicht abgeben wollen. Die gilt, obwohl ihnen klar ist, dass sie kooperieren müssen, um die anstehenden Aufgaben zu bewältigen, und dass internationale Zusammenarbeit immer auch mit einer Einschränkung der nationalen Entscheidungsbefugnisse verbunden ist."

"Heikel" seien auch finanzielle Verpflichtungen.

In der Tat: Die Staaten müssen kooperieren und Finanzen vorhalten, damit die in Vorbereitung befindlichen Pakte funktionieren, und dabei die sicherlich unterschiedlichen Interessen von Herkunfts-, Transit- und Aufnahmeländern ausgleichen. Offen bleibt jedoch weiter, wie viele Millionen Flüchtlinge und Migranten die Unterstützer der neuen Dokumente in bestimmten Zeiträumen konkret vor Augen haben und wie viel Geld die wohlhabenderen/Industrie-Länder bereit sind, in die Hand zu nehmen.

Problematische Auswirkungen auf Aufnahmeländer bleiben unterbelichtet

Vor allem bleiben potenzielle problematische Auswirkungen auf die Aufnahmeländer und -regionen in den Pakten deutlich unterbelichtet. Hierzu gehören Veränderungen der Gesellschaftsstrukturen, mögliche Unverträglichkeiten und Konflikte kultureller Werte, die geringe formale Bildung und unzureichende berufliche Qualifikation von Teilen der Zuwandernden, hohe Beanspruchung vorhandener Sozialsysteme, usw..

Den Nöten und erhofften Zukunftsperspektiven der Flüchtlinge und Migranten gerecht zu werden und gleichzeitig den nationalen Aufnahmestaaten die versprochenen Vorteile zu verschaffen und sie nicht zu überfordern oder zu destabilisieren, könnte durchaus der Quadratur des Kreises gleich kommen.