Kirjoittanut

Perustuslakiblogissa pohdittiin reilu vuosi sitten, hakeeko hallitus tietoisesti konfliktia perustuslain kanssa. Pontimena kirjoitukselle toimivat hallituksen hyväksymät maahanmuuttopoliittiset linjaukset, joissa se suunnitteli luovansa oleskeluluvan saaneille turvapaikanhakijoille oman erillisen sosiaaliturvaetuuksien järjestelmänsä. Keskeistä hallitukselle tuntui olevan, että erillisessä järjestelmässä tukien tasot olisivat olleet ”lähtökohtaisesti alhaisempia kuin nykyisessä asumisperusteisessa järjestelmässä.” Blogissa kysyttiin jo tuolloin, “(m)ikä nyt voisi olla se hyväksyttävä syy perustuslain kannalta joka perustelisi kauttaaltaan huonompaa sosiaaliturvajärjestelmää turvapaikanhakijoille, jotka oleskeluluvan saatuaan oleskelevat Suomessa aivan yhtä laillisesti kuin muutkin maassa laillisesti oleskelevat ulkomaalaiset?”

Hallituksen esitys

Hallitus antoi sittemmin maahanmuuttopoliittisten linjaustensa pohjalta eduskunnalle esityksen HE 169/2016 vp. Siinä ehdotettiin, että työttömyysturvalakia muutettaisiin siten, että laissa määritellyille maahanmuuttajille, jotka ovat työttömiä työnhakijoita, myönnetään jatkossa työmarkkinatuen sijaan kotoutumistukea, jonka suuruus olisi 90 prosenttia työttömyyspäivärahan peruspäivärahan määrästä. Ehdotus siis merkitsisi, että yksittäinen ihmisryhmä, maahanmuuttajat, asetettaisiin muita heikompaan asemaan säädettäessä lailla heidän oikeudestaan perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun perustoimeentuloon turvaan. Kun samaan aikaan perustuslain 6 §:n 2 momentti kuitenkin kieltää asettamasta ketään ilman hyväksyttävää perustetta eri asemaan muun muassa henkilön alkuperän perusteella, esitystä oli arvioitava suhteessa perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosääntelyyn. Erityisesti oli vastattava kysymykseen siitä, oliko erottelulle esitettävissä perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu “hyväksyttävä peruste”.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Eilen annettu perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 55/2016 vp päätyy yksiselitteisesti kantaan, jonka mukaan hallituksen esityksessä ei kyetty esittämään perustuslain 6 §:n 2 momentissa edellytettyä hyväksyttävää perustetta sille, että työttömien maahanmuuttajien saaman kotoutumistuen taso on määritelty vastaavin perustein työmarkkinatukea saavien muiden työttömien työttömyysetuuden tasoa alemmaksi. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta ampuu alas aiempaan lausuntokäytäntöönsä nojautuen kohta kohdalta hallituksen esityksessä ehdotukselle esitetyt tavoitteet. Lopputulos on käytännössä sama, jota perustuslakiblogissa ennakoitiin.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon jälkeen hallitus peruutti esityksensä ja asia on siltäkin osin tullut päätökseensä. Hallituksen tämänkertaisen valtiosääntöseikkailun ainoaksi lopputulokseksi näyttää siten jääneen auktoritatiivisen perustuslaintulkitsijamme kanta siitä, että perustuslakimme todellakin kieltää sosiaalietuuksien tasoon liittyvän syrjinnän ihmisen alkuperän perusteella.

Tämä on yhdenvertaisuusperiaatteen ja syrjintäkieltojen merkitystä koskevana tärkeä linjaus, vaikka se perustuslain sanamuodon kuin valiokunnan aiemman tulkintakäytännönkin valossa oli sinänsä ennakoitavissa. Nyt asiasta ei kuitenkaan ole enää kahta kysymystä. Ne, jotka ovat valiokunnan johtopäätöksistä eri mieltä, perehtyvät toivon mukaan myös lausunnon perusteluihin samoin kuin asiassa annettuihin asiantuntijalausuntoihin.

Perustuslakivaliokunnan pöytäkirjat

Kun itse kysymys Suomessa asuville ulkomaalaisille tarkoitetun alempiarvoisen kotoutumistuen syrjivyydestä on kovin selvää pässinlihaa perustuslain kannalta, tämänkertaisen valtiosääntöepisodin mielenkiintoisimmat kiemurat liittyvätkin tapahtumiin ennen eilisen perustuslakivaliokunnan lausunnon antamista. Vähältä nimittäin piti, ettei sitä annettu.

Suorastaan dekkarimaisia sävyjä saaneiden perustuslakivaliokunnan pöytäkirjojen valossa valiokunta oli käsittelyn viime metreillä ajautumassa kohti valtiosääntöön nojautuvan oikeusvaltion kuilun reunaa ja jopa sen yli. Vasta äkkijarrutukset ja viime hetken väistöliikkeet pelastivat lakien perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmämme turmalta, jonka vaikutukset olisivat saattaneet olla hyvin hankalasti ennakoitavissa.

Perustuslakivaliokunnan pöytäkirjojen ja muun todistusaineiston perusteella on nimittäin pääteltävissä, että osa valiokunnan jäsenistä toimi käsittelyn viimevaiheissa – kun asiantuntijakuuleminen oli jo päättynyt ja kun esityksen perustuslainvastaisuus oli jo lausuntoluonnoksenkin perusteella todennäköisesti käynyt selväksi – aktiivisesti sen puolesta, ettei mitään lausuntoa kotoutumistukiehdotuksen perustuslainvastaisuudesta olisi annettu.

Tällainen perustuslakivaliokunnan tehtäviin ja perustuslain 22 §:n vaatimuksiin hyvin hankalasti sovitettavissa oleva ja sen uskottavuutta mahdollisesti merkittävälläkin tavalla vaarantava poliittinen manööveri toteutettiin perustuslakivaliokunnan kokouksessa keskiviikkona 23.11.2016

Keskiviikko 23.11.2016

Keskiviikkona 23.11.2016 klo 9.30—10.57 pidetyn kokouksen pöytäkirjan PeVP 100/2016 vp asiakohta 3 käsittelee kotoutumistukea koskevaa hallituksen esitystä. Pöytäkirjassa todetaan seuraavasti.

”Valiokunta hyväksyi käsittelyn pohjaksi 22.11. jaetun lausuntoluonnoksen.

Valiokunta kävi yleiskeskustelun.

Edustaja Kivelä ehdotti edustaja Meren kannattamana, että asia pannaan pöydälle.

Edustaja, puheenjohtaja Lapintie ehdotti edustaja Kantolan kannattamana, että asia pannaan pöydälle 24.11. pidettävään kokoukseen.

Edustaja Meri ehdotti edustaja Kivelän kannattamana, että asia pannaan pöydälle 25.11. pidettävään kokoukseen.

Pöydällepanosta äänestettiin. Äänin 7 – 6 yhden äänestäessä tyhjää asia päätettiin panna pöydälle 25.11.2016 pidettävään kokoukseen.

Valiokunta pani asian pöydälle.”

Mistä pöytäkirja PeVP 100/2016 vp kertoo? Miksi asiassa äänestettiin? Miksi joillekin perustuslakivaliokunnan jäsenille oli niin tärkeää estää asian käsittely 24.11. ja siirtää se käsiteltäväksi vasta perjantain 25.11.2016 kokouksessa?

Kysymyksiin voi hakea vastauksen valtioneuvoston verkkosivuilta. Valtioneuvoston yleisistunnot pidetään torstaisin klo 13 alkaen. Jos hallitus aikoo peruuttaa antamansa hallituksen esityksen, päätös tästä tulee tehdä valtioneuvoston yleisistunnossa. Ja kuten tiedotusvälineistä saattoi samana päivänä lukea ja kuten yleisistunnon asiakirjoista selviää, valtioneuvosto päätti istunnossaan 24.11.2016 peruuttaa kotoutumistukea koskevan esityksensä HE 169/2016 vp. Syykin näkyy esittelymuistiosta. Sen loppuun sisältyy seuraava lausuma:

“Perustuslakivaliokunnan käsittelyssä asiantuntijat ovat pitäneet esitystä ongelmallisena yhdenvertaisuusperiaatteen näkökulmasta. Perustuslaillisten näkökohtien johdosta hallitus peruuttaa esityksen.”

Eduskunnan työjärjestyksen mukaan asian käsittely eduskunnassa päättyy, jos hallitus peruuttaa esityksensä. Tämä koskee myös perustuslakivaliokuntaa – se ei voi antaa lausuntoa asiasta, jonka käsittely on eduskunnassa päättynyt. Jos ja kun hallitus päätti peruuttaa esityksensä torstaina, ei valiokunta olisi vallitsevan – joskin oikeudellisesti todennäköisesti virheellisen ­– käsityksen mukaan voinut käsitellä sitä enää perjantaina.

Torstai 24.11.2016

Miten sitten on mahdollista, että perustuslakivaliokunta ehti kuin ehtikin antaa asiasta lausuntonsa. Ja vielä torstaina. Mitä tapahtui äänin 7-6 tehdylle päätökselle siirtää asian käsittely perjantaihin?

Jälleen kerran joudumme hakemaan johtoa valiokunnan pöytäkirjoista.

Torstaina 24.11.2016 klo 9.30-11.25 ja 11.35-11.56 pidetyn kokouksen pöytäkirjan PeVP 101/2016 vp asiakohta 9 kuuluu seuraavasti

”9 “Muut asiat”

Keskusteltiin asioiden HE 169/2016 vp ja KAA 1/2016 vp käsittelyajankohdasta.

—

Kokous keskeytettiin klo 11.25 ja sitä jatkettiin klo 11.35.

—

Päätettiin yksimielisesti, että asioita käsitellään tänään 24.11.2016 kello 12.00 pidettävässä kokouksessa. ”

Torstain ensimmäinen kokous päättyi klo 11.56. Torstain toinen kokous alkoi neljä minuuttia myöhemmin. Jälkimmäisen pöytäkirjat eivät ole tätä kirjoitettaessa vielä eduskunnan verkkopalvelussa. Tiedämme kuitenkin, että valiokunta antoi asiaa HE 169/2016 koskevan lausuntonsa torstaina. Lausuntojen sähköpostijakelun liitteenä olleesta viestissä ilmenee myös, että lausunto oli valmiina jo 12.30. Tämäkään ei liene sattumaa, vaan valiokunnan tarkoituksena lienee ollut ainoastaan varmistaa, että asia tulee käsitellyksi ja lausunto annetuksi ennen valtioneuvoston yleisistunnon alkamista.

Torstain pöytäkirjasta PeVP 101/2016 vp on syytä nostaa esiin kaksi kohtaa. Ensinnäkin päätös asian käsittelemisestä jo samana päivänä järjestettävässä toisessa kokouksessa tehtiin yksimielisesti, vaikka se oli keskiviikkona äänin 7-6 päättänyt toimia toisin.

Toiseksi pöytäkirjasta ilmenee, että edustaja Meri (ps), joka teki alkuperäisen ehdotuksen pöydellepanosta perjantaille, osallistui asiakohdan 9 käsittelyyn vain osittain. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta käy myös ilmi, ettei hän osallistunut asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa. Heti eilen iltapäivällä edustaja Meri myös antoi lausuntoja YLE:n tv-uutisissa ja muussa mediassa, että perussuomalaiset ”jatkaa asian selvittämistä”. (https://www.suomenuutiset.fi/meri-teimme-kaikkemme-maahanmuuttajien-alempi-sosiaaliturva-tormasi-perustuslakiin/).

Oikeusvaltion voitto

Selvittää voi tietenkin aina, myös silloin kun siinä ei ole valtiosääntöoikeudellisesti mieltä. Pääasia kuitenkin on, että kotoutumistukeen liittynyt oikeudellinen kysymys on nyt tullut perustuslakivaliokunnan toimesta ratkaistuksi niin kuin se kuuluukin ratkaista: Ihmisiä ei saa kohdella muita huonommin pelkästään sen perusteella, mistä he sattuvat olemaa kotoisin. Ei edes silloin kun kysymys Suomessa asuville työttömille kuuluvasta perustoimeentulonturvasta.

Olisi myös ollut ongelmallista, että hallitus peruuttaa esityksensä vain sillä perusteella, että asiantuntijat ovat pitäneet esitystä ongelmallisena ilman mitään perustuslakivaliokunnan kannanottoa asiasta.Nyt asia hoidettiin niinkuin oikeusvaltiossa pitää: Jos hallitus antaa esityksen, jossa ilmenee perustuslakiin liittyviä ongelmia, näiden ongelmien vakavuus pitää erikseen selvittää. Suomessa tämä tehtävä kuuluu eduskunnan perustuslakivaliokunnalle. Niin kauan kuin pidämme perustuslakiamme oikeudellisesti sitovana, valiokunta voi tällöin perustellusti päätyä katsomaan, että esitys on ristiriidassa perustuslain kanssa ja ettei se sen vuoksi ole toteutettavissa eduskunnan yksinkertaisella enemmistöllä säädettävänä tavallisena lakina. Se että valiokunnan jäsenet tai esimerkiksi hallitus pyrkisi poliittisista syistä tai muutoin tietoisesti estämään valiokuntaa toteuttamasta tätä perustuslain 74 §:n mukaista tehtävää, olisi suomalaisen oikeusvaltion kannalta hyvin vaarallista. Onneksi tällaisille epäilyille ei nyt annettu enemmälti aihetta.

—–

Lopuksi – perustuslakivalvonnasta valtiosääntöasiantuntijoiden rooliin Suomessa

Lopuksi on paikallaan kohottautua miettimään muutamia yleisempiä kysymyksiä tämän(kin) valtiosääntönäytelmän taustoista. Perustuslakivaliokunnan huomattavan yksiselitteisen ja perusteiltaan punnitun lausunnon valossa voi ensinnäkin kysyä, viitsitäänkö hallituksen esityksiä valmisteltaessa tai ehkä peräti jo niihin liittyviä poliittisia linjauksia tehtäessä edes vilkaista perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön. Hallituksen esityksessä ehdotuksen tueksi esitetyt perusteet olisi nimittäin pitänyt jo kättelyssä havaita perustuslain kannalta kestämättömiksi valiokunnan aiemman ja vieläpä verraten tuoreen lausuntokäytännön valossa.

Edelleen voi tämänkin hallituksen esityksen perustuslakikäsittelyn jälkeen kysyä, mitä oikeastaan tekee valtioneuvoston oikeuskansleri, jonka pitäisi osaltaan valvoa hallituksen esitysten perustuslainmukaisuutta ennen niiden antamista eduskunnalle? Onko valtioneuvoston oikeuskansleri-instituutiosta aika ajanut ohi? Onko kysymys tsaarinvallan aikaisesta valtiosääntöreliikistä, joka olisi syytä ottaa viipymättä kriittisen valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kohteeksi? Olisiko syytä alkaa selvittää oikeuskanslerin viraston toimintojen siirtämistä eduskunnan oikeusasiamiehen yhteyteen? Joka tapauksessa nykymuotoisesti toimivalla oikeuskanslerin virastolla ei vaikuta olevan virkaa ainakaan eduskunnalle annettavien hallituksen lakiesitysten perustuslakikontrollissa.

Lopuksi tämäkin valtiosääntöoikeudellinen episodi voi synnyttää arvostelua siitä, että muutamat perustuslakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat, kuten tämän blogin kirjoittajat vuoden takaisessa blogikirjoituksessaan, olivat jo etukäteen uskaltaneet arvioida kriittisesti matalamman sosiaaliturvajärjestelmän räätälöintiä työttömille maahanmuuttajille. Joissain piireissä aina eduskunnan täysistuntoa myöden ei ole pidetty sopivana, että valtiosääntöoikeuden asiantuntijat varsinkaan etukäteen esittävät näkemyksiään perustuslakivaliokunnassa kuultavaksi (mahdollisesti) tulevista asioista.

Tällaisiin puheisiin ei ole kuin yksi ainoa oikea vastaus. Perustuslakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat ovat päätyöltään professoreita ja tutkijoita. He eivät tässä ominaisuudessaan voi vaieta yhteiskunnallisista ongelmista ja pidättäytyä käsittelemästä niitä julkisuudesta – eivät varsinkaan silloin, kun kysymys on istuvan hallituksen vallankäytöstä. Professoreita ja tutkijoita ei yksinkertaisesti ole valittu yliopistollisiin tehtäviinsä sen vuoksi, että he voisivat ensin kyyhöttää hiljaa itsekseen tutkijankammioissaan ja kömpiä sitten sieltä esiin korkeintaan vain erikseen kysyttäessä ja vasta kauan sen jälkeen, kun asia on jo tullut poliittisesti päätetyksi, keskustelu lakannut ja asian valtiosääntöoikeudellinen ajankohtaisuus mennyttä.

Pidätämme sen vuoksi jatkossakin itsellämme oikeuden arvioida suomalaisessa oikeus- ja yhteiskuntaelämässä ajankohtaisia ja tärkeitä perustuslakikysymyksiä sekä ennen että jälkeen niiden käsittelyä perustuslakivaliokunnassa – silloinkin, kun saatamme osallistua asian käsittelyyn perustuslakivaliokunnassa valiokunnan kuulemina asiantuntijoina.

Juha Lavapuro ja Tuomas Ojanen

Päivitys 25.11. klo 18.06. Perustuslakivaliokunnan pöytäkirja 24.11. klo 12.00-21.10 pidetystä toisesta kokouksesta löytyy nyt eduskunnan nettisivuilta (PeVP 102/2016 vp). Sen hallituksen esitystä 169/2016 vp koskenut asiakohta 3 kuuluu seuraavasti:

Valiokunta hyväksyi käsittelyn pohjaksi 22.11. jaetun lausuntoluonnoksen. Yksityiskohtaisessa käsittelyssä valiokunnan perustelujen 15. kappaleeseen lisättiin puheenjohtajan ehdotuksesta seuraava virke: ”Hallituksen esityksessä ei ole asianmukaisesti selostettu, miten etuuden alentamisen on tarkoitus edistää integroitumista.” Yksityiskohtaisessa käsittelyssä valiokunta hyväksyi lausuntoluonnoksen muutettuna. Valiokunta päätti yksimielisesti pitää käsittelyä asian ratkaisevana käsittelynä. Asian käsittely valiokunnassa on päättynyt.