– Det er en iboende redsel for at tjenester blir borte, og kommunen står sterkt. Følelser, identitet og prinsipp blir avgjørende. Selv om vi peker på utfordringer kommunen faktisk har, trumfer det følelsesmessige ofte alt, sier Runa Finborud (Sp), ordfører i Os kommune i Hedmark.

De 2000 innbyggerne i Os var nærmest delt på midten etter utredninger og folkemøter. Til slutt vedtok flertallet i kommunestyret å si nei til sammenslåing med Røros og Holtålen.

Finborud tilhørte mindretallet som var for sammenslåing.

– Særlig kommuneøkonomien var viktig. Vi har ikke ressurser til å drive samfunnsutvikling, og de større og mer folkerike kommunene drar fra oss. Vi har komplekse oppgaver og må diskutere realistisk hvordan vi kan ruste oss best mulig for fremtiden, sier Finborud.

Fakta om kommunereformen Ekspandér faktaboks Målet med kommunereformen var å redusere antallet kommuner og flytte mer makt og ansvar til større kommuner. Kommunene hadde frist til 1. juli 2016 med å fatte vedtak om sammenslåing eller ikke. Fylkesmennene tegnet deretter et kart med sine anbefalinger for kommunestruktur i fylket og sendte dem til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Våren 2017 la regjeringen frem sin proposisjon om kommunestruktur, som ble behandlet i Stortinget. Stortinget vedtok i juni 2017 å kutte antall kommuner fra 428 til 354. Elleve av sammenslåingene skjer med bruk av tvang. Kommunesammenslåingene trer i kraft fra 1. januar 2020.

Ordfører: – Følelser slår hardt inn

I Storfjord kommune i Troms, med under 1900 innbyggere, ble dobbeltstemmen til ordfører Knut Jentoft (Tverrpolitisk liste) avgjørende da kommunestyret med knappest mulig margin sa nei til sammenslåing.

– Følelser slår hardt inn. Man tenkte ikke bare nøkternt på tjenestetilbudet, men følte at en del av identiteten ville gå tapt ved en sammenslåing, sier Jentoft.

PROBLEM: – Eldreomsorgsbyrden er et problem vi er veldig klar over. Kommunene kjemper knallhardt med hverandre for å få tak i nok kompetanse i eldreomsorgen, sier Storfjord-ordfører Knut Jentoft. Foto: Eirik Hind Sveen / NRK

– At dette lille lokalsamfunnet er i stand til å ta vare på medmennesker slik som her, preget mine følelser. Man er jo redd for å miste samholdet i en større kommune, sier han.

Storfjord var lenge i forhandlinger om en mulig sammenslåing med Lyngen og Kåfjord.

– Vi var faktisk enige om det meste, men på det siste møtet skulle vi plassere et kommunesenter. Da stoppet det, forteller Jentoft.

Han erkjenner at Storfjord kan få utfordringer med å håndtere den svært høye andelen eldre. De trenger flere innbyggere og gir derfor nå 100.000 kroner til dem som bygger hus i kommunen.

Slik er nei-kommunene

Totalt 257 norske kommunestyrer gjorde som Os og Storfjord: De sa nei til sammenslåing, i veldig mange tilfeller etter at innbyggerne hadde sagt nei i folkeavstemning, – og fikk det som de ville da de heller ikke ble tvangssammenslått av Stortinget.

NRK har sett på flere faktorer i de 257 kommunene. Gjennomgangen viser at nei-kommunene kjennetegnes ved at de er små og trues av fraflytting og forgubbing:

Innbyggertall: 88 prosent har under 15.000 innbyggere – minstetallet på innbyggere som ekspertutvalget for kommunereformen anbefalte per kommune. Godt over halvparten av kommunene, 62 prosent, har under 5000 innbyggere.

88 prosent har under 15.000 innbyggere – minstetallet på innbyggere som ekspertutvalget for kommunereformen anbefalte per kommune. Godt over halvparten av kommunene, 62 prosent, har under 5000 innbyggere. Synkende folketall: Det er mer typisk for en nei-kommune å ha befolkningsnedgang enn det er for en gjennomsnittlig kommune. De siste tolv årene har totalt 157 norske kommuner hatt et synkende folketall. 73 prosent av dem er nei-kommuner, og de aller fleste er kommuner med under 5000 innbyggere. Det var flere nei-kommuner (121 kommuner) som hadde et synkende folketall i løpet av de åtte årene den rødgrønne regjeringen styrte, enn de siste fire årene, hvor 97 kommuner har hatt en befolkningsnedgang.

Det er mer typisk for en nei-kommune å ha befolkningsnedgang enn det er for en gjennomsnittlig kommune. De siste tolv årene har totalt 157 norske kommuner hatt et synkende folketall. 73 prosent av dem er nei-kommuner, og de aller fleste er kommuner med under 5000 innbyggere. Det var flere nei-kommuner (121 kommuner) som hadde et synkende folketall i løpet av de åtte årene den rødgrønne regjeringen styrte, enn de siste fire årene, hvor 97 kommuner har hatt en befolkningsnedgang. Andel eldre: 83 prosent av kommunene har i dag en høyere andel innbyggere over pensjonsalder enn landsgjennomsnittet.

83 prosent av kommunene har i dag en høyere andel innbyggere over pensjonsalder enn landsgjennomsnittet. Befolkningsframskrivning: Andelen av de eldste øker ytterligere: 84 prosent av kommunene vil om 20 år ha en andel innbyggere på 80 år eller mer som er høyere, i mange tilfeller betydelig høyere, enn gjennomsnittet i Norge.

Andelen av de eldste øker ytterligere: 84 prosent av kommunene vil om 20 år ha en andel innbyggere på 80 år eller mer som er høyere, i mange tilfeller betydelig høyere, enn gjennomsnittet i Norge. Eldreomsorgsbyrde: 87 prosent av kommunene har om 20 år flere eldre sammenlignet med antallet arbeidsføre i kommunen, enn gjennomsnittet i landet.

87 prosent av kommunene har om 20 år flere eldre sammenlignet med antallet arbeidsføre i kommunen, enn gjennomsnittet i landet. Fylkesmennenes anbefalinger: Fylkesmennene anbefalte sammenslåing nå for 89 av kommunene, tilsvarende 35 prosent, mens sammenslåing på sikt ble anbefalt for ytterligere 61 kommuner.

Din nettleser støtter ikke innbygging av eksternt innhold

Sjekk din egen kommune! Du kan klikke på din kommune for å få detaljert informasjon, og bla deg gjennom kart som viser blant annet hvor høy andel eldre det er i den enkelte kommune i 2040 sammenlignet med nå. Jo mørkere farge, jo høyere andel.

Kommune-forsker er bekymret

Flere av kommunene med få innbyggere er geografisk store, som kan vanskeliggjøre en sammenslåing.

FARESIGNALER: – Det er tilsynelatende mange av kommunene hvor behovet for sammenslåing er størst, som har valgt å stå alene, sier kommuneforsker Bent A. Brandtzæg. Foto: privat

Kommuneforsker Bent A. Brandtzæg ved Telemarksforskning mener likevel det er grunn til å rope varsku om at så mange små kommuner med en høy andel eldre og en befolkningsnedgang, holder fast på å fortsette alene.

– Det er faresignaler som må tas på alvor. Det er tilsynelatende mange av kommunene hvor behovet for sammenslåing er størst, som har valgt å stå alene, sier Brandtzæg, som har studert kommunesammenslåinger.

Brandtzæg peker på flere utfordringer:

Oppgaver til kommunene: – Alle kommuner skal ha samme oppgaver og ansvar uavhengig av størrelse. Store kommuner har større evne til å håndtere oppgaver enn små kommuner. Er det mange små kommuner, gir det begrensninger for hvor mange oppgaver som kan overføres til kommunene.

– Alle kommuner skal ha samme oppgaver og ansvar uavhengig av størrelse. Store kommuner har større evne til å håndtere oppgaver enn små kommuner. Er det mange små kommuner, gir det begrensninger for hvor mange oppgaver som kan overføres til kommunene. Høy andel eldre: – Mange av disse kommunene kan få problemer med å håndtere eldrebølgen. Med en så høy andel eldre, må kommunene styrke tilbudet innen helse og omsorg. Det fører til økt behov for arbeidskraft, samtidig som det blir færre i yrkesaktiv alder.

– Mange av disse kommunene kan få problemer med å håndtere eldrebølgen. Med en så høy andel eldre, må kommunene styrke tilbudet innen helse og omsorg. Det fører til økt behov for arbeidskraft, samtidig som det blir færre i yrkesaktiv alder. Sårbar kommuneøkonomi: – Kommuneøkonomien henger sammen med innbyggertallet, og en liten kommune har mindre å rutte med. En liten økonomi er mer sårbar enn en stor, og små endringer kan gi store utslag. Uforutsette hendelser i en kommune med få innbyggere, kan i verste fall velte økonomien.

– Kommuneøkonomien henger sammen med innbyggertallet, og en liten kommune har mindre å rutte med. En liten økonomi er mer sårbar enn en stor, og små endringer kan gi store utslag. Uforutsette hendelser i en kommune med få innbyggere, kan i verste fall velte økonomien. Mister innbyggere: – Det er stort sett de minste kommunene som har hatt en befolkningsnedgang. Større kommuner har hatt befolkningsvekst.

– Det er stort sett de minste kommunene som har hatt en befolkningsnedgang. Større kommuner har hatt befolkningsvekst. Lite attraktive: – Det er utfordrende for små kommuner å være attraktive med tanke på tilflytting og næringsetablering. Man må drive samfunnsutvikling for å skape nye arbeidsplasser, og en kommune må ha en viss størrelse for å klare det.

– Sentralisering skjer uavhengig av kommunestruktur

Motstanderne mot kommunereformen har blant annet argumentert med at den vil føre til sentralisering, og at sammenslåinger ikke må skjer mot folkets vilje.

– Også med dagens kommunestruktur er det jo en sentralisering. Den har pågått i lang tid og vil trolig fortsette, for det skjer uavhengig av kommunestrukturen. Men for å bremse sentraliseringen trenger kommunene økonomi, ressurser og kompetanse for å drive samfunnsutvikling og være attraktive. Der har større kommuner en fordel, sier Brandtzæg.

SP-ORDFØRER: – Politisk lederskap betyr at man må kunne ta noen upopulære avgjørelser, sier ordfører Runa Finborud (Sp) i Os. Foto: Knut-Øyvind Hagen / nrk

I Os kommune har folketallet sunket nesten hvert år siden tusenårsskiftet.

– Vi ser allerede i dag at vi har hatt en negativ befolkningsendring, så dagens kommunegrense gir ingen garanti for å holde på innbyggerne og unngå at de flytter til regionsentra, sier Senterparti-ordfører Runa Finborud.

– Jeg tror ikke sammenslåing hadde vært riktig hvis det var stor motstand i befolkningen. Samtidig mener jeg politikere må ta noen upopulære avgjørelser når man sitter på mer kunnskap om utfordringene enn mange av innbyggerne.

Loppa-ordfører: – Vi kaldkveler oss selv

I Loppa kommune i Finnmark sitter ordfører Steinar Halvorsen (H). Siden 2005 har kommunen med under 1000 innbyggere, mistet hver fjerde innbygger.

– Nå kaldkveler vi oss selv. Vi sulter oss bare fordi vi på død og liv skal stå alene, sier Halvorsen.

Som positiv til sammenslåing med Alta, var han i mindretall. Kommunestyret vedtok i fjor at Loppa skal fortsette som egen kommune, etter at 85 prosent av innbyggerne som deltok i folkeavstemningen, avviste sammenslåing.

FORTVILER: Ordfører Steinar Halvorsen (H) mener Loppa ikke kan overleve som egen kommune og fortviler over at kommunestyret fulgte innbyggernes motstand, og over at Stortinget ikke slo Loppa og naboene sammen med tvang. Foto: André Bendixen / NRK

– Det er galskap at vi sa nei til sammenslåing. Vi har drøyt 960 innbyggere og er på størrelse med et middels borettslag i en større kommune, men skal ha egen kommuneadministrasjon og samme kompetanse som Alta, som har over 20.000 innbyggere. Vi har én person i hver nøkkelstilling i kommunen, som i barnevernet. Når den ene personen er syk eller har ferie, stopper det opp, sier Halvorsen.

Loppa hadde i fjor en andel innbyggere på over 80 år som var nesten dobbelt så stor som landsgjennomsnittet. Om 20 år ligger det an til at nær én av fem innbyggere i kommunen er over 80 år.

– Hvordan skal vi klare å håndtere den store andelen eldre? De som stemte mot kommunesammenslåing nå, er de samme som vil trenge et eldretjenestetilbud vi ikke klarer å tilby om noen år, sier Halvorsen.

Da kommunestyret sa nei til sammenslåing, tryglet han Stortinget om å tvangssammenslå Loppa og Alta, men heller ikke det nådde frem, selv om fylkesmannen anbefalte sammenslåing.

Feigt, mener Halvorsen.

– Vi skal lytte til innbyggerne, men vi som sitter med innsikt i demografi, økonomi og utfordringer om næringsliv, må også ta ansvar. Noe annet er feigt, og det var feighet i Stortinget også.

Han tror det var kjærligheten til Loppa og et rivaliserende forhold til naboen som gjorde at Loppa vedtok å fortsette som egen kommune.

– Følelsene til folket avgjorde. De som bor i kommunen, har stort sett bodd her hele livet. Den kjærligheten er det vanskelig å gjøre om på. Dessuten er ikke Alta kommune den mest populære. Flere har sagt til meg at dersom det var snakk sammenslåing med Hammerfest, hadde de kanskje sagt ja.

ELDRE-ANDELEN VOKSER: Kartoversikten fra SSB viser hvor høy andel innbyggere på over 80 år det kommer til å være i ulike norske kommuner om 20 år. Jo mørkere fargen er, jo høyere er andelen 80+-åringer. Mange av kommunene som har sagt nei til sammenslåing, kommer til å ha en svært høy andel eldre. Foto: Statistisk sentralbyrå (SSB)

Erkjenner utfordringer – men vil stå alene

Også i Aremark kommune i Østfold med 1400 innbyggere, ligger de an til å få en meget høy eldreomsorgsbyrde.

Ordfører Geir Aarbu (Sp) mener likevel det var riktig å si nei til sammenslåing med Halden.

– Vi har store utfordringer knyttet til eldreomsorgen, så vi prøver å rasjonalisere så mye som mulig. Men vi mener vi har gode tjenester, og innbyggerne er fornøyde. Vi vil være en egen kommune, og i innbyggerundersøkelsen sa 79 prosent nei til sammenslåing, sier Aarbu.

Han sier det var uaktuelt å ikke følge innbyggernes vilje.

– I en større kommune får man kanskje samordningseffekten, men jeg tror det ville ha gått utover tjenestenivået. Da flytter man tjenestene til de store byene, og så må innbyggerne flytte etter, sier Aarbu.

– Er det det erfaringer fra tidligere sammenslåinger viser?

– Det er det jeg frykter kommer til å skje.