U radu za koji je dobio nagradu Zaklade prof. dr. Marijan Hanžeković za 2017., Vuk Vuković dovodi u vezu korupciju, dugotrajnost na vlasti i veće poreze odnosno prireze. Načelnici koji vladaju u gradovima i općinama sa nižim razinama transparentnosti i odgovornosti u prosjeku dulje ostaju na vlasti, korumpiraniji su te nameću veće prireze.

U prethodnim istraživanjima u ovoj seriji pokazao sam da postoji pozitivan odnos korupcije i reizbora, gdje se lokalnim čelnicima u Hrvatskoj isplati biti korumpiran do određene granice kako bi maksimizirali vjerojatnost političkog opstanka. Saznali smo tako da građani zbog raznih razloga prihvaćaju određenu razinu korupcije koju potvrđuju izbornim ponašanjem, iako ju deklarativno odbacuju. Saznali smo također da zbog fiskalne iluzije i „krade ali nama dade“ mentaliteta građani biraju čak i kandidate koji su sudski procesuirani ili su završavali u zatvoru radi korupcije. Saznali smo da glasači kažnjavaju fiskalnu odgovornost i nagrađuju proračunski populizam, te da im je potpuno opravdano da nacionalna vlast kupuje glasove dajući lokalnim načelnicima iz iste stranke više proračunskog novca.

Ono što nismo saznali je zašto je takav institucionalni sustav u Hrvatskoj (ne)uspješan? Je li on posljedica mentaliteta (o čemu će biti govora u idućem tekstu) ili je on naprosto posljedica loše definiranih pravila igre u društvu? Ovaj tekst će se pozabaviti drugim pitanjem – loše definiranim institucijama na lokalnoj razini koje generiraju negativnu spiralu korupcije, visokih poreza i dugovječnih političara koji bez obzira na korumpiranost i oporezivanje pobjeđuju na izborima.

Poznato je da u Hrvatskoj postoji dio lokalnih čelnika koji su na vlasti preko 20 godina (nakon kraja ovog mandata bit će čak 30 godina za neke – može ih se tretirati kao lokalne diktatore). Prosječno razdoblje koje lokalni čelnik u Hrvatskoj provede na vlasti je malo iznad 10 godina (izuzetno puno za prosjek!). To je zabrinjavajuće jer se postavlja pitanje kako lokalni čelnici u manje razvijenim općinama, dakle onima u kojima njihova vladavina ne generira javna dobra niti pomaže građanima, uspješno pobjeđuju na izborima.

Nameće se zaključak kako su lokalne političke elite u Hrvatskoj stvorile sustav ključnih pobornika temeljen na lojalnosti i međuovisnosti koji je dovoljno snažan i efikasan da čak i kada su uhićeni u kršenju zakona, ti isti čelnici izbjegavaju izbornu kaznu. Dakle, možemo li objasniti zašto lokalni političari ostaju na vlasti toliko dugo bez praktički ikakve odgovornosti prema svojim glasačima? Kome su odgovorni ako nisu glasačima?

Teorija selektorata

U svojem novom istraživanju, „Political Economy of Local Government in Croatia: Winning Coalitions, Corruption, and Taxes“, za kojega sam dobio glavnu nagradu Zaklade prof. dr. Marijan Hanžeković za 2017., te koji će biti objavljen u novom broju časopisa Instituta za javne financije Public Sector Economics, empirijski verificiram teoriju selektorata na primjeru Hrvatske (Bueno De Mesquita, Smith, Siverson i Morrow, 2005). Prema toj teoriji političari mogu dugo ostati na vlasti te istovremeno izvlačiti rentu (biti korumpirani) i izbjegavati bilo kakvu odgovornost prema biračima ukoliko kreiraju dovoljno moćnu skupinu ključnih pobornika.

Takav međuodnos generira koristi objema stranama: političarima omogućuje ostanak na vlasti i nesmetano ubiranje renti (u monetarnom i nemonetarnom obliku, ali i kroz ostvarivanje nepotističkih veza), dok njihovi pobornici dobivaju direktne koristi kroz povoljan zakonski i regulatorni okvir, kroz namještene javne natječaje, poslove u javnom sektoru, mogućnosti da izbjegavaju plaćanje poreza, itd. Političari mogu slobodno biti korumpirani bez da im to utječe na šanse reizbora (do određene granice) ukoliko opstaju unutar tzv. malih pobjedničkih koalicija.

Mala pobjednička koalicija znači da što je manja grupa ključnih pobornika u odnosu na ukupan broj glasača, to je političaru na vlasti lakše povezati tu mrežu, stvoriti ju ovisnom o svojoj poziciji (kao i obratno), i time maksimizirati šanse ostanka na vlasti. Male pobjedničke koalicije najčešće se manifestiraju u diktaturama i kvazi-demokracijama gdje mala grupa ljudi odlučuje tko će biti na vlasti, ali i u lokalnoj samoupravi gdje nedostaje transparentnosti i koje su po definiciji dovoljno male da je lako graditi snažne mreže interesa.

Kako mjeriti veličinu pobjedničke koalicije? Najjednostavnija aproksimacija je gledati broj glasova za aktualnog načelnika u odnosu na ukupan broj birača koji imaju pravo glasa u toj izbornoj jedinici. U Hrvatskoj postoje općine gdje lokalni načelnik pobjeđuje i kada dobije svega oko 10% glasova od ukupnog broja ljudi koji imaju pravo glasa (drugim riječima ide mu u korist niska izlaznost). U prosjeku je potrebno tek 27% ukupnih glasova svih koji imaju to pravo da neki političar pobjedi na izborima.

Kada to prevedemo u apsolutne brojke, primjerice u općinama gdje glasuje oko 500 ljudi (dok pravo glasa ima njih 1000), gradonačelnik koji dobije 270 glasova (27% od 1000), bez problema pobjeđuje. Nije teško zamisliti da se tako mali broj ljudi lako uključi u mrežu interesa.

U sredinama sa manjom izlaznošću, taj je postotak još niži. Primjerice u gradu s 5000 glasača, njih 2000 izlazi (40%, što je otprilike prosjek izlaznosti na lokalne izbore), a načelnik pobjeđuje s tek 20% od svih mogućih glasova. Ovo naravno ne znači da su svih 20% koji podržavaju načelnika koruptivno uvezani, no oni koji jesu koruptivno uvezani čine najveći broj takvih pobornika te o njima kao ključnim glasačima koji motiviraju ostale ovisi reizbor. Dakle, što je taj broj manji, to je načelnik manje odgovoran prema svim glasačima i trudi se zadovoljiti samo uski krug interesa.

Teorija selektorata predviđa da su političari u okruženjima malih pobjedničkih koalicija skloniji nametati veće poreze kako bi financirali alokaciju javnih resursa privatnim interesima te, posljedično, puno dulje ostaju na vlasti. Slične teorijske implikacije mogu se naći i u doprinosima Northa, Wallisa i Weingeista (2009) koji ističu da su politički i ekonomski ishodi manje razvijenih zemalja posljedica personaliziranih institucija i povezanosti političkih elita i raznih moćnih skupina koje ih podržavaju, potom Shleifera i Vishnya (1998) kod modela namještenih privatizacija u post-komunizmu, te Robinsona i Verdiera (2013) kod modela nepotističkog zapošljavanja u javnom sektoru.

Koegzistencija dugotrajnih političara, visokih poreza, i visoke korupcije

Hrvatska je izvrstan primjer teorije selektorata gdje dugotrajnost na vlasti direktno ovisi o tome koliko je političar uspješan u izgradnji svojih malih pobjedničkih koalicija interesa. Istraživanje pokazuje kako gradove i općine sa malim pobjedničkim koalicijama u Hrvatskoj karakteriziraju i veća korupcija i veći lokalni porezi (stope prireza koje unutar zadanih granica određuje lokalna samouprava). Što je veća korumpiranost lokalnog čelnika, to je veća porezna stopa koju nameće.

Lokalni čelnik koji uspješno održava svoju usku koaliciju interesa ima veću vjerojatnost da dulje ostaje na vlasti, da bude korumpiran, da manipulira korupcijom kako bi pobjeđivao na izborima i da drži visoke stope prireza. Nedostatak odgovornosti ali i transparentnosti u takvim zajednicama omogućit će načelniku da nastavi sa takvom praksom, gurajući čitavu lokalnu zajednicu u negativnu povratnu spregu nerazvijenosti, lošeg upravljanja, i lojalnih pobornika loših političara.

Zaključak je izveden na temelju usporedbe sličnih gradova i općina (prema veličini naselja, relativnoj razvijenosti – dohocima, nezaposlenosti i transferima – te brojnim političkim varijablama poput toga tko je na vlasti, kolika je većina u lokalnoj skupštini, je li načelnik iz iste stranke koja drži vlast na nacionalnoj razini, kolika je ideološka uniformnost općine, itd.). Općine se dakle razlikuju samo prema veličini pobjedničke koalicije načelnika na vlasti. Na taj način dobivamo usporedive jedinice i možemo izvlačiti zaključke o ishodima (korupcija, porezi i dugotrajnost) samo na temelju razlika u veličini pobjedničke koalicije u dva usporediva grada ili općine.

Nalazi pokazuju da su načelnici u mjestima sa malim pobjedničkim koalicijama (gdje je lakše koruptivno uvezati biračko tijelo) u prosjeku na vlasti jedan čitavi mandat više nego načelnici u mjestima sa velikim pobjedničkim koalicijama (tamo gdje je teže izgraditi uski krug interesa). Slično je i sa lokalnim prirezom – u mjestima sa malim pobjedničkim koalicijama možemo očekivati u prosjeku do 30% veće prireze nego u sličnim mjestima sa velikom pobjedničkom koalicijom. Učinak na korupciju još je snažniji; ona je u prosjeku između 50% do 60% veća u mjestima sa malom pobjedničkom koalicijom od mjesta sa velikom pobjedničkom koalicijom.

Slika 1.a. Veća pobjednička koalicija – manje korupcije

Slika 1.b. Veća pobjednička koalicija – manji prirez

Metodološke napomene: Veličina pobjedničke koalicije u negativnoj je korelaciji (-0.321, p-vrijednost = 0) sa razinom korupcije (panel a) te sa visinom lokalnog prireza (-0.397, p-vrijednost = 0) (panel b) u gradovima i općinama u Hrvatskoj. Drugim riječima što je manja pobjednička koalicija, odnosno što je načelnicima lakše koruptivno uvezati ključan dio glasača i time zadovoljiti mali broj ljudi umjesto većine glasača (i prema njima biti odgovoran), to su veći prirezi i razina korupcije. Korupcija je, kao i u mojim ranijim istraživanjima, mjerena aproksimirajući sumnjive javne nabave (više ovdje), dok je dugotrajnost na vlasti mjerena brojem godina koliko je pojedinačni političar kontinuirano na vlasti u određenom gradu ili općini. Stope prireza preuzete su sa stranica Ministarstva financija, dok su pobjedničke koalicije (mjerene pomoću W/S ratio varijable) računate kroz omjer broja glasova za načelnika i ukupnog broja ljudi koji imaju pravo glasa u određenoj jedinici (vidi Bueno De Mesquita et al, 2005 za dodatno pojašnjenje ove definicije).

Nalazi predstavljaju doprinos postojećoj literaturi o korupciji i institucionalnim deficitima u Hrvatskoj. Unutar zajednica s malim pobjedničkim koalicijama visoki porezi i visoke razine korupcije ne kažnjavaju političare na vlasti, već naprotiv, političari ostaju još dulje na vlasti. Načelnicima nije cilj zadovoljiti sve glasače i nuditi javna dobra već je cilj zadovoljiti usku skupinu lojalnih glasača koji ih izabiru na vlast i prema njima usmjeravati transfere javnih sredstava, jer su time slobodni ulaziti u koruptivne odnose i postavljati visoke porezne stope. Time dobivamo potpuniju sliku o sistemskim objašnjenjima zašto hrvatski glasači ne kažnjavaju korupciju.

Ovo pojašnjenje je tek dio puno šireg problema koji uključuje mentalitet, kulturu, povijesno naslijeđe, te niz drugih faktora. No unatoč tome i unatoč potencijalnim metodološkim ograničenjima koja vjerojatno i podcjenjuju ukupnu razinu korupcije u Hrvatskoj, rad pruža novi teorijski okvir za analizu.

Iako opisani fenomen zabrinjava, logika političkog opstanka hrvatskih političara ne razlikuje se previše u odnosu na ostale zemlje. Temeljna razlika je u institucionalnim ograničenjima koji ili sprečavaju ili potiču korumpirano ponašanje. Zemlje sa jasnim i provedivim pravilima uspijevaju zaustaviti pojedince gladne moći da podrivaju efikasne društvene i tržišne ishode, dok zemlje u kojima takvih pravila nedostaje i koje svoje zakone ne provode, bivaju osuđene na ponavljajuće cikluse negativnih ishoda. Promjena takvog društvenog sustava mora doći od strane promjene institucija i poticanja veće transparentnosti te pogotovo veće odgovornosti prema biračima, čime bi se konačno počelo kažnjavati političare koji se usude kršiti pravila. A za to su nam potrebne kontinuirane sukcesivne smjene vlasti da bi se kroz jednu od njih slučajno dogodilo da na vlast dođu političari koji će biti odgovorni prema svim glasačima i stavljati fokus na kreiranje javnih dobara i tržišno poticajnog institucionalnog okvira.