Parafrasando il detto sull’Araba Fenice, si potrebbe dire che il Trattato di cooperazione, amicizia e buon vicinato, sottoscritto a Bengasi, tra Italia e Libia del 2008 esiste, ma se sia ancora in vigore “nessun lo sa”. Il documento è venuto di nuovo alla ribalta durante la visita del vice-presidente del Consiglio Matteo Salvini in Libia il 25 giugno e, a quanto pare, riproposto nei giorni successivi durante i colloqui a Tripoli (7 luglio) tra il ministro degli Esteri e della cooperazione internazionale, Enzo Moavero Milanesi, e i suoi interlocutori libici: il premier al Serraj e vari membri del suo governo. Non è la prima volta che il Trattato, a suo tempo concluso tra Berlusconi e Gheddafi, viene tirato in ballo dopo la caduta del dittatore libico e la conclusione delle operazioni Nato contro la Libia nel 2011.

I tentativi di riattivazione del Trattato del 2008

La prima volta ci provò Franco Frattini, allora ministro degli Esteri, sottoponendo a Jibril, presidente del Consiglio nazionale di transizione (Cnt) libico, un documento per la riattivazione del Trattato. Ma la proposta non andò a buon fine. Di riattivazione parlò anche Giulio Terzi, ministro degli Esteri, durante un’audizione congiunta delle Commissioni Esteri di Camera e Senato del 30 novembre 2011. Il presidente del Cnt, in visita a Roma il successivo 15 dicembre, aveva accennato alla riattivazione del Trattato.

Nella Tripoli Declaration, siglata nella capitale libica tra il ministro libico al Qeeb e il presidente del Consiglio Mario Monti non c’è traccia del Trattato (gennaio 2012). Né del Trattato si parla nel Meeting Summary, anche se si accenna al proposito d’una collaborazione italo-libica su materie che sono estrapolate dal documento. Si potrebbe andare avanti con questo excursus storico.

Piuttosto preme far riferimento a due documenti: il primo è la banca dati del Maeci, denominata Atrio (archivio dei trattati internazionali on line); il secondo è il Memorandum d’intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando sul rafforzamento delle frontiere. Ebbene: nell’archivio Atrio, il Trattato di Bengasi è elencato come se fosse in vigore; nel Memorandum il Trattato è richiamato in varie disposizioni dove addirittura si parla di “attuazione” del Trattato stesso con riferimento alle norme in materia d’immigrazione e in particolare all’articolo 19, che prevede varie azioni in materia, tra cui la sorveglianza alle frontiere sud della Libia. C’è da aggiungere che nel comunicato emesso dalla Farnesina al termine della visita del ministro Moavero Milanesi a Tripoli si legge, prudentemente, che durante i colloqui è stato rinnovato l’auspicio di un rilancio del partenariato strategico, “facendo leva sui meccanismi del Trattato di Amicizia del 2008”.

Una situazione incerta

Quali i motivi di tanta incertezza? Se ne possono contare almeno tre. Il primo è legato al conflitto armato tra la Nato e la Libia, cui ha partecipato di malavoglia anche l’Italia. Di regola i trattati politici si estinguono, mentre quelli commerciali sono sospesi e vengono rimessi in vigore per volontà delle parti (o meglio del vincitore, qualora sia stato stipulato un trattato di pace: il che non è il nostro caso). Il Trattato di Bengasi contiene, specialmente nella prima parte, sicure clausole di natura politica, che dovrebbero essersi automaticamente estinte, mentre resta aperto il discorso (con un po’ di buona volontà) su quelle connesse alla cooperazione economica e in altri settori.

Poi c’è il cambiamento di regime. Normalmente non è causa di estinzione dei trattati, ma ciascuna parte potrebbe invocare il mutamento fondamentale delle circostanze per porre fine al trattato (o quantomeno sospenderlo).

Infine, la scarsa effettività del governo in carica che, quantunque benedetto dalle Nazioni Unite, è solo un ente fiduciario, privo di effettività, insidiato dal ribelle Haftar e alle prese con le milizie armate che controllano vaste porzioni del territorio. Le clausole economiche del Trattato di Bengasi sono particolarmente onerose per l’Italia ed è da chiedersi se la loro esecuzione abbia un senso in una situazione di perenne ostilità (i libici hanno ad esempio chiesto la costruzione dell’autostrada litoranea di circa 1700 km, quantunque il governo costituito non abbia il controllo dell’intero territorio). C’è il rischio di dovere trattare con il governo di al Serraj, ma anche con Haftar e addirittura di venire a patti con le tribù e città libiche, come è già stato fatto per ridurre i flussi migratori.

Un suggerimento pratico

Quale strategia proporre? Di per sé il Trattato di Bengasi non può costituire un elemento fondamentale per la stabilizzazione della Libia. Meglio quindi lasciare il Trattato in una sorta di limbo, rinviando la sua riattivazione al momento in cui la situazione libica si sia stabilizzata. La riattivazione potrebbe anche essere l’occasione per rivedere talune clausole dello strumento, revisione che deve procedere di comune accordo tra le parti, e che postula un governo libico effettivo.

Per il momento si potrebbe proseguire come è stato finora fatto: scegliere le clausole del Trattato che si prestano nel momento attuale ad una loro elaborazione e specificazione, magari con la stipulazione di Protocolli o Memoranda. Una prassi che è stata seguita con riferimento al contenimento dell’immigrazione, ma che potrebbe interessare altri settori, ad esempio la pesca. Il settore marittimo è divenuto essenziale non solo per la pesca, ma anche per l’immigrazione via mare, il search and rescue e altre questioni prioritarie, tra cui i poteri sulle zone marine adiacenti alla aree costiere. La Libia ha firmato, ma non ratificato la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982. Ebbene l’Italia dovrebbe promuovere un’azione diplomatica per convincere la Libia a ratificare la Convenzione. Il governo al Serraj, in quanto riconosciuto dalle Nazioni Unite, avrebbe tutti i titoli per farlo.