Le président de la République peut-il vraiment tout faire ? Les débats de l’élection présidentielle, qui voient s’affronter des candidats sur des programmes extrêmement précis, en donnent parfois l’impression. Mais si la victoire à la présidentielle est une étape nécessaire pour Emmanuel Macron ou Marine Le Pen, elle est loin d’être suffisante. La quasi-totalité des mesures promises par les deux candidats ne pourra être mise en œuvre que si le vainqueur du 7 mai obtient la majorité à l’Assemblée nationale. Explications.

Ce que dit la Constitution

Le texte est très clair sur la répartition des pouvoirs. Le gouvernement « détermine et conduit la politique de la nation » ; le Parlement vote les lois et peut renverser le gouvernement. Le président, lui, est un « arbitre » qui assure le « fonctionnement régulier des pouvoirs publics » et « la continuité de l’Etat », et un garant de « l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités ».

Selon la Constitution, le président de la République n’a donc pas à décider de la politique intérieure du pays. Ses pouvoirs propres sont, en réalité, encadrés :

il est le garant de la Constitution et peut donc saisir le Conseil constitutionnel s’il estime qu’une loi en viole les principes (mais des parlementaires peuvent également le faire depuis 1974) ;

il nomme le premier ministre de son choix ;

il est le chef des armées et seul détenteur du « feu nucléaire » ;

il peut s’arroger des pouvoirs exceptionnels en cas de menace « grave et immédiate » sur les institutions, l’indépendance de la nation, l’intégrité du territoire ou l’exécution des engagements internationaux ;

il peut dissoudre l’Assemblée nationale ;

il peut gracier des condamnés à titre individuel ;

il négocie et signe les traités internationaux ;

il peut convoquer un référendum pour faire voter une loi en vertu de l’article 11 (sur un nombre limité de sujets toutefois) ;

Le président de la République a également un pouvoir de nomination pour certains « emplois civils et militaires » qui ne peut pas être délégué. Ainsi, il nomme seul les préfets, les conseillers d’Etat, les ambassadeurs, les recteurs d’académie ou encore les directeurs d’administration centrale ; mais aussi les magistrats de l’ordre judiciaire, les professeurs de l’enseignement supérieur, ou les officiers des armées de terre, de mer et de l’air. Emmanuel Macron et Marine Le Pen pourraient signer seuls ces décrets de nomination en cas d’élection.

Les présidents se conforment-ils à ce que dit le texte ?

Dans la plupart des cas, ces dispositions constitutionnelles sont diluées dans la pratique du pouvoir. Lorsqu’il obtient une majorité qui lui est favorable à l’Assemblée nationale, le président de la République s’affranchit de la lettre de la Constitution et prend la liberté de proposer des lois. Il empiète alors sur le rôle du gouvernement, et possède de fait un pouvoir important, souvent décrit comme plus fort que celui de la plupart de ses homologues.

Le président aura toute la latitude pour appliquer son programme si son camp remporte les législatives

Les deux candidats espèrent d’ailleurs être dans cette situation, puisque la quasi-totalité de leurs propositions relèvent de prérogatives qui ne sont pas celles du président. Cela ne posera pas de problème majeur si le vainqueur de la présidentielle est soutenu par une majorité à l’Assemblée : il aura toute la latitude pour appliquer son programme.

En revanche, dans le cas contraire, Emmanuel Macron ou Marine Le Pen se retrouveraient en situation de cohabitation. Cela s’est produit trois fois depuis le début de la Ve République (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002). Dans ces trois cas, le président de la République a nommé un premier ministre de la même couleur politique que la majorité à l’Assemblée, même si la Constitution ne l’y oblige pas. Pour quelle raison ? Parce que si le chef de l’Etat nomme un premier ministre qui n’est pas issu de la majorité parlementaire, l’Assemblée risque de renverser le gouvernement par une motion de censure.

Ainsi, alors que Jacques Chirac, président de droite, était à l’Elysée de 1997 à 2002, c’est bien la politique du Parti socialiste qui a été appliquée durant cinq ans par le gouvernement de Lionel Jospin. Dans cette configuration, le candidat qui sera élu le 7 mai serait forcé de se conformer à la Constitution, et la mise en œuvre de son programme serait largement compromise.

Concrètement, que pourraient faire Macron ou Le Pen sans majorité ?

Même si cela n’a jamais été fait, le nouveau président pourrait décider d’ignorer la majorité parlementaire et nommer un gouvernement de son propre bord politique. Mais cela conduirait vraisemblablement à une succession de renversements des gouvernements ou de dissolutions de l’Assemblée. Autrement dit, à une paralysie lourde des institutions. Le nouvel élu ne pourrait donc pas faire grand-chose.

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Il n’aurait pas beaucoup plus de marges de manœuvre en nommant un gouvernement de cohabitation. Les régimes de retraite, l’assurance-chômage, l’éducation, les impôts, l’immigration et les conditions d’octroi de la nationalité, la fiscalité des entreprises, les emplois publics, les sanctions pénales, le droit du travail, la défense nationale… Tous ces thèmes sont du domaine de la loi et relèvent du pouvoir du Parlement, et du gouvernement qui en est issu. Même l’idée de « gouverner par ordonnances » d’Emmanuel Macron ne permettrait pas d’appliquer son programme : seul le gouvernement peut prendre des ordonnances, et seulement sur autorisation du Parlement. La seule possibilité du président est de les signer, ou pas, pour décider de leur entrée en vigueur. Il peut donc les bloquer s’il le souhaite.

L’article 11 permettrait au président de mettre en œuvre certaines de ses promesses

Un article de la Constitution autoriserait toutefois le candidat élu le 7 mai à agir conformément à certains de ses engagements, même en cas de cohabitation : l’article 11. Il permettrait notamment au président d’appliquer ses propositions en matière de réforme de la Constitution et de politique étrangère.

La réforme de la Constitution

Le texte prévoit une procédure de révision (article 89) qui nécessite le vote des assemblées parlementaires. Mais l’article 11 autorise le chef de l’Etat à faire voter certaines lois par référendum, sans passer par le Parlement. L’utiliser pour réformer la Constitution est possible, mais peu pratiqué jusqu’alors. Seul le général De Gaulle s’en est servi dans cet esprit, quitte à susciter les critiques pour avoir « tordu l’esprit du texte », et à démissionner après le « non » à son référendum de 1969.

Marine Le Pen pourrait mettre en œuvre sa réforme constitutionnelle par ce biais. Par ailleurs, étant donné qu’elle compte élargir la possibilité de convoquer des référendums à toutes les lois, elle pourrait y recourir pour faire voter certaines mesures de son programme. Cela n’a jamais été fait depuis le début de la Ve République (hors réformes des institutions). La situation serait d’autant plus inédite, et son issue d’autant plus incertaine, que le gouvernement pourrait y être opposé.

Les prérogatives internationales

Reste la politique étrangère, où le président pourrait appliquer ses propositions en parfaite conformité avec la Constitution. Il nomme les ambassadeurs, négocie les traités et, grâce à l’article 11, a la possibilité de faire ratifier ces traités par référendum sans passer par le Parlement. C’est ainsi qu’Emmanuel Macron pourrait mettre en œuvre ses propositions de réforme de l’Union européenne. C’est également de cette manière que Marine Le Pen pourrait réaliser sa mesure phare : négocier et faire ratifier un projet de sortie de l’Union européenne.

Mais si la majorité parlementaire acquise au président soutient la plupart du temps ses réformes, le plébiscite référendaire est beaucoup moins automatique. Gouverner par référendum présenterait ainsi un risque majeur pour le président de la République : celui d’être directement désavoué par les électeurs en cours de mandat.

Mise à jour le 28 avril à 9 heures : correction d’une erreur sur l’année depuis laquelle les parlementaires peuvent saisir le Conseil constitutionnel.