Dans un bureau de vote installé dans la mairie du 10e arrondissement de Paris, le 13 mars. CHRISTOPHE ARCHAMBAULT / AFP

A quelques jours des élections municipales, les propositions des candidats s’amoncellent. Parmi celles-ci, des engagements loufoques, irréalistes ou tout simplement impossibles par rapport aux compétences du maire. Avec l’aide du collectif Les Surligneurs, nous avons passé en revue certaines de ces promesses… qui n’engagent que les électeurs crédules.

La liste des propositions analysées :

1. Rendre le pouvoir de la métropole à la commune

Anticonstitutionnel

A Grenoble, l’ancien ministre et candidat Les Républicains Alain Carignon veut « rendre le pouvoir aux Grenoblois », et pour lutter contre les effets du millefeuille territorial, instaurer le principe de subsidiarité : « toute décision qui implique l’avis de la ville, deviendra effective une fois cet avis donné ».

Souci, relèvent Alexandre Delépine et Johan Goncalves Procek, le principe de subsidiarité existe déjà dans la Constitution, mais prévoit au contraire que les collectivités territoriales aient chacune des prérogatives propres liées à leurs compétences. Or depuis la loi NOTRe de 2015, de nombreuses compétences communales ont été transférées au niveau intercommunal, celui de la métropole, et le maire ne peut rien y objecter. Sauf à dissoudre la métropole avec l’accord des autres communes qui en font partie – une idée paradoxale pour un candidat qui milite, par ailleurs, pour la création d’un « Grand Grenoble ».

2. Offrir l’asile politique à des indépendantistes

Impossible entre Etats européens

A Béziers, le maire soutenu par le Rassemblement national (RN), Robert Ménard, propose l’asile dans sa ville aux indépendantistes catalans. Une proposition particulièrement irréaliste.

La protection d’une personne au nom de motifs politiques n’est pas décidée au niveau municipal mais national, sur le fondement de la Convention de Genève de 1951, corrige Tania Racho.

Du reste, les demandes d’asile entre Etats membres de l’Union européenne (ici la France et l’Espagne) sont par principe rejetées, ceux-ci étant censés respecter les droits de l’homme. Ultime obstacle, certains indépendantistes catalans comme Carles Puigdemont font l’objet d’un mandat d’arrêt européen, qui impose une collaboration judiciaire entre les pays de l’UE.

3. Faire sécession régionale par référendum

Ne dépend pas du maire

A Besançon, le candidat Jean-Philippe Allenbach à la tête d’une liste régionaliste promet de « rendre la Franche-Comté aux Francs-Comtois via un référendum de sécession d’avec la Bourgogne ». Ce qui reviendrait à quitter l’actuelle région Bourgogne-Franche-Comté pour redevenir une région administrative.

Problème, souligne Jean-Paul Markus, professeur de droit à l’université Paris-Saclay, « le référendum local ne permet de questionner les habitants d’une collectivité que sur une affaire de la compétence de cette collectivité ». Or les affaires de l’ancienne région Franche-Comté, et donc de la nouvelle région Bourgogne-Franche-Comté ne sont pas du ressort de la commune de Besançon.

Les pouvoirs législatifs du maire Le maire préside le conseil municipal, qui détient ce que l’on appelle « le pouvoir réglementaire ». C’est lui qui fait passer des arrêtés municipaux sur tout ce qui a trait à la propreté, la voirie, l’urbanisme, la culture, les logements sociaux, la vente d’alcool, etc. sur sa commune. Il s’agit d’un pouvoir secondaire et résiduel, limité à l’exercice de ses compétences et au territoire communal, et qui doit être compatible avec les lois nationales. Depuis 2003, le maire peut s’aventurer dans le domaine législatif dans un cas très précis : celui de l’expérience législative locale. Limitée à cinq années et validée par le gouvernement par décret, elle a vocation à expérimenter une loi pouvant être étendue au niveau national. Les élus locaux d’outre-mer disposent de prérogatives plus larges en matière de pouvoir réglementaire (ils peuvent adapter les lois nationales), a fortiori en Nouvelle-Calédonie, où les élus locaux sont membres du congrès et votent les lois locales.

IMPÔTS

4. Ne pas augmenter les impôts locaux

Illusoire

A Dax, le candidat de centre droit, Julien Dubois, s’engage dans son programme « à ne pas augmenter les taux d’imposition municipaux durant les six années du mandat ». Une promesse généreuse mais fantaisiste.

Un maire peut certes agir sur les taux d’imposition municipaux que sont la taxe foncière et la taxe d’habitation, explique Jean-Paul Markus, « mais la valeur locative est quant à elle fixée par le fisc en fonction du marché. Et le fisc ne pouvant réviser chaque année toutes les valeurs locatives de France, c’est la loi qui les augmente forfaitairement chaque année en bloc, à travers la loi de finances », ajoute-t-il.

Par ailleurs, précise-t-il, comme l’impôt local se divise selon les cas en trois ou quatre parts (commune, département, région, intercommunalité), « si la commune maintient son taux pour sa propre part, mais que le département augmente le sien, la promesse du maire aura été tenue, mais les contribuables n’en verront pas la couleur ». Inversement, des maires arrivent à contenir leur propre taux d’imposition en se débarrassant de certaines missions au profit de l’intercommunalité qui du coup est obligée d’augmenter son propre taux… in fine, le contribuable intercommunal est le même !

5. Obtenir des remises fiscales grâce au SLIP

Fantaisiste

A Montpellier, l’humoriste Rémi Gaillard et candidat à la tête d’une liste apolitique propose notamment de mettre en place des Services libres et d’intérêt public (SLIP) – ceux-ci pouvant être de « l’entretien d’espaces verts, de l’aide à la personne ou aux animaux » – permettant aux Montpelliérains de « bénéficier d’avantages fiscaux ».

Comme le rappellent Les Surligneurs, les impôts locaux sont très strictement encadrés par la loi, et la promesse de tels dégrèvements semble impossible, ou au mieux avec un effet quasi-nul. Selon la Constitution (article 34), c’est en effet « la loi [qui] fixe l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Certes, il peut y avoir des exonérations ou des réductions d’impôt, mais elles ne sont valables que pour un nombre limité de contribuables.

Il existe aussi des taxes gérées par les collectivités mais la loi prévoit que chaque commune adhère à une intercommunalité, qui gère elle-même le montant de certains impôts locaux.

Les pouvoirs du maire en termes de fiscalité C’est le conseil municipal qui fixe le montant des impôts locaux, comme les taxes foncières, la cotisation foncière des entreprises, ou encore, historiquement, la taxe d’habitation, dont la disparition inquiète de nombreux élus. Cette compétence-là peut toutefois être déléguée depuis 2010 à un établissement public de coopération intercommunal (ECPI) : les communautés de communes, d’agglomération, ou urbaines, ou encore les métropoles ont leur fiscalité propre, et votent les impôts locaux en lieu et place des communes. Les maires peuvent par ailleurs instituer des taxes facultatives, comme la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, la taxe de balayage, ou encore la taxe d’assainissement des eaux usées.

ENVIRONNEMENT

6. Interdire les utilitaires polluants

Possible mais sous conditions

A Bordeaux, le candidat La République en marche (LRM), Thomas Cazenave, propose que d’ici à 2026, « toutes les livraisons s’effectuent avec des véhicules 100 % propres ». Si la mesure n’est pas irréalisable dans l’absolu, son adoption est soumise à plusieurs contraintes, souligne Thomas Destailleur, docteur en droit public.

Tout d’abord, elle ne pourra s’appliquer aux véhicules utilitaires respectant les normes d’émission Euro 6, les plus récentes et exigeantes en Europe. Leur circulation est garantie dans l’UE, même si le scandale Volskwagen a montré que les contrôles en matière de normes étaient falsifiables.

Pour les autres, il devra prouver que ces restrictions sont proportionnées, sous peine d’être condamné. Enfin, d’un point de vue administratif, comme pour toute commune de 250 000 habitants ou plus, il faudra que soit préalablement instauré par arrêté préfectoral un plan de protection de l’atmosphère, puis que soient définies par arrêté municipal des zones à faibles émissions (ZFE).

7. Interdire les pesticides

Normalement impossible, mais…

A Langouët (Ille-et-Vilaine), le maire a voulu faire passer, le 18 mai 2019, un arrêté antipesticides, qui à sa grande colère, a été suspendu par le tribunal administratif de Rennes. La raison : la municipalité n’est pas compétente en matière d’autorisation ou d’interdiction de produits phytosanitaires, au contraire du ministère de l’agriculture, explique Lucille Hégron.

Il s’agit d’un cas typique où les prérogatives du maire, ici en matière de protection de la santé de ses administrés, se heurtent à celles de l’Etat, qui l’emportent en cas de conflit. Consolation : à défaut d’avoir été pour l’instant validé, cet arrêté municipal, très médiatisé, a suscité un vaste débat et fait bouger les lignes. Il a motivé un projet ministériel de nouvelle réglementation, et poussé de nombreux maires à passer des arrêtés similaires. Signe que les lignes bougent, début mars, le tribunal de Montreuil (Seine-Saint-Denis) a donné raison à six d’entre eux, jugeant que ces produits « constituent un danger grave pour les populations exposées ».

Les pouvoirs du maire en matière d’écologie Le maire a la responsabilité de la propreté des espaces publics, qui inclut la collecte des déchets ménagers, la gestion souvent problématique des décharges sauvages, ainsi que la réglementation de la circulation des 4 × 4 dans les espaces naturels. Il peut sanctionner les pollutions de l’eau, du patrimoine naturel ou encore les espaces publics. Enfin, il est en première ligne dans la gestion des risques : il est en charge de la prévention et de la gestion des calamités naturelles, des incendies, des épidémies et des pollutions de toute sorte, sauf lorsque ces prérogatives entrent en conflit avec celles de l’Etat, comme pour les produits phytosanitaires, les organismes génétiquement modifiés (OGM) ou encore les antennes téléphoniques.

DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE

8. Révoquer les élus par initiative citoyenne

Anticonstitutionnel

A Rennes, la liste La France insoumise (LFI) « Rennes en commun » propose une mesure de démocratie locale originale : la possibilité de renvoyer le conseil municipal à mi-mandat par initiative citoyenne, sur le modèle de la révocabilité des élus syndicaux. « C’est honnête et cohérent que le citoyen puisse demander des comptes si les engagements ne sont pas respectés », estime Jean-Paul Tual, second de liste.

Problème, relèvent Brian Merz et Thibaud Lonjon, l’initiative reviendrait à créer juridiquement un mandat impératif, dans lequel l’action du maire est entièrement soumise aux électeurs. Or la Constitution interdit ce type de mandat, que ce soit à l’origine pour les députés, ou par extension pour les élus locaux. Seule possibilité : que la liste Rennes en commun s’engage à démissionner si elle ne tient pas ses engagements.

9. Tirer au sort la composition du conseil municipal

Réservé aux conseils consultatifs

A Nantes, le candidat Union populaire républicaine (UPR) Hugo Sonnier propose, pour « réintéresser les citoyens à la politique », de mettre en place un conseil municipal tiré au sort tous les deux ans. L’idée n’est pas impossible, mais il faut préciser de quel type de conseil municipal il est question, rappellent Colin Debeunne et Claire Perrotte.

Le code général des collectivités territoriales autorise la création de comités consultatifs, ou « conseils extracommunaux », dont la composition est laissée à la discrétion du maire. Mais si Hugo Sonnier parle du conseil municipal classique, celui qui est élu lors des municipales, la constitution s’y oppose : celle-ci ne reconnaît que des « conseils élus », et non tirés au sort.

Les pouvoirs référendaires du maire Depuis la réforme constitutionnelle de 2003, et sa révision en 2004, le maire peut proposer au conseil municipal de soumettre au référendum tout projet concernant son domaine de compétence, pourvu qu’il ne s’agisse pas d’un projet d’acte individuel. Cette prérogative est soumise à quelques contraintes : elle doit être formulée de manière binaire (seules les réponses « oui » ou « non » sont admises), préalablement envoyée au préfet, et validée par le tribunal administratif.

SÉCURITÉ

10. Assermenter les concierges

Nécessite une loi

A Rennes, le candidat indépendantiste Franck Darcel, à la tête de la liste « Rennes Bretagne Europe » veut lutter contre les incivilités en délégant aux concierges d’immeuble le pouvoir de dresser des procès-verbaux – pouvoir jusque-là réservé aux huissiers, policiers, douaniers ou encore inspecteurs de la santé publique. Aux tribunaux, ces procès-verbaux feraient foi devant un juge en l’absence de preuve contraire, à la manière d’un constat de police.

Mais les conditions pour que ce décret municipal puisse être adopté sont très difficiles à réunir, prévient Jean-Paul Markus. Il nécessite en effet en préalable l’examen du casier judiciaire desdits concierges, une formation, une protection juridique, et surtout l’adoption au niveau parlementaire d’une loi pour encadrer cette mesure. Autant dire que le pouvoir du maire ne suffira pas.

Les pouvoirs policiers du maire Le maire a la qualité d’officier de police judiciaire : il est, sous le contrôle du préfet, responsable de la sécurité, de la tranquillité et de la salubrité publique sur sa commune. Concrètement, il peut créer une police municipale, qui a vocation à intervenir sur la circulation et le stationnement, la protection des mineurs, l’environnement, l’habitat, les loisirs ou encore la santé publique. Le maire est par ailleurs tenu d’alerter le procureur de la République en cas de crime ou délit dont il a connaissance.

SOCIAL

11. Créer une caisse de solidarité en cas de grève

Limité au soutien aux familles

A Champigny-sur-Marne, le maire Parti communiste français (PCF) sortant, Christian Fautré, a proposé, en janvier, la mise au vote d’« une contribution de la ville à une caisse de solidarité pour les grévistes », ainsi que la constitution d’un fonds de solidarité « pour les familles campinoises touchées financièrement par la grève ». Si ces deux mesures semblent proches, seule la seconde est réalisable.

Le Conseil d’Etat a plusieurs fois annulé des subventions à une caisse de grève, soulignent Corentin Pirat et Lucie Cazottes, estimant qu’il n’appartenait pas à la commune de participer à des combats politiques. Pour autant, un fonds d’aide aux familles n’a lui rien de problématique, car son principe de solidarité rentre dans la mission d’intérêt public local du conseil municipal.

12. Réquisitionner les logements vacants

Possible uniquement à titre exceptionnel

A Bordeaux, le candidat anticapitaliste Philippe Poutou propose la « réquisition des logements vacants » en faveur des personnes mal logées. Deux obstacles s’y opposent.

Cette disposition est autorisée par les articles L 641-1 à L 641-14 du code de la construction et de l’habitation, pour une année renouvelable. Mais sa mise en application ne se fait pas uniquement sur avis du maire, mais également sur validation du préfet, rappellent Alexandre Hérard et Eva Poupelin.

Le maire peut par ailleurs réquisitionner des logements pour des raisons de santé ou de sécurité, mais, a statué le Conseil d’Etat, « qu’en cas d’urgence et à titre exceptionnel, lorsque le défaut de logement de la famille dont il s’agit est de nature à apporter un trouble grave à l’ordre public ». Le maire ne peut donc en faire une politique de logement.

Les pouvoirs du maire en matière de logement Responsable de la sécurité et de la salubrité sur sa commune, le maire peut ordonner aux propriétaires de logement, immeuble collectif et hôtel meublé en péril de prendre des dispositions pour les remettre en état, et, si la sécurité des habitants est menacée, de les reloger. En cas de propriétaire défaillant à leur devoir, c’est à la commune d’assurer leur relogement. Le maire peut également accorder des permis de construire ou d’agrandissement sur sa commune, même si le plan d’urbanisme général dépend, quant à lui, de l’intercommune.

ÉCONOMIE

13. Encadrer les loyers parisiens

Ne dépend pas du maire

A Paris, la maire socialiste sortante Anne Hidalgo s’est engagée à « maintenir l’encadrement des loyers dans le secteur privé », une disposition légale mise en place de 2015 à 2017 dans le cadre de la loi Alur, avant d’être chahutée juridiquement. Elle a finalement été réintroduite en juillet 2019, cette fois à titre expérimental et pour cinq ans, dans le cadre de la loi ELAN, et jusqu’à expiration de celle-ci, le 24 novembre 2023.

Concrètement, soulignent François Lefebvre et Elias Kari, cette mesure est déjà en place et ne pourra être prolongée au-delà de cette période autrement que par la loi. Anne Hidalgo n’a donc aucun pouvoir, ni de l’interrompre ni de la prolonger. Et quand bien même elle en aurait un, la fixation des loyers de référence ne relève pas de la compétence de la maire mais du préfet.

Les pouvoirs économiques du maire Il peut agir sur l’économie de sa commune en accordant des subventions aux associations et des aides financières aux entreprises et aux familles. Enfin, même s’il a été en partie dépossédé de ses pouvoirs en termes de transport et d’urbanisme au profit de la métropole et de l’intercommunalité, le maire dispose toujours d’un levier local précieux pour dynamiser l’activité locale : le permis de construire, qui peut faciliter l’installation d’entreprises ou usines jugées stratégiques.

TRANSPORTS

14. Imposer la gratuité des transports

Ne dépend pas que du maire

A Nantes, le candidat UPR Hugo Sonnier veut rendre les transports gratuits aux heures de pointe ; et à Paris, la maire socialiste sortante Anne Hidalgo instaurer la gratuité totale pour les moins de 18 ans.

Si la gratuité a pu être mise en place – avec succès – dans l’agglomération de Dunkerque, une telle mesure semble compliquée à imposer dans la capitale, prévient Quentin Léjart. En effet, l’organisme compétent, Ile-de-France Mobilités, regroupe l’ensemble des collectivités et intercommunalités de la région, or la Mairie de Paris, qui aurait besoin de la majorité absolue pour faire passer la mesure, ne possède que cinq représentants à son conseil d’administration, sur les trente et un qu’il compte.

Les décisions en matière de transport ne se prennent pas au niveau de la commune mais de la métropole, rappellent Colin Debeunne et Claire Perrotte. C’est donc au conseil communautaire d’en décider, et non au maire ni à son conseil municipal, dont le poids dans son adoption varie considérablement selon la configuration intercommunale.

Les pouvoirs du maire en matière de transports C’est l’un des plus grands casse-tête de la fonction, celui qui justifie souvent l’expression de « millefeuille territorial ». Le maire est responsable de la voirie et de la circulation. A ce titre, il peut décider la création de nouveaux arrêts de bus, modifier les limitations de vitesse, piétonniser une rue, ajouter des pistes cyclables, ou encore fermer des voies de berges à la circulation. Il peut également agir sur les sujets ayant trait à la mobilité durable (développement de l’offre de vélos en libre-service) et à la qualité de l’air (interdiction de circulation à certains types de véhicules). Mais en ce qui concerne les transports publics, les pouvoirs du maire sont beaucoup plus limités. Il peut en théorie créer des lignes de bus, de métro, de tram et même de téléphérique ou de navette fluviale. « En pratique, cependant, nuance Thomas Destailleur, docteur en droit public et membre des Surligneurs, les communes, quelle que soit leur taille, n’agissent jamais seules. Les besoins de transports dépassent toujours le territoire d’une commune en plus d’être très onéreux et impossible à supporter pour les petites communes excentrées. » Si bien que cette compétence est très souvent déléguée à une entité regroupant plusieurs collectivités territoriales de différents niveaux, comme un syndicat mixte, une collectivité d’agglomérations ou encore une métropole – au sein desquels les maires ne sont décisionnaires qu’à raison du nombre de sièges alloués à leur commune. A cette strate devenue essentielle s’ajoute la région, seule compétente pour gérer les transports ferroviaires régionaux (TER, RER).