Die Verteidigungsministerin will mit aller Härte den Rüstungssektor neu ordnen. Dabei schießt sie kapitale Böcke. Die Erfahrungen aus Pannenprojekten der Bundeswehr stimmen skeptisch.

Quelle: U.S. Air Force

Ein weiteres politisches Projekt: der Eurofighter. Sowohl der Generalinspekteur als auch die Luftwaffe wollten das Flugzeug in den frühen 80er-Jahren nicht.

Quelle: picture-alliance / U.S. Departme

Ursula von der Leyen hat sich als Bundesverteidigungsministerin viel vorgenommen. Dabei macht der Blick in die Geschichte pessimistisch.

Anzeige

Am 19. Februar 2014 tagte das sogenannte Rüstungs-Board zum ersten Mal unter der Leitung der neuen Verteidigungsministerin. Das Treffen endete mit einem bisher nie gekannten Eklat: Die Ministerin akzeptierte keinen einzigen der 15 Berichte über den jeweiligen Sachstand der wichtigsten Beschaffungsprogramme. Stattdessen feuerte sie unmittelbar danach zwei von ihr ausgemachte Verantwortliche; der zuständige Staatssekretär Beemelmans wurde in den einstweiligen Ruhestand geschickt, der Abteilungsleiter Rüstung, Selhausen, von seinem Posten entbunden und einer neuen Verwendung zugeführt.

Danach wies Frau von der Leyen an, „dass sehr zeitnah externe Spezialisten einer Unternehmensberatung, die sich mit Risikoanalysen und Projektmanagement auskennen, damit beginnen, in einem mehrphasigen Prozess zunächst die wesentlichen Rüstungsvorhaben und dann die Strukturen und Prozesse zu durchleuchten.“ Mittelfristiges Ziel, so die Ministerin, sei es, „ein transparentes, risikoorientiertes und professionelles Projektmanagement einzusetzen“.

Das sind starke Worte für hehre Ziele. Leider sind sie allesamt in den Wind geschrieben. Denn nichts von dem vollmundig Avisierten wird sich realisieren lassen. Die Gründe hierfür sind seit Jahrzehnten jedem Insider bekannt: Die wichtigsten Großvorhaben im Bereich des Verteidigungsministeriums sind politische Programme, die, in jedem Einzelfall anders, sich außerhalb vorgegebener Strukturen bewegen. Zwei Beispiele aus dem aktuellen Problemkatalog der Verteidigungsministerin sollen dies illustrieren: der Hubschrauber Tiger und das Kampfflugzeug Eurofighter.

Widerstand zwecklos

Anzeige

Der Tiger war ein rein außenpolitisches Programm ohne jeden Sachzwang. Als Helmut Kohl 1982 Kanzler wurde, ließ er seinen Verteidigungsminister Manfred Wörner umgehend wissen, dass er anlässlich des ersten deutsch-französischen Gipfels ein erstes bilaterales Rüstungsprojekt beschließen lassen wolle.

Die Auswahl, so das Kanzleramt weiter, überlasse er dem Verteidigungsminister. Der beabsichtigte demonstrative Effekt enge allerdings die Optionen auf drei ein: Kampfflugzeug, Kampfpanzer oder Kampfhubschrauber. Wörner war sauer, die Sachkundigen auf der Bonner Hardthöhe entsetzt. Schließlich gab es hinsichtlich der genannten drei Waffensysteme längst konkrete Vorüberlegungen, die allerdings in keinem Fall eine deutsch-französische Kooperation zum Gegenstand hatten.

Doch Widerstand war angesichts des Kräfteverhältnisses in der Regierung zwecklos. Vor diesem Hintergrund konnte es daher nur darum gehen, das kleinste Übel zu wählen – und das war der Hubschrauber. Dies wurde dem Kanzleramt mitgeteilt. Und ohne auch nur über die Konfiguration des Systems ernsthaft diskutiert zu haben, wurde das Projekt des deutsch-französischen Hubschraubers anlässlich des ersten bilateralen Gipfels der Regierung Kohl symbolhaft beschlossen.

Trostlose Alternativen

Anzeige

Doch während für den Kanzler der deutsch-französische Hubschrauber dann auch als zufriedenstellend geregelte Materie galt, wurde das Projekt für Wörner zu einem riesigen Problem. Denn der Tiger war zunächst – und vor allem – ein Bastard. Niemand im Ministerium fühlte sich für ihn verantwortlich. Das Heer, der Generalinspekteur und die Rüstungsabteilung lehnten das Projekt ab. Und das aus gutem Grund.

Allen Beteiligten war klar, dass die Bundesrepublik angesichts der rasanten Panzerentwicklung im Warschauer Pakt möglichst schnell einen kampfstarken Panzerabwehrhubschrauber brauchte. Die entsprechenden Vorüberlegungen ergaben, dass hierfür nur der moderne, seit 1982 an die amerikanischen Streitkräfte ausgelieferte Apache AH 64 infrage kam.

Zwar war noch keine förmliche Entscheidung für dieses amerikanische Produkt gefallen, angesichts ausschließlich trostloser Alternativen auf dem internationalen Markt galt die Entscheidung für den Kauf oder Nachbau des Apache aber als Selbstläufer. Doch nun sahen sich Bedarfsträger und Bedarfsdecker im Verteidigungsministerium plötzlich einer Situation gegenüber, einen bisher nicht definierten deutsch-französischen Kampfhubschrauber entwickeln zu müssen, von dem nur eines feststand: Er würde nach aller Erfahrung eine Entwicklungsdauer von 15 bis 20 Jahren benötigen.

Entscheidung war nicht vertretbar

Anzeige

Dies wiederum hieß, die dramatisch wachsenden Defizite des deutschen Heeres bei der Panzerbekämpfung nicht angemessen kompensieren zu können. Überdies bestand das reale Risiko, dass das deutsch-französische Produkt die Leistungsfähigkeit des Apache nicht erreichen würde. Mit anderen Worten: Die Entscheidung für den deutsch-französischen Hubschrauber war, militärisch gesehen, nicht vertretbar.

Die verständliche Folge dieser Fehlentscheidung war zunächst hinhaltender Widerstand gegen das ungeliebte Projekt. Nicht wenige im Führungsstab der Streitkräfte, im Heer und in der Rüstungsabteilung glaubten anfangs, die Franzosen durch Verzögerungstaktik frustrieren und das Projekt schließlich totverhandeln zu können. Doch Wörner stand im Wort und musste liefern. Schließlich blieb ihm nichts anderes übrig, als den Planungsstab damit zu betrauen, den deutsch-französischen Hubschrauber im Ministerium durchzusetzen und das Projekt zur Entscheidungsreife zu führen. So geschah es dann auch.

Wie weit der Widerstand der Rüstungsabteilung ging, zeigte sich bei den bilateralen Verhandlungen in Paris. Unter dem Vorsitz der Minister Wörner und Giraux sollten die beiden Rüstungsdirektoren die Verhandlungen formal zum Abschluss bringen. Nach kurzer Zeit realisierte der deutsche Verteidigungsminister jedoch, dass sein Rüstungsdirektor die Verhandlungen noch in letzter Minute scheitern lassen wollte.

Allerlei technologischer Schnickschnack

Nach kurzer Unterbrechung entzog Wörner seinem Rüstungsdirektor das Verhandlungsmandat und betraute den Leiter des Planungsstabs (den Autor) damit, die Verhandlungen erfolgreich zu Ende zu führen. Nach einigen Stunden war das Werk vollbracht – Entwicklung und Produktion des deutsch-französischen Panzerabwehrhubschraubers waren beschlossen.

Nach der endgültigen Entscheidung über den Bau des deutsch-französischen Hubschraubers wurde aus dem Bastard von einst umgehend ein wunderschönes, hochbegabtes Findelkind, das fast alle lieb hatten. Schließlich handelte es sich um ein politisches Projekt, das nicht scheitern konnte, weil es nicht scheitern durfte.

Kostensteigerungen und Zeitverzögerungen in der Entwicklungsphase würden keine Rolle spielen. Überdies bot sich die Gelegenheit für alle einschlägigen Technologieenthusiasten, das Projekt gefahrlos mit allerlei technologischem Schnickschnack auszustatten. Es sei in diesem Zusammenhang nur an die von deutscher Seite eingespielte Forderung nach einem Mastvisier erinnert – technologisches Neuland, dessen Bewältigung viel Zeit und Geld kostete; nicht ohne Grund gingen die Franzosen diesen Weg nicht mit, entschieden sich für die erprobte Variante eines Dachvisiers und brachten ihr Produkt dann auch Jahre vor dem deutschen zur Einsatzreife.

Dauer um ein Jahrzehnt überschritten

Den aktuellen Stand des Tigers zu beschreiben fällt schwer, da das Programm seit den Achtzigerjahren immer wieder verändert wurde. So wurden aus den ursprünglichen 212 „Panzerabwehrhubschraubern“ inzwischen nur noch 57 „Unterstützungshubschrauber“. Die geplante Entwicklungsdauer wurde faktisch um ein Jahrzehnt überschritten.

Anzeige

Die Beschaffungskosten pro System haben sich mehr als verdoppelt; ein Tiger kostet etwa so viel, wie zwei Apache in den Achtzigerjahren gekostet hätten. Die Leistung des Tigers ist umstritten; niemand außer der großspurigen Firmenleitung des Herstellers käme auf die Idee, im Ernstfall den Tiger einem Apache vorzuziehen – einem System also, das vor 40 Jahren entwickelt wurde und seit 30 Jahren im Einsatz ist.

Auch der viel diskutierte Eurofighter war ein politisches Projekt – im Gegensatz zum Tiger allerdings ein rein industriepolitisches. Die eigentlich Interessierten aufseiten der Bedarfsträger – Generalinspekteur und Luftwaffe – wollten dieses Flugzeug nicht. Beide favorisierten in unterschiedlicher Ausprägung ein deutsch-amerikanisches Kooperationsprojekt auf der Basis eines bereits entwickelten Modells der F-18-Familie.

Etats anderer Kräfte

Gründe für diesen vergleichsweise zurückhaltenden Ausrüstungsvorsatz waren die zu erwartenden hohen Kosten für Entwicklung und Beschaffung. Letztere, das war zu befürchten, würden nicht nur den Etat der Luftwaffe sprengen, sondern hätten zur Folge, dass die Etats der anderen Teilstreitkräfte dafür in Anspruch genommen werden müssten – „über den Zaun fressen“, wie das Problem damals recht plastisch beschrieben wurde.

Es gab bei Luftwaffe und Generalinspekteur jedoch nicht nur finanzielle Bedenken gegen den Eurofighter. Zum einen brauchte die Luftwaffe angesichts der Entwicklung im Warschauer Pakt möglichst schnell ein modernes Jagdflugzeug; mit einem erst in 15 bis 20 Jahren zulaufenden Modell war weder dem Inspekteur der Luftwaffe noch den Generalinspekteur gedient.

Hinzu kam die Erkenntnis, dass der Eurofighter nach Fertigstellung zwar das beste Flugzeug der vierten Generation sein würde, die USA (mit F-35 und F-22) und die Sowjetunion jedoch zum gleichen Zeitpunkt Maschinen der fünften Generation einführen würden – Flugzeuge also, bei denen ein 20-jähriger Technologievorsprung in überlegene Leistungsfähigkeit umgesetzt werden würde. Diese Perspektive war besonders bitter, weil Deutschland durch eine weise Entscheidung Manfred Wörners sich seit Mitte der Achtzigerjahre finanziell an der Entwicklung des amerikanischen Experimentalflugzeugs X-31, eines Technologieträgers für die fünfte Generation, beteiligte.

Chaotische Entwicklungsphase

Doch alle Einwände halfen nichts. Die deutsche Luftfahrtindustrie, vertreten durch wenig kompromissbereite Spitzenpolitiker, setzte sich schließlich durch. Daran konnte auch ein letzter dramatischer Versuch des Generalinspekteurs, das Projekt wenige Tage vor der endgültigen formellen Entscheidung des Ministers noch zu stoppen, nichts mehr ändern.

Wörner, der selbst Düsenjägerpilot war, hatte sich von Anfang an nicht allzu heftig gegen die Promotoren des Eurofighters gewehrt. Ein „non-paper“ des Planungsstabs, das alle erwartbaren Probleme des Eurofighters auflistete – und das waren nicht wenige –, nahm Wörner kommentarlos zur Kenntnis und signalisierte damit seine feste Absicht, keine weiteren Einwände gegen das Programm mehr zuzulassen. Es klang vor diesem Hintergrund wie ferner Hohn, als ein führender Vertreter der deutschen Luftfahrtindustrie im kleinen Kreis feststellte: „Was die Luftwaffe braucht, bestimmen wir.“

Die Entwicklungsphase des Eurofighters verlief zeitweise chaotisch. Die Details der Veränderungen am ursprünglichen Entwurf füllen Bände. Aus den einstmals 180 deutschen Eurofightern zu einem Systemstückpreis von 33 Millionen Euro (1986) sind inzwischen 143 Flugzeuge zu einem Systemstückpreis von zuletzt 138,5 Millionen Euro (2012) geworden.

Rüstungsprogramme sind Kooperationsprojekte

Anzeige

So weit, so schlecht. Die beiden hier dargestellten Beispiele stehen für den üblichen Verlauf bei politischen Programmen. Diese entsprechen vielfach nicht den Interessen der Bedarfsträger und führen insoweit ein systemwidriges Eigenleben: Konkurrenz gibt es nicht, Kosten spielen keine Rolle, der Zulauf in die Truppe ist weitgehend beliebig. Die Maßstäbe geordneter Verfahren bei der Beschaffung von Wehrmaterial, die ja spätestens seit 1971 fixiert sind, gelten hier nur bedingt.

Daran wird sich auch in Zukunft nicht viel ändern. Die wichtigsten Rüstungsprogramme werden auch künftig internationale Kooperationsprojekte sein, politische Programme also. Neben dem militärischen Zweck wird die nationale Industriepolitik das motivierende Element bleiben. Das Problem der Rüstungsbeschaffung ist, wie zwei kundige Analytiker jüngst zu Recht festgestellt haben, „nicht prozessimmanent, sondern höchst politisch“.

Vor diesem Hintergrund wird klar, dass die Absicht der Verteidigungsministerin, durch externe Spezialisten einer Unternehmensberatung Risikoanalysen von Großprojektmanagement und die Durchleuchtung von Strukturen und Prozessen in der Beschaffung erarbeiten zu lassen, ein untauglicher Versuch ist. Was diese Experten analysieren werden, ist längst bekannt und auch niedergeschrieben.

Zurückdrängung politischer Interventionen

Verblüffend bleibt, mit welcher Selbstverständlichkeit die Unternehmensberater glauben, das Beschaffungswesen einer Organisation bewerten und umstrukturieren zu können, die weit jenseits ihres Erfahrungshorizonts liegt. Die Bundeswehr ist nun einmal kein Industriebetrieb – auch wenn lange Zeit mit dem Slogan „Wir produzieren Sicherheit“ geworben wurde.

Was nun? Den großen Gegenentwurf gibt es nicht. Auch neue „Richtlinien für Beschaffung von Wehrmaterial“ werden die Grunddilemmata nicht lösen können. Was möglich ist, ist die schrittweise Veränderung des praktizierten Verhaltens durch die Zurückdrängung politischer Interventionen. Den Anfang hierzu hat der frühere Generalinspekteur Wellershoff gemacht.

Als er wieder einmal Forderungen der Industrie nach erhöhten Preisen nachgeben sollte, ließ er den amtierenden Verteidigungsminister unmissverständlich wissen, er habe mit seinem Etat nur die Aufgabe, die Einsatzbereitschaft der Streitkräfte sicherzustellen. Industriepolitik gehöre nicht zu seinem Auftrag. Sollte der Minister auf einem politisch induzierten Zuschlag bestehen, schlage er vor, sich diese Mittel durch eine Erhöhung des Verteidigungsetats vom Parlament zu beschaffen.

Erfolgsaussichten der Ministerin?

Anzeige

Natürlich blieb dieser Versuch des Generalinspekteurs ohne Folgen. Doch er wies in die richtige Richtung. So könnten die sinkenden Verteidigungshaushalte der meisten Nato-Staaten der Verteidigungsministerin zu Hilfe kommen, wenn sinkende Stückzahlen bei internationalen Kooperationsprogrammen den Einfluss nationaler Industriepolitik automatisch reduzieren. Auch könnte die Beschaffung der bestmöglichen Ausrüstung im Ausland mangels nationaler Alternativen häufiger realisiert werden.

Der nächste Aspekt für ein künftig erfolgreiches Rüstungs- und Beschaffungswesen ist eine kluge Auswahl des einschlägigen Spitzenpersonals. Hier hat Frau von der Leyen mit der kurzfristigen Entlassung des einzig kompetenten Rüstungsfachmanns auf Leitungsebene, Staatssekretär Rüdiger Wolf, bereits einen ersten kapitalen Bock geschossen. Wer sich dann auch noch mit drei fachfremden Staatssekretären umgibt, sorgt praktisch dafür, dass alle Probleme direkt auf die Spitze durchschlagen; die rote Paraphe auf den Leitungsvorlagen ist praktisch wertlos, da sie nicht auf Kompetenz beruht.

Nimmt man schließlich noch zur Kenntnis, dass die Ministerin sich überwiegend von Leuten beraten lässt, die die Bundeswehr kaum und das Ministerium gar nicht kennen, dann wird man tief nachdenklich über die Erfolgsaussichten der neuen Ministerin.

Augen geradeaus, Ohren auf Durchzug

Dass man im Verteidigungsministerium auf Leitungsebene ein kompetentes Frühwarn- und Kontrollinstrument braucht, ist inzwischen weitgehend Konsens der Fachjournalisten. Doch ein solcher Stab muss intelligent strukturiert und personell erstklassig besetzt sein. Die gegenwärtige Lösung, der bestehenden Abteilung Politik gleichsam per Handauflegen die umfassende Kontrolle über alle leitungsrelevanten Vorgänge zu übertragen, bleibt weit hinter den Erfordernissen eines funktionierenden Planungsstabsmodells zurück.

Frau von der Leyen geht einen schweren Gang. Das im Ansatz erkennbare „management by terror“ wird ihr dabei nicht sehr viel nützen. Soldaten haben gelernt, damit umzugehen: Augen geradeaus, Ohren auf Durchzug, Dienst nach Vorschrift.

Der Autor war von 1982 bis 1988 Leiter des Planungsstabes im Verteidigungsministerium.