Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia. Esityksen tarkoituksena on nopeuttaa työn vastaanottamista ja lyhentää työttömyysjaksoja tiukentamalla työttömien velvollisuutta hakea tarjottua työtä ja velvollisuutta osallistua työllistymisedellytyksiä parantaviin aktiivitoimenpiteisiin työttömyysetuuden menettämisen uhalla. Muutoksilla korostetaan työttömyysetuuden vastikkeellisuutta ja työttömän velvollisuutta hakea työtä ja parantaa edellytyksiään työllistyä.

Työttömällä olisi kolmen kuukauden ammattitaitosuojan päätyttyä velvollisuus hakea ja ottaa vastaan myös sellaista kokoaikatyötä, josta maksettava palkka työn vastaanottamisesta aiheutuneiden kustannusten jälkeen on pienempi kuin hänelle maksettava työttömyysetuus. Jos henkilöllä on oma auto käytettävissään, hänen edellytettäisiin käyttävän sitä työmatkoihin myös 80 kilometriin kotoa ulottuvan työssäkäyntialueen ulkopuolella. Työstä kieltäytymisen perusteella asetettavaa korvauksetonta määräaikaa pidennettäisiin eräissä tilanteissa.

Työstä kieltäytymisen perusteella asetetusta korvauksettomasta määräajasta aiheutuvan taloudellisen haitan voisi työstä kieltäytymisen jälkeen välttää etsimällä uuden työpaikan ja menemällä työhön. Työpaikan sijainti työssäkäyntialueen ulkopuolella ei olisi pätevä syy erota työstä.

Työttömällä olisi velvollisuus osallistua pääsääntöisesti kaikkiin hänelle tarjottuihin työvoimapalveluihin, silloinkin kun osallistumisesta ei ole sovittu työllistymissuunnitelmassa. Kotoutujilla olisi velvollisuus osallistua alkukartoitukseen ja opiskella kotoutumiskoulutuksessa työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä.

Esityksessä ehdotetaan lisäksi muutettavaksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia, kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lakia, valtion virkamieslakia ja valmiuslakia. Näissä laeissa on kyse työssäkäyntialueen määritelmän siirtämisestä ja sen aiheuttamista teknisistä muutoksista.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.

Yleisperustelut

1 Johdanto

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strategisen ohjelman mukaan ”hallitus uudistaa sosiaali- ja työttömyysturvaa tavalla, joka kannustaa työn nopeaan vastaanottamiseen, lyhentää työttömyysjaksoja, alentaa rakenteellista työttömyyttä ja säästää julkisia voimavaroja.” Osana tätä hallitus valmistelee ”vuoropuhelussa työelämän osapuolten kanssa työttömyysturvan uudistuksen, sisältäen työn vastaanottovelvoitteen tiukentumisen sekä velvoitteen osallistua aktiivitoimenpiteisiin.”

Tässä esityksessä esitetään työttömyysturvalain (1290/2002) muuttamista hallituksen strategisen ohjelman mukaisesti. Työttömien velvollisuutta hakea ja ottaa vastaan tarjottua työtä ja osallistua aktiivitoimenpiteisiin työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä tiukennettaisiin. Muutoksilla korostettaisiin työttömyysetuuden vastikkeellisuutta ja työttömän velvollisuutta hakea työtä ja parantaa edellytyksiään työllistyä.

Työttömyysturvalain lisäksi muutettaisiin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia (916/2012), kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lakia (189/2001), valtion virkamieslakia (750/1994) ja valmiuslakia (1552/2011). Nämä muutokset ovat luonteeltaan teknisiä.

2 Nykytila

2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

2.1.1 Työstä kieltäytyminen

Jos tarjottu työ olisi kestänyt enintään kaksi viikkoa, työstä kieltäytyminen ilman pätevää syytä johtaa 30 päivän korvauksettoman määräajan asettamiseen. Jos työ olisi kestänyt yli kaksi viikkoa, korvaukseton määräaika on 60 päivää. Työajalla ei ole merkitystä korvauksettoman määräajan kestoon, ts. sekä kokoaikaisesta että osa-aikaisesta työstä kieltäytymisestä asetetaan sama seuraamus.

Tarjotusta työstä kieltäytynyt työnhakija menettää oikeutensa työttömyysetuuteen työstä kieltäytymisestä lukien. Työvoimapoliittinen lausunto annetaan yleensä takautuvasti, toisin sanoen vähintään osa korvauksettomasta määräajasta on jo kulunut, kun työstä kieltäytymisen vaikutusta oikeuteen saada työttömyysetuutta ryhdytään selvittämään ja työnhakija saa tiedon korvauksettoman määräajan asettamisesta.

Työnvälitystilaston mukaan työ- ja elinkeinotoimistot tekivät vuonna 2015 noin 367 000 työtarjousta. Arviolta noin 17 200 eri henkilöä menetti oikeutensa työttömyysetuuteen, koska oli kieltäytynyt hänelle tarjotusta työstä ilman pätevää syytä. Työstä kieltäytyneet ovat useimmiten keskiasteen suorittaneita ja nuoria henkilöitä. Työstä kieltäytyneiden määrä laskee siirryttäessä vanhempiin ikäluokkiin. Myös työtarjouksia tehdään pääasiassa nuorille henkilöille.

Vuonna 2015 yli puolet työstä kieltäytymisen takia oikeutensa työttömyysetuuteen menettäneistä oli työmarkkinatukea saaneita. Noin 56 prosenttia työstä kieltäytymisen takia oikeutensa työttömyysetuuteen menettäneistä oli miehiä ja noin 44 prosenttia naisia, kun kaikista työttömistä noin 53 prosenttia oli miehiä ja noin 47 prosenttia naisia.

Työstä kieltäytymisen takia oikeutensa työttömyysetuuteen menettäneiden henkilöiden määrä on noussut noin nelinkertaiseksi vuodesta 2013 vuoteen 2015 kestävällä ajanjaksolla. Todennäköisesti syynä on työtarjousten määrän lisääminen. Työstä kieltäytymisen perusteella oikeutensa työttömyysetuuteen menettäneiden työnhakijoiden määrä suhteessa työtarjousten määrään on myös kasvanut noin 2,3 prosentista 4,3 prosenttiin edellä mainitulla aikavälillä. Tämä johtunee työtarjousten kasvaneen määrän lisäksi tehostuneesta työtarjousten tuloksen seuraamisesta. Aiemmin työ- ja elinkeinotoimistot eivät aina seuranneet aukottomasti, hakeeko työtarjouksen saanut työnhakija tarjottua työtä, mutta vuodesta 2015 alkaen seurantaa on tehostettu muun muassa verkkopalveluiden avulla.

Joillekin tarjotusta työstä ilman pätevää syytä kieltäytyneille työnhakijoille on voitu asettaa korvauksettoman määräajan sijasta työssäolovelvoite toistuvan työvoimapoliittisesti moitittavan menettelyn takia. Työssäolovelvoitteen työstä kieltäytymisen takia saaneiden työnhakijoiden määrä ei ole selvitettävissä tilastoista.

2.1.2 Alueellinen liikkuvuus

Työssäkäyntialue ulottuu 80 kilometrin etäisyydelle henkilön kotoa. Henkilöllä on pätevä syy kieltäytyä vastaanottamasta hänen työssäkäyntialueeltaan tarjottua työtä, jos hänen päivittäisen työmatkansa kesto ylittäisi kokoaikatyössä keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia. Säännöstä sovellettaessa otetaan huomioon sekä julkinen liikenne että mahdollisesti käytettävissä oleva oma auto. Oman auton hankkimista ei edellytetä. Myös mahdollisuus esimerkiksi pyöräillä tai kävellä työmatka otetaan huomioon.

Työssäkäyntialueen ulkopuolelta tarjotusta työstä voi kieltäytyä työttömyysetuutta menettämättä edellä mainittujen tuntirajojen puitteissa, mutta mahdollisuutta käyttää työmatkoihin omaa autoa ei oteta huomioon.

Vuonna 2015 työ- ja elinkeinotoimistot tekivät työnhakijan kotikuntaan työtarjouksia noin 220 000, muualle saman elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueelle noin 125 000 ja muualle maahan noin 22 000. Viimeksi mainitut työtarjoukset ovat oletettavasti koskeneet työtä, jossa työpaikka olisi ollut työnhakijan työssäkäyntialueen ulkopuolella.

Henkilöllä on pätevä syy erota työstä kolmen kuukauden kuluessa työsuhteen alkamisesta edellyttäen, että työpaikka sijaitsee työssäkäyntialueen ulkopuolella tai henkilön päivittäisen työmatkan kesto ylittää kokoaikatyössä keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia. Henkilöllä on pätevä syy erota työstä myös silloin, kun hän muuttaa viikon kuluessa työstä eroamisesta lukien toiselle paikkakunnalle, jossa hänen puolisollaan on toimeentulon turvaava pysyväisluontoinen työ tai yritystoimintaa. Edellytyksenä on, että työpaikka sijaitsee uuden asuinpaikan mukaan määräytyvän työssäkäyntialueen ulkopuolella tai henkilön päivittäisen työmatkan kesto ylittää muuton jälkeen kokoaikatyössä keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia.

Edellä mainitun lisäksi henkilöllä on pätevä syy erota työstä työn suorittamispaikan muuttuessa työsuhteen aikana edellyttäen, että uusi työn suorittamispaikka sijaitsee työssäkäyntialueen ulkopuolella tai henkilön päivittäisen työmatkan kesto uuteen työn suorittamispaikkaan ylittää kokoaikatyössä keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia.

2.1.3 Ammatillinen liikkuvuus (ammattitaitosuoja)

Henkilöllä on kolmen ensimmäisen työttömyyskuukauden aikana pätevä syy kieltäytyä työstä, joka ei vastaa hänen koulutukseensa ja työkokemukseensa perustuvaa ammattitaitoaan. Ammattitaitosuoja määritellään esimerkiksi työnhakijan haastattelun yhteydessä. Jos suojan laajuudesta ei päästä yhteisymmärrykseen, työ- ja elinkeinotoimisto päättää, onko työnhakijalla pätevä syy kieltäytyä tarjotusta työstä ammattitaitosuojan perusteella.

Ammattitaitosuojan perusteella ei voi kieltäytyä tarjotusta työstä, joka ei vastaa mahdollisen aiemman työssäolon ajalta maksettua palkkaa. Henkilöllä on kuitenkin pätevä syy kieltäytyä vastaanottamasta hänelle tarjottua työtä tulo- ja kuluvertailun perusteella silloin, kun työstä maksettava palkka ja hänelle mahdollisesti maksettava työttömyysetuus työmatkakustannusten ja muiden työn vastaanottamisen aiheuttamien kustannusten vähentämisen jälkeen jäisi pienemmäksi kuin hänelle muutoin maksettava työttömyysetuus. Säännös koskee sekä työssäkäyntialueelta että sen ulkopuolelta tarjottua työtä ja sitä sovelletaan sekä kokoaika- että osa-aikatyöhön.

Henkilöllä on oikeus erota työsuhteen kolmen ensimmäisen kuukauden aikana työstä, josta hän olisi voinut kieltäytyä ammattitaitosuojan perusteella.

2.1.4 Työllistymissuunnitelman laatiminen ja osallistuminen aktiivitoimenpiteisiin

Työnhakija ja työ- ja elinkeinotoimisto sopivat työllistymissuunnitelmassa hakijan työnhausta ja sen tavoitteista, hakijan palvelutarpeen mukaisista julkisista työvoima- ja yrityspalveluista ja muista työllistymistä edistävistä palveluista sekä asiantuntija-arvioinneista. Tarvittaessa suunnitelmassa sovitaan muista osaamista, työmarkkinavalmiuksia ja toimintakykyä parantavista palveluista sekä työkyvyn tai terveydentilan selvittämiseen liittyvistä toimista. Työllistymissuunnitelma voidaan korvata aktivointisuunnitelmalla, kotoutumissuunnitelmalla tai monialaisella työllistymissuunnitelmalla. Jäljempänä työllistymissuunnitelmasta kerrottu koskee kaikkia mainittuja suunnitelmia.

Työnhakijalla on velvollisuus saapua työllistymissuunnitelman laatimis- tai tarkistamistilaisuuteen. Jos hakija jättää saapumatta eikä hänellä ole pätevää syytä menettelyynsä, hänelle asetetaan vähintään 15 päivää kestävä korvaukseton määräaika. Määräaika jatkuu 15 päivän jälkeenkin siihen asti, kunnes suunnitelma on laadittu tai tarkistettu, jollei suunnitelman laatimisen tai tarkistamisen viivästyminen johdu työ- ja elinkeinotoimistosta tai suunnitelman laatimiseen tai tarkistamiseen mahdollisesti osallistuvasta muusta viranomaisesta.

Jos työnhakija ilman pätevää syytä kieltäytyy työllistymissuunnitelman laatimisesta tai tarkistamisesta, hänellä ei ole oikeutta työttömyysetuuteen 30 päivän korvauksettoman määräajan ajalta. Määräaika jatkuu 30 päivän jälkeenkin siihen asti, kunnes suunnitelma on laadittu tai tarkistettu, jollei suunnitelman laatimisen tai tarkistamisen viivästyminen johdu työ- ja elinkeinotoimistosta tai suunnitelman laatimiseen tai tarkistamiseen mahdollisesti osallistuvasta muusta viranomaisesta.

Työnhakijalle voidaan asettaa korvaukseton määräaika työllistymissuunnitelman laatimisesta tai tarkistamisesta kieltäytymisestä, jos hän ei esimerkiksi suostu allekirjoittamaan suunnitelmaa. Suunnitelman tarkoituksenmukaisuudella on keskeinen merkitys arvioitaessa pätevää syytä kieltäytyä suunnitelman allekirjoittamisesta. Tarkoituksenmukaisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon ainakin hakijan koulutus, työkokemus ja osaaminen, alueen työmarkkinatilanne sekä hakijan työllistymismahdollisuudet.

Jos työnhakija laiminlyö olennaisesti toteuttaa työllistymissuunnitelmaansa eikä hänellä ole pätevää syytä menettelyynsä, hänelle asetetaan 60 päivän korvaukseton määräaika. Jos suunnitelmassa on sovittu muuhun kuin työ- ja elinkeinotoimiston järjestämään tai hankkimaan palveluun hakeutumisesta ja henkilö laiminlyö suunnitelman toteuttamisen tältä osin, hänelle ei aseteta korvauksetonta määräaikaa. Korvauksetonta määräaikaa ei siten aseteta, jos työnhakija ei toteuta suunnitelmaansa siltä osin kuin siinä on sovittu esimerkiksi huumekuntoutujien tukiryhmästä, päihdekuntoutuksesta, velkaneuvonnasta tai muusta vastaavasta palvelusta.

Työnhakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen 60 päivän ajalta työllistymistä edistävästä palvelusta kieltäytymisestä lukien. Kieltäytymistä koskevaa säännöstä ei sovelleta työttömyysetuudella tuettuun työnhakijan omaehtoiseen opiskeluun eikä kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010) 22–24 §:ssä tarkoitettuun omaehtoiseen opiskeluun. Työllistymistä edistävästä palvelusta kieltäytymisestä voidaan asettaa korvaukseton määräaika vain, jos palveluun osallistumisesta on sovittu työllistymissuunnitelmassa tai henkilö on omatoimisesti hakenut työvoimakoulutukseen.

Työnhakijalla, joka ilman pätevää syytä keskeyttää tai joutuu omasta syystään keskeyttämään työllistymistä edistävän palvelun, ei ole oikeutta työttömyysetuuteen 60 päivän ajalta keskeytymisestä lukien. Säännöstä ei sovelleta työttömyysetuudella tuettuun työnhakijan omaehtoiseen opiskeluun eikä kotoutumisen edistämisestä annetun lain 22–24 §:ssä tarkoitettuun omaehtoiseen opiskeluun, eikä tällaisen opiskelun keskeyttäminen lähtökohtaisesti vaikuta henkilön työttömyysturvaoikeuteen. Jos kyse on koulutusta vailla olevasta alle 25-vuotiaasta nuoresta, hän voi kuitenkin opinnot keskeyttäessään menettää oikeutensa työttömyysetuuteen työttömyysturvalain 2 luvun 13 §:n perusteella.

2.1.5 Maahanmuuttajille tarjottavat palvelut ja niiden velvoittavuus

Kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaan maahanmuuttajan kotoutumista tukevat palvelut alkavat alkukartoituksella. Alkukartoituksella tarkoitetaan toimenpidekokonaisuutta, jossa arvioidaan alustavasti maahanmuuttajan työllistymis-, opiskelu- ja muut kotoutumisvalmiudet sekä kielikoulutuksen ja muiden kotoutumista edistävien palvelujen ja toimenpiteiden tarve. Tämän lisäksi alkukartoitus voi sisältää esimerkiksi osaamisen kartoitusta ja tunnistamista, kielitaidon arviointia ja testausta sekä muuta neuvontaa ja ohjausta. Kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaan alkukartoitus tehdään työttömille työnhakijoille, toimeentulotukea saaville ja alkukartoitusta pyytäville.

Työ- ja elinkeinotoimistossa asioivalle maahanmuuttaja-asiakkaalle tehdään alkukartoitus osana työ- ja elinkeinotoimiston alkuvaiheen palvelua. Alkukartoitusta tarkentavat toimenpiteet (esimerkiksi kielitaidon tai luku- ja kirjoitustaidon selvittäminen) ovat alkukartoituksen osa-alueita, joita työ- ja elinkeinotoimistot hankkivat usein ostopalveluna. Alkukartoituksen perusteella työ- ja elinkeinotoimisto tai kunta arvioi, tarvitseeko henkilö kotoutumissuunnitelman. Alkukartoituksen tekemiseen, kuten myös työ- ja elinkeinotoimiston ja kunnan työnjakoon ja yhteistyöhön, on erilaisia paikallisia ja alueellisia menettelytapoja. Joissakin työ- ja elinkeinotoimistoissa alkukartoitus sisältyy kotoutumissuunnitelmassa sovittuihin toimenpiteisiin.

Jos maahanmuuttaja ei saavu alkukartoitukseen tai kieltäytyy kartoituksen tekemisestä, hänelle asetetaan korvaukseton määräaika tai työssäolovelvoite vain silloin, kun alkukartoituksen tekemisestä on sovittu kotoutumissuunnitelmassa.

Kotoutujille järjestetään kotoutumiskoulutusta työvoimakoulutuksena ja heidän omaehtoista opiskeluaan voidaan tukea työttömyysetuudella kotoutumisen edistämisestä annetun lain 22 – 24 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi kotoutujalla voi olla mahdollisuus opiskella omaehtoisia opintoja työttömyysetuudella tuettuna julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 6 luvussa tarkoitetulla tavalla. Kotoutujien kohdalla kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettu opiskelun tukeminen on tarkoitettu ensisijaiseksi kaikkia työnhakijoita koskevaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettuun opiskelun tukemiseen nähden.

Aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen tavoitteena on edistää ja tukea opiskelijan mahdollisuuksia osallistua suomalaiseen yhteiskuntaan sen aktiivisena jäsenenä. Kotoutumiskoulutuksen avulla pyritään edistämään pääsyä työelämään tai jatkokoulutukseen. Kotoutumiskoulutuksen sisältö koostuu suomen tai ruotsin kielestä ja viestintätaidoista, työelämä- ja yhteiskuntataidoista ja ohjauksesta. Koulutukseen sisältyy myös työelämäjakso, jonka tulisi olla vähintään kuusi viikkoa. Koulutuksen kesto on enintään 60 opintoviikkoa.

Kotoutujalle asetetaan 60 päivän korvaukseton määräaika, jos hän ilman pätevää syytä kieltäytyy työvoimakoulutuksena järjestetystä kotoutumiskoulutuksesta tai keskeyttää koulutuksen. Kotoutumisen edistämisestä annetun lain 22 – 24 §:ssä tarkoitetusta omaehtoisesta opiskelusta kieltäytymisestä tai opintojen keskeyttämisestä sen sijaan ei lähtökohtaisesti seuraa työttömyysetuuden menettämistä, vaikka opinnoista olisi sovittu kotoutumissuunnitelmassa. Poikkeuksena ovat alle 25-vuotiaat koulutusta vailla olevat nuoret, joihin sovelletaan työttömyysturvalain 2 luvussa säädettyä velvollisuutta hakea ja osallistua ammatillisia valmiuksia antavaan koulutukseen työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä.

2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden lainsäädäntö

Työttömyysturvan seuraamusjärjestelmän heinäkuun alussa 2012 voimaan tullutta kokonaisuudistusta (HE 111/2011 vp) valmisteltaessa työ- ja elinkeinoministeriö selvitti eräiden Euroopan maiden työttömyysturvaseuraamusten ankaruutta. Selvitystyö ei antanut Suomessa aihetta merkittäviin muutoksiin.

Jäljempänä olevaan taulukkoon on koottu eräissä maissa työstä kieltäytymisen perusteella asetettavat seuraamukset. Mukaan taulukkoon on otettu muiden Pohjoismaiden lisäksi Alankomaat ja Saksa. Valinta on tehty sillä perusteella, että Suomen työvoimapalveluita kehitettäessä verrokkimaina käytetään erityisesti Alankomaita, Ruotsia, Saksaa ja Tanskaa. Alankomaat poikkeaa muista vertailumaista siinä, että työstä kieltäytyminen johtaa työttömyysturvan määrän alentamiseen, kun muissa maissa oikeus etuuteen evätään kokonaan. Edellä mainitun kokonaisuudistuksen yhteydessä myös Suomessa arvioitiin työttömyysetuuden määrän alentamista. Uudistuksen tavoitteena oli kuitenkin pitää työttömyysturvaseuraamukset mahdollisimman yksinkertaisina, eikä etuuden määrän alentamista pidetty tämän tavoitteen mukaisena.

Suomen korvauksettomat määräajat ensimmäisestä työstä kieltäytymisestä ovat joitakin vertailumaita ankarampia. Tosiasialliseen ankaruuteen vaikuttaa seuraamuksen keston lisäksi muun muassa se, tarjotaanko työttömille työtä, seuraako työvoimaviranomainen, että työtön hakee tarjottua työtä ja millaisia seikkoja pidetään pätevinä syinä kieltäytyä tarjotusta työstä. Muiden maiden työvoimaviranomaisten käytännöistä ei ole käytettävissä vertailutietoja.

Toistuvasta työstä kieltäytymisestä Suomessa asetettava seuraamus (12 kalenteriviikon työssäolovelvoite) on selvästi lyhyempi kuin osassa vertailumaita. Tässä on kuitenkin otettava huomioon, että Suomessa etuusoikeuden palautuminen edellyttää työttömältä aktiivisuutta, kun Norjassa ja Saksassa etuusoikeus voi palautua pelkästään ajan kulumisen perusteella. Suomessa perustuslakivaliokunta on edellyttänyt, että työttömyysturvaseuraamusten keston on oltava suhteessa työnhakijan menettelyn moitittavuuteen.

Työstä kieltäytyminen Toistuva kieltäytyminen Islanti etuuden menetys kaksi kuukautta etuuden menetys toisesta kerrasta kolme kuukautta, kolmannen kerran jälkeen oikeus etuuteen edellyttää 24 kuukauden työssäoloa Alankomaat etuuden määrää alennetaan etuuden määrää alennetaan Norja etuuden menetys kahdeksan viikkoa etuuden menetys toisesta kerrasta 12 viikkoa, kolmannesta kerrasta 26 viikkoa Ruotsi etuuden menetys viisi päivää etuuden menetys toisesta kerrasta 10 päivää, kolmannesta kerrasta 45 päivää, neljännen kieltäytymisen jälkeen täytettävä työssäoloehto uudelleen Saksa etuuden menetys kolme viikkoa, lisäksi etuuskauden enimmäisaikaa lyhennetään vastaavalla ajalla etuuden menetys toisesta kerrasta kuusi viikkoa, myöhemmistä kieltäytymisistä 12 viikkoa, lisäksi etuuskauden enimmäisaikaa lyhennetään vastaavalla ajalla Suomi etuuden menetys 30 tai 60 päivää työssäolovelvoite 12 kalenteriviikkoa

Muun muassa kansainväliset ihmisoikeussopimukset vaikuttavat päteviin syihin kieltäytyä tarjotusta työstä työttömyysturvaoikeutta menettämättä. Tämän takia pätevät syyt ovat Länsi-Euroopan maissa ainakin osittain samoja. Seuraavaan taulukkoon on koottu esimerkkejä siitä, miltä etäisyydeltä työtä on lähtökohtaisesti otettava vastaan. Taulukossa ei ole otettu huomioon esimerkiksi työttömän asuinpaikkakuntaan liittyviä perhe- tai muita vastaavia siteitä. Joissakin vertailumaissa edellytetään muuttamista toiselle paikkakunnalle. Muuttamista voidaan tukea taloudellisesti. Tätä ja mahdollista muuttovelvollisuutta ei ole huomioitu taulukossa.

Islanti Lähtökohtaisesti työtä on otettava vastaan koko maan alueelta. Alankomaat Lähtökohtaisesti kuuden ensimmäisen työttömyyskuukauden aikana edellytetään, että työmatkoihin voi kulua enintään kaksi tuntia päivässä, kuuden kuukauden työttömyyden jälkeen enintään kolme tuntia päivässä. Norja Lähtökohtaisesti työtä on otettava vastaan koko maan alueelta. Ruotsi Lähtökohtaisesti työpäivän pituudeksi työmatkoineen voi muodostua enintään 12 tuntia. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että työmatkoihin kokoaikatyössä voi kulua enintään noin kolme tuntia päivässä. Saksa Lähtökohtaisesti yli kuuden tunnin työpäivän osalta edellytetään enintään 2,5 tunnin työmatkoihin kuluvaa aikaa. Jos työaika on enintään kuusi tuntia, työmatkoihin edellytettävä aika on enintään kaksi tuntia päivässä. Suomi Lähtökohtaisesti edellytetään, että työmatkoihin saa kulua kokoaikatyössä enintään kolme tuntia päivässä ja osa-aikatyössä enintään kaksi tuntia päivässä. Tanska Lähtökohtaisesti edellytetään, että työmatkoihin saa kolmen ensimmäisen työttömyyskuukauden aikana kulua enintään kolme tuntia päivässä. Kolmen kuukauden työttömyyden jälkeen työttömän on hyväksyttävä myös pitemmät työmatkat.

Muun muassa työn vastaanottamisvelvollisuuteen liittyvistä työttömyysturvan saamisedellytyksistä eri OECD-maissa on kerrottu laajemmin julkaisussa Langenbucher, Christine (OECD); OECD Social, employment and migration working papers No. 166; How demanding are eligibility criteria for unemployment benefits? Quantitative indicators for OECD and EU countries (2015). Julkaisu on saatavissa verkko-osoitteessa http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/5jrxtk1zw8f2.pdf?expires=1452869155&id=id&accname=guest&checksum=8191289405B0E95D17841B7C562A2D6D.

2.3 Nykytilan arviointi

Tutkimuksissa (ainakin van den Berg, Gerard J – Vikström, Johan; Monitoring job offer decisions, punishments, exit to work and job quality (2014) ja Arni, Patrick – Lalive, Rafael – van Ours, Jan C.; How effective are unemployment benefits sanctions (2013)) on havaittu, että työttömyysturvaseuraamukset madaltavat työttömien kynnystä ottaa vastaan työtä. Toisaalta työttömyysetuuden menettäneiden työnhakijoiden vastaanottamat työt voivat olla osa-aikaisia tai määräaikaisia. Vastaanotetun työn palkkataso voi myös olla alempi kuin sellaisessa työssä, jota henkilö olisi hakenut, jos oikeus työttömyysetuuteen olisi jatkunut.

Yleisemmällä tasolla työnhakijoille asetettavat seuraamukset työvoimapoliittisesti moitittavasta menettelystä lisäävät työttömien työllistymistä, osallistumista työllistymistä edistäviin palveluihin ja siirtymistä työvoiman ulkopuolelle. Työvoiman ulkopuolelle siirtyminenvoi tarkoittaa esimerkiksi siirtymistä muiden etuuksien saajaksi. Työttömyysturvaseuraamusten vaikutus työllistymistä edistäviin palveluihin osallistumiseen on kuitenkin havaittu tutkimuksissa vähäiseksi.

2.3.1 Työstä kieltäytyminen

Korvauksettomien määräaikojen kesto on suhteutettu työnhakijan menettelyn moitittavuuteen. Esimerkiksi työstä eroamisesta asetetaan 90 päivän korvaukseton määräaika, koska henkilö aiheuttaa itse työttömyytensä eroamalla työstä. Työllistymistä edistävistä palveluista kieltäytymisestä asetettava korvaukseton määräaika puolestaan on 60 päivää, koska palvelulla pyritään parantamaan työllistymisen edellytyksiä, mutta varmuutta esimerkiksi palvelun jälkeen löytyvästä työpaikasta ei ole.

Työstä kieltäytymisenä arvioidaan tilannetta, jossa työnhakija jättää hakematta hänelle tarjottua työtä. Näissä tilanteissa työnhakijalla ei ole varmuutta siitä, olisiko hän tullut valituksi kyseiseen työhön. Työstä kieltäytymisenä arvioidaan myös tilannetta, jossa työnhakija on jo valittu avoinna olevaan työpaikkaan, mutta hän kieltäytyy ilman pätevää syytä esimerkiksi tekemästä työsopimusta tai jättää menemättä työpaikalle. Viimeksi mainittu tilanne on verrattavissa työstä eroamiseen, josta asetetaan 90 päivän korvaukseton määräaika.

Sveitsin työttömyysturvajärjestelmää koskevan selvityksen (Lalive, Rafael - Zweimüller, Josef - van Ours, Jan C.; The Effect of Benefit Sanctions on the Duration of Unemployment (2005)) mukaan työnhakijalle annettu varoitus (warning) on yhteiskunnalle aiheutuvien kustannusten kannalta kustannustehokkaampi toimintamalli kuin työttömyysturvaseuraamuksen tosiasiallinen asettaminen. Seuraamuksen asettaminen voi madaltaa henkilön myöhempää ansiotasoa työssä ollessa, mutta varoituksissa tällainen vaikutus on selvästi pienempi.

Työtön saa Sveitsissä varoituksen, ennen kuin työttömyysturvaseuraamus toimeenpannaan. Käytännössä varoitus tarkoittaa selvityspyynnön tekemistä työttömälle tämän menettelystä. Seuraamuksen asettamista harkitaan työttömän antaman selvityksen perusteella. Selvityspyynnön tekemisen ja seuraamuksen asettamisen välinen aika oli edellä mainitun tutkimuksen aineistossa keskimäärin 46 päivää. Edellä mainitussa tutkimuksessa havaittiin, että työttömien työllistyminen kasvaa noin 25 prosentilla, jos he saavat selvityspyynnön ja 20 prosenttia lisää, jos seuraamus asetetaan. Tutkimuksen perusteella voidaan olettaa, että työttömien työllistyminen ennen seuraamuksen alkamista johtuu selvityspyynnön tekemisestä.

Työnhakijalta pyydetään Suomessa selvitystä työstä kieltäytymisen syistä aina ennen korvauksettoman määräajan asettamista. Selvityspyyntöä ei kuitenkaan pidetä varoituksena. Edellä mainitussa tutkimuksessa arvioidun menettelyn hyödyt voitaisiin saavuttaa kokeilemalla työnhakijoiden työnhaun aktivoimista siirtämällä korvauksettoman määräajan alkamisajankohtaa eteenpäin. Työnhakijan kieltäydyttyä tarjotusta työstä ilman pätevää syytä hänen menettelynsä selvitettäisiin nykyistä vastaavasti, mutta mahdollinen korvaukseton määräaika asetettaisiin alkamaan 30 päivän kuluttua työstä kieltäytymisestä. Kyse olisi menettelystä, joka tarjoaisi työnhakijalle mahdollisuuden välttää työttömyysturvaseuraamus tehostamalla työnhakua ja menemällä työhön, jos sopivaa työtä on tarjolla. Seuraamuksen alkamisajankohdan siirtäminen myöhemmäksi antaisi työnhakijalle myös mahdollisuuden varautua taloudellisesti työttömyysetuuden menettämiseen.

Työvoiman saatavuuteen liittyviä ongelmia vuonna 2014 kokeneista työnantajista noin 40 prosenttia mainitsi ongelman syyksi vuorotyön tai muuten epäsopivat työajat, noin 40 prosenttia työmatkan tai toimipaikan sijainnin ja noin 35 prosenttia palkkaukseen liittyvät seikat. Näistä syistä johtuvia työvoiman saatavuuteen liittyviä ongelmia voidaan lieventää työn vastaanottamisvelvollisuuteen liittyvillä tiukennuksilla.

2.3.2 Alueellinen liikkuvuus

Vuoden 2015 alusta voimaan tulleiden työttömyysturvalain muutosten jälkeen pätevät syyt kieltäytyä työssäkäyntialueelta ja sen ulkopuolelta tarjotusta työstä ovat muutoin yhdenmukaiset, mutta työmatkan kestoon liittyvää pätevää syytä arvioitaessa mahdollisuus käyttää omaa autoa otetaan huomioon vain työssäkäyntialueella.

Jos työnhakijalla on käytössään auto, hänen voidaan edellyttää käyttävän sitä työmatkoihin myös työssäkäyntialueen ulkopuolella. Jos auton käyttöä edellytettäisiin, velvollisuus vastaanottaa tarjottua työtä työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä laajenisi. Laajennus koskisi auton omistavia työnhakijoita sellaisilla alueilla, joilla on hyvät tieyhteydet, mutta heikosti järjestetty julkinen liikenne.

Jos oman auton käyttämistä työmatkoihin edellytettäisiin myös työssäkäyntialueen ulkopuolella, työttömyysturvalain työstä kieltäytymistä koskevat säännökset olisivat työmatkan osalta yhdenmukaiset kaikissa tilanteissa. Työn hakeminen ja tarjotun työn vastaanottaminen on keskeisin työttömyysetuuden saamisen edellytys. Tästä syystä työn vastaanottamiseen liittyvien työttömyysturvalain säännösten tulisi olla mahdollisimman selkeitä.

2.3.3 Ammatillinen liikkuvuus (ammattitaitosuoja)

Työttömyyden pitkittymisen ehkäisemiseksi ja työllistymisen edistämiseksi työnhakijoiden tulisi olla nykyistä valmiimpia ottamaan jo työttömyyden alkuvaiheessa vastaan myös sellaista työtä, joka ei vastaa koulutusta ja aiempaa työkokemusta. Tällaisen työn vastaanottaminen voi auttaa työnhakijaa koulutusta ja aiempaa työkokemusta vastaavan työn saamisessa, koska työssä olevan on yleensä työtöntä helpompi päästä työhaastatteluun ja saada työpaikka.

Työnhakijan ydinosaamista ja aiempaa palkkatasoa vastaavaa työtä ei välttämättä ole aina tarjolla. Tällaisessa tilanteessa ei ole perusteltua, että työnhakija voi ammattitaitosuojan jälkeenkin kieltäytyä sellaisesta kokoaikatyöstä, josta maksettava palkka työn vastaanottamisesta aiheutuvien kustannusten jälkeen on pienempi kuin aiempaan palkkatasoon mahdollisesti perustuva työttömyysetuus.

Vuoden 2014 loppuun tulo- ja kuluvertailua koskevaa säännöstä sovellettiin vain osa-aikatyöhön, mutta eduskunta laajensi säännöksen soveltamisalaa kokoaikatyöhön HE 162/2014 vp eduskuntakäsittelyn aikana (TyV 9/2014 vp). Säännöksen soveltaminen myös kokoaikatyöhön johtaa siihen, että työnhakijalla on pätevä syy kieltäytyä tarjotusta kokoaikatyöstä, jos siitä maksettava palkka on pienempi kuin työmarkkinatuki tai peruspäiväraha taikka aiemman työssäolon perusteella määritelty ansiopäiväraha. Käytännössä voi siis käydä niin, ettei työnhakijan tarvitse ottaa vastaan kokoaikatyötä, vaikka maksettava palkka olisi työehtosopimuksen mukainen.

Tulo- ja kuluvertailuun vaikuttavia seikkoja ovat työttömänä maksetun työttömyysetuuden (ansio- tai peruspäiväraha, työmarkkinatuki) määrä, työstä maksettava palkka, työn ajalta mahdollisesti maksettava soviteltu työttömyysetuus sekä työmatkasta aiheutuvat kustannukset ja muut työn vastaanottamisesta aiheutuvat kustannukset. Vuonna 2016 kokonaan työttömälle maksettavan peruspäivärahan ja työmarkkinatuen määrä ilman lapsikorotuksia on 32,68 euroa päivässä eli noin 700 euroa kuukaudessa. Työttömyyden perusteella maksetun ansiopäivärahan määrä oli tammi – elokuussa 2016 keskimäärin 64,03 euroa päivässä eli noin 1 380 euroa kuukaudessa.

Työttömyyden perusteella maksettavan peruspäivärahan ja työmarkkinatuen määrää (ilman lapsikorotuksia) lukuun ottamatta kaikki muut edellä mainitut seikat vaihtelevat tapauskohtaisesti. Tästä syystä ei ole mahdollista arvioida, millaisella palkkatasolla tarjotusta työstä voi kieltäytyä työttömyysetuutta menettämättä.

2.3.4 Työllistymissuunnitelman laatiminen ja osallistuminen aktiivitoimenpiteisiin

Keskeistä arvioitaessa työllistymistä edistävistä palveluista kieltäytymisen seuraamuksiin liittyviä vaihtoehtoja on se, missä määrin työnhakijalla halutaan säilyttää mahdollisuus vaikuttaa hänelle järjestettäviin palveluihin. Hakijan sitoutuminen palveluihin on yleensä vahvempi, jos hänellä on mahdollisuus vaikuttaa hänelle tarjottaviin palveluihin. Hakijan sitoutuminen voi vaikuttaa myös palveluiden tuloksellisuuteen.

Työ- ja elinkeinotoimisto voi katsoa, että osallistuminen työllistymistä edistävään palveluun on tarkoituksenmukaisin tai mahdollisesti jopa ainoa vaihtoehto työnhakijan työllistymisen tukemiseksi. Nykyisten työttömyysturvalain säännösten perusteella työnhakijalle ei voida asettaa korvauksetonta määräaikaa työttömyysturvalaissa määritellystä työllistymistä edistävästä palvelusta kieltäytymisestä, ellei palveluun osallistumisesta ole sovittu työllistymissuunnitelmassa. Jos työnhakija jättää saapumatta työ- ja elinkeinotoimistoon suunnitelman laatimista tai tarkistamista varten taikka kieltäytyy suunnitelman laatimisesta tai tarkistamista, hänelle voidaan asettaa korvaukseton määräaika tällä perusteella.

Edellä kuvattu prosessi voi pitkittää tarpeettomasti palveluihin osallistumista. Vaikka lähtökohtana olisi edelleen, että työllistymistä edistäviin palveluihin osallistumisesta sovitaan suunnitelmassa, työ- ja elinkeinotoimistolla tulisi olla mahdollisuus asettaa korvaukseton määräaika työnhakijalle tarjotusta palvelusta kieltäytymisestä myös silloin, kun palvelusta ei ole sovittu suunnitelmassa.

Työ- ja elinkeinotoimisto voi hankkia julkisia työvoima- ja yrityspalveluja ulkopuolisilta palveluntuottajilta myös siten, että palveluntuottajat voivat päättää palvelujen sisällöstä. Nykyisin työnhakijoilla ei ole velvollisuutta työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä osallistua sellaisiin palveluihin, joista ei ole sovittu työllistymissuunnitelmassa ja jotka eivät ole työttömyysturvalaissa tarkoitettuja työllistymistä edistäviä palveluja. Tämä on johtanut muun muassa siihen, ettei palveluntuottajille ole pystytty ohjaamaan riittävästi asiakkaita. Palveluprosessit olisivat tehokkaampia ja työttömyysetuuden vastikkeellisuus toteutuisi paremmin, jos työnhakijoilla olisi velvollisuus osallistua myös muihin kuin työttömyysturvalaissa tarkoitettuihin työllistymistä edistäviin palveluihin.

2.3.5 Maahanmuuttajille tarjottavat palvelut ja niiden velvoittavuus

Maahanmuuttajan kotoutumista tukevat palvelut alkavat alkukartoituksella. Alkukartoitukseen osallistui vuonna 2015 arviolta noin 7 500 kotoutujaa. Alkukartoituksen merkityksen vuoksi alkukartoitustilaisuuteen saapumatta jäämisestä tulisi asettaa sama työttömyysturvaseuraamus kuin työllistymissuunnitelman laatimis- tai tarkistamistilaisuuteen saapumatta jäämisestä. Samoin alkukartoituksesta tai siihen sisältyvästä osa-alueesta kieltäytymisestä tulisi asettaa sama työttömyysturvaseuraamus kuin työllistymissuunnitelman laatimisesta tai tarkistamisesta kieltäytymisestä.

Työvoimakoulutuksena toteutettavan kotoutumiskoulutuksen aloitti vuonna 2015 noin 12 400 opiskelijaa. Omaehtoiseen työttömyysetuudella tuettuun kotoutumiskoulutukseen puolestaan osallistuu vuosittain arviolta noin 6 000 opiskelijaa. Työvoimakoulutuksena toteutettavaan kotoutumiskoulutukseen varattuja määrärahoja on viime vuosina lisätty, mutta maahanmuuttajien määrän kasvaessa koulutuksen tarjonta ei ole määrärahalisäyksistä huolimatta kyennyt vastaamaan kysyntään. Keskimääräisissä odotusajoissa lähtötason testauksesta koulutukseen on ollut viime vuosina suurtakin vaihtelua alueittain kuukaudesta pääkaupunkiseudun jopa kuuteen kuukauteen. Odotusajat lyhenivät vuonna 2015 edellisiin vuosiin verrattuna siten, että valtakunnallisesti tyypillinen odotusaika koulutukseen oli 70 päivää eli alle kolme kuukautta. Pienillä paikkakunnilla odotusaikoja pidentää ajoittain sopivien ryhmien kokoaminen.

Kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettu omaehtoinen opiskelu täydentää kotoutujien yksilölliset tarpeet huomioon ottavaa koulutustarjontaa. Omaehtoisen opiskelun määrä on kasvanut erityisesti Uudellamaalla, missä maahanmuuttajien määrä on kasvanut voimakkaimmin ja odotusajat työvoimakoulutuksena tarjottavaan kotoutumiskoulutukseen ovat olleet pisimpiä. Työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen riittämättömyys on lisännyt painetta erityisesti omaehtoisena koulutuksena järjestettävään ammatilliseen aikuiskoulutukseen ja vapaan sivistystyön koulutukseen.

Kotoutujalle asetetaan 60 päivän korvaukseton määräaika, jos hän ilman pätevää syytä kieltäytyy työvoimakoulutuksesta tai keskeyttää koulutuksen. Kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettu kotoutujan omaehtoinen työttömyysetuudella tuettu opiskelu muodostaa työvoimakoulutuksen vaihtoehtona perustan maahanmuuttajan kotoutumiselle, ja sen merkitys on kasvanut. Sen varmistamiseksi, että maahanmuuttajat osallistuvat kotoutumistoimiin, työvoimakoulutuksesta ja kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitetusta omaehtoisesta opiskelusta kieltäytymisellä ja koulutuksen keskeyttämisellä tulisi olla sama vaikutus työnhakijan oikeuteen saada työttömyysetuutta.

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

3.1 Johdanto

Työttömyysturvan seuraamusjärjestelmän tarkoituksena on ohjata työttömiä hakemaan aktiivisesti työtä ja parantamaan edellytyksiään työllistyä. Seuraamusjärjestelmä ei yksinään vaikuta työttömien työllistymiseen, vaan edellytyksenä on, että työ- ja elinkeinotoimistot tehostavat työnhakijan omatoimisen työnhaun seurantaa ja työn tarjoamista nykyisestä. Tehostaminen tarkoittaa työn tarjoamista sekä alueellisen että ammatillisen liikkuvuuden osalta riittävän laaja-alaisesti ja tarjousten tekemistä myös lyhytkestoiseen ja osa-aikaiseen työhön. Jotta työttömyysturvaseuraamukset todella ohjaisivat työttömien menettelyä, työttömien tulee tietää, miten omatoimisen työnhaun laiminlyönti ja työstä kieltäytyminen vaikuttaa oikeuteen saada työttömyysetuutta. Jotta työttömyysturvasäännökset vaikuttaisivat työttömien käyttäytymiseen, säännösten tulee olla mahdollisimman selkeitä.

Työttömyysturvajärjestelmän uskottavuuden näkökulmasta työ- ja elinkeinotoimiston on seurattava omatoimista työnhaun ja työtarjousten tuloksia kattavasti ja tarvittaessa selvitettävä työnhaun laiminlyömisen ja työstä kieltäytymisen vaikutus työnhakijan oikeuteen saada työttömyysetuutta. Seuraamuksia on sovellettava johdonmukaisesti. Tällä on vaikutusta seuraamusjärjestelmän uskottavuuden lisäksi työnhakijoiden yhdenvertaiseen kohteluun.

3.2 Työstä kieltäytyminen

Tutkimuksissa (ainakin Busk, Henna; Search in Labour Markets – Empirical Evidence of the Role of Technology and Sanctions (2014) ja Svarer, Michael; The Effect of Sanctions on the Job Finding Rate: Evidence from Denmark (2007)) on havaittu kestoltaan pitempien työttömyysturvaseuraamusten lisäävän todennäköisyyttä työllistyä lyhyempiä seuraamuksia enemmän. Vaikka asiaa koskeva tutkimustieto on vähäistä ja arviot vaikutusten voimakkuudesta hajanaisia, työttömyysturvalakia muutettaisiin siten, että työttömän kieltäytyessä ilman pätevää syytä avoimesta työpaikasta johon hänet on valittu, hänelle asetettaisiin 90 päivän korvaukseton määräaika. Nykyisin korvaukseton määräaika on 60 päivää. Muutoksen tavoitteena on ohjata työnhakija aloittamaan työ, johon hänet on valittu.

Työstä kieltäytymisen perusteella asetettava korvaukseton määräaika aiheuttaisi työttömyysetuuden menettämisen 30 päivän kuluttua työstä kieltäytymisestä. Seuraamus alkaisi riippumatta työnhakijan myöhemmästä menettelystä. Muutoksen tavoitteena on vaikuttaa työnhakijan menettelyyn siten, että hän hakeutuisi työhön tai osallistuisi palvelutarvettaan vastaaviin työllistymistä edistäviin palveluihin. Seuraamus asetetaan nykyisin yleensä takautuvasti, jolloin osa korvauksettomasta määräajasta on jo kulunut, kun asiaa ryhdytään selvittämään ja työnhakija saa tietää seuraamuksen asettamisesta. Tämän vuoksi työnhakijalla ei välttämättä ole seuraamuksesta johtuvaa kannustetta korjata menettelyään. Muutos ei vaikuttaisi työnhakijan oikeuteen saada työttömyysetuutta työllistymistä edistävän palvelun ajalta. Muutoksen vaikutukset riippuvat siitä, milloin työnhakija saa tiedon mahdollisesta työttömyysetuuden menetyksestä ja kuinka paljon työnhakijalle tosiasiallisesti jää aikaa tehostaa työnhakuaan.

Työn vastaanottamisvelvollisuutta laajennettaisiin siten, että työssäkäyntialueen ulkopuolelta tarjottua työtä olisi otettava vastaan samoin edellytyksin kuin työssäkäyntialueelta tarjottua työtä. Nykyisin työssäkäyntialueen ulkopuolella ei tarvitse käyttää työmatkoihin omaa autoa, vaikka auto olisi käytettävissä. Muutoksen tavoitteena on laajentaa velvollisuutta ottaa vastaan tarjottua työtä työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä. Käytännössä ehdotettu laajennus koskisi auton omistavia työnhakijoita sellaisilla alueilla, joilla on hyvät tieyhteydet, mutta heikosti järjestetty julkinen liikenne. Muutos yksinkertaistaisi alueelliseen liikkuvuuteen liittyviä työttömyysetuuden saamisen edellytyksiä. Oman auton hankkimista ei edelleenkään edellytettäisi.

Velvollisuutta ottaa vastaan tarjottua työtä laajennettaisiin myös siten, että työnhakijalla olisi pääsääntöisesti pätevä syy kieltäytyä tulo- ja kuluvertailun perusteella kokoaikatyöstä vain ammattitaitosuojan aikana. Nykyisin kokoaikatyöstä voi kieltäytyä tulo- ja kuluvertailun perusteella myös ammattitaitosuojan jälkeen. Muutoksen tavoitteena on ohjata työttömiä tehokkaaseen työnhakuun työttömyyden alkuvaiheessa tiukentamalla työttömyysetuuden saamisen edellytyksiä kolmen kuukauden työttömyyden jälkeen.

Työttömyysturvalakia muutettaisiin edellä mainitun lisäksi siten, että henkilöllä olisi pätevä syy erota työstä kolmen kuukauden kuluessa työsuhteen alkamisesta edellyttäen, että päivittäisen työmatkan kesto ylittää kokoaikatyössä keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia, mutta työpaikan sijainnilla työssäkäyntialueen ulkopuolella ei enää olisi merkitystä. Muutoksen tavoitteena on ohjata työssä olevia henkilöitä tarvittaessa etsimään uutta työtä työsuhteen aikana, jos siihen on työmatkaan kuluvan ajan takia tarvetta.

3.3 Työllistymissuunnitelman laatiminen ja osallistuminen aktiivitoimenpiteisiin

Työttömyysturvalakia muutettaisiin siten, että työnhakija menettäisi oikeutensa työttömyysetuuteen kieltäydyttyään ilman pätevää syytä hänelle tarjotusta työttömyysturvalaissa tarkoitetusta työllistymistä edistävästä palvelusta, vaikka osallistumisesta palveluun ei olisi sovittu työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa. Nykyisin seuraamuksen asettaminen edellyttää pääsääntöisesti, että osallistumisesta palveluun on sovittu suunnitelmassa. Seuraamussäännöksen soveltamisala laajennettaisiin kattamaan työttömyysturvalaissa määriteltyjen työllistymistä edistävien palveluiden lisäksi myös muut kuin työttömyysturvalaissa tarkoitetut työ- ja elinkeinotoimiston järjestämät työllistymistä edistävät palvelut. Muutosten tavoitteena on edistää työttömien työllistymistä tiukentamalla heidän velvollisuuttaan osallistua palveluihin.

Työttömyysturvalakia voitaisiin vaihtoehtoisesti muuttaa siten, että työnhakija menettäisi oikeutensa työttömyysetuuteen kieltäydyttyään mistä tahansa työ- ja elinkeinotoimiston järjestämästä palvelusta, mutta palveluun osallistumisesta olisi tullut sopia työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa. Lisäksi vaihtoehtona olisi työttömyysturvalain muuttaminen siten, että työttömyysetuuden menettäminen palveluun kieltäytymisen takia ei enää edellyttäisi, että palveluun osallistumisesta on sovittu suunnitelmassa, mutta seuraamusten asettaminen liittyisi vain työttömyysturvalaissa määriteltyihin työllistymistä edistäviin palveluihin.

Esityksessä ehdotettu vaihtoehto on ainoa, joka nopeuttaa työnhakijoiden osallistumista työttömyysetuuden menettämisen uhalla tarjolla oleviin palveluihin myös silloin, kun suunnitelmaa ei ole mahdollista laatia ennen palvelun alkamista. Lisäksi kyseinen vaihtoehto on ainoa, joka ohjaa työnhakijoita työttömyysturvan seuraamusjärjestelmän keinoin osallistumaan työ- ja elinkeinotoimiston hankkimien ulkopuolisten palveluntuottajien järjestämiin palvelukokonaisuuksiin.

3.4 Maahanmuuttajille tarjottavat palvelut ja niiden velvoittavuus

Työttömyysturvalaissa säädettäisiin kotoutujien alkukartoituksen rinnastamisesta työllistymissuunnitelman laatimiseen tai tarkistamiseen. Jos kotoutuja ei saavu alkukartoitukseen eikä hänellä ole pätevää syytä menettelyynsä, hän menettäisi oikeutensa työttömyysetuuteen, kunnes alkukartoitus tai sen laiminlyöty osa on tehty. Etuuden menetys olisi kuitenkin aina vähintään 15 päivää. Jos kotoutuja kieltäytyy alkukartoituksesta, hän menettäisi oikeutensa työttömyysetuuteen vähintään 30 päivän ajalta. Työttömyysetuuden menettäminen ei edellyttäisi, että kartoituksesta on sovittu kotoutumissuunnitelmassa.

Ehdotuksen toteuttaminen tarkoittaisi käytännössä sitä, että suunnitelmassa sovitun alkukartoituksen laiminlyömisestä ei enää asetettaisi kenellekään 60 päivän korvauksetonta määräaikaa kotoutumissuunnitelman toteuttamisen laiminlyömisestä. Toisaalta alkukartoituksen laiminlyömisestä aiheutuvan seuraamuksen soveltamisala laajenisi koskemaan kaikkia kotoutujia, kun seuraamuksen asettaminen ei olisi enää riippuvainen siitä, onko kartoituksesta sovittu suunnitelmassa. Lisäksi kyse olisi kestoltaan liukuvista korvauksettomista määräajoista, ts. seuraamus olisi voimassa toistaiseksi 15 ja 30 päivän kuluttuakin, jos alkukartoitusta ei saada tehtyä kotoutujasta johtuvasta syystä.

Vastaavaan lopputulokseen päästäisiin sopimalla kaikkien kotoutujien kanssa kotoutumissuunnitelmassa alkukartoitukseen osallistumisesta. Tältä osin kyse olisi työ- ja elinkeinotoimistojen toimintatapamuutoksesta, joka ei edellyttäisi lainsäädännön muuttamista. Työllistymissuunnitelmien ja niitä korvaavien suunnitelmia laatimisessa on kuitenkin puutteita. Esitetyllä muutoksella varmistettaisiin, että oikeus työttömyysetuuteen jatkuu vain niillä maahanmuuttajilla, jotka ovat valmiita osallistumaan kotoutumistoimien pohjana olevaan alkukartoitukseen. Alkukartoitukseen saapumatta jääneet tai alkukartoituksesta kieltäytyneet kotoutujat olisivat keskenään yhdenvertaisessa asemassa, kun työttömyysetuuden saaminen ei tältä osin riippuisi työ- ja elinkeinotoimiston toimintatavoista.

Työttömyysturvalakia muutettaisiin siten, että työnhakijalle, joka kieltäytyy kotoutumisen edistämisestä annetun lain 22 – 24 §:ssä tarkoitetusta työttömyysetuudella tuetusta opiskelusta tai ilman pätevää syytä keskeyttää opinnot, asetettaisiin 60 päivän korvaukseton määräaika. Seuraamus vastaisi työvoimakoulutuksesta kieltäytymisestä ja koulutuksen keskeyttämisestä asetettuja seuraamuksia.

Jos työnhakijan työvoimapoliittisesti moitittavana pidettävä menettely on toistuvaa (kaksi kertaa puolen vuoden kuluessa), työnhakijalle asetettaisiin työssäolovelvoite eli hän menettäisi oikeutensa työttömyysetuuteen toistaiseksi. Edellä mainitun muutoksen jälkeen myös kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettuun omaehtoiseen opiskeluun liittyvä työvoimapoliittisesti moitittava menettely otettaisiin huomioon toistuvuutta arvioitaessa.

Edellä mainittujen muutosten jälkeen kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitetusta työttömyysetuudella tuetusta omaehtoisesta opiskelusta kieltäytymisestä ja opiskelun keskeyttämisestä asetettaisiin samat seuraamukset kuin työvoimakoulutuksessa. Muutoksilla varmistettaisiin, että maahanmuuttajat osallistuvat kotoutumistoimiin työttömyysetuuden menettämisen uhalla.

Kotoutujien osallistuminen kotoutumiskoulutukseen voitaisiin varmistaa vaihtoehtoisesti siten, että kaikki koulutus järjestettäisiin työvoimakoulutuksena, johon osallistuminen velvoittaa kotoutujaa työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä. Tällainen muutos ei edellyttäisi lainsäädännön muuttamista. Työvoimakoulutuksena järjestettävä kotoutumiskoulutus kestää keskimäärin noin yhden vuoden ja maksaa yhden opiskelijan osalta arviolta noin 10 500 euroa. Jos arvioidaan, että omaehtoiseen kotoutumiskoulutukseen osallistuu vuosittain noin 6 000 opiskelijaa, koulutuksen järjestäminen työvoimakoulutuksena maksaisi työ- ja elinkeinohallinnolle vuodessa noin 63 miljoonaa euroa. Toisaalta säästöä syntyisi opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnon alalla, kun omaehtoinen koulutus siirtyisi työ- ja elinkeinohallinnon maksettavaksi.

Työttömyysturvan seuraamusjärjestelmän ei tulisi vaikuttaa siihen, mikä on tarkoituksenmukaisin tapa järjestää kotoutumiskoulutusta. Seuraamusjärjestelmän tulee tukea valittuja tapoja järjestää koulutusta. Tästä syystä esityksessä ehdotetaan työttömille velvollisuutta osallistua työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä omaehtoiseen työttömyysetuudella tuettuun kotoutumiskoulutukseen.

4 Esityksen vaikutukset

4.1 Taloudelliset vaikutukset

4.1.1 Johdanto

Esitettyjen muutosten arvioidaan kokonaisuutena vähentävän valtiolle ja muille tahoille aiheutuvia työttömyysturvamenoja ja parantavan työvoiman saatavuutta. Vaikutusten ei kuitenkaan arvioida olevan merkittäviä.

Muutosten arvioidaan johtavan työttömien työnhakijoiden työn vastaanottamiskynnyksen alenemiseen, työnhaun aktivoitumiseen sekä nykyistä useamman työnhakijan osallistumiseen työllistymistä edistäviin palveluihin. Mainitut vaikutukset lisäävät työllisyyttä ja vähentävät työttömyydestä aiheutuvia menoja julkiselle taloudelle. Lisäksi seuraamusten tiukentaminen voi jonkin verran lisätä korvauksettomia määräaikoja, mikä myös vähentää työttömyysetuusmenoja. Keskimäärin työttömyyden perusteella maksettiin vuonna 2015 työttömyysetuutta yhdelle työnhakijalle 47,58 euroa päivässä ja 12 275 euroa vuodessa.

Työllisyysvaikutusten arvioidaan olevan mittaluokaltaan satoja tai enintään muutamia tuhansia henkilötyövuosia. Vaikutukset riippuvat muun muassa siitä, kuinka paljon työttömille työnhakijoille tehdään työtarjouksia. Jos muutokset johtavat esimerkiksi 1 000 henkilön työttömyyden lyhentymiseen vuodella, työttömyysetuusmenot vähenisivät vuosittain noin 12,3 miljoonalla eurolla. Vaikutus riippuu kuitenkin täysin avointen työpaikkojen määrästä, työ- ja elinkeinotoimistojen tekemien työtarjousten määrästä, tarjolla olevista työllistymistä edistävistä palveluista ja työttömien työnhakijoiden käyttäytymisestä.

Esitetyt muutokset vaikuttavat työllisyyteen työmarkkinoiden paremman kysynnän ja tarjonnan tasapainon kautta. Työn vastaanottamisvelvollisuuteen liittyvät muutokset ovat luonteeltaan lähinnä suoria tasapainovaikutuksia, kun taas työstä kieltäytymisen perusteella asetettavan korvauksettoman määräajan pidentäminen ja palveluihin osallistumisvelvoitteen tiukentaminen voivat tuottaa käyttäytymismuutosten kautta välillisiä tasapainovaikutuksia. Työmarkkinoiden ammatillinen ja alueellinen tasapaino voivat uudistusten vuoksi parantua ja työnantajien työvoiman saatavuus voi joissain ammateissa parantua. Ehdotukset tukevat toisiaan ja vaikuttavat samaan suuntaan: työmarkkinoiden toimivuus paranee ja ammatillinen ja alueellinen joustavuus lisääntyy.

Työllisyysvaikutusten määrä riippuu vallitsevasta työllisyystilanteesta sekä vaikeasti ennakoitavista käyttäytymisvaikutuksista. Vaikka työllisyystilanne on tällä hetkellä vaikea, työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaanto-ongelmia on kuitenkin melko paljon. Ongelmat todennäköisesti lisääntyvät talouden ja työvoiman kysynnän kääntyessä kasvuun. Esitetyistä muutoksista tarjotusta työstä kieltäytymisen seurausten tiukennukset ja oman auton käyttövelvollisuuden laajentamiseen liittyvät muutokset ovat sellaisia, joiden vaikutukset riippuvat työ- ja elinkeinotoimistojen tekemien työtarjousten määrästä.

Kunnat maksavat osan vähintään 300 päivää työmarkkinatukea työttömyyden perusteella saaneiden työttömyysaikaisesta työmarkkinatuesta. Työttömyysturvalaissa tarkoitettujen työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavasta työmarkkinatuesta vastaa valtio, eikä mainittujen palveluiden ajalta maksettua työmarkkinatukea oteta huomioon kuntien rahoitusvastuun perusteena olevissa työmarkkinatukipäivien kertymissä.

Jos esitetyt muutokset ohjaavat työttömiä osallistumaan työttömyysturvalaissa tarkoitettuihin työllistymistä edistäviin palveluihin nykyistä laajemmin, kuntien rahoitusvastuu työmarkkinatuesta vähentyy ja valtion kasvaa. Jos esitettyjen muutosten ohjausvaikutus ei toteudu eli muutokset eivät vaikuta työnhakijoiden menettelyyn ja korvauksettomia määräaikoja asetetaan nykyistä enemmän, työnhakijoiden tarve hakea toimeentulotukea voi kasvaa. Vaikutuksen arvioidaan kuitenkin olevan molemmissa tapauksissa vähäinen.

Esitetyt muutokset vaikuttavat yrityksiin turvaamalla työvoiman saantia. Kuten edellä on todettu, vaikutukset arvioidaan kuitenkin vähäisiksi nykyisessä työllisyystilanteessa. Työstä kieltäytymisen perusteella asetettavan korvauksettoman määräajan pidentäminen 90 päivään, jos työnhakija on valittu avoinna olleeseen työpaikkaan, voi nostaa kynnystä jättää työ aloittamatta. Tältä osin muutos tukee yritysten ja muiden työnantajien rekrytointiprosesseja.

4.1.2 Työstä kieltäytyminen

Työnvälitystilaston mukaan työ- ja elinkeinotoimistot tekivät vuonna 2015 noin 367 000 työtarjousta. Työnhakijan kotikuntaan työtarjouksia tehtiin noin 220 000, muualle saman elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueelle noin 125 000 ja muualle maahan noin 22 000.

Edellä mainittuja lukuja voidaan käyttää suuntaa antavina arvioina siitä, millaisella etäisyydellä tarjottu työ oli työnhakijan kotoa. Sekä työnhakijan kotikuntaan että muualle saman elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueelle tehdyistä työtarjouksista suuri osa on oletettavasti sellaisia, että työpaikka sijaitsi työnhakijan työssäkäyntialueella. Tämän vuoksi työttömyysturvalain muuttaminen siten, että omaa autoa olisi tarvittaessa käytettävä työmatkoihin myös työssäkäyntialueen ulkopuolella, ei koskisi näitä työtarjouksen saaneita työnhakijoita.

Vuonna 2015 tehtiin arviolta noin 22 000 työtarjousta, joissa työpaikka oli työnhakijan kotikunnan ja saman elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueen ulkopuolella. Tämä oli noin kuusi prosenttia kaikista työtarjouksista. Tältä osin velvollisuus ottaa vastaan tarjottua työtä laajenisi, jos alueella on hyvä tieverkko, mutta puutteelliset mahdollisuudet käyttää joukkoliikennettä työmatkoihin.

Jos edellä mainitut 22 000 työtarjousta ovat sellaisia, että työnhakijalla ei työn vastaanottamisvelvollisuuteen liittyvän muutoksen jälkeen olisi enää pätevää syytä kieltäytyä kyseisestä työstä työttömyysetuutta menettämättä, korvauksettomia määräaikoja asetettaisiin vuosittain arviolta noin 500–1 000 nykyistä enemmän. Tällöin työttömyysetuuksia maksettaisiin vuosittain arviolta 1 – 3 miljoonaa euroa nykyistä vähemmän olettaen, että muutos koskisi kaikkia työttömiä samalla tavoin etuuslajista riippumatta.

Koska edellä mainittu arvio on suuntaa antava ja siihen liittyy paljon oletuksia, alueelliseen liikkuvuuteen liittyvien muutosten vaikutus on todennäköisesti huomattavasti pienempi. Työtarjouksen saaneista työnhakijoista osa ei ole työttömiä, eikä työttömyysetuuden saamisen edellytyksiin liittyvä muutos sen vuoksi koskisi heitä. Työttömistä työnhakijoista osa hakee tarjottua työtä ja on valmis ottamaan työpaikan vastaan riippumatta siitä, olisiko näin välttämätöntä toimia työttömyysetuuden saamiseksi. Työn vastaanottamisvelvollisuutta koskevan säännöksen merkitykseen vaikuttavat erityisesti työttömien ja avoimien työpaikkojen määrät sekä työ- ja elinkeinotoimistojen työtarjouksia koskevat työkäytännöt.

Työ- ja elinkeinotoimiston tulee jo nykyisin tehdä työnhakijalle työtarjouksia hänelle sopivaan työhön riippumatta siitä, onko työnhakijalla velvollisuus ottaa työ vastaan työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä. Sitä ei ole mahdollista selvittää, kuinka moni työttömyysetuutta saavista työnhakijoista hakee oman työssäkäyntialueen ulkopuolelta tarjottua työtä ja kuinka moni kieltäytyy siitä sen vuoksi, ettei kieltäytyminen vaikuta työttömyysetuuden saamiseen. Myöskään sitä, kuinka monella henkilöllä olisi auto käytettävissään, ei pystytä arvioimaan.

Pätevään syyhyn kieltäytyä tarjotusta työstä tulo- ja kuluvertailun perusteella liittyy useita tekijöitä. Näitä ovat ainakin työttömänä maksetun työttömyysetuuden määrä, työstä maksettava palkka, työn ajalta mahdollisesti maksettava soviteltu työttömyysetuus, työmatkasta aiheutuvat kustannukset ja muut työn vastaanottamisesta mahdollisesti aiheutuvat kustannukset. Työttömyyden perusteella maksettavan peruspäivärahan ja työmarkkinatuen määrää (ilman lapsikorotuksia) lukuun ottamatta kaikki muut seikat vaihtelevat tapauskohtaisesti. Tästä syystä ei ole mahdollista arvioida, kuinka monella työnhakijalla ei enää olisi pätevää syytä kieltäytyä tarjotusta työstä, jos tulo- ja kuluvertailu koskisi ammattitaitosuojan jälkeen vain osa-aikatyötä.

Varmasta työpaikasta kieltäytymisen perusteella asetettavan korvauksettoman määräajan pidentäminen ohjaisi työttömiä ottamaan tarjolla oleva työ vastaan. Käyttäytymisvaikutusten volyymia on vaikea arvioida. Osa työttömistä kieltäytynee tarjolla olevasta työstä myös jatkossa. Koska työstä kieltäytyneiden osuus työttömistä työnhakijoista on kuitenkin pieni, työn vastaanottamisvelvollisuuden tiukentamiseen liittyvien muutosten vaikutusten arvioidaan olevan vähäisiä.

Työstä kieltäytymisen perusteella asetettavan korvauksettoman määräajan alkaminen 30 päivän kuluttua työstä kieltäytymisen jälkeen ei lisää työttömyysturvamenoja niissä tilanteissa, joissa henkilön työttömyys jatkuu. Jos työnhakija aloittaa työn tai työllistymistä edistävän palvelun, korvaukseton määräaika voi kuitenkin jäädä kokonaan tai osittain vaikutuksettomaksi. Työttömyysturvamenojen ei kuitenkaan arvioida tämän vuoksi kasvavan, koska työllistyminen vähentää menoja. Työllistymistä edistäviin palveluihin pääseminen riippuu pääsääntöisesti työ- ja elinkeinotoimiston harkinnasta. Työtöntä ei ohjata palveluun vain sillä perusteella, että hän palveluun osallistumalla voisi välttää korvauksettoman määräajan asettamisesta johtuvan työttömyysetuuden menettämisen.

4.1.3 Osallistuminen aktiivitoimenpiteisiin

Muutokset, jotka koskevat työnhakijan velvollisuutta osallistua työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä työttömyysturvalaissa tarkoitettuihin työllistymistä edistäviin palveluihin ja eräisiin muihin palveluihin, voivat lisätä työttömyysturvamenoja, jos muutokset ohjaavat työttömiä osallistumaan palveluihin nykyistä enemmän. Menojen lisääntyminen aiheutuu siitä, että työllistymistä edistäviin palveluihin osallistumisen perusteella maksetaan usein korotettua työttömyysetuutta ja kulukorvausta. Menojen lisäyksen ei kuitenkaan arvioida olevan merkittävä, koska työttömyysturvalain muutokset eivät lisää palvelujen tarjontaa.

Työttömyysturvamenot vähentyvät, jos korvauksettomien määräaikojen määrä lisääntyy. Käytettävissä ei ole sellaisia tilastotietoja, joiden perusteella lukumäärän mahdollista lisäystä voitaisiin arvioida. Ehdotettu muutos koskisi vain tilanteita, joissa työllistymistä edistävään palveluun osallistumisesta ei ole sovittu työllistymissuunnitelmassa, sekä eräitä muita palveluja. Tämän vuoksi korvauksettomien määräaikojen määrän lisäyksen ei arvioida olevan merkittävä.

Työttömyysturvalaissa tarkoitettuihin työllistymistä edistäviin ja eräisiin muihin palveluihin ohjaamisella pyritään edistämään työllistymistä ja tätä kautta lyhentämään työttömyysjaksoja ja vähentämään työttömyysturvamenoja.

4.1.4 Maahanmuuttajille tarjottavat palvelut ja niiden velvoittavuus

Kotoutujien alkukartoitukseen osallistui vuonna 2015 arviolta noin 7 500 kotoutujaa. Alkukartoitukseen saapumatta jäävien tai alkukartoituksen tekemisestä kieltäytyvistä ei ole saatavissa tilastotietoja. Jos alkukartoitukseen jää ilman pätevää syytä saapumatta tai alkukartoituksen tekemisestä kieltäytyisi enintään noin 20 prosenttia kartoitukseen kutsutuista, korvauksettomia määräaikoja asetettaisiin vuodessa noin 1 500 kotoutujalle. Arviossa käytetty prosenttiluku perustuu siihen, kuinka monta prosenttia muuta kuin suomea tai ruotsia äidinkielenään puhuvista työttömistä menettää vuosittain oikeutensa työttömyysetuuteen työvoimapoliittisesti moitittavan menettelyn takia.

Suurin osa niistä kotoutujista, jotka eivät halua osallistua alkukartoituksen tekemiseen, jäänee saapumatta alkukartoitukseen. Nimenomainen kieltäytyminen alkukartoituksesta tullee olemaan harvinaista. Arvio perustuu siihen, että nykyisin työllistymissuunnitelman laatimiseen liittyvästä työvoimapoliittisesti moitittavasta menettelystä asetettavista seuraamuksista 95 prosenttia annetaan työllistymissuunnitelman laatimistilaisuuteen saapumatta jättämisestä. Tällä perusteella voidaan olettaa, että alkukartoituksen laiminlyömisen perusteella asetettavat korvauksettomat määräajat olisivat muutoksen jälkeen kestoltaan vähintään 15 päivää. Jos 15 päivää kestävä korvaukseton määräaika asetettaisiin 1 500 työmarkkinatukea hakevalle kotoutujalle, valtion työttömyysturvamenot vähenisivät vuosittain arviolta noin 550 000 euroa.

Edellä mainittu euromäärä on arvio, koska korvaukseton määräaika voi kestää myös yli 15 päivää ja toisaalta kotoutujalle maksetaan työttömyysetuutta korvauksettoman määräajan estämättä, jos hän osallistuu työllistymistä edistävään palveluun. Jos muutos ohjaa kotoutujia osallistumaan alkukartoitukseen muutoksen tavoitteen mukaisesti, korvauksettomien määräaikojen määrä jää selvästi alhaisemmaksi.

Osalle kotoutujista on asetettu korvauksettomia määräaikoja alkukartoitukseen saapumatta jäämisen tai alkukartoituksen tekemisestä kieltäytymisen takia jo nykyisin, jos alkukartoituksen tekemisestä on sovittu kotoutumissuunnitelmassa. Näiden kotoutujien lukumäärä ei ole selvitettävissä. Näiden henkilöiden kohdalla tilanne muuttuisi siten, että kestoltaan 60 päivän korvauksettoman määräajan sijasta asetettaisiin vähintään 15 tai 30 päivän korvaukseton määräaika, joka olisi voimassa alkukartoituksen tekemiseen asti. Koska kotoutuja voisi omalla aktiivisuudellaan vaikuttaa korvauksettoman määräajan kestoon, luotettavaa arviota siitä, kuinka monen kotoutujan kohdalla määräaika olisi nykyistä lyhyempi ja kuinka monen kohdalla nykyistä pitempi, ei voida tehdä.

Omaehtoisena opiskeluna järjestettävään kotoutumiskoulutukseen osallistuu vuosittain noin 6 000 kotoutujaa. Koulutuksen aloittamatta jättäneistä ei ole saatavissa tilastotietoja, mutta koulutuksen keskeytti vuonna 2015 noin 800 opiskelijaa, osa tosin esimerkiksi paremmin soveltuvaan koulutukseen siirtymisen takia. Jos koulutuksen keskeyttäneistä enintään noin 20 prosentilla ei ole pätevää syytä menettelyynsä, korvauksettomia määräaikoja asetettaisiin vuodessa noin 160 kotoutujalle.

Jos 160 työmarkkinatukea hakevalle kotoutujalle asetettaisiin vuosittain 60 päivän mittainen korvaukseton määräaika omaehtoisesta työttömyysetuudella tuetusta koulutuksesta kieltäytymisen tai koulutuksen keskeyttämisen takia, valtion työmarkkinatukimenot vähenisivät vuosittain arviolta noin 220 000 eurolla. Mainittu euromäärä on arvio, koska kotoutujalle maksetaan työttömyysetuutta korvauksettoman määräajan estämättä, jos hän osallistuu työllistymistä edistävään palveluun. Jos työttömyysetuuden menettämisen uhka ohjaa kotoutujia osallistumaan kotoutumiskoulutukseen, korvauksettomia määräaikoja ei asetettaisi edellä mainittuja määriä.

Alkukartoitukseen ja kotoutumiskoulutukseen osallistuminen nopeuttavat pääsemistä suomalaisille työmarkkinoille, mutta vaikutukset näkyvät vasta pitkällä aikavälillä. Alkukartoitukseen liittyvät laiminlyönnit taas siirtävät kotoutujan passiiviajalta maksettavan työttömyysturvan ulkopuolelle siihen asti, että alkukartoitus on saatu tehtyä.

4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Jos työttömyysturvan seuraamusjärjestelmän muutosten työttömien menettelyä ohjaava vaikutus toteutuu, korvauksettomien määräaikojen määrä ei kasva eikä työ- ja elinkeinotoimistolle aiheudu lisätyötä työttömän menettelyn selvittämisestä ja työvoimapoliittisten lausuntojen antamisesta. Jos ohjausvaikutus ei toteudu, työttömyysturva-asioita tulee selvitettäväksi aiempaa enemmän. Viimeksi mainitussa tilanteessa myös työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnalle ja vakuutusoikeudelle tehtävien valitusten määrä voi kasvaa. Korvauksettomien määräaikojen määrän kasvu voi aiheuttaa toimeentulotukihakemusten käsittelemisestä lisää työtä myös kunnille ja Kansaneläkelaitokselle.

Koska lähtökohtana olisi edelleen, että työnhakijalle järjestettävistä palveluista sovitaan työllistymissuunnitelmassa, palveluihin osallistumista koskevan ehdotetun muutoksen ei arvioida juurikaan vähentävän työ- ja elinkeinotoimiston työtä.

Työstä kieltäytymisen perusteella asetettavan korvauksettoman määräajan alkaminen 30 päivän kuluttua työstä kieltäytymisestä ei vaikuta työ- ja elinkeinotoimiston tehtäviin. Työ- ja elinkeinotoimisto selvittäisi ja ratkaisisi työstä kieltäytymisen vaikutuksen työnhakijan oikeuteen saada työttömyysetuutta nykyistä vastaavasti. Koska muutos kuitenkin vähentäisi tilanteita, joissa työnhakijan oikeus työttömyysetuuteen evätään takautuvasti, aiheetta maksetun etuuden takaisin perimisestä työttömyyskassoille ja Kansaneläkelaitokselle aiheutuva työ vähentyisi. Myös valitusten määrä voi vähentyä, jos työnhakija menee työhön tietäessään korvauksettoman määräajan alkamisesta, eikä hänellä enää ole intressiä valituksen tekemiseen. Tällainen vaikutus arvioidaan kuitenkin nykyisessä työllisyystilanteessa vähäiseksi.

Esitettyjen muutosten henkilöstövaikutuksia ei ole mahdollista arvioida määrällisesti vaikutuksiin liittyvien oletusten takia.

4.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että työttömyysetuuden saamiselle voidaan asettaa muun muassa työttömän aktiivisuutta vaativia edellytyksiä. Esitetyillä muutoksilla pyritään työttömyysturvaoikeuden menettämisen uhalla ohjaamaan työssä olevia pysymään työssä ja työttömiä hakemaan tarjottua työtä ja osallistumaan työllistymismahdollisuuksia parantaviin palveluihin. Esitetyt muutokset tukevat työllistymistä ja tätä kautta parantavat sekä työttömien että heidän perheidensä hyvinvointia ja osallisuutta yhteiskunnassa.

Kotoutujia koskeva velvollisuus osallistua alkukartoitukseen ja kotoutumiskoulutukseen työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä voi johtaa kotoutumisen tehostumiseen ja tätä kautta kotoutujien nopeampaan integroitumiseen Suomen työmarkkinoille ja suomalaiseen yhteiskuntaan.

Työttömyysturvaseuraamuksiin liittyvät työttömyysturvalain säännökset koskevat samalla tavalla sekä miehiä että naisia. Miehille kuitenkin asetetaan jonkin verran enemmän seuraamuksia kuin naisille. Vuonna 2015 seuraamuksista noin 57 prosenttia asetettiin miehille ja noin 43 prosenttia naisille. Työttömistä työnhakijoista vastaavana aikana oli miehiä noin 53 prosenttia ja naisia noin 47 prosenttia. Ero työttömyysturvaseuraamusten määrässä miesten ja naisten välillä ei työttömien työnhakijoiden sukupuolijakauma huomioon ottaen ole merkittävä.

5 Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Valmistelun yhteydessä on kuultu sosiaali- ja terveysministeriötä ja keskeisiä työelämän järjestöjä.

Esitysluonnoksesta pyydettiin kirjallista lausuntoa Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, työ- ja elinkeinotoimistoilta, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskukselta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskukselta, sosiaali- ja terveysministeriöltä ja valtiovarainministeriöltä, Finanssivalvonnalta, Työttömyysvakuutusrahastolta, Kansaneläkelaitokselta ja Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry:ltä. Lausuntoa pyydettiin myös keskeisiltä etujärjestöiltä (Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Akava ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Suomen Kuntaliitto, Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Suomen Yrittäjät ry) sekä Työttömien Valtakunnallinen Yhteistoimintajärjestö TVY ry:ltä.

Lausuntoa eivät antaneet viisi työ- ja elinkeinotoimistoa, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus, sosiaali- ja terveysministeriö, valtiovarainministeriö ja Työttömien Valtakunnallinen Yhteistoimintajärjestö TVY ry. Suomen sosiaalioikeudellinen seura ry antoi lausunnon omasta aloitteestaan.

Palkansaajajärjestöt ja Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry suhtautuivat lausunnoissaan kriittisesti muihin kuin maahanmuuttajia koskeviin seuraamusten tiukennuksiin. Mainitut tahot katsoivat, että muutoksilla ei juuri ole merkitystä työttömyysturvajärjestelmän ohjausvaikutusta kokonaisuutena arvioiden, mutta yksittäisen työnhakijan kannalta tiukennukset voivat johtaa kohtuuttomaan lopputulokseen. Muutokset myös merkitsevät paluuta aiemmin voimassa olleisiin säännöksiin, joita on viime vuosina muutettu työttömyysturvajärjestelmää uudistettaessa. Todellisena ongelmana pidetään työpaikkojen puutetta, mihin esitetyt muutokset eivät vaikuta. Maahanmuuttajien alkukartoitusta ja kotoutumiskoulutuksen velvoittavuutta koskevia muutoksia pidettiin perusteltuina ja johdonmukaisina.

Työnantajia, yrittäjiä ja kuntia edustavat järjestöt katsoivat, että esitetyt muutokset helpottavat työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmia. Muutosten vaikutus riippuu kuitenkin tarjolla olevan työn määrästä ja siitä, kuinka hyvin työ- ja elinkeinotoimistot onnistuvat työnvälitystehtävässään. Kansaneläkelaitos piti esitettyjä muutoksia kannatettavina, mutta viittasi edellä mainittuihin yksittäiselle työnhakijalle mahdollisesti aiheutuviin ongelmiin.

Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Kuntaliitto nostivat lausunnoissaan esiin huolen kunnille aiheutuvista kustannuksista, jos esitetyillä muutoksilla tavoiteltu työttömien käyttäytymistä ohjaava vaikutus ei toteudu ja nykyistä useampi työtön hakee toimeentulotukea. Suomen sosiaalioikeudellinen seura ry esitti kriittisiä huomioita muun muassa esitettyjen muutosten perustuslain mukaisuudesta.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja työ- ja elinkeinotoimistojen lausunnot sisälsivät sekä puoltavia että kriittisiä näkemyksiä esitetyistä muutoksista.

Hallituksen esitystä on muutettu lausuntokierroksella olleeseen luonnokseen verrattuna siten, että työnhakijalla olisi ammattitaitosuojan aikana pätevä syy kieltäytyä tulo- ja kuluvertailun perusteella myös kokoaikatyöstä, kun tulo- ja kuluvertailu soveltamisala muuten koskisi vain osa-aikatyötä. Työ- ja elinkeinotoimistolla ei olisi mahdollisuutta poistaa ammattitaitosuojaa. Lisäksi esityksen vaikutusarvioita on täydennetty toimeentulotukeen liittyvillä arvioilla. Esitykseen on tehty myös eräitä muita pienempiä muutoksia.

Lainsäädännön arviointineuvosto on arvioinut luonnoksen hallituksen esitykseksi ja antanut siitä lausuntonsa. Esitysluonnosta on täydennetty lainsäädännön arviointineuvoston suosittelemalla tavalla siltä osin, kun täydentämistä on pidetty mahdollisena.

6 Riippuvuus muista esityksistä

Hallitus antaa eduskunnalle syysistuntokaudella hallituksen esityksen julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain muuttamisesta. Esitys tulee sisältämään muun muassa palkkatuettua työtä ja alueellisen liikkuvuuden tukemiseksi maksettavia tukia koskevia muutoksia. Tästä syystä tässä esityksessä ei ehdoteta työttömyysturvalain 7 luvun 3 §:n eikä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 10 luvun 2 §:n muuttamista, vaikka niissä viitataan kumottavaksi ehdotettuun työttömyysturvalain 1 luvun 9 §:ään.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Yksityiskohtaiset perustelut

1 Lakiehdotusten perustelut

1.1 Työttömyysturvalaki

1 luku Yleiset säännökset

9 §. Työssäkäyntialue. Pykälä kumottaisiin 2 a lukuun esitettyjen muutosten takia. Jatkossa työssäkäyntialueen määritelmä on merkityksellinen ratkaistaessa työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavan kulukorvauksen määrä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvussa tarkoitetulla tavalla. Tästä syystä työssäkäyntialueen määritelmästä säädettäisiin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 9 §:ssä.

2 a luku Työvoimapoliittisesti moitittava menettely

3 §.Työstä eroaminen työmatkan perusteella. Henkilöllä olisi pätevä syy erota pykälässä mainituissa tilanteissa työstä, jos hänen päivittäisen työmatkansa kesto ylittäisi kokoaikatyössä keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia. Nykyisin työstä voi pykälässä mainituissa tilanteissa erota työttömyysturvaoikeutta menettämättä myös sillä perusteella, että työpaikka sijaitsee henkilön työssäkäyntialueen ulkopuolella.

Pykälän 1 kohdan muutos liittyy 6 ja 6 a §:n muutoksiin, joilla toteutettaisiin hallituksen strategisen ohjelman mukainen työn vastaanottamisvelvollisuuden laajentaminen. 1 kohdan mukaan työnhakijalla olisi kolmen kuukauden kuluessa työsuhteen alkamisesta lukien pätevä syy erota sellaisesta työstä, josta hän olisi voinut ehdotetun 6 §:n mukaan kieltäytyä työttömyysetuutta menettämättä työmatkaan kuluvan ajan perusteella.

Pykälän 2 ja 3 kohtaan tehtäisiin 1 kohtaa vastaava muutos. Henkilöllä ei enää olisi pätevää syytä erota työstä työttömyysetuutta menettämättä säännöksessä mainituissa tilanteissa pelkästään sillä perusteella, että työpaikka sijaitsee henkilön työssäkäyntialueen ulkopuolella.

Pykälän otsikkoa muutettaisiin vastaamaan sisällöllisiä muutoksia.

4 §.Työstä kieltäytyminen. Työnhakija menettäisi oikeutensa työttömyysetuuteen 90 päivän ajalta, jos hän kieltäytyy työstä, johon hänet on valittu. Kyse olisi aina tilanteista, joissa työnhakijalla on varma tieto työpaikasta ja hän esimerkiksi kieltäytyy ilman pätevää syytä allekirjoittamasta työsopimusta. Kyse voisi olla myös esimerkiksi siitä, että henkilö ei saavu työpaikalle ensimmäisenä työpäivänä. Uutta 90 päivän korvauksetonta määräaikaa sovellettaisiin sekä kokoaika- että osa-aikaiseen työhön. Jos työ olisi kestänyt enintään kaksi viikkoa, korvauksettoman määräajan kesto olisi 30 päivää eli sama kuin nykyisin.

Muille kuin lomautetuille ja lomautukseen rinnastettavan syyn perusteella työttömyysetuutta saaville työstä kieltäytymisen perusteella asetettu korvaukseton määräaika alkaisi nykyisestä poiketen 30 päivän kuluttua työstä kieltäytymisestä. Lomautetuille ja lomautukseen rinnastettavan syyn perusteella työttömyysetuutta saaville korvaukseton määräaika asetettaisiin alkamaan nykyistä vastaavasti työstä kieltäytymisestä lukien. Jos myös lomautettujen ja lomautukseen rinnastettavan syyn perusteella työttömyysetuutta saavien korvaukseton määräaika alkaisi 30 päivän kuluttua työstä kieltäytymisestä, esimerkiksi lomautettu voisi kieltäytyä lomautuksen lopussa tarjotusta työstä työttömyysetuutta menettämättä.

Vaikka korvaukseton määräaika alkaisi vasta 30 päivän kuluttua työstä kieltäytymisestä, työ- ja elinkeinotoimisto selvittäisi työstä kieltäytymisen vaikutuksen oikeuteen saada työttömyysetuutta heti kieltäytymisen tapahduttua. Myös työvoimapoliittinen lausunto annettaisiin, kun työnhakija on antanut työ- ja elinkeinotoimistolle selvityksensä työstä kieltäytymisestä ja asia on ratkaistu. Työvoimapoliittinen lausunto on työnhakijan nähtävissä työ- ja elinkeinotoimiston verkkopalvelussa.

Arvioitaessa työnhakijan työvoimapoliittisesti moitittavan menettelyn toistuvuutta 14 §:n mukaisesti työstä kieltäytyminen otettaisiin huomioon sen ajankohdan mukaan, jona työstä kieltäytyminen on tapahtunut.

Ajankohdasta, jona työnhakijan katsotaan kieltäytyneen työstä, säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Asetuksenantovaltuus sisältyisi uuteen 4 momenttiin. Kieltäytymisajankohdasta säätämällä pyritään varmistamaan yhdenmukainen soveltamiskäytäntö. Nykyisin kieltäytymisajankohta perustuu työ- ja elinkeinoministeriön työ- ja elinkeinotoimistoille antamaan ohjeeseen, mutta soveltamiskäytännössä on havaittu epäyhtenäisyyttä.

Ehdotetuista sisällöllisistä muutoksista johtuen työstä kieltäytymistä koskevia säännöksiä muutettaisiin myös lakiteknisesti. Korvauksettoman määräajan kestosta ja alkamisesta säädettäisiin 1 ja 2 momenteissa ja nykyisin 1 momentissa säädetyistä säännöksen soveltamisalaan liittyvistä seikoista sisällöllisesti nykyistä vastaavasti 5 §:n 1 momentissa.

5 §.Pätevä syy työstä kieltäytymiseen. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin nykyistä 4 §:n 1 momenttia vastaavasti työstä kieltäytymistä koskevien säännösten soveltamisalasta.

Pykälän 2 momentin 1 kohdassa säädettäisiin pätevästä syystä kieltäytyä tarjotusta työstä tulo- ja kuluvertailun perusteella. Nykyisestä 1 momentista poiketen tulo- ja kuluvertailua sovellettaisiin ainoastaan osa-aikatyöstä kieltäytymiseen, kun nykyisin säännöstä sovelletaan myös työnhakijan kieltäydyttyä kokoaikatyöstä. 2 momentin 2 – 6 kohdat ja 3 momentti vastaisivat nykyistä 2 ja 3 momenttia.

6 §.Työstä kieltäytyminen alueellisen liikkuvuuden perusteella. Alueelliseen liikkuvuuteen perustuvia päteviä syitä kieltäytyä tarjotusta työstä yhtenäistettäisiin. Henkilöllä olisi oikeus kieltäytyä tarjotusta työstä työttömyysetuutta menettämättä, jos hänen päivittäisen työmatkansa kesto ylittäisi kokoaikatyössä keskimäärin kolme tuntia ja osa-aikatyössä keskimäärin kaksi tuntia.

Työnhakijan edellytettäisiin käyttävän omaa tai hänen perheensä käytössä olevaa autoa myös nykyisen työssäkäyntialueen ulkopuolelta tarjotun työn työmatkoihin, kun nykyisin 6 a §:ää sovellettaessa on otettu huomioon työhön kulkeminen vain joukkoliikennettä käyttäen. Oman auton hankkimista ei kuitenkaan edellytettäisi. Säännöksen soveltamiskäytäntö vastaisi nykyistä 6 §:ää.

Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan säännöksen sisällöllisiä muutoksia.

6 a §.Työstä kieltäytyminen työssäkäyntialueen ulkopuolella. Säännös kumottaisiin edellä 6 §:n kohdalla mainituilla perusteilla.

8 §.Ammattitaitosuoja. Pykälän 1 momentissa viitattaisiin esitetyssä 5 §:n 2 momentissa säädettyyn tulo- ja kuluvertailuun. Henkilöllä olisi ammattitaitosuojan aikana pätevä syy kieltäytyä tulo- ja kuluvertailun perusteella myös kokoaikatyöstä.

9 §.Työllistymissuunnitelman laatimistilaisuuteen saapumatta jääminen. Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jonka mukaan työnhakija menettäisi oikeutensa työttömyysetuuteen suunnitelman laatimistilaisuuteen saapumatta jäämistä vastaavasti myös silloin, jos hän jättää saapumatta kotoutumisen edistämisestä annetun lain 9 §:ssä tarkoitettuun alkukartoitukseen tai sen osaan ilman pätevää syytä.

Kotoutumisen edistämisestä annetun lain 5 §:n mukaan viranomaisen on tarvittaessa huolehdittava asian tulkitsemisesta tai kääntämisestä kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitetussa asiassa, joka voi tulla vireille viranomaisen aloitteesta. Tällainen asia voi olla esimerkiksi maahanmuuttajan kutsuminen alkukartoitukseen. Asia voidaan tulkita tai kääntää sellaiselle kielelle, jota maahanmuuttajan voidaan todeta asian laatuun nähden riittävästi ymmärtävän. Työnhakijan puutteellinen kielitaito voitaisiin ottaa huomioon arvioitaessa, onko työnhakijalla ollut pätevä syy jättää saapumatta alkukartoitukseen. Edellytyksenä olisi kuitenkin, että työ- ja elinkeinotoimisto ei ole huolehtinut alkukartoituskutsun riittävästä kääntämisestä tai tulkitsemisesta.

10 §.Työllistymissuunnitelman laatimisesta kieltäytyminen. Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jonka mukaan työnhakija menettäisi oikeutensa työttömyysetuuteen suunnitelman laatimisesta kieltäytymistä vastaavasti myös silloin, jos hän kieltäytyy kotoutumisen edistämisestä annetun lain 9 §:ssä tarkoitetusta alkukartoituksesta. Alkukartoituksen osasta kieltäytyminen ilman pätevää syytä johtaisi korvauksettoman määräajan asettamiseen, jos kartoitusta ei saada kyseisen osan puuttumisen takia tehtyä.

12 §. Palvelusta kieltäytyminen ja palvelun keskeyttäminen. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että kotoutumisen edistämisestä annetun lain 22 – 24 §:ssä tarkoitettuun työttömyysetuudella tuettuun omaehtoiseen opiskeluun osallistuminen velvoittaisi työnhakijaa työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä. Työnhakijalla ei olisi tämän pykälän perusteella velvollisuutta hakea omatoimisesti kotoutumiskoulutukseen, mutta hänellä olisi velvollisuus työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä aloittaa ja suorittaa hänelle tarjottu koulutus. Muulta osin 1 momentin 1 kohta vastaisi nykyistä 1 momenttia.

Pykälän 1 momentin 2 kohta olisi uusi. Työnhakijalla olisi työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä velvollisuus osallistua myös muihin kuin 1 luvun 5 §:ssä määriteltyihin työllistymistä edistäviin palveluihin. Edellytyksenä olisi kuitenkin, että kyse on palvelusta, jonka tavoitteena on työnhakijan työllistymisedellytysten parantaminen. Korvaukseton määräaika voitaisiin asettaa 1 momentin 2 kohdan perusteella, jos kyseessä olevan palvelun järjestämisestä säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tai palvelu olisi verrattavissa siinä säädettyyn palveluun. Lisäksi edellytettäisiin, että palvelu on työvoimaviranomaisen järjestämää. Työvoimaviranomaisen järjestämällä palvelulla tarkoitettaisiin myös ulkopuoliselta palveluntuottajalta hankittua palvelua.

Pykälän 2 momentti olisi uusi. Momentin 1 kohtaa sovellettaisiin työnhakijan kieltäydyttyä osallistumasta esimerkiksi asiantuntija-arviointeihin (pl. työkyvyn arviointi), ammatinvalinta- ja uraohjaukseen sekä valmennuksiin. Säännöstä ei sovellettaisi työkyvyn tutkimuksiin ja arviointeihin, joiden laiminlyömisestä ei nykyisinkään seuraa korvauksettoman määräajan asettamista.

Pykälän 2 momentin 2 kohtaa sovellettaisiin esimerkiksi työ- ja elinkeinotoimiston hankkiessa työnhakijalle palveluja, joiden sisältöä ei ole tarkasti yksilöity, vaan palvelun tuottaja räätälöi palvelun työnhakijan palvelutarpeen perusteella. Ostopalvelut voivat täydentää työ- ja elinkeinotoimiston järjestämisvastuulla olevien palveluiden valikoimaa. Lisäksi ne tarjoavat mahdollisuuden tarjota uusia palveluita.

Jotta korvaukseton määräaika voitaisiin asettaa 2 momentin 2 kohdan perusteella, palveluun osallistumisen olisi työ- ja elinkeinotoimiston arvion mukaan oltava kohtuullista. Kohtuullisuutta arvioitaisiin vertaamalla toimenpiteeseen osallistumisen työnhakijalle asettamia vaatimuksia julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädettyihin palveluihin.

Pääsääntöisesti työ- ja elinkeinotoimisto ja työnhakija sopisivat edelleen työnhakijalle tarjottavista palveluista työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavaa suunnitelmassa. Jos 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun palveluun osallistumisesta on sovittu suunnitelmassa, työnhakijan mahdollista osallistumisen laiminlyöntiä arvioitaisiin 11 §:n (työllistymissuunnitelman toteuttamisen laiminlyönti) perusteella. Jos palveluun osallistumisesta ei ole sovittu suunnitelmassa, mahdollista laiminlyöntiä arvioitaisiin 2 momentin 2 kohdan perusteella. Tällöin korvauksettoman määräajan asettaminen edellyttäisi, että työ- ja elinkeinotoimisto tai muu palveluntuottaja on tarjonnut palvelua työnhakijalle.

Nykyinen 2 momentti kumottaisiin ja nykyiset 3 ja 6 momentit siirtyisivät 2 ja 3 momenteiksi. Palvelun keskeyttämisestä säädettäisiin uudessa 12 a §:ssä.

12 a §.Palvelun keskeyttäminen. Pykälä olisi uusi. Siihen siirrettäisiin nykyisin 12 §:ään sisältyvät työllistymistä edistävän palvelun keskeyttämistä koskevat momentit. Palvelun keskeyttämistä koskevan säännöksen soveltamisalaa laajennettaisiin kattamaan esitettyä 12 §:n 1 ja 2 momenttia vastaavasti myös muita kuin työttömyysturvalaissa määriteltyjä työllistymistä edistäviä palveluja.

13 §.Pätevä syy palvelusta kieltäytymiseen ja palvelun keskeyttämiseen. Pykälää muutettaisiin siten, että siinä säädettyjä päteviä syitä kieltäytyä työllistymistä edistävästä palvelusta ja keskeyttää palvelu sovellettaisiin myös ehdotetun 12 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin palveluihin.

Työnhakijalla ei enää olisi pätevää syytä työllistymistä edistävästä palvelusta kieltäytymiseen tai palvelun keskeyttämiseen, vaikka palvelu järjestettäisiin hänen työssäkäyntialueensa ulkopuolella. Työllistymistä edistävät palvelut ovat pääosin melko lyhytkestoisia, ja työnhakijan voidaan edellyttää käyttävän matkoihin palvelun järjestämispaikalle säännöksen mukaisesti enintään kolme tuntia päivässä myös silloin, kun palvelu järjestetään nykyisen työssäkäyntialueen ulkopuolella.

14 §.Toistuva työvoimapoliittisesti moitittava menettely. Pykälän 1 momentissa säädetyssä lakiviittauksessa otettaisiin huomioon 12 §:ään esitetyt muutokset ja esitetty 12 a §.

10 luku Työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavaa etuutta koskevat säännökset

2 §.Työttömyysetuuteen oikeutettu. Pykälän 3 momentissa säädetään sellaisista työttömyysetuuden maksamisen esteistä, joiden vaikutus työnhakijan työttömyysturvaoikeuteen on alkanut ennen työllistymistä edistävän palvelun alkamista tai viimeistään samana päivänä, kun palvelu alkaa. Mainitut etuuden maksamisen esteet syrjäytyvät työllistymistä edistävän palvelun alkamisen jälkeen, eivätkä ne siis estä työttömyysetuuden maksamista palveluun osallistumisen perusteella.

Pykälän 3 momentin johdantokappaletta muutettaisiin siten, että siitä ilmenisi nykyistä selkeämmin säännöksen edellä mainittu tarkoitus. Työllistymistä edistävän palvelun aikana tapahtuvien työnhakijan tilanteen muutosten ja muiden seikkojen vaikutuksesta oikeuteen saada työttömyysetuutta säädetään 4 §:ssä.

Pykälän 4 ja 5 momentti on kumottu jo aiemmin. Pykälää muutettaisiin lakiteknisesti siten, että nykyinen 6 momentti siirrettäisiin uudeksi 4 momentiksi.

4 §.Tämän lain poikkeava soveltaminen työllistymistä edistävien palvelujen ajalta. Pykälän uuden 1 momentin mukaan työstä kieltäytyminen ennen työllistymistä edistävän palvelun alkamista ei estäisi työttömyysetuuden maksamista palvelun ajalta. Työnhakijan työttömyysturvaoikeuden kannalta säännös vastaisi nykytilaa.

Uusi 1 momentti on tarpeen, koska ehdotetun 2 a luvun 4 §:n mukaan työstä kieltäytymisen perusteella asetettu korvaukseton määräaika voi alkaa 30 päivää varsinaisen työstä kieltäytymisen jälkeen. Ilman uutta 1 momenttia työllistymistä edistävän palvelun aikana alkava korvaukseton määräaika estäisi työttömyysetuuden maksamisen palvelun ajalta korvauksettoman määräajan alkamisesta lukien, vaikka työstä kieltäytyminen olisi tapahtunut ennen palvelun alkamista.

Pykälän nykyinen 1 ja 2 momentti siirrettäisiin 2 ja 3 momentiksi.

Voimaantulo. Työnhakijan työvoimapoliittisesti arvioituna moitittavaan menettelyyn, joka on tapahtunut ennen lain voimaantuloa, sovellettaisiin lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Esimerkiksi kotoutuja, joka on jäänyt saapumatta alkukartoitukseen ennen tämän lain voimaantuloa, ei menettäisi oikeuttaan työttömyysetuuteen esitetyn 2 a luvun 9 §:n uuden 3 momentin perusteella, vaikka alkukartoitusta ei olisi saatu tehtyä tämän lain voimaan tuloon mennessä kotoutujasta johtuvasta syystä.

1.2 Lakiehdotukset 2.—4.

Työssäkäyntialueen määritelmästä säädettäisiin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 9 §:ssä. Määritelmä vastaisi nykyistä työttömyysturvalain 1 luvun 9 §:ää, joka kumottaisiin. Kuntouttavasta työtoiminnasta annettuun lakiin, valtion virkamieslakiin ja valmiuslakiin tehtäisiin työssäkäyntialueen määritelmää koskevan säännöksen siirtämisestä aiheutuvat muutokset.

2 Tarkemmat säännökset ja määräykset

Työttömyysturvalain täytäntöönpanosta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1330/2002) säädettäisiin työttömyysturvalain 2 a luvun 4 §:n 4 momenttiin esitetyn asetuksenantovaltuuden nojalla ajankohdasta, jona työnhakijan katsotaan kieltäytyneen työstä. Korvauksettoman määräajan ja 2 a luvun 14 §:ssä tarkoitetun työssäolovelvoitteen asettamisen perusteista säädettäisiin työttömyysturvalaissa ja asetuksen säännös koskisi vain seuraamuksen asettamisessa merkityksellistä ajankohtaa.

3 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.

4 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Työttömyysturvan seuraamusjärjestelmään ehdotetut muutokset liittyvät erityisesti perustuslain 18 ja 19 §:iin. Perustuslain 18 §:n mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta ja edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.

Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden perusteella.

Perustuslakivaliokunta on korostanut 19 §:n 2 momentin olevan itsenäinen oikeus suhteessa 1 momenttiin. Kun kyse on 2 momentissa tarkoitetuista tilanteista, esimerkiksi työttömyydestä, yksilön perustoimeentulon turva ei voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, ettei perustuslaki sinänsä estä asettamasta ehtoja perustoimeentulon turvaavan etuuden saamiselle (muun muassa PeVL 46/2002 vp ja PeVL 2/2012 vp ja niissä mainitut lausunnot). Tällaiset ehdot voivat työttömyysturvassa olla sellaisia, joilla pyritään edistämään työttömän työllistymistä eli toteuttamaan perustuslain 18 §:ssä säädettyä oikeutta työhön. Työttömyysturvan saamisen ehdot voivat olla tuensaajan vastasuorituksia edellyttäviä. Jos työttömyysetuuden epäämistä käytetään sanktiona, sen tulee olla perustellussa suhteessa siihen, millaisia työllistymistä edistäviä toimia on ollut tarjolla ja mitä työttömän henkilön syyksi voidaan lukea. Korvauksettomat määräajat eivät voi olla niin pitkiä, että ne muodostuisivat perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaisen perustoimeentuloa koskevan velvoitteen kiertämiseksi.

Työsuhteen aloittamatta jättämistä voidaan pitää työvoimapoliittisesti arvioituna yhtä moitittavana menettelynä kuin työstä eroamista. Molemmissa tilanteissa henkilö aiheuttaa itse työttömyytensä, sillä työttömyyden vaihtoehtona olisi työssä oleminen. Tällöin on perusteltua, että myös työttömyysturvaseuraamus olisi sama eli 90 päivän korvaukseton määräaika.

Työttömyysturvalakia muutettaisiin siten, että työstä kieltäytymisen osalta säädettäisiin korvauksettoman määräajan alkamisen siirtämisestä. Säännöksen mukaan työstä kieltäytymisestä annettava korvaukseton määräaika alkaisi 30 päivän kuluttua työstä kieltäytymisestä. Lomautetuilla ja lomautukseen rinnastettavasta syystä työttömyysetuuteen oikeutetuilla työnhakijoilla korvaukseton määräaika alkaisi voimassa olevan säännöksen mukaisesti työstä kieltäytymisestä. Korvauksettoman määräajan kestoa ei muutettaisi. Ehdotettu säännös mahdollistaisi työnhakijan varautumisen korvauksettoman määräajan alkamiseen ja näin turvaisi henkilön toimeentuloa korvauksettoman määräajan aikana. Korvauksettoman määräajan alkamista ei siirrettäisi lomautuksen ja lomautukseen rinnastettavan syyn perusteella työttöminä olevien kohdalla, vaan korvaukseton määräaika alkaisi nykyistä vastaavasti työstä kieltäytymisestä lukien. Muuten lomautetun olisi mahdollista esimerkiksi määräaikaisen lomautuksen lopussa kieltäytyä työstä ilman työttömyysetuuden menetystä. Työvoimapoliittisesti arvioituna moitittavan menettelyn tulee johtaa työttömyysetuuden menettämiseen myös lomautettujen ja lomautukseen rinnastettavan syyn perusteella työnhakijoina olevien kohdalla. Ehdotetulla säännöksellä pyritään varmistamaan työttömyysturvaseuraamuksen yhdenmukaisuus työttömyyden perusteesta riippumatta.

Esityksessä yksinkertaistettaisiin säännöksiä, jotka koskevat työstä kieltäytymistä ja työstä eroamista työpaikan sijainnin perusteella. Nämä säännökset liittyvät perustuslain 9 §:ssä turvattuun liikkumisvapauteen ja perustuslakivaliokunta on ottanut asiaan kantaa ainakin lausunnoissa PeVL 4/1984 vp, PeVL 46/2002 vp ja PeVL 11/2010 vp. Arvioitaessa työstä kieltäytymistä tai työstä eroamista työpaikan sijainnin perusteella merkitystä olisi vain päivittäisen työmatkan kestolla. Sen sijaan työpaikan sijainnilla työnhakijan työssäkäyntialueella tai sen ulkopuolella ei olisi merkitystä. Ehdotetut muutokset olisivat sopusoinnussa liikkumisvapauden kanssa ja yksinkertaistaisivat säännösten toimeenpanoa työ- ja elinkeinotoimistoissa.

Työttömyysetuus on vastikkeellinen etuus, jonka saaminen edellyttää, että työnhakija hakee ja on valmis ottamaan vastaan hänelle tarjottua työtä. Tarjotusta työstä voi kieltäytyä ilman työttömyysetuuden menetystä ammattitaitosuojan perusteella, jos tarjottu työ ei vastaa työnhakijan koulutukseen tai työkokemukseen perustuvaa ammattitaitoa. Ammattitaitosuojaa koskeva säännös liittyy jokaisen oikeuteen hankkia toimeentulonsa vapaasti valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Tämä oikeus on myös työttömällä työnhakijalla. Euroopan sosiaalisen peruskirjan toteutumista valvova Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on katsonut, että työttömällä henkilöllä tulee olla kohtuullisen alkuajanjakson (a reasonable initial period) aikana mahdollisuus kieltäytyä hänelle tarjotusta työstä ilman työttömyysetuuden menetystä, jos tarjottu työ ei vastaa hänen aiempaa työkokemustaan ja ammatillisia taitojaan.

Ammattitaitosuoja määräytyisi jatkossakin työnhakijan koulutuksen tai työkokemuksen perusteella ja olisi kestoltaan kolme kuukautta. Ammattitaitosuojan aikana työnhakija voisi kieltäytyä myös sellaisesta kokoaikatyöstä, jossa palkka ja mahdollisesti maksettava työttömyysetuus olisi työmatkakustannusten ja muiden työn vastaanottamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämisen jälkeen pienempi kuin henkilölle työttömyyden perusteella maksettava työttömyysetuus. Näin työnhakija voisi työttömyyden alkuvaiheessa hakea vain paitsi ammattitaitoaan myös aikaisempaa tulotasoaan vastaavaa työtä ilman perustoimeentulon menettämisen uhkaa. Työttömyyden jatkuessa työnhakija olisi velvollinen ottamaan vastaan myös pienempipalkkaista kokoaikatyötä.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunta on pitänyt joissakin tilanteissa yksilön oikeusasemaa koskevan sääntelyn epätarkkuutta valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena. Perustuslakivaliokunta on todennut esimerkiksi lausunnossaan PeVL 25/1997 vp, että korvauksettomia määräaikoja ja työssäolovelvoitteita koskevissa säännöksissä käytetään paljon joustavia käsitteitä. Työnhakijalle asetettaisiin korvaukseton määräaika, jos hän ilman pätevää syytä kieltäytyy työllistymistä edistävästä palvelusta, vaikka kyseisestä palvelusta ei olisi sovittu työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa. Työllistymistä edistävät palvelut määritellään tyhjentävästi työttömyysturvalaissa, joten säännös kieltäytymisestä seuraavasta korvauksettomasta määräajasta on täsmällinen.

Myös muista kuin työttömyysturvalaissa erikseen määritellyistä työllistymistä edistävistä palveluista kieltäytymisestä ja palvelun keskeyttämisestä seuraisi korvaukseton määräaika, jos kieltäytymiselle tai keskeyttämiselle ei ole työvoimapoliittisesti arvioituna pätevää syytä. Työnhakijan oikeuksien ja velvollisuuksien perustan tulee ilmetä laista niin, että hän tietää menettelynsä mahdollisista seuraamuksista. Työttömyysturvalaissa tulee riittävän täsmällisesti määritellä ne muut palvelut ja toimenpiteet, joista kieltäytymisestä korvaukseton määräaika voi tulla asetettavaksi.

Perustuslakivaliokunta on käsitellyt samantyyppistä työttömyysturvalain (602/1984) säännöstä lausunnossaan PeVL 25/1997 vp, joka liittyi hallituksen esitykseen HE 152/1997 vp. Työttömyysturvalakiin ehdotettiin käsitettä ”muu kohtuulliseksi katsottava työllistymistä edistävä toimenpide”, josta kieltäytymisestä toistuvasti olisi seurannut työssäolovelvoite. Perustuslakivaliokunta piti välttämättömänä täsmentää käsitettä perusoikeussuojaan liittyvistä syistä. Säännös täsmennettiin muotoon ”työvoimaviranomaisen tarjoamista työkyvyn tai työkunnon selvittämiseen pyrkivistä toimenpiteistä tai muista niihin rinnastettavista kohtuullisiksi katsottavista työllistymistä edistävistä toimenpiteistä”.

Nyt ehdotettu säännös koskisi muita työvoimaviranomaisen järjestämiä tai hankkimia kohtuullisia palveluita, jotka ovat verrattavissa sellaisiin työllistymistä edistäviin palveluihin, joiden järjestämisestä säädetään laissa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta. Korvaukseton määräaika voisi seurata vain työvoimaviranomaisen järjestämästä palvelusta kieltäytymisestä ja keskeyttämisestä ja vain sellaisista palveluista, jotka olisivat verrattavissa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädettyihin palveluihin. Lisäksi palvelun tulisi olla työnhakijan kannalta kohtuullinen. Säännöstä voidaan pitää riittävän täsmällisenä ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan aiempi lausunto, vaikka siinä käytetäänkin osittain joustavia käsitteitä. Työnhakijan menettelyn vaikutuksen hänen oikeuteensa saada työttömyysetuutta ratkaisisi aina työ- ja elinkeinotoimisto.

Hallitus katsoo, että esityksessä ei ehdoteta sellaisia muutoksia, joiden vuoksi esitystä ei voitaisi käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.