“Si somos incapaces de crear, entonces vengan las soluciones hechas, las artes estereotipadas, las respuestas digeridas, los capitales y los empresarios”. Claudio Veliz, La mesa de las tres patas (1963).

¿Le conviene a Chile ratificar el TPP-11? A primera vista nada parece sugerir que no. El acuerdo implica la construcción de un área de libre comercio que incluye a países como Australia, Canadá y Japón y que representa un 15% del comercio y un 14,7% de las inversiones mundiales. En 2017 Chile destinó a ese mercado un 14,3% de sus exportaciones y recibió desde allí un 32% de todas las inversiones extranjeras directas (IED). Parece lógico entonces, que una economía pequeña, para la cual las exportaciones son un pilar clave, desee mejorar su acceso a un mercado que tiene alrededor del 63% de los potenciales consumidores del mundo.

Integrarse a áreas de libre comercio ha sido parte central de la estrategia de desarrollo económico de Chile desde los años noventa y ha complementado la liberalización unilateral del comercio iniciada en la dictadura. Hasta hoy Chile ha firmado más de 26 tratados de libre comercio, alcanzando a 64 países que representan en total un 85% del PIB mundial. En este sentido, el acuerdo TPP-11 constituye el último paso dentro de esta estrategia general en la que el Estado juega el rol de “arquitecto de instituciones para el libre comercio”.

¿Qué se ha buscado conseguir con esta constante apertura? En esencia, generar incentivos para que las inversiones nacionales y extranjeras activaran dos dinámicas en la economía: primero, el giro hacia las exportaciones en los sectores donde el país gozaba de ventajas comparativas; y segundo, la diversificación exportadora hacia sectores más intensivos en conocimiento. La primera dinámica implicaba crecer a partir de lo que teníamos y la segunda, más importante, involucraba el camino a la transformación productiva. Una permitía crecer, la otra desarrollarse.

A la luz de la experiencia acumulada, se observa que el crecimiento no dio paso a la transformación productiva. Crecimos, pero no nos desarrollamos. Más preocupante aún es que, en algunos casos, se puso frenos a la esperada transformación.

Los datos indican que la estrategia de abrir mercados y/o mejorar los términos del acceso a ellos, dinamizó los sectores en donde el país gozaba de ventajas comparativas. Así, el cobre vio disminuir su participación en el total exportado y el sector forestal, agrícola y frutícola (donde teníamos claras ventajas) emergieron como nuevos sectores claves en la canasta exportadora (ver gráfico).

Sin embargo, si miramos la diversificación exportadora en términos de su contenido tecnológico (y no solo en término de la cantidad de productos) Chile no ha dado un salto hacia sectores intensivos en conocimiento. Como muestra el siguiente gráfico, los recursos naturales y su procesamiento con bajo valor agregado (es decir, manufacturas dependientes de recursos naturales) representan alrededor del 90% de las exportaciones actuales, participación que no se ha modificado sustancialmente desde los años ochenta.

Gráfico 1. Estructura exportadora chilena (1983-2016)

El modelo esperaba que el interés privado de acceder a los mercados internacionales se alineara naturalmente con el interés general de diversificación productiva. Es decir, que la competencia y la demanda internacional despertara el carácter innovador de los inversionistas y ellos empujaran a la transformación productiva. Pero esa alineación espontánea de intereses es un mito decimonónico, como recordaba Keynes. En el mercado los incentivos se concentran en explotar las áreas donde se es competitivo en el presente, y en el caso chileno eso ocurría en los recursos naturales. “Saltar” a áreas intensivas en conocimiento, donde no existen esas ventajas, es un acto plagado de fallas de mercado. Los privados tienen poco interés en dar ese salto y evidencian pocas capacidades para hacerlo con éxito (Stiglitz, 2016).

Así, mientras la inversión extranjera directa (IED) se concentró en sectores extractivos con bajos encadenamientos productivos con la industria nacional (Phelps, Atienza, Arias, 2015), los grupos económicos se enfocaron en sectores rentistas y extractivos (Palma, 2017), donde no necesitan aumentar el gasto en I+D.

Hoy Chile es el país con el menor gasto en I+D en la OCDE (0,4% del PIB) y el sector privado aporta menos de un tercio del mismo (de acuerdo a los datos de OCDE Stat).

Pero el problema no es solo que nos hemos quedado en las áreas de ganancia tradicional, sino que corremos el riesgo de retroceder en las pocas áreas intensivas en conocimiento que poseemos.

Como ha sostenido la División de Política Comercial e Industrial de la Direcon, “son las manufacturas y no los bienes basados en recursos naturales aquellos que permiten reorientar la economía hacia sectores de mayor valor agregado y empleos con mayor productividad laboral promedio” (2016:4). Sin embargo, luego de décadas de completa apertura, es precisamente este sector el que se ha visto afectado. Como se observa en el Gráfico 2, la participación de la manufactura en el total de la producción nacional ha caído desde alrededor del 20% del PIB que representaba a principios de los años noventa, a 10% en la actualidad. Y su participación en el empleo nacional se ha reducido de 17% a 11% en el mismo periodo.

Gráfico 2. Participación de la manufactura nacional en el total de empleo y PIB (1990-2016)

El estancamiento exportador y la desindustrialización parecen señalar que la estrategia elegida durante los últimos 30 años llegó a su límite y que, en adelante, observaremos un retroceso en el dinamismo industrial. Y aquello que no se veía como importante en los ‘90, cuando se crecía al 7%, se volverá urgente ahora que hemos explotado todas nuestras ventajas dadas.

En ese contexto, ¿qué estrategia podemos construir para dar un nuevo salto? Si observamos países que salieron de la trampa en que está Chile, como Corea del Sur o Finlandia, veremos que su salto hacia sectores intensivos en conocimiento lo dan de la mano del Estado. Este impone normas a las IED para que transfieran tecnología al tejido nacional y reinviertan parte de sus ganancias en el país; otorga subsidios sujetos a desempeño y para exportaciones no tradicionales; establece un sistema de patentes flexibles para incentivar el uso nacional de conocimientos extranjeros; impulsa empresas estatales en sectores estratégicos; establece bancos nacionales de desarrollo, aranceles temporales en sectores industriales y estrictas regulaciones al capital financiero (Chang, 1993; Janti & Vartiainen, 2009). Todo lo anterior con el objetivo de superar la serie de fallas de mercado inherentes a los procesos de cambio de matriz productiva y así movilizar exitosamente recursos de sectores extractivos a intensivos en conocimiento (Amsden,1997).

¿En qué medida el TPP-11 nos ayuda a cambiar la matriz productiva para salir del estancamiento productivo?