De vraag of ons kiesstelsel direct of indirect is, lijkt op het intrappen van een open deur. Ons kiesstelsel is natuurlijk direct. De kiezer brengt in het stemhokje in een keer zowel een stem uit op een partij als op een kandidaat van die partij. Daar zit geen trap tussen zoals in de verkiezing van de Eerste Kamer, waar de Provinciale Staten tussen de kiezers en de senatoren zitten, of in de verkiezing van de Tweede Kamer door de leden van Provinciale Staten vóór 1848.

Deze zienswijze is onlangs weer bevestigd in het tussenrapport dat de staatscommissie parlementair stelsel heeft uitgebracht. Aanleiding was de vraag of het lijstenstelsel wel verenigbaar is met rechtstreekse verkiezingen. Kiezers stemmen in dit stelsel namelijk primair op een lijst en niet op een kandidaat, terwijl dat laatste volgens sommige critici inherent zou zijn aan rechtstreekse verkiezingen. Onder verwijzing naar de hedendaagse staatsrechtelijke literatuur en op grond van een rechtshistorische interpretatie van de grondwetgever van 1916-1917 concludeert de staatscommissie (pagina 29) echter dat het lijstenstelsel niet strijdig is met de essentie van rechtstreekse verkiezingen. Met deze verwijzingen is de zaak voor de staatscommissie afgedaan.

Toch valt er over dit onderwerp wel wat meer te zeggen.

Soorten indirecte verkiezingen

Allereerst moet echter duidelijk zijn wat we onder indirecte verkiezingen verstaan. Met indirecte verkiezingen kunnen verschillende fenomenen worden bedoeld. Ik onderscheid er twee: een voorselectie van kiezers en een voorselectie van kandidaten. Bij het kiesstelsel voor de Eerste Kamer en bij de Tweede Kamer vóór 1848 gaat het om een voorselectie van kiezers. De kiezers kiezen kiezers (leden van Provinciale Staten), die vervolgens de leden van de Eerste Kamer kiezen. Bij de voorselectie van kandidaten gaat het om de positie van politieke partijen in het verkiezingsproces. Politieke partijen bepalen welke personen er op de kandidatenlijsten komen. De keuze van de kiezers is vervolgens tot die personen beperkt. Het maakt daarbij ook niet veel uit of het een stelsel van evenredige vertegenwoordiging betreft of een meerderheidsstelsel (kiesdistricten). Wel kan de positie van partijen in het ene stelsel steviger zijn dan in het andere.

Veel hedendaagse critici van ons kiesstelsel wijzen onder andere op de dominante positie van politieke partijen in het verkiezingsproces waartoe ook de voorselectie van kandidaten behoort. Formeel is er overigens geen vuiltje aan de lucht. Volgens de Kieswet lijken er zelfs geen politieke partijen te bestaan. Het zijn namelijk groepen kiesgerechtigden die kandidatenlijsten opstellen en inleveren. Wel kan er sinds 1956 door politieke groeperingen boven de kandidatenlijst een aanduiding worden geplaatst. Let op de neutrale omschrijving: geen naam van een politieke partij, maar een aanduiding. De term ‘politieke groepering’ is de enige verwijzing in de Kieswet naar een politieke partij.

Het kieswettelijk grotendeels negeren van politieke partijen nam overigens niet weg dat er bij herzieningen van het kiesstelsel volop werd gesproken over politieke partijen, zoals bij de grondwetswijziging van 1917 toen het huidige lijstenstelsel werd ingevoerd. In tegenstelling tot wat de staatscommissie lijkt te denken, had minister-president Cort van der Linden wel degelijk het oog op een indirecte werking van het nieuwe kiesstelsel. Dat kwam doordat Cort nog een ander probleem had op te lossen, namelijk het algemeen mannenkiesrecht. Tot dan toe was het kiesrecht vooral functioneel bezien. De functie van de kiezers was om een goede volksvertegenwoordiging te kiezen. Ongeschikte kiezers werden daarom geweerd. Met de invoering van het algemeen mannenkiesrecht in 1917 stond Cort voor de opgave om te rechtvaardigen dat de tot dan toe buitengesloten mannen toch geschikt waren. Hij koos voor een opmerkelijke oplossing. In plaats van die groep alsnog geschikt te verklaren, verklaarde hij alle kiezers ongeschikt. Om te voorkomen dat die ongeschikte kiezers slechte keuzes zouden maken, schoof hij de politieke partijen als intermediair tussen de kiezers en het bestuur: ‘Wat tegenwoordig van de kiezer wordt verlangd, is niet bekwaamheid tot oordeelen over tal van vragen van Staatsbeleid, maar alleen eene zoodanige belangstelling in de publieke zaak dat hij zich rekenschap geeft met de beginselen van welke politieke partij hij zich het best kan verenigen.’[1] De kiezers hoefden dus alleen na te gaan bij welke beginselen zij zich thuis voelden en de partij zorgde vervolgens voor een vertaling van die beginselen naar het beleid en leverde competente Kamerkandidaten. Cort plaatste dus opzettelijk een laag tussen de kiezers en de kandidaten. Dat werd niet in de Kieswet vastgelegd, maar het hele verkiezingsproces was zo ingericht dat het onvermijdelijk was dat politieke partijen kandidaten voorselecteerden.

Geschikte en ongeschikte kiezers

Achter de vraag of het kiesrecht direct of indirect was, school dus een heel andere vraag, namelijk die naar de geschiktheid van de kiezers om een goede keuze te kunnen maken. Dat lijkt tegenwoordig, ruim een eeuw later, een achterhaalde zaak. Het kiesrecht is na de Tweede Wereldoorlog immers een onvervreemdbaar grondrecht geworden, onwrikbaar vastgelegd in de Grondwet. Internationaal is het uitgeroepen tot een mensenrecht, onder andere in de Verklaring van de Rechten van de Mens.

Bij de levendige discussies in de afgelopen jaren over het referendum maakte het ongeschiktheidsargument echter een opmerkelijke comeback. Volgens nogal wat tegenstanders van het referendum waren veel onderwerpen veel te ingewikkeld voor de gemiddelde kiezer om te beoordelen. Een voorstander van het referendum als Thierry Baudet reageerde hierop met de opmerking dat wanneer kiezers te dom zouden zijn voor een referendum, ze ook te dom zouden zijn voor verkiezingen (zie pagina 89).

Dat zou inderdaad het geval zijn wanneer referendum en verkiezingen beide de kiezer om een inhoudelijk oordeel vragen over ingewikkelde kwesties. Dat is echter niet het geval. Ondanks de opkomst van kieswijzers, die net als het referendum de kiezers vragen te oordelen over specifieke onderwerpen, gaat de representatieve vertegenwoordiging er nog net als in de tijd van Cort van der Linden vanuit dat de kiezer op een partij stemt waarmee hij zich programmatisch verwant voelt. Hoe dat programma moet worden verwezenlijkt, laat hij of zij over aan de door de partij naar voren geschoven kandidaten. Bij verkiezingen mogen de kiezers dus ‘dommer’ zijn dan bij een referendum. Het is daarmee echter wel duidelijk dat verkiezingen een veel indirecter karakter hebben dan een referendum.

Kan het anders? De praktische onvermijdelijkheid van indirecte verkiezingen

Bijna overal waar directe verkiezingen, als tegenhanger van indirecte verkiezingen die kiezers selecteerden, werden ingevoerd, ontstonden partijen die de kandidaatstelling naar zich toe trokken. Dat was in Nederland niet anders en het was ook nauwelijks te vermijden. Tot 1896 kende ons kiesstelsel geen kandidaatstelling. Het stond iedere kiezer vrij zijn eigen keuze te maken onder de verkiesbaren. Dat kon zijn buurman zijn, een notabele, een bekend politiek persoon als Thorbecke, of hij bracht een stem op zichzelf uit. Tijdens de eerste verkiezingen in 1848 en 1850 werden er inderdaad veel stemmen op verschillende personen uitgebracht. Volgens een aantal tijdgenoten was dit een verspilling van krachten. Zij richtten daarom kiesverenigingen op, een soort van politieke partijen, om verwante kiezers te verenigen en hun stemmen te bundelen. En hoewel het kiezers dus vrij stond om buiten de door die kiesverenigingen naar voren geschoven kandidaten een stem uit te brengen, gebeurde dat steeds minder. Na 1870 kwam het nog zelden voor dat een kandidaat een Kamerzetel op eigen kracht wist te winnen.

Deze ontwikkeling vond niet zonder kritiek plaats, omdat de directe verkiezingen hierdoor indirect zouden zijn geworden. Een wetsvoorstel tot invoering van de kandidaatstelling werd om deze reden nog in 1877 verworpen, omdat de meerderheid van de Kamer van mening was dat kandidaatstelling neigde naar getrapte verkiezingen: een kleine groep personen zou bepalen op wie de kiezers konden stemmen.[2] Het bleek echter roeien tegen de stroom in. De logica van de kandidaatstelling was onweerlegbaar. In 1896 werd deze alsnog ingevoerd. Kiezers konden alleen nog een stem uitbrengen op kandidaten die voldoende ondersteuningsverklaringen hadden ingeleverd en vervolgens op het stembiljet waren gebracht.

Wanneer we de historische ontwikkeling van de kandidaatstelling en het lijstenstelsel bekijken en een vergelijking maken met het referendum, dan zijn er goede argumenten om te stellen dat ons kiesstelsel sterke indirecte trekken heeft vanwege de voorselectie van kandidaten. Dat dit in de praktijk misschien moeilijk anders kan, doet hieraan weinig af. De staatscommissie zou daarom eigenlijk moeten aantonen, dat deze voorselectie in overeenstemming is met het grondwettelijke voorschrift van directe verkiezingen of dat we eigenlijk terug zouden moeten keren tot de situatie van vóór de kandidaatstelling. Nu heeft de staatscommissie zich er toch een beetje gemakkelijk van afgemaakt, hoewel ik begrijp dat er nog heel wat water door de Rijn moet stromen eer ons kiesstelsel indirect zal worden genoemd.

[1] Kamerstukken II 1915-1916, 226, nr. 4, p. 22.

[2] Kamerstukken II 1876-1877, 140, nr. 8.