Presentamos la síntesis de un ensayo más largo y detallado que lleva el nombre: Una Prosperidad Compartida: Propuestas para Crecer y Transformar la Seguridad Social en México escrito por Santiago Levy en julio de 2019. Parte de la premisa que México necesita crecer más rápidamente y de forma más equitativa; no una a costa de la otra. Esto es imposible de lograr sin una transformación profunda de la seguridad social. El ensayo argumenta que las disfuncionalidades estructurales del mercado laboral mexicano, reflejadas en altos niveles de informalidad, son un lastre para el crecimiento económico del país y han provocado el fracaso del sistema de seguridad social.

Después de un diagnóstico del estado actual de la seguridad social y sus implicaciones para el bienestar social y el crecimiento económico, el ensayo ofrece una visión integral de un nuevo sistema de seguridad social para México. Posteriormente se plantean diez propuestas para alcanzar este objetivo. Más adelante, se estima su costo y se identifican medidas tributarias especificas para financiarlas. Finalmente, se aborda cómo se podrían superar los principales obstáculos previsibles a estas propuestas. La versión larga, el sustento analítico de estas propuestas, la discusión de las medidas fiscales, y las referencias bibliográficas están detalladas en el documento disponible aquí.

T odos los días más de 50 millones de mexicanos trabajan más horas que, con una excepción, cualquier país de la OCDE. Pero, a diferencia de los otros países de esa organización, la mayoría lo hace en condiciones precarias. Millones se esfuerzan para acumular escolaridad antes de empezar a trabajar, pero no obtienen un empleo acorde con sus aprendizajes o expectativas. En la mayoría de los casos su potencial es desperdiciado.

Todos los días millones de mexicanos acuden a las clínicas y hospitales del IMSS o de los servicios estatales de salud, pero tienen largas esperas para recibir atención; pocas veces les surten sus recetas completas y frecuentemente les difieren los procedimientos. Algunos ni siquiera asisten: compran sus medicamentos en farmacias y se atienden en clínicas privadas de dudosa calidad. Otros no se atienden hasta que los padecimientos alcanzan un punto crítico.

Todos los días millones de mujeres enfrentan fuertes dificultades para obtener un buen empleo, porque no tienen quien les cuide a sus hijos. Aceptan empleos ocasionales, de algunas horas, con reducidas oportunidades de promoción. La escolaridad que adquieren les sirve de poco para abrirse un camino de satisfacción profesional; su potencial también es desperdiciado.

Todos los días millones de mujeres y hombres ahorran para su pensión, pero no saben que, cuando se jubilen, la mayoría no tendrá derecho a una, ni a ser atendidos en el IMSS; los demás descubrirán que su pensión es muy inferior a sus expectativas.

Todos los días millones de personas trabajan a la intemperie en calles, avenidas y plazas, unas solas y otras en un puesto ambulante con uno o dos familiares. Millones también trabajan en pequeños establecimientos, con una o dos personas más, a veces contratadas legalmente, y a veces no. Se ocuparán en un establecimiento como ese dos o tres años; luego transitarán a uno similar o a otro puesto distinto, parque o plaza. En esos empleos tienen pocas oportunidades para capacitarse o para aprender nuevas habilidades.

Todos los días miles de trabajadores son despedidos de sus empleos, pero pocos reciben los pagos e indemnizaciones que les corresponden. Para ellos los derechos laborales son algo remoto, en realidad poco más que frases de los discursos del 1 de mayo. La mayoría se desiste de demandar a sus patrones porque no tienen el dinero para un abogado, ni el tiempo para asistir a los juzgados; llegan a arreglos donde reciben mucho menos de lo que les corresponde, y a veces se van sin nada.

Todos los días millones de empresarios dedican sus esfuerzos y arriesgan sus ahorros creando nuevas empresas o administrando las que ya tienen. La mayoría de esas empresas no sobreviven; las que lo logran rara vez cruzan el umbral de cinco empleados. Para sobrevivir esos empresarios evaden o eluden a los inspectores del municipio, del IMSS, del SAT y de la STPS; cuando no lo logran, los corrompen o se coluden con ellos. Esos empresarios prácticamente no pagan impuestos y no tienen acceso a crédito; muy pocos sueñan con innovar o adoptar nuevas tecnologías. Crean muchos empleos, todos precarios.

Ese es el mundo de la informalidad, producto en parte y causa en parte del fracaso de nuestra seguridad social. En ese mundo las expectativas se frustran y los esfuerzos son mal recompensados. En ese mundo es difícil que los mexicanos tengan un sentido profundo de ciudadanía, una valoración alta de lo que el Estado hace por ellos, y un reconocimiento de sus obligaciones cívicas y fiscales. En ese mundo la relación de los ciudadanos con el Estado es oportunista. Su regla es: cumplo con lo ineludible y obtengo todo lo posible; me toque o no me toque. En ese mundo esas conductas, al igual que las ilegales, son redituables.

Ilustraciones: Ricardo Figueroa

Este mundo, que ha estado ahí por décadas, es el mundo de la mayoría de los trabajadores y las empresas en México. Y persistirá si seguimos haciendo más de lo mismo. Si continuamos pensando que para acelerar el crecimiento lo más importante es promover la inversión, pública o privada; y que, mientras eso ocurre, podemos contrarrestar los efectos del estancamiento con subsidios y transferencias, dejando intactas las leyes y las instituciones que segmentan nuestra economía y fragmentan nuestra protección social.

El mundo de la informalidad nos impide crecer más rápidamente y ser una sociedad próspera. En ese mundo todos perdemos. Por ello es imperativo abandonarlo. Pero es imposible hacerlo sin transformar la seguridad social.

Todos los obstáculos técnicos, jurídicos y fiscales para esa transformación son superables. Y los políticos también deben serlo, con diálogo, debate y discusión. En realidad el obstáculo más difícil de superar es dejar de pensar que las cosas son como son, porque así han sido siempre; que así es México. El obstáculo central es atrevernos a imaginar que las cosas pueden ser diferentes, mejores.

E n la mayoría de los países de la OCDE la seguridad social es el principal instrumento para proteger a la población, reducir las desigualdades y fortalecer la cohesión social. Esto se logra ofreciendo a todos servicios de salud de igual calidad, facilitando la incorporación de las mujeres al mercado de trabajo mediante servicios de cuidados infantiles, asegurando que los trabajadores tengan ingresos durante los periodos de desempleo, protegiéndolos contra la invalidez y accidentes, y procurando que nadie experimente pobreza durante la vejez.

México está muy lejos de esta realidad. Al contrario, en nuestro país la seguridad social es fuente de fragmentación social y de inequidad. Al mismo tiempo, es uno de los principales obstáculos para la creación de empleos productivos y para el crecimiento; rasgos que se profundizan como resultado de un régimen tributario ineficaz. México no llegará a ser un país próspero y equitativo sin revertir esta situación. Ningún cambio de política pública contribuiría más a crecer con inclusión social que una transformación integral de la seguridad social.

No hay Estado de bienestar sin una seguridad social funcional. Tampoco hay Estado de bienestar viable sin una base tributaria amplia y sólida. Una seguridad social funcional requiere impuestos que recauden, redistribuyan y promuevan el desarrollo de las empresas productivas. Finalmente, no hay Estado de bienestar viable sin crecimiento económico. El espacio fiscal y la sustentabilidad política de un esfuerzo redistributivo serio pasa por la creación de riqueza.

L a profundidad y gravedad de los problemas de nuestra seguridad social hacen que impulsar su transformación deba ser la mayor prioridad para la agenda pública. Ante la complejidad del reto se podría pensar que es preferible concentrar la atención en iniciativas que tengan un impacto más inmediato sobre la desigualdad y el bienestar: programas de subsidio al empleo de jóvenes que no estudian ni trabajan; aumentos del salario mínimo; programas de microcrédito; o transferencias directas de ingreso para diversos colectivos de personas.

Para entender por qué en el contexto actual de México esa ruta no es recomendable, vale la pena considerar la experiencia iniciativas similares de gobiernos anteriores. Todas comparten el mismo punto de partida: consideran que la división del mercado de trabajo en un sector formal y otro informal es ajena al diseño jurídico, a las fuentes de financiamiento y a las instituciones y programas involucrados en la seguridad social. En las discusiones sobre programas de salud, pensiones, guarderías o protección contra el desempleo se asume que esa división es un fenómeno “natural” que no está relacionado a esos programas; más bien, se considera que es “un dato”, casi como la geografía del país. Así como México tiene zonas desérticas en el norte y zonas selváticas en el sur, así tiene un sector formal y otro informal.

Partiendo de ese punto, se han impulsado iniciativas para ampliar la cobertura de salud, pensiones, guarderías y vivienda. Algunas de éstas han trascendido de una administración a otra, como el programa IMSS-Bienestar iniciado por el presidente López Portillo, el Seguro Popular promovido por el presidente Fox, o los programas de pensiones para adultos mayores y de estancias infantiles impulsados por el presidente Calderón.1

Estas iniciativas sólo se entienden como respuesta al fracaso de la seguridad social en cumplir plenamente con su mandato, producto a su vez de la segmentación del mercado laboral en un sector formal y otro informal. Si el IMSS hubiese afiliado a todos los trabajadores del país, como era la intención del presidente Ávila Camacho cuando propuso la primera Ley del Seguro Social en 1943, ¿por qué se necesitaría ofrecer pensiones a través del programa de Adultos Mayores, servicios de salud a través del programa IMSS-Bienestar y el Seguro Popular y servicios de guardería a través del programa de Estancias Infantiles? Todos los trabajadores deberían acceder a sus pensiones, a sus servicios de salud y de guardería a través de esa institución, y a los créditos de vivienda a través del Infonavit.

Es difícil evitar la conclusión que las iniciativas impulsadas han ignorado ese fracaso o, al menos, han evitado lidiar con las razones detrás de él. En vez de arreglar la atrofia de la seguridad social —reflejada en una cobertura inferior al 40% de la fuerza laboral— han proliferado iniciativas que intentan darle la vuelta sin considerar que esas iniciativas pueden arreglar una dimensión de la problemática a costa de empeorar otras.

La política pública puede hacer poco para cambiar la presencia de zonas desérticas en el norte y zonas selváticas en el sur, pero puede hacer mucho para modificar la división de la economía en un sector formal y otro informal. La alta informalidad que caracteriza a México no es genética, ni producto de la geografía, el lenguaje o la cultura. Es el reflejo de un conjunto de factores que inciden sobre el comportamiento de las empresas y los trabajadores. Es el síntoma de la enfermedad, no su causa.

Mientras esos factores se mantengan la informalidad persistirá. En este contexto es improbable que programas de capacitación para jóvenes, o programas de microcrédito para emprendedores, tengan efectos duraderos. Por razones similares, es igualmente improbable que aumentos del salario mínimo ayuden a la mayoría de los trabajadores de bajos ingresos que, por estar en la informalidad, no se benefician de esos aumentos, y cuyas probabilidades de acceder a la formalidad se reducen conforme aumenta el salario mínimo.2

En otros países con mercados de trabajo funcionales programas de inserción laboral y aumentos del salario mínimo sí pueden contribuir a mejorar de forma permanente el bienestar, pero ese no es el caso de México. Las experiencias exitosas de otros países con esos instrumentos no son una buena referencia porque la dinámica de nuestro mercado laboral es diferente.

El problema tampoco está con las transferencias de ingreso en abstracto. Todos los países redistribuyen ingresos a diferentes grupos a través de programas de transferencias; en un país tan desigual como México, esos programas son indispensables. Sin embargo, estos programas han proliferado sin considerar que los problemas que intentan paliar son reflejo del fracaso de la seguridad social; en algunos casos incluso ahondan en las razones de ese fracaso. Y sin considerar tampoco que será cada vez más difícil sostener ese esfuerzo redistributivo dado el lento crecimiento asociado a la división de la economía en un sector formal y otro informal.

El problema de fondo es no haber abordado los factores detrás de esa división. En las discusiones de política pública se señala frecuentemente que la ruta para crear más empleos formales es aumentar la inversión: “si invertimos más, creceremos más, acabaremos con la informalidad y alcanzaremos la cobertura universal de la seguridad social”. Sin embargo, esa visión no considera que los factores que causan la segmentación formal-informal de la economía no se corrigen aumentando la tasa de inversión; al contrario, la deprimen.

Sin duda sería conveniente aumentar la tasa de inversión. Pero la visión de “invertir para crecer y formalizar” ignora que en México se invierte mal. Los factores detrás de la segmentación formal-informal de la economía son en gran medida los mismos factores que inducen a que parte de la inversión se canalice a empresas pequeñas de baja productividad, que crean empleos precarios sin cobertura de seguridad social; otra parte de la inversión se desperdicia porque empresas productivas salen del mercado, destruyendo empleos con cobertura de seguridad social. Esto explica por qué, a pesar de que en el periodo 1996-2015 la tasa de inversión en México aumentó en 2.6 puntos del PIB, la productividad se estancó. Y por qué, a pesar de que nuestra tasa de inversión es igual a la media de América Latina, México fue el país de la región que, excepto Venezuela, creció más lentamente.

Muchos factores influyen sobre la división de la economía en un sector formal y otro informal y la consecuente disfuncionalidad del mercado laboral. Entre ellos, un régimen tributario que subsidia a las empresas pequeñas e improductivas fomenta el empleo por cuenta propia, grava en exceso al trabajo asalariado, y castiga el crecimiento de las empresas productivas. También importan deficiencias de las instituciones judiciales para hacer cumplir los contratos mercantiles, que limitan el tamaño del mercado que enfrentan las empresas, y reducen el valor de sus activos como colateral para acceder a créditos. A estos factores debemos sumar conductas oligopólicas en algunos mercados. Pero un factor determinante es una seguridad social que no sólo tiene profundos problemas de diseño, sino que también funciona muy mal.

Superada la crisis financiera del 94, México ha experimentado estabilidad macroeconómica, se ha integrado a la economía mundial, ha elevado la escolaridad de su fuerza de trabajo y ha aumentado su tasa de inversión. Sin embargo, la informalidad laboral ha sido prácticamente constante y la informalidad empresarial ha aumentado. En 2005 la tasa de informalidad laboral, medida conforme la definición del INEGI, fue 59.1%. Casi tres lustros después, en 2019, fue 56.9%. En el mismo lapso, el porcentaje de trabajadores con seguridad social pasó de 36.4% a 37.6%; un aumento de 1.2 puntos de cobertura en 14 años, o de 0.085 puntos al año.3 ¡A esa velocidad faltan más de siete siglos para que todos los trabajadores estén cubiertos por la seguridad social!

La experiencia del último cuarto de siglo indica que México no puede esperar a que “un día”, cuando la tasa de inversión aumente lo suficiente para acelerar el crecimiento, se reduzca la informalidad y aumente la cobertura de la seguridad social. Debemos reconocer que esa estrategia falló. En vez de abordar los problemas de raíz que causan la informalidad, se impulsaron programas aislados y medidas parciales para proteger a la población y redistribuir ingresos que agravaron la disfuncionalidad del sistema en su conjunto; y que, como consecuencia de ello, la tasa de crecimiento fue inferior a la posible.4

Por otro lado, el bono demográfico concluye y el envejecimiento ocurre más rápidamente que en otros países de la OCDE. A partir de 2023 la población mayor de 65 años crecerá más rápidamente que la que está en edad de trabajar. Hoy la edad promedio de la población es de 33 años; en 2030 será de 37 y de 40 en 2040. Francia tardará 300 años, de 1750 a 2050, para que la proporción de personas mayores a 65 años pase de 5% a 25%; en México esto ocurrirá en 50 años, entre el 2000 y el 2050. En paralelo, la transición epidemiológica es ya una realidad: entre 1980 y 2016 las muertes por enfermedades infecciosas y parasitarias cayeron 85%, pero las asociadas a enfermedades cardiovasculares aumentaron en 34%, por tumores malignos en 71% y por diabetes mellitus 296%. Somos una sociedad madura que requiere servicios de salud complejos y costosos.

La disfuncionalidad de nuestro mercado laboral dificulta enfrentar los retos derivados de estas realidades. Dos datos resaltan lo anterior: sólo uno de cada tres trabajadores que entraron al mercado laboral a partir de 1997 y que han cotizado al IMSS tendrá derecho a una pensión de retiro al jubilarse; sólo uno de cada dos a atención médica en ese instituto.

En ocasiones se considera que esos son problemas de “mediano plazo”, que se resolverán más adelante, sin necesidad de actuar ahora. No es así. En este sexenio 750 mil trabajadores se jubilarán sin pensión o acceso a la atención médica en el IMSS a pesar de haber cotizado a ese instituto y un millón más estarán en la misma situación en el siguiente.

La disfuncionalidad del mercado laboral genera otros problemas igualmente graves. Por ejemplo, los tratamientos médicos que reciben los trabajadores se interrumpen y pierden eficacia porque, conforme estos transitan entre empleos formales e informales, a veces se atienden en el IMSS y a veces en el Seguro Popular. Al mismo tiempo, a pesar de aumentos importantes en la escolaridad de las mujeres, su tasa de participación laboral sigue siendo sustancialmente inferior a la de otros países de la OCDE y de América Latina. Además, la brecha salarial entre los trabajadores con educación superior, o media superior, y los que tienen educación primaria se ha cerrado, no porque los salarios de los últimos hayan aumentado, sino porque los de los primeros han caído.

El punto es este: la disfuncionalidad del mercado laboral afecta a todos los trabajadores, no sólo a los jóvenes que en un momento dado ni estudian ni trabajan, ni a los que perciben un salario mínimo. Por ello se necesitan iniciativas más ambiciosas y de mayor alcance. El problema es sistémico y requiere una solución sistémica.

Transformar la seguridad social es el único camino para ampliar la protección social, reducir las desigualdades en la distribución del ingreso, mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, aumentar la productividad, y lograr mejoras permanentes en los ingresos y el bienestar de todos los mexicanos. Por ello es indispensable iniciar un proceso de transformación, aun si es gradual y lleva muchos años. Dicho esto, es necesario impulsar algunas reformas con urgencia para enfrentar problemas que ya se han gestado —en especial en materia de salud y de pensiones de retiro—, y que de no atenderse representarán un serio problema social y político en pocos años. Si se desea una transformación profunda y duradera del panorama social y laboral del país, y si se desea crecer más rápidamente, es indispensable transformar la seguridad social; nuevos programas de subsidios o transferencias no lo lograrán y algunos de ellos pueden agravar los motivos por los cuales el crecimiento del país es tan lento.

E l objetivo debe ser tan sencillo como indispensable: una prosperidad compartida en el contexto de una economía más productiva. Debemos aspirar a una seguridad social que cubra a todos, más redistributiva que la actual, con servicios de mejor calidad, basada en un enfoque de ampliación de derechos. Una seguridad social que promueva el crecimiento y la creación de empleos productivos, y sea fiscalmente sostenible. Se trata de integrar armónicamente la dimensión social y la dimensión económica de la seguridad social, en el entendido de que para ser exitosos se requiere considerar a las dos dimensiones simultáneamente. No una a costa de la otra, porque al final se termina sin éxito en ninguna de las dos, como estamos hoy.

Una crítica común a propuestas derivadas de “grandes visiones” es que son demasiado ambiciosas y por ello casi siempre inalcanzables. En consecuencia, se argumenta que es mejor avanzar con aquellos cambios que sean factibles, aunque sean de menor envergadura; por así decirlo, “hacer reformas realistas es mejor que no hacer nada”. Esta crítica es errónea porque confunde la dirección de las reformas con su coherencia. Da pie a un pragmatismo que lleva a cambios que se consideran “realistas” y dan la impresión de que “se está avanzando”, pero finalmente aumentan la disfuncionalidad del sistema.

Proponer reformas derivadas de una visión integral no es equivalente a proponer hacer todas las reformas al mismo tiempo; ni siquiera a proponer hacer una reforma individual con la profundidad requerida de una sola vez. Es simplemente tener una hoja de ruta para que las reformas que se impulsen —ambiciosas o poco profundas, aisladas o en paquete, graduales o de una sola vez— puedan llegar a buen puerto. Lo importante es que las reformas que se lleven a cabo formen parte de un plan integral y sean consistentes entre sí, para que eventualmente converjan en un sistema coherente. Dicho de otra forma, la dirección y consistencia de las reformas es más importante que su velocidad. De hecho, sería mejor referirse a un proceso de transformación de la seguridad social que a una reforma.

L os cambios a la arquitectura institucional, alcance y financiamiento de la seguridad social necesitan fortalecer la protección y ampliar los derechos sociales de los ciudadanos. En paralelo, deben dotar al Estado de un instrumento eficaz para redistribuir ingresos. Hoy el Estado mexicano no lo tiene; esta ausencia lo obliga a hacerlo a través de exenciones y regímenes fiscales especiales, múltiples programas sociales, de microcréditos, y otros, todos ellos de alcances limitados y efectos contradictorios. Finalmente, esta transformación debe impulsar el crecimiento, atendiendo los factores que castigan el empleo formal y la productividad.

Para alcanzar estos objetivos, hacemos 10 propuestas:

1. Legislar el derecho ciudadano a la salud, desvinculado del estatus formal o informal de los trabajadores. Para esto es necesario ofrecer a todos servicios de salud gratuitos de igual calidad y alcance, con un gasto por persona equivalente al que hoy hace el Seguro de Enfermedades y Maternidad del IMSS. Dichos servicios serían financiados de la tributación general a través de un Fondo Común administrado por la Secretaría de Salud, y remplazarían al SEM, al Seguro Popular y al programa IMSS-Bienestar.

2. Legislar el derecho a una pensión ciudadana a partir de los 68 años, indexarla a la inflación y aumentar su monto de mil 275 a mil 599 pesos al mes, equivalente a 50% de un salario mínimo.

3. Ampliar la cobertura de guarderías en 130%, equivalente a 830 mil es- pacios adicionales, con un gasto por niño igual al erogado en las guarderías del IMSS y desvinculando el acceso del estatus formal o informal de las madres trabajadoras. Los servicios se financiarían de la tributación general, y la rectoría y la administración se concentraría en la Secretaría de Bienestar.

4. Crear un seguro de desempleo financiado con aportaciones patronales, sustituyendo parcialmente los mecanismos de indemnización y reinstalación, con dos objetivos: proteger mejor a los trabajadores contra el desempleo, y reducir la litigiosidad, la incertidumbre y los costos contingentes de la contratación formal. En paralelo, hacer que las empresas paguen las primas de antigüedad como parte de sus contribuciones al IMSS, pero depositando los recursos en la cuenta de cada trabajador con su Afore, asegurándoles sus pagos al momento de despido, con independencia de la situación financiera de la empresa.

5. Establecer la obligación de los trabajadores a cotizar a su Afore cuando tengan un empleo informal, con contribuciones equivalentes a las que hacen cuando tienen un empleo formal. Ello desvincula el ahorro para el retiro del estatus laboral del trabajador, alarga los periodos de cotización, mejora las pensiones y aumenta el ahorro financiero canalizado a las Afores.

6. Reducir las comisiones de las Afores y subsidiar el ahorro voluntario para aumentar las pensiones de retiro. En paralelo, eliminar los requisitos de semanas de cotización para acceder a una pensión, asegurando que todos los trabajadores tengan una pensión al jubilarse independientemente de sus trayectorias pasadas de empleo informal.

7. Facilitar al Infonavit a ofrecer créditos de vivienda a los trabajadores no asalariados, y sustituir su fuente de financiamiento, de contribuciones a la nómina a emisión de deuda y otros instrumentos.

8. Convertir al IMSS en una institu-ción incluyente, asegurando a todos los trabajadores independientemente de su estatus laboral; en paralelo, trasladar el pasivo laboral del IMSS al gobierno federal resolviendo de forma permanente su problema financiero.

9. Trasladar la cobranza y fiscalización de las contribuciones a la seguridad social del IMSS al SAT, y homologar las definiciones de salario base de cotización entre la Ley de Seguridad Social y la Ley de Impuesto Sobre la Renta reduciendo los costos de cumplimiento de las empresas y combatiendo la evasión.

10. Reducir sustancialmente los costos de la contratación formal, particularmente para los trabajadores de bajos salarios.

Al mismo tiempo, es necesario implementar cambios recaudatorios procurando su consistencia con las propuestas en salud, pensiones, guarderías y protección contra el desempleo. Es fundamental que el sistema de seguridad social y el régimen tributario sean congruentes para que, en conjunto, mejoren la protección social, fortalezcan el esfuerzo redistributivo, impulsen la equidad de género y fomenten el desarrollo de empresas que creen empleos productivos. Por ello las propuestas recaudatorias deben enfocarse en reducir la informalidad y combatir la evasión. Estas propuestas en conjunto permiten superar el defecto de nacimiento de la seguridad social mexicana, ergo, la vinculación del acceso y la cobertura con el tipo de empleo, y la consecuente segmentación del mercado laboral en un sector formal y otro informal. Y reducen los obstáculos principales para que el país sea más productivo y pueda crecer más rápidamente.

N adie puede seriamente aspirar a resultados sustanciales y duraderos con cambios marginales. Debe reconocerse que modificaciones menores no lograrán corregir problemas profundos, arrastrados por muchos años; esas modificaciones pueden mantener o aun agravar la disfuncionalidad del sistema.

El documento Una prosperidad compartida: Propuestas para crecer y transformar la seguridad social en México ofrece rutas concretas para implementar las 10 propuestas listadas.5 Todas están dentro de las capacidades administrativas y fiscales del Estado mexicano. En ese contexto, es útil hacer algunas observaciones sobre cuatro obstáculos que se podrían enfrentar al impulsarlas.

1. La mayor dificultad para reformar la seguridad social deriva de afectar derechos adquiridos, o expectativas de derecho, de los trabajadores. Nada de lo que se propone afecta los derechos de los trabajadores, incluidos los de las instituciones de seguridad social. Al contrario, se trata de expandir derechos y desarrollar mecanismos para ejercerlos con eficacia; al mismo tiempo que se busca hacer que el sistema en su conjunto contribuya al crecimiento y a crear empleos productivos. Igualmente, nada de lo que se propone involucra privatizar activos o servicios que hoy en día ofrece el sector público, particularmente en el área de la salud.

2. Las propuestas sí afectan a las secretarías y organismos involucrados en la seguridad social. En particular, representan un fortalecimiento de las secretarías de Salud y de Bienestar, del SAT y de la CONSAR y, en paralelo, una transformación profunda del IMSS. También modifican los espacios de gestión de los gobiernos estatales. Naturalmente, la redistribución de poder e influencia entre burocracias genera resistencias. Pero éstas se pueden superar con un liderazgo decidido. Deben valorarse a la luz de las grandes ganancias en bienestar y oportunidades que para la inmensa mayoría de la población representaría tener una seguridad social funcional. Sería desafortunado que la lucha por espacios burocráticos de poder, y la contabilidad de qué instituciones y secretarías “ganan” y cuáles “pierden”, atrape a México en una situación en donde todos los demás perdemos.

3. Las propuestas modifican narrativas arraigadas y frecuentemente expresadas en el discurso político sobre las instituciones de seguridad social, en particular sobre el IMSS. En este contexto, es vital tener claro que las instituciones son medios para alcanzar objetivos sociales de mayor trascendencia, no fines en sí mismos. Por ello deben adaptarse a las necesidades de los trabajadores y a las realidades del mercado laboral en el siglo XXI, no al revés. No se trata de abandonar los objetivos profundos de equidad y justicia social que motivaron nuestras instituciones de seguridad social; al contrario, se trata de reconocer que para alcanzar esos objetivos es indispensable renovarlas.

Por ello conviene subrayar que las propuestas expanden el gasto público en salud, guarderías y pensiones, fortalecen la capacidad regulatoria del Estado y mejoran la protección a los trabajadores contra el despido. En consecuencia, hay abundantes elementos para sustentar nuevas narrativas y nuevos discursos políticos que acompañen la transformación de las instituciones y la modernización de las regulaciones: más derechos sociales, mejores servicios, más redistribución, mayor equidad de género y más empleos mejor remunerados. Sería igualmente desafortunado que se pierdan oportunidades valiosas de progreso por mantener inalteradas las instituciones y por apegarse a narrativas que, en su momento, tuvieron su razón de ser, pero que ya no contribuyen al desarrollo del país.

4. El último obstáculo se refiere al costo de las propuestas que, de implementarse todas al mismo tiempo, sería de 1.5% del PIB. Manteniendo constante el gasto público, se requiere recaudar recursos por ese monto. Al respecto, caben cuatro observaciones. Primero, es difícil calificar al esfuerzo recaudatorio requerido como excesivo a la luz de la baja presión tributaria del país, y de la centralidad de los problemas que se propone resolver; si acaso, la crítica sería la contraria. Aun así, es posible reducir el costo de las propuestas implementando sólo algunas de ellas, reduciendo su alcance o impulsándolas gradualmente. Esto permitiría escaparse de una decisión binaria de reformar o no dependiendo de si los números “dan” o “no dan”. Incluso se puede avanzar mucho sin cambios tributarios. Los problemas de arquitectura institucional y las ineficiencias operativas son de tal magnitud que hay un espacio importante de mejora con los mismos recursos fiscales, o con erogaciones menores que pueden ser acomodadas en el presupuesto federal.

Sin embargo, impulsar cambios tributarios como parte de una reforma de seguridad social tiene dos grandes ventajas. Primero, se avanza más rápidamente en mejorar los beneficios a los trabajadores y sus familias, en aminorar las desigualdades en la distribución del ingreso, y en reducir los incentivos a la informalidad implícitos en la actual configuración de programas. Y segundo, los cambios tributarios pueden a su vez reducir los incentivos a la informalidad y combatir la evasión, reforzando el impacto positivo sobre la formalidad que tendrían las propuestas de seguridad social. Se puede hacer de la necesidad una virtud.

M ás de lo mismo, impulsando programas similares a los del pasado o cambiando su nomenclatura y esperando a que “un día” la inversión aumente, resultará en más de lo mismo. Requerimos crecer más rápido y aumentar la equidad. Podemos lograrlo transformando la seguridad social. ¿Tenemos una mejor opción para crear y, al mismo tiempo, compartir prosperidad?

Santiago Levy

Economista. Es investigador principal de Brookings Institution.

Edición del texto: Jorge A. Castañeda

1 El primer programa de pensiones para adultos mayores se impulsó en la Ciudad de México por el hoy presidente López Obrador al inicio de los 2000; posteriormente se expandió a nivel federal con el presidente Calderón.

2 Según la ENOE, en el primer trimestre de 2019 había 10.4 millones de trabajadores con ingresos de hasta un salario mínimo. De éstos, 4.7 millones trabajaban por cuenta propia, 4.6 millones eran asalariados informales (contratados ilegalmente por las empresas), y sólo 1.1 millones eran asalariados formales; la tasa de informalidad de esos trabajadores era de 89%. Por otro lado, es fácil para las empresas, en especial las pequeñas, eludir la legislación sobre salarios mínimos cambiando el contrato que le ofrecen a sus trabajadores de asalariado a no asalariado, o simplemente violando la ley.

3 Las tasas difieren porque el INEGI considera que un trabajador es formal aun si no cotiza a la seguridad social, si está registrado con el SAT para propósitos del ISR. Para nuestros propósitos, la tasa relevante es la de población sin seguridad social. Por otro lado, datos de los Censos Económicos muestran que la informalidad empresarial aumentó de 83% en 1998 a 90% en 2013.

4 Levy, S., Buenas intenciones, malos resultados: Política social, informalidad y crecimiento económico en México, Océano, México, 2008; Levy, S., Esfuerzos mal recompensados: La elusiva búsqueda de la prosperidad en México, Washington, DC, Banco Interamericano de Desarrollo, 2018.

5 Disponible en: www.nexos.com.mx/?p=44680.