Como cada vez que estrenamos legislatura, dentro y fuera del Congreso se enciende el debate sobre quién puede y quién no puede formar grupo parlamentario. ¿Por qué este debate es importante? Porque, tal y como nos muestra el Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD), constituirse en grupo parlamentario ofrece ventajas obvias. Por una parte, materiales: el Congreso da a cada Grupo Parlamentario “locales y medios materiales suficientes”, además, los grupos reciben una subvención fija, que según la web del Congreso es de 28.597,08 € mensuales, o el reembolso de los gastos de buzoneo electoral.

Hay además una cuestión muy relevante de capacidad de acción. El grupo parlamentario es un sujeto clave de la actividad parlamentaria y se le atribuye la iniciativa para realizar muchas de las acciones relevantes en la vida del Congreso. Los debates se estructuran en torno al grupo parlamentario: hay un turno de palabra por grupo; cada grupo puede presentar una interpelación al gobierno por orden del día; y es costumbre que cada comisión parlamentaria tenga un representante por grupo parlamentario. Los diputados de aquellos partidos o coaliciones que, por no obtener la representación mínima exigida, ingresan en el Grupo Mixto, tienen que repartirse los tiempos (lo cual, con un grupo mixto excesivamente amplio, pone seriamente en riesgo su operatividad) y los espacios.

El artículo 23 RCD establece las reglas para la creación de grupos parlamentarios, que son las que siguen:

- Según el 23.1, un grupo parlamentario tiene que tener quince diputados como regla general; como regla especial, pueden crearse grupos parlamentarios con un mínimo de cinco diputados, siempre y cuando esos diputados hayan obtenido un mínimo del 5 por 100 de los votos en todo el Estado o un 15 por 100 en las circunscripciones por las que hayan sido elegidos.

- Según el 23.2, no pueden constituir grupo parlamentario separado diputados que pertenezcan a un mismo partido ni quienes, al tiempo de las elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hayan enfrentado ante el electorado.

En 2011, se discutió si UPyD y Amaiur podían crear grupo propio. En el caso de UPyD, tenía cinco diputados pero sólo el 4,69 por 100 de los votos estatales. La cuestión se solucionó mediante una costumbre parlamentaria bastante común: el “préstamo” de un diputado. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, los artículos 23.1 y 27.1 RCD admiten expresamente que un diputado se integre en un grupo parlamentario constituido con diputados elegidos en listas de otro u otros partidos distintos de aquel en cuya lista él hubiera sido elegido. En la nota de prensa sobre la constitución de grupos parlamentarios de la X legislatura, puede verse que el grupo parlamentario de UPyD tiene seis diputados. Los votos obtenidos por el sexto diputado, cedido por Foro Asturias, se sumaron al 4,69 por 100 de los que estaban en listas de UPyD para superar el umbral mínimo; luego, el diputado de Foro se integró en el grupo mixto. En el caso de Amaiur (con siete escaños), el problema era que su diputado por Navarra había obtenido el 14,86 por 100 de los votos por esa circunscripción. En este caso, la Mesa del Congreso (con los votos del PP y la abstención de PSOE y CiU) rechazó la constitución de un grupo parlamentario propio para Amaiur, contraviniendo la costumbre parlamentaria y, en la opinión del que suscribe, el Reglamento del Congreso de los Diputados y la jurisprudencia constitucional que lo interpreta.

En 2016, el gran debate es si las tres candidaturas de confluencia que se han presentado en Galicia –En Marea (Podemos-En Marea-Anova-EU)–, Cataluña –En Comú Podem (Podem Catalunya, Iniciativa per Catalunya Verds, Esquerra Unida i Alternativa, Equo y Barcelona en Comú)– y Comunidad Valenciana –Compromís-Podemos-És el moment– deben integrarse en el grupo parlamentario de Podemos o pueden constituir un grupo parlamentario propio. Hemos podido leer en prensa que la constitución de cuatro grupos parlamentarios sería un “fraude de ley” pero, ¿lo sería realmente?

Comencemos por aclarar que, aunque el PSOE estuvo representado por varios grupos parlamentarios en la Legislatura constituyente (1977-1979) y la I Legislatura (1979-1982), esto fue antes de redacción del Reglamento del Congreso vigente, de 1982, que es el que introdujo las reglas del 23.2 RCD que obligaron al PSOE a integrar en un único grupo parlamentario los tres que tenía hasta entonces.

El 23.2 RCD comienza diciendo que “[e]n ningún caso pueden constituir grupo parlamentario separado diputados que pertenezcan a un mismo partido”. ¿Esto significa, por ejemplo, que diputados que pertenezcan a Podemos y se hayan presentado en alguna de las candidaturas de confluencia tendrían que formar parte del grupo parlamentario de Podemos? Evidentemente, no podemos considerar que este precepto se aplique a los componentes individuales de cada coalición electoral. Si así fuera, el Reglamento obligaría a disolver las coaliciones una vez constituido el Parlamento, algo que no tiene sentido alguno. Por tanto, donde el 23.2 RCD dice “mismo partido” debemos entender incluida cualquier forma de concurrir a unas elecciones permitida por la ley. Es la coalición (En Marea, En Comú Podem, Compromís-Podemos) la que no podría dividirse.

Pero el 23.2 RCD continúa diciendo: “tampoco podrán formar grupo parlamentario separado los diputados que, al tiempo de las elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hayan enfrentado ante el electorado”.

Ante las numerosas interpretaciones posibles de este precepto, volvamos a la STC 64/2002, que nos dice: “esta prohibición está pensada para el caso de diversas fuerzas políticas que hubieran presentado en coalición una sola candidatura o para el caso de miembros de una determinada fuerza política que, a falta de lista propia, se hubieran presentado en las listas de otro partido”. Lo que prohíbe esta segunda parte del 23.2 RCD (“formaciones políticas que no se hayan enfrentado ante el electorado”) es, por ejemplo, que los candidatos de Equo que van en las listas de Podemos se constituyan en grupo parlamentario independiente; o que una candidatura de confluencia se escinda en grupos parlamentarios diferentes.

Si los diputados de Podemos deben estar juntos y los diputados de las candidaturas tienen que estar juntos... ¿no es cierto que los 69 diputados de Podemos más las candidaturas de confluencia deben estar juntos? Sería la interpretación del 23.2 RCD que está recogiendo la prensa, pero que entendemos errónea. Dice la STC 64/2002 que “el único supuesto que la mencionada norma ha querido prohibir es el de la fragmentación de un partido político [o, analógicamente, de una candidatura de confluencia] en distintos Grupos Parlamentarios, constituidos todos ellos por Diputados de un mismo partido [o candidatura de confluencia]”.

Por lo demás, no debemos perdernos en la letra pequeña de los artículos del RCD ni olvidar que la creación de grupos parlamentarios es una facultad que pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria de los diputados. Dicha creación está vinculada con el ejercicio del derecho de sufragio pasivo y con el derecho de los ciudadanos a participar por medio de representantes en los asuntos públicos, ambos regulados en el artículo 23 de la Constitución. Un derecho fundamental no debe restringirse por conveniencias partidistas y atendiendo a meros tecnicismos ordenancistas; por lo demás, el Tribunal Constitucional ha afirmado que los límites que contiene el 23.2 RCD, en tanto que normas prohibitivas, deben aplicarse exclusivamente a los casos “que con absoluta claridad” queden dentro de los supuestos de hecho previstos en el artículo.

El conflictivo artículo 23.2 RCD, interpretado a la luz de la jurisprudencia constitucional, se traduce, pues, en que está prohibido que un grupo homogéneo se divida arbitrariamente en varios grupos que persigan lo mismo, simplemente para obtener de manera artificiosa más recursos, visibilidad y poder. Si un partido que obtiene sesenta diputados decide crear cuatro grupos parlamentarios de quince diputados cada uno sólo porque le salen las cuentas, sí estaría incurriendo en un fraude de ley. Puesto que el grupo parlamentario es un actor fundamental en el Congreso, se trata de que todos los diputados que comparten los mismos objetivos (expresados en un programa electoral) formen parte del mismo grupo. Pero las candidaturas de convergencia no son Podemos. Los resultados oficiales de las elecciones generales de 2015 que dio el Ministerio del Interior los presenta separados. Su composición es diferente y sus programas, pese a las esperables similitudes, son distintos. Y esa es la clave.