Politieke gelijkheid is een van de belangrijkste waarden waar de democratie op gebouwd is. Dat wil zeggen, elke volwassen burger hoort in een democratie in gelijke mate in staat te zijn om te beïnvloeden wat de overheid doet, en er zouden geen groepen moeten zijn die systematisch worden uitgesloten van politieke vertegenwoordiging.

In de praktijk komt van dit ideaal helaas weinig terecht.

In de afgelopen jaren is er veel onderzoek gedaan naar de mate waarin economische ongelijkheid zich vertaalt in politieke ongelijkheid, vooral in de Verenigde Staten. Amerikaanse studies concluderen dat diverse politieke uitkomsten – waaronder partijposities, stemgedrag van Congresleden en beleidsuitkomsten – veel sterker aansluiten op de voorkeuren van de rijken dan op de voorkeuren van midden- en lage inkomens. Voor wie de Amerikaanse politiek volgt is dit waarschijnlijk geen grote verrassing, gezien de extreme inkomensongelijkheid, de verkiezingscampagnes waar vele miljarden dollars aan worden uitgegeven en het feit dat het Amerikaanse Congres voor meer dan de helft uit miljonairs bestaat. De Verenigde Staten is om deze en andere redenen een zogenaamde most likely case: als er één democratie is waar we ongelijke vertegenwoordiging aantreffen, dan is het wellicht deze.

Nederland als casus

Dit roept de vraag op of er ook sprake is van ongelijke vertegenwoordiging in een context waar dat veel minder waarschijnlijk is, oftewel een least likely case. In een recent verschenen studie (open access) beargumenteer ik dat Nederland zo’n casus is. Zo heeft Nederland een relatief laag niveau van inkomensongelijkheid, wat betekent dat rijke Nederlanders minder geld in de politiek kunnen investeren dan bijvoorbeeld rijke Amerikanen. Daarnaast zijn de bedragen die aan Nederlandse verkiezingen worden besteed minuscuul vergeleken met de Verenigde Staten en zelfs vergeleken met andere West-Europese landen. Verder heeft Nederland een van de meest proportionele kiesstelsels ter wereld. Invloedrijk onderzoek suggereert dat proportionaliteit leidt tot betere vertegenwoordiging van lage inkomens.

Dit alles maakt het vanuit een wetenschappelijk perspectief interessant om ongelijke vertegenwoordiging in Nederland te bestuderen. Naast deze wetenschappelijke relevantie was mijn keuze om Nederland te onderzoeken vooral gemotiveerd door het feit dat ik als Nederlandse burger graag wil weten hoe vertegenwoordiging in Nederland werkt.

Eerder onderzoek vertelt ons in dit opzicht verrassend weinig. Er is de afgelopen jaren veel geschreven en gezegd over vertegenwoordiging in Nederland, maar over het verband tussen publieke opinie en beleidsuitkomsten is vrijwel niets bekend. Dat is een kwalijke zaak; beleid is wat uiteindelijk de levens van burgers op talloze en cruciale manieren beïnvloedt; het is de ‘prijs’ van de politieke strijd. Het is daarmee in mijn ogen de belangrijkste dimensie van vertegenwoordiging. Zoals de Amerikaanse politicoloog V.O. Key het ooit pakkend samenvatte: “Unless mass views have some place in the shaping of policy, all the talk about democracy is nonsense.”

Publieke opinie en beleidsuitkomsten

In mijn onderzoek volg ik de benadering die politicoloog Martin Gilens heeft gebruikt in zijn werk over de Verenigde Staten. Dit houdt het volgende in: ik heb honderden enquêtes doorzocht die de afgelopen decennia in Nederland zijn afgenomen (bijvoorbeeld van het Nationaal Kiezersonderzoek en het LISS panel). Uit deze enquêtes heb ik vragen geselecteerd over concrete beleidsveranderingen die de Nederlandse overheid mogelijk door zou kunnen voeren. Dit kunnen allerlei maatregelen zijn, van het verhogen van het minimumloon tot het sluiten van kerncentrales. In totaal heb ik 291 van zulke vragen geselecteerd uit enquêtes die tussen 1979 en 2012 zijn afgenomen.

Bij elke vraag heb ik vervolgens uitgerekend welk percentage van de respondenten met lage inkomens, met middeninkomens en met hoge inkomens vóór de beleidsverandering was. Een laag inkomen is hierbij gemeten als het 10e inkomenspercentiel (dat wil zeggen, het inkomen waar 10% van de mensen onder zit en 90% boven); midden en hoge inkomens zijn respectievelijk gemeten als het 50e en 90e percentiel. Daarna ben ik met de hulp van een onderzoeksassistent (Tessa van Houtrijve) voor alle 291 vragen nagegaan of de potentiële beleidsverandering in kwestie ook daadwerkelijk is doorgevoerd in de eerste vier jaar nadat de enquête is afgenomen. Hiermee kunnen we dus een directe meting van publieke opinie onder verschillende inkomensgroepen koppelen aan informatie over beleidsuitkomsten en dat voor een groot aantal beleidsterreinen.

Gelijke weerspiegeling in beleid?

Wat levert dit voor resultaten op? Figuur 1 hieronder laat het verband zien tussen de voorkeuren van verschillende inkomensgroepen en de kans dat een beleidsverandering ook echt wordt doorgevoerd. Voor alle drie de inkomensgroepen is de lijn stijgend. (De figuur bevat geen betrouwbaarheidsintervallen omdat dit er erg rommelig uit zou zien, maar deze stijging is in alle drie de gevallen statistisch significant bij α = 0.05.) Met andere woorden, hoe meer steun er is voor een bepaalde beleidsverandering, hoe groter de kans dat deze beleidsverandering wordt doorgevoerd. In het algemeen wordt publieke opinie dus weerspiegeld in beleid. Tot zover het goede nieuws.

De figuur laat namelijk ook zien dat de lijn veel steiler is voor de hoge inkomens dan de middeninkomens en zeker dan voor het de lage inkomens. Als mensen op het 90e percentiel bijna unaniem tegen een maatregel zijn, is de kans minder dan 10% dat deze wordt doorgevoerd; deze kans stijgt tot ongeveer 60% als die groep bijna unaniem voor de maatregel is. Deze stijging is een stuk kleiner voor de midden en lage inkomens.

Figuur 1: Het verband tussen publieke opinie en beleidsverandering voor lage, midden en hoge inkomens

De onafhankelijke invloed van verschillende inkomensgroepen

Tegelijkertijd zeggen deze analyses nog niets over de onafhankelijke invloed van de verschillende inkomensgroepen op beleid. De bovenstaande figuur laat zien dat steun onder lage inkomens (enigszins) samenhangt met beleidsverandering, maar dit hoeft nog niet te betekenen dat mensen met lage inkomens invloed uitoefenen op overheidsbeleid. Het is ook mogelijk dat deze samenhang een neveneffect is van de invloed van hoge inkomens, omdat er best een sterke correlatie is tussen de voorkeuren van lage en hoge inkomensgroepen. Om er achter te komen of verschillende groepen onafhankelijk van elkaar beleid beïnvloeden, beperk ik de analyse tot mogelijke beleidsveranderingen waarbij de steun onder hoge en middeninkomens met minstens tien procentpunten van elkaar verschilt.

Dit levert het onderstaande beeld op (zie Figuur 2). Voor het 90e inkomenspercentiel is de lijn nagenoeg ongewijzigd ten opzichte van de vorige figuur, wat betekent dat hun voorkeuren even sterk worden weerspiegeld in beleid, of ze het nu eens zijn met de middeninkomens of niet. De lijn van de middeninkomens is nu echter min of meer vlak. Als zij het oneens zijn met de hoge inkomens maakt het dus niet hoe sterk zij voor of tegen een beleidsmaatregel zijn; de kans dat deze wordt ingevoerd verandert er niet door. De vergelijking tussen de hoogste en laagste inkomens levert hetzelfde resultaat op. Met andere woorden: de lage en middeninkomens worden alleen ‘toevallig’ vertegenwoordigd in situaties waar hun voorkeuren overeenkomen met die van hoge inkomens. Het moet gezegd worden dat zulke situaties vaak voorkomen. In het algemeen is beleidsvertegenwoordiging in Nederland echter behoorlijk ongelijk.

Figuur 2: Het verband tussen publieke opinie en beleidsverandering wanneer meningen tussen midden en hoge inkomens uiteenlopen (met 95% betrouwbaarheidsintervallen)

Mogelijke verklaringen

Deze bevindingen roepen natuurlijk veel vragen op. Een van de belangrijkste daarvan is waarom we deze patronen vinden. Als ongelijke vertegenwoordiging zo onwaarschijnlijk is in Nederland, hoe kan het dan toch tot stand komen? In de politicologische literatuur komen drie mogelijke verklaringen prominent naar voren.

De eerste daarvan gaat ervan uit dat mensen met hoge inkomens meer participeren in de politiek en dat politici daarom ook meer naar deze groep luisteren. Hier vind ik dat het verband tussen publieke opinie en beleid sterker is voor stemmers dan voor niet-stemmers, maar dat rijke burgers die niet stemmen nog altijd beter zijn vertegenwoordigd dan arme burgers die wel stemmen. Dit suggereert dat politieke participatie het inkomensgat niet kan verklaren. Een tweede mogelijke verklaring is dat politici zelf grotendeels uit hogere sociaaleconomische milieus komen en dat dit hun politieke houdingen en gedrag beïnvloedt. Hier vind ik geen sterk bewijs voor; sociaaleconomische status onder Tweede Kamerleden hangt niet duidelijk samen met hun standpunten op Europese integratie, multiculturalisme en inkomensongelijkheid. Een derde verklaring, dat belangengroepen en bedrijven het beleidsproces beïnvloeden, kan ik niet toetsen met de data die ik heb, maar het is in ieder geval aannemelijk dat politieke activiteiten van bedrijven een deel van de verklaring vormen. Zoals het voorgaande al suggereert is er echter nog veel onbekend, en is er simpelweg meer onderzoek nodig om ongelijke vertegenwoordiging te kunnen verklaren.

Ondanks deze en andere gaten in onze kennis over dit onderwerp is de hoofdconclusie helder. Een aantal jaar geleden schreef Cees Oudshoorn, algemeen directeur van werkgeversorganisatie VNO-NCW en lid van de Sociaal-Economische Raad, botweg dat “Nederland geen ongelijkheidsprobleem [heeft].” Op basis van de bovenstaande bevindingen concludeer ik het tegenovergestelde. Als het op politieke gelijkheid aankomt schiet de democratie in Nederland schromelijk tekort.

Luister ook naar Aflevering 23 van Stuk Rood Vlees Podcast waar Wouter te gast was om over dit onderzoek te vertellen.

Afbeelding: “Brass Round 7 Stack Coins” van Public Domain Pictures (via Pexels)