Les défaillances d’un logiciel baptisé Osiris – dieu égyptien inventeur de l’agriculture – vont-elles obliger Paris à rendre 650 millions d’euros d’aides européennes à Bruxelles faute de les avoir utilisés à temps ?

C’est la version qu’aimeraient faire valoir les responsables pour expliquer un tel gâchis. Une sorte de malédiction technique, sans coupable. L’histoire relève, en réalité, du cas d’école : un modèle de complexité administrative dont la France semble avoir le secret et qui a conduit tout droit à la catastrophe annoncée.

« Un système d’instruction et de paiement complètement grippé »

L’affaire a resurgi sur la scène publique le 7 mars, lors de la séance de questions au gouvernement. « Est-il exact que 4 % seulement des 700 millions accordés par l’Europe dans le cadre du programme Leader pour la période 2014 à 2020 ont été versés à ce jour ? », interroge la sénatrice des Hautes-Pyrénées, Maryse Carrère.

« Je ne vais pas vous rassurer parce que la situation n’est pas rassurante. Effectivement, la France, et c’est un drame, va perdre plusieurs millions, voire plusieurs centaines de millions liés à l’Europe », est forcé de reconnaître le ministre de l’agriculture, Didier Guillaume.

Ce fiasco, les pouvoirs publics ont eu le temps de le voir venir. En septembre 2016, La Gazette des communes tirait déjà la sonnette d’alarme avec un titre prémonitoire : « Le programme Leader dans la panade. » Deux ans plus tard, le même titre fait les comptes : « 680 millions d’euros pour la ruralité toujours pas versés. »

« Quatre ans après le début de la programmation, un dixième de l’enveloppe est engagé ! C’est entièrement la faute d’un système d’instruction et de paiement complètement grippé », s’indigne alors Thibaut Guignard, président de l’association Leader France, qui fédère les 340 Groupes d’action locale (GAL) de métropole et d’outre-mer habilités à recevoir ces fonds.

Des projets vitaux pour les territoires ruraux

Pour ces structures regroupant élus et représentants de la société civile, le programme Leader représente une manne. Rattaché au deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC) dédié au développement rural, il dispense des aides destinées à la cohésion sociale de ces zones rurales où les services publics et privés disparaissent peu à peu.

Il y a cinq ans, l’Union européenne a ainsi attribué à la France une enveloppe de 713 millions d’euros sur la période 2014-2020 afin de soutenir les milliers de projets portés par les GAL.

« Leader permet de presque tout financer : du maintien des seniors à domicile au magasin de producteurs en passant par des actions culturelles. Les aides sont modestes, autour de 4 000 € en moyenne, mais ces projets sont essentiels pour la vie dans ces petites communes », souligne Thibaut Guignard.

Or, à ce jour, 5 000 porteurs de projets attendent toujours de toucher les aides promises et 8 000 dossiers restent bloqués à l’instruction. La faute à qui ? Question difficile à trancher tant les deux administrations en charge, l’État et les régions, se renvoient la responsabilité.

Rivalités entre les services

Depuis la réforme de la décentralisation décidée sous la présidence de François Hollande, les régions ont hérité de « l’autorité de gestion » des fonds. À charge pour elles de sélectionner et d’instruire les projets. Mais l’État a conservé « l’autorité de paiement », via l’Agence de service et de paiement (ASP). Celle-ci assure, pour le compte du ministère de l’agriculture, la quasi-totalité des versements dus au titre de la PAC, dont ceux des fonds Leader.

« Cette organisation a généré de la complexité, source de blocages. D’autant que, lors de la passation de pouvoir, le ministère de l’agriculture n’a pas toujours fait preuve de bonne volonté », pointe Jules Nyssen, directeur général de l’association Régions de France (ARF).

« Cette double gouvernance n’a pas facilité les choses parce que toutes les régions n’y étaient pas correctement préparées, certaines manquant notamment de personnel formé », réplique-t-on au ministère de l’agriculture

À cette rivalité entre services vient s’ajouter un problème lié au fameux logiciel Osiris, développé par l’ASP pour piloter la gestion. « Il a fallu attendre 2017 pour que l’État mette à la disposition des régions un outil informatique correctement paramétré », poursuit Jules Nyssen.

La prétendue malédiction d’Osiris

Un retard que le ministère de l’agriculture assume. « Pour s’adapter à la nouvelle PAC, le logiciel Isis a été développé en premier pour payer les aides directes aux agriculteurs. Le codage du programme Leader dans Osiris est venu en dernier car les sommes en jeu sont moins importantes. Mais il a bien été livré, en état de marche, il y a presque deux ans », souligne un conseiller.

La malédiction d’Osiris, Thibaut Guignard n’y croit pas un instant. « Accuser un logiciel est une manière de se défausser. Ce dont j’ai été témoin, c’est que le ministère de l’agriculture et les régions n’ont pas su travailler ensemble », soutient-il.

Il faut attendre la fin 2016 pour que le premier ministre de l’époque, Manuel Valls, sous la pression des réseaux de Leader France et de l’Association des maires de France, appelle fermement les protagonistes à collaborer. Mais le mal est fait : le retard pris est tel qu’à ce jour, 4 % seulement de l’enveloppe a été consommée, soit 38 millions d’euros, et 13 % à peine ont été engagés.

Et le résultat est là : des milliers de projets enterrés, gelés ou qui attendent d’être payés. Et des millions d’euros non consommés que la France pourrait être obligée de « rembourser » à l’Union à la clôture du programme.

Éviter l’usine à gaz administrative

Combien exactement ? Là encore, difficile à préciser. Pour limiter le gaspillage, les régions tentent de mettre les bouchées doubles. « En Bretagne, nous étions à 1,6 % de paiement fin janvier. Nous sommes à 10 % en mars. Preuve que la dynamique est désormais enclenchée », soutient Laurence Fortin, vice-présidente de la région. « Il a été négocié avec l’Europe un décalage des engagements et des paiements jusqu’à 2023. Grâce à ce délai supplémentaire, on peut arriver à tout dépenser », insiste Jules Nyssen.

Au ministère de l’agriculture, on prépare déjà l’après. « Pour la future PAC, il faut absolument une simplification, une clarification. Sans cela, les mêmes causes produiront les mêmes effets », a prévenu Didier Guillaume. Alors, dans les services, on réfléchit à la bonne manière de « décroiser » les responsabilités, autrement dit d’éviter l’usine à gaz administrative à l’origine de ce gâchis.

Faut-il recentraliser la gestion ou, au contraire, pousser jusqu’au bout la logique de la régionalisation ? Pour Thibaut Guignard, il est urgent que le président Macron tranche. « La France a été à l’origine du programme Leader au début des années 1990 et elle se trouve aujourd’hui dans l’incapacité de le déployer. En plus du gâchis financier, cela donne une triste image de notre pays en Europe. »

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Le fonds Leader, mode d’emploi

Le fonds Leader, pour « Liaison entre action de développement de l’économie rurale » est un programme communautaire de soutien à des projets pilotes en zone rurale. Pour la période 2014-2020, la France a reçu une enveloppe de 713 millions d’euros.

Les dossiers sont portés par les Groupes d’action locale (GAL) – 340 en métropole et outre-mer – qui sélectionnent et suivent les projets présentés par des acteurs publics ou privés.

Les conseils régionaux assurent l’instruction des dossiers et attribuent les subventions.

L’Agence de service et de paiement assure, pour le compte du ministère de l’agriculture, le décaissement des aides.

L’ensemble du processus est suivi à partir d’un logiciel baptisé Osiris. Cet outil informatique gère l’ensemble des dispositifs du deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC) : développement rural, aides à l’agriculture bio, soutien aux zones défavorisées…