Por: Carolina Torreblanca (@caro_whitetower) y Estefanía Vela Barba (@samnbk)

Actualmente, en la Cámara de Diputados se discute una iniciativa constitucional que pretende legitimar a la Guardia Nacional para que realice funciones de “seguridad pública”.

La Guardia Nacional, según el dictamen aprobado, será una autoridad que dependerá, en parte, “del ramo de la defensa nacional”, en lo que “respecta a estructura jerárquica, disciplina, régimen de servicios, ascensos, prestaciones, profesionalización y capacitación”. Estará compuesta por “miembros de la Policía Militar y Policía Naval”. Sus miembros podrán ser juzgados por autoridades militares en lo que a las faltas a la “disciplina militar se refiere”. Y, “en tanto persista la emergencia de violencia e inseguridad en el país y por un plazo máximo de 5 años […] la Guardia Nacional será adscrita a la dependencia del ramo de la Defensa Nacional para efectos de la programación y ejecución de funciones en materia de seguridad.” Es, en otras palabras, una institución militar.

Esta iniciativa se introdujo apenas unos días después de que la Suprema Corte de Justicia declarara inconstitucional la Ley de Seguridad Interior precisamente porque pretendía militarizar la seguridad pública. Algo que, conforme a la Constitución actual, está prohibido.

Si bien apenas se está buscando cambiar la naturaleza de la Guardia Nacional (que ya existe) y facultarla para realizar funciones de seguridad pública, tanto el Ejército, como la Marina llevan años realizando este tipo de actividades. En este artículo, buscamos evaluar desde los pocos datos existentes el desempeño de ambos cuerpos en estas labores.

Decimos que son pocos datos porque, como se ha denunciado ya, desde el 2014 la SEDENA reporta no tener ningún registro de muertos, heridos y detenidos a partir de sus enfrentamientos y, ni los datos de homicidios publicados por el Sistema Nacional de Salud (SINAIS), ni los datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública ofrecen información que permita evaluar puntualmente el desempeño de las distintas corporaciones encargadas de llevar a cabo labores de seguridad (incluido al Ejército y la Marina).

Con los datos disponibles, sin embargo: ¿qué podemos saber de cómo han realizado esta labor hasta ahora? Y, por tanto ¿qué podemos esperar de la Guardia Nacional, en los términos en los que se quiere aprobar?

¿Qué sabemos ya?

Mucho se ha dicho y escrito ya sobre los costos que ha implicado militarizar la seguridad pública en el país.

Por ejemplo, como ha demostrado la académica del Programa de Política de Drogas del CIDE, Laura Atuesta, entre el 2006 y el 2011, el número de homicidios a nivel municipal no solo no se redujo, sino que se incrementó por “la existencia de enfrentamientos entre fuerzas públicas y presuntos delincuentes”, especialmente si estaban involucrados elementos de la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA).

Por su parte, Catalina Pérez Correa, Carlos Silva Forné y Rodrigo Gutiérrez desarrollaron un “índice de letalidad” de las fuerzas de seguridad, mismo que mide el número de civiles muertos por cada civil herido en enfrentamientos. Entre más alto es el índice de letalidad –o sea, entre más muertos que heridos resulten en un enfrentamiento–, se puede suponer que la intervención es más letal: que las autoridades tiran a matar. En los años que analizaron (2008-2014), los índices de letalidad del Ejército fueron para todos los años (con excepción de 2013) mayores a los de la policía federal.

Alejandro Madrazo Lajous, Jorge Javier Romero y Rebeca Calzada, por su parte, realizaron un análisis de 3,337 “eventos” –que llaman “combates”– en los que las fuerzas públicas (incluido el ejército) participaron “en un intercambio de fuego”, entre el 2006 y el 2011. ¿Cómo se dieron estos enfrentamientos? ¿Fueron el resultado de una orden judicial? ¿De un plan cuidadosamente pensado? De los enfrentamientos iniciados por actividades de las autoridades: la gran mayoría no lo fue. Solo un porcentaje ínfimo fue el resultado de una orden judicial-ministerial (1.9%) o de un plan de inteligencia o de una investigación (2.7%). La mayoría (el 30.6%) fueron resultado, más bien, de un patrullaje: de la “simple presencia física”. Y, más aún: sus análisis confirman los de Pérez Correa et al. en relación con el índice de letalidad. Encuentran, de hecho, algo más sombrío: “en el 37% de los casos no se puede establecer un índice de letalidad porque no hay heridos, solo muertos.” De estos casos, el 67.3% fueron eventos en los que solo participaron las fuerzas armadas.

Ana Laura Magaloni y Beatriz Magaloni, por último, han analizado la actuación de distintas autoridades encargadas de investigar y perseguir delitos, con base en la Encuesta a Población en Reclusión del Sistema Penitenciario Federal realizada en el 2012. Se enfocaron, especialmente, en la “tortura como método de investigación” y demostraron cómo tuvo un aumento significativo –especialmente pronunciado por parte del Ejército– durante el mandato del entonces Presidente Felipe Calderón. Antes de la “guerra contra las drogas”, sostienen, “alrededor de 20 por ciento de las detenciones realizadas por el ejército estaban acompañadas de tortura, pero después del inicio de la guerra este número aumentó a más de 70 por ciento.”

En este artículo, nos gustaría aportar a esta discusión sobre el desempeño de las fuerzas armadas en la realización de tareas de seguridad pública, a partir de los datos que arroja la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL), levantada por el INEGI en el 2016.

Esta encuesta fue realizada con el propósito de contar con más información para entender no solo cómo son las condiciones en las cárceles del país, sino los procesos que llevan a que las personas sean encarceladas. Esto incluye información sobre su detención: ¿quiénes, cómo y por qué las arrestaron y en qué momento las pusieron finalmente a disposición del Ministerio Público o de la autoridad judicial competente?

Con los datos que incluye la ENPOL, podemos saber cómo ha sido el desempeño de la Marina y del Ejército precisamente al momento del arresto de personas encarceladas, contrastando su desempeño con los de la policía estatal, federal, ministerial (judicial) y preventiva (municipal). Esto es fundamental, considerando que la iniciativa sobre la Guardia Nacional pretende modificar el artículo 21 de la Constitución, para que la “investigación de los delitos” corresponda ahora no solo al Ministerio Público y a las policías, sino también a la Guardia Nacional.

La encuesta, valga explicitarlo, está basada en lo que la misma gente que estaba en prisión en el 2016 reportó. Es solo sobre la población que estaba recluida en el 2016, por lo que no permite medir cambios en el tiempo. Proporciona, sin embargo, una ventana a la actuación de las autoridades.

Habiendo aclarado esto, pasamos a responder: ¿qué nos dice la ENPOL sobre los arrestos a cargo del Ejército y de la Marina?

El universo de los arrestos

Primero: de las 211 mil personas que componían la población privada de la libertad de 18 años y más en el 2016, el 34% fue arrestada por la policía ministerial y el 33% por la policía preventiva, las dos autoridades responsables del arresto del mayor número de personas. El Ejército, por su parte, fue responsable del arresto del 5.2% de la población, mientras que la Marina lo fue del 1.7%. Estos pueden parecer porcentajes menores, pero en conjunto ambas corporaciones fueron responsables directas del arresto del 6.9% de la población privada de su libertad; tan solo 1.2% menos que las personas detenidas por la policía federal.

Si dividimos ahora a la población privada de la libertad por sexo y por autoridad responsable, resulta algo curioso.

En relación con las policías, hay variaciones importantes entre quienes arrestan a hombres y a mujeres. Por ejemplo: mientras que tan solo al 33.2% de los hombres los arrestó la policía ministerial, esta fue responsable del arresto del 41% de las mujeres. Lo mismo ocurre con arrestos realizados por la policía federal, la cual fue responsable de detener al 12.7% de las mujeres y tan solo al 7.8% de los hombres. Por el contrario, una cantidad desproporcionada de hombres fueron arrestados por la policía municipal: 33.3% en comparación con el 19.5% de las mujeres.

Donde existen, sin embargo, similitudes, es precisamente en lo que a los arrestos por parte del Ejército y de la Marina se refiere: el 5.3% de los hombres versus el 4.6% de las mujeres fueron arrestadas por el Ejército, mientras que el 1.7% de los hombres versus el 1.6% de las mujeres fueron arrestadas por la Marina. Hombres y mujeres, en otras palabras, proporcionalmente hablando, reportan números de arresto similares por parte de la Marina y del Ejército.

¿Por cuáles delitos fueron arrestadas las personas?

Al 60% de los hombres que arrestó la Marina y al 51% de los que arrestó el Ejército se les acusó de portación ilegal de armas; en el caso de mujeres, el 46% de las arrestadas por la Marina y el 33% de las arrestadas por el Ejército fueron acusadas por este mismo delito.

Además de ser arrestadas por portación de armas, un porcentaje alto de mujeres y hombres arrestados tanto por el Ejército como la Marina fueron acusados de posesión o comercio ilegal de drogas. Mientras que solo el 29% de los hombres y el 25% de las mujeres arrestadas por la policía federal fueron acusados por estos delitos (que es la autoridad a la que le corresponderían estos arrestos), el 39% de los hombres y 39% de las mujeres arrestados por la Marina fueron acusados de este mismo delito.

Esto quizá no sorprenda, considerando que el despliegue del Ejército y de la Marina en el país se hizo, precisamente, para combatir el tráfico de drogas. Lo sorprendente, más bien, es cómo sus arrestos no se limitan a los delitos que están directamente relacionados con esa “lucha”, sino que también hacen detenciones por delitos como el del hostigamiento sexual, la violación, el robo o las lesiones físicas. Al 2.4% de las mujeres arrestadas por el Ejército se les acusó de causar alguna lesión, mientras que al 9.7% de los hombres arrestados por el Ejército se les acusó de robo en alguna de sus modalidades.

Si se desagregan los delitos por fuero –local o federal– esto también se sostiene. La Marina y el Ejército arrestaron a las personas por una variedad de delitos, tanto del fuero local, como del federal. De hecho, al 39.4% de las personas arrestadas por un delito de fuero común que fueron detenidas por la Marina se les acusó de homicidio y al 11.7% de secuestro.

La arbitrariedad y violencia de los arrestos

Otro punto importante es cómo ocurre el arresto.

¿Las personas estaban realizando el hecho delictivo que se les imputa? ¿El arresto fue inmediatamente después del hecho delictivo? ¿Había una orden de detención en su contra?

En relación con este punto, lo primero que sobresale es lo bajo que es el porcentaje de arrestos por parte del Ejército y la Marina con una orden de detención, sobre todo si se contrasta con los números de las policías: solo el 3% de los arrestos del Ejército y el 3.6% de los arrestos de la Marina sucedieron así, en contraste con el 12% de los arrestos de la policía estatal, el 8.4% de los de la policía federal, el 23.4% de la policía ministerial y el 7.4% de la policía municipal. Es decir, el Ejército es la autoridad con el menor porcentaje de arrestos realizados con una orden de detención, seguido de la Marina, que tiene el segundo porcentaje más bajo.

Además, estos dos cuerpos presentan el porcentaje de arrestos más altos que no ocurrieron ni con orden de detención, ni en flagrancia (ya sea durante o inmediatamente después de la comisión del hecho delictivo que se les imputa). ¿Qué se incluye aquí? Por ejemplo: un arresto en el que sacaron a la persona del lugar en donde estaba o mientras iba paseando por la calle, sin orden de detención. En proporción, es mucho más común que irrumpan la vida de las personas y se las lleven.

Ahora, entre el arresto y el momento en el que fueron puestos a disposición del Ministerio Público o de una autoridad judicial, ¿cuánto tiempo pasó? Aquí, una vez más, los números del Ejército y de la Marina preocupan. Son las autoridades que menos arrestos tienen que duran entre 30 minutos y 4 horas. Solo el 24.5% de los del Ejército y el 18.6% de los de la Marina tienen esta duración, en comparación con el 45.5% de los de la policía estatal, el 30.7% de los de la policía federal, el 53.5% de los de la policía ministerial y el 59.4% de la policía preventiva. Destaca particularmente la Marina, ya que el 25.9% de sus arrestos duran más de 48 horas.

Además de ser las autoridades que más prolongan la detención de una persona, la Marina y el Ejército son, junto con la policía federal, las corporaciones que en menor porcentaje llevan a los arrestados directamente al Ministerio Público. El Ejército y la Marina son también quienes menos llevaron a las personas directamente ante el juez de lo penal; y quienes menos llevaron las personas a instalaciones de la policía. En cambio, el 24.5% de las personas arrestadas por el Ejército y el 17.7% de las arrestadas por la Marina reportan haber sido llevadas a una zona militar primero.

¿Cómo es el arresto?

¿Qué ocurre entre que las personas son detenidas y son puestas a disposición de un Ministerio Público o un juez? El 76% de las personas encuestadas reportó haber sufrido algún tipo de violencia entre el arresto y su llegada con ante el Ministerio Público o el juez.

Existen, sin embargo, variaciones cruciales entre el tipo y la magnitud de la violencia que cometen las distintas autoridades durante el arresto. Las personas arrestadas por la Marina son las que reportan en mayor proporción haber sido víctimas de distintas agresiones. Y a la Marina le sigue el Ejército. Tanto para hombres, como para mujeres, si te arresta alguien de la Marina, parece que tienes mucha mayor probabilidad de ser incomunicada, pateada, desvestida, atada, golpeada, sofocada y quemada que si te arresta cualquier otra autoridad.

En casi todos los indicadores, en proporción, los hombres parecen vivir mayor violencia durante el arresto (sin importar la autoridad), con una gran excepción: la violación. De las mujeres que fueron arrestadas por elementos de la Marina, el 40.9% reporta haber sido víctima de violación (en contraste con el 5% de los hombres). De las que fueron arrestadas por el Ejército, el 20.9% reporta haber sido víctima del mismo delito (en contraste con el 5% de los hombres).

En otras palabras: si como mujer te arresta alguien de la Marina o del Ejército, parece que tienes mucha más probabilidad de sufrir violencia sexual al momento del arresto, que si te detiene cualquier otra autoridad, algo que tanto el Centro PRODH, como Amnistía Internacional han documentado a detalle, en los informes que liberaron en años recientes relacionados con la tortura sexual.

¿Arrestos sin razón, ni sentencias?

Cuando dividimos a la población privada de la libertad según el motivo que ellos mismos reportan para estar en un centro penitenciario, vemos que, entre las personas que fueron arrestadas por la Marina, el porcentaje que dice estar recluida porque “dicen que cometí un delito”, es decir, que se les imputó falsamente un delito, es el más alto de entre todas las autoridades.

Mientras que el 42% de las mujeres y el 51% de los hombres arrestados por la policía municipal dice estar en un centro penitenciario por haber cometido algún delito, solo el 27.5% de los hombres y 19.6% de las mujeres arrestadas por la Marina reporta lo mismo. Por el contrario, el 57% de los hombres y 65% de las mujeres arrestadas por la Marina dice estar en la cárcel simplemente porque se les imputó un delito.

Si ahora dividimos a la población privada de la libertad según el estatus de sentencia por el delito que se les imputa –es decir, si ya tienen sentencia dictada o aún no– y la dividimos según la autoridad que hizo el arresto, vemos que de entre las personas arrestadas por la Marina, el porcentaje para las que no se ha dictado sentencia para ningún delito es atípicamente alto.

Mientras que solo el 20% de las personas arrestadas por la policía preventiva y el 27% de las arrestadas por la policía ministerial no tiene sentencia dictada por ningún delito, el 52.6% de las personas arrestadas por la Marina estaba en la cárcel sin sentencia en 2016.

Conclusión o qué esperar de la Guardia Nacional

¿Cómo ha sido, pues, el papel del Ejército y la Marina en lo que a los arrestos se refiere?

Son las autoridades con el porcentaje de arrestos más bajos con órdenes de detención; son quienes más tiempo retienen a las personas entre el arresto y su puesta a disposición ante la autoridad competente; y, en casi todos los indicadores, son quienes más agreden –por no decir torturan– a quienes detienen.

La imagen que revela la ENPOL es devastadora: Agarran. Retienen. Torturan. Sin que esto siquiera lleve –todo parece– a una sentencia.

Si la disciplina seguirá siendo militar, si el mando seguirá siendo militar, si el fuero bajo el cual los juzgan seguirá siendo militar, ¿cómo podemos esperar algo distinto de lo que vemos ocurre cuando el Ejército y la Marina hacen labores de seguridad pública?

Notas

Según el artículo 129 de la Constitución Federal, en tiempos de paz, las fuerzas militares no pueden ejercer más funciones “que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”. A su vez, el artículo 21 establece que las instituciones encargadas de la seguridad pública “serán de carácter civil, disciplinado y profesional”. Esto implica que la milicia no puede realizar funciones de seguridad pública.

Específicamente encuentra que en el periodo de tiempo que analiza, “un enfrentamiento adicional en un municipio promedio incrementa la violencia en 6% en un periodo de tres meses y en 2% en un periodo de un año. Si el enfrentamiento tuvo participación de las fuerzas armadas, el efecto se incrementa a 8%, y si tuvo participación específicamente de la SEDENA el número de homicidios a nivel municipal se incrementa en 9%.”

En el 2008, el índice de letalidad de la SEDENA fue de 2.77, mientras que de la policía federal fue de 2.73; en el 2009, respectivamente, fueron de 2.97 y 2.12; en el 2010, de 6.79 y de 1.86; en el 2011, de 9.39 y 4.71; en el 2012, de 14.74 y 11.92; en el 2013, de 7.65 y 20.2; y en el 2014, de 11.57 y 4.55.

Metodología

Todo el código para replicar el análisis y las gráficas está disponible en esta liga.