Igor Abdalla, PhD em Ciência Política (Instituto Europeu, Itália), diplomata e professor (PUC-Rio). As opiniões são pessoais, não refletem posições do Itamaraty. Dedicado a Leontina Abdalla (1922-2018).

Alvo da primeira intervenção federal sob a égide da Constituição de 1988, a falência do Rio é multidimensional. Antes das Olimpíadas, declarou-se calamidade nas contas públicas, que deixou o estado dependente da boa vontade federal. Prendeu-se a cúpula política hegemônica, todos menos uma conselheira do Tribunal de Contas. O assassinato da vereadora Marielle Franco desnudou estado vencido pelo crime. Para piorar, o debate sobre a intervenção federal na segurança pública é tragado pela polarização política. A esquerda insere a discussão na guerra que trava contra o governo federal desde o impedimento de Dilma Rousseff. A direita vê recompensa a infrator: “por que o Rio? Carioca não sabe votar”.

Para além das cortinas de fumaça ideológicas, a raiz da debacle é singular. Em 1960, o Rio deixou de ser capital federal. Tornou-se cidade-estado da Guanabara. Em 1975, o tiro de misericórdia: Geisel fundiu a Guanabara com o antigo estado do Rio, com a justificativa de unir cabeça sem corpo a corpo sem cabeça. A ditadura pariu, entretanto, um minotauro federativo. Embora com a força do 2º PIB na Federação, é disfuncional: a cabeça, ex-capital com vocação federal, contradiz o corpo estadual fluminense. A transição abrupta, em apenas 15 anos, atou o município do Rio ao labirinto das competências sobrepostas com os poderes estadual e federal. O Theatro Municipal é gerido pelo estado, assim como o Maracanã – templo número 1 do futebol, palco de 2 finais de Copa do Mundo e hoje, na prática, sem dono.

A presença é tão forte que a União, após decretar calamidade pública na saúde carioca em 2005, criou departamento fixo para seus 6 hospitais na cidade (Andaraí, Bonsucesso, Cardoso Fontes, Ipanema, Lagoa e Servidores do Estado!) – sem contar a FIOCRUZ, o INCA, a ANS e 10 hospitais universitários. Houve federalização de novas unidades, repelida pelo Supremo Tribunal Federal. “A União fez uma intervenção como se o município fosse uma autarquia federal!”, exclamou o ministro Marco Aurélio, carioca egresso da Faculdade Nacional de Direito (UFRJ).

Talvez em razão do efeito anestesia gerado pela crise permanente, o fato é que, apesar da intervenção, não há hoje, diferentemente de outras ocasiões, contestações ao status federativo do Rio. Essa discussão pode se valer das categorias presentes no debate legislativo de 1960 sobre seu futuro, com a transferência da capital: Guanabara, território, 2º distrito federal e cidade nacional. Território federal, na prática autarquia da União, é hipótese radical de federalização a ser descartada. Discutiremos a cabeça do minotauro federativo como nova Guanabara, 2º DF e cidade federal, recriando-se o corpo no antigo estado. Defenderemos a refederalização e, com base na experiência de países semelhantes, elevar-se o Rio à 2ª capital do Brasil.

MINOTAURO FEDERATIVO

A cabeça do minotauro é grande. A população do Rio representa 38% da estadual, o mesmo que, combinadas, São Paulo (26%) e Belo Horizonte (12%) somam em seus estados, mais do que as 3 capitais sulistas juntas. Voltado ao poder central e ao mundo mais do que ao interior do estado, o Rio é péssima capital estadual. Sem o papel integrador historicamente construído de uma São Paulo, seu peso e visibilidade global esmagam o interior. A própria intervenção ilustra essa dinâmica. Instaurada com a repercussão mundial da violência no carnaval da cidade, concentra nela as ações. A homonímia da ex-capital federal com o antigo estado é aliás enganosa, pois oculta as dessemelhanças entre cariocas e fluminenses.

A centralidade em cultura e esportes é quase oficializada pelo sem-número de entidades como Academia Brasileira de Letras, Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, Confederação Brasileira de Futebol e Comitê Olímpico Brasileiro. Com o Rio atrelado aos símbolos nacionais, a ex-capital do estado, Niterói, serve de baú dos ícones fluminenses: jornal, academia de letras e universidade. O par de periódicos do Rio carrega nos nomes o país e o mundo, ao contrário de um Estado ou Folha de São Paulo. Enquanto se radicam no Rio pessoas de todo Brasil (e estrangeiras), a elite fluminense ainda se dirige, adquire imóveis e envia filhos para estudos em Niterói.

A simbologia estadual é apolítica. Não reverencia mito como a Revolução Constitucionalista ou Pernambucana, Farroupilha, Inconfidência Mineira ou Conjuração Baiana, destaques nas bandeiras, brasões e hinos estaduais. Não há datas como 6/3 (PE), 2/7 (BA), 9/7 (SP), 21/4 (MG) ou 20/9 (RS). Essas identidades formaram-se em revoltas e guerras contra o poder central, representado abstrata e concretamente pelo Rio.[i] As Forças Armadas enraizaram-se no Rio e arredores, situação que atinge o paroxismo na Marinha. Estão no Rio suas instituições, 52 mil militares na ativa (37mil na cidade) e 90% dos servidores civis (20mil, São Paulo tem 70). Basta passear na Urca, ou Copacabana, na praia mais famosa do mundo, para entender que o Rio nunca parecerá sob intervenção de militares federais, sempre parte da paisagem da cidade.

O histórico de capital explica a federalização da política. Na eleição municipal, Freixo define-se candidato “contra o golpe”. Bolsonaro e Wyllys digladiam-se no impeachment, mas o Rio é surrado em batalhas federativas como ICMS e royalties do petróleo. Como capital, o Rio alijou-se das disputas por verbas e benesses, tampouco criou elites políticas voltadas aos interesses regionais. Outro legado é a inaptidão para eleições locais. Com a República, a “Corte” e município “neutro” do Império virou DF. O presidente indicava o prefeito, os senadores reviam decisões dos vereadores. O Rio moldou-se pelo figurino de capital. Como propôs o antropólogo fluminense Roberto DaMatta,[ii] “é preciso ter sido plasmado por uma mentalidade estupidamente onipotente, estatizante, para transformar, sem pensar nas conseqüências culturais, uma capital nacional em capital estadual por meio de uma canetada”.

NOVA GUANABARA

O aniversário de 30 anos da fusão deflagrou tentativa de reviver a Guanabara, cidade-estado correspondente ao atual município do Rio entre 1960-75. Posta em marcha por Alfredo Sirkis e Aspásia Camargo, ganhou a adesão dos economistas Maria Silvia Bastos e Paulo Rabello de Castro, que culparam o fim da Guanabara pela decadência econômica, com a fuga do setor financeiro e o fechamento da bolsa de valores. Eugênio Gudin e Roberto Campos já haviam denunciado a irracionalidade econômica da fusão, feita sem consentimento das populações envolvidas (hoje seria inconstitucional) e vista como punição pela renitente oposição da Guanabara ao regime.

Existe mal-entendido de que a Guanabara aumentaria o número de cargos públicos. O prefeito do Rio torna-se governador, a Câmara de Vereadores seria a nova Assembleia Legislativa. A ALERJ volta a Niterói mais enxuta, condizente com a dimensão do novo estado. Os deputados federais, proporcionais à população, dividem-se entre Guanabara e Rio, como os servidores e o Tribunal de Justiça. Transformar a atual prefeitura no governo da cidade-estado eliminaria cargos sobrepostos, para não falar do jogo de empurra estado x município. Os cargos criados seriam 3 senadores. Em termos líquidos, pode-se aventar ligeiro corte de cargos.

O movimento em favor da Guanabara em 2005 permaneceu, contudo, restrito a intelectuais. O que talvez falte aos guanabaristas para conquistar corações e mentes é a conexão com a intuitiva federalidade do Rio. Elevam Berlim a paradigma de cidade-estado em que o Rio deve se espelhar, mas não consideram que se trata também, e fundamentalmente, da capital federal alemã. De fato, o caso alemão é revelador. Bonn, ex-capital da porção ocidental, é “cidade federal”, sede primária de 6 dos 14 ministérios, secundária dos outros, presidência e chancelaria. Para evitar o esvaziamento, o arranjo na reunificação tornou Bonn, para todos os efeitos práticos, 2ª capital da Alemanha.

2º DISTRITO OU CIDADE FEDERAL

O deputado José Talarico propôs, em 1960, que o Brasil tivesse 2 DFs. Christian Lynch (UERJ) tem defendido o Rio (e Baixada) como 2º DF. Lynch vê o Rio como DF disfarçado de capital estadual, líder absoluta em órgãos/empresas federais: 67 contra 8 do Recife, 2º lugar. A lista parece não ter fim: IBGE, INPI, INMETRO, Arquivo, Biblioteca e Museus Nacionais, FUNARTE, ANCINE, CVM, Casa da Moeda. Segundo o Ministério do Planejamento, o Rio supera o distrito federal em servidores federais (259x181mil). Na comparação com São Paulo, um cidadão do Rio tem 7,5 vezes mais chance de ser servidor federal. Esses dados de funcionários são ainda mais eloquentes porque excluem, além dos militares, as empresas federais.

A maior empresa do Brasil é controlada pela União e sediada no Rio. A Petrobrás dispõe de colossal estrutura, ramificada em fornecedores e distribuidores, com exército de funcionários e terceirizados. O Rio reina no setor de energia. Tem-se ainda Pré-Sal Petróleo, Eletrobrás e a área nuclear (Eletronuclear, CNEN, NUCLEP e INB). Golden share da União impede a privatizada Vale do Rio Doce de sair do Rio. Fica no Rio o BNDES, que, em 2008-14, emprestou soma comparável ao gasto do Plano Marshall dos EUA na Europa pós-1945. As empresas federais do Rio respondem por quase 70% do patrimônio líquido das empresas da União.

O DF acumula competências como as cidades-estados, mas com participação federal na segurança e justiça, saúde e educação. Ao contrário do antigo DF, o Rio elegeria governador e extinguiria cargos municipais. A “cidade federal”, também apoiada por Lynch, lembra a “nacional” de 1960. É conceito aberto, com os paradigmas de Bonn e da ex-capital russa São Petersburgo, por vezes também empregado como sinônimo de capital federal. A Constituição da Rússia define São Petersburgo como “cidade de interesse federal”. Não existe a figura no Brasil, criá-la respaldaria a devolução de funções de capital ao Rio, sem a necessidade de um DF.

A crítica ao 2º DF é fiscal, a preocupação com gastos públicos. Há nela, contudo, 2 limites. Primeiro, a União já gasta bastante no Rio. Trata-se de racionalizar o aparato e 76 mil servidores na saúde, a força nacional e militares, que atuaram 14 vezes no Rio desde 2008, fora a bilionária intervenção. Os institutos, universidades e o Colégio Pedro II. Segundo, deve-se olhar a questão ao reverso: quanto custa ao Brasil o Rio não federal? No caso óbvio, a rearrumação no cartão-postal não traria mais turistas? No olhar estrangeiro, a identidade Rio-Brasil é visível em filmes (longa Rio, Zé Carioca, sucesso de Tropa de Elite e Cidade de Deus), na música (Samba, Bossa Nova, Garota de Ipanema) ou nas The Economist que estampam o Cristo Redentor decolando e a pique, metáfora mais conhecida da ascensão e declínio do Brasil nos últimos anos.

2ª CAPITAL FEDERAL

Capitalidade é a função de representar a unidade e síntese da nação. Capital colonial desde 1763, o Rio tornou-se capital de Portugal em 1808, com a vinda da família real. Nunca antes um soberano europeu pisara em colônia ultramarina, que dirá nela estabelecer capital. Em 1815, virou capital do Reino Unido com Portugal e Algarves, espalhado por 4 continentes. Como o Rio personificou paridade com a metrópole, o Brasil independente, diferente de outras ex-colônias, não mudou a capital. Em 200 anos, criou-se cidade nacional, orgânica como capitais europeias. Na representação internacional, a Cidade Maravilhosa é palco dos megaeventos: ECO92, quando voltou temporariamente a ser capital, Pan2007, Rio+20, núcleo organizador e finais da Copa das Confederações e do Mundo, (Para-)Olimpíadas Rio2016.

Megaeventos no Brasil

Fonte: Ministério da Defesa (2016)

Na prática, uma capital sedia o governo e outros poderes. A geografia política revela que nações emergentes, como o Brasil, dividem funções de capital em 2 cidades – uma ao centro, outra costeira. Nos BRICS, a Rússia tem Moscou e São Petersburgo, “cidade federal”, sede da Corte Constitucional. Pai da Constituição, Bhimrao Ambedkar defendeu a tradição de 2 capitais da Índia. Desde 2012, tenta-se tornar Mumbai 2ª capital. Na China, a atual sede Pequim significa “capital do norte”; a costeira e histórica Nanquim, “capital do sul”. A África do Sul tem 3 capitais: Pretória, Cidade do Cabo e Bloemfontein. Não existe lista de emergentes bem-sucedidos sem Chile e Coreia do Sul. No Chile, Valparaíso sedia o congresso. A democracia sul-coreana inaugurou Sejong em 2012, mas oposição brecou a transferência. Há 2 capitais: Seul e Sejong. Não fosse a ditadura, seria o caso do Brasil. Como o Rio, a turca Istambul e Lagos, na Nigéria, maior economia da África, deixaram de sediar o governo, mas mantêm capitalidade simbólica. Na Malásia, Kuala Lumpur e Putrajaya são capitais e territórios federais.

Países Emergentes

Dupla Capitalidade

País Continente Costa África do Sul Pretória Cidade do Cabo Brasil Brasília Rio de Janeiro Chile Santiago Valparaíso China Pequim Nanquim Coreia do Sul Sejong Seul Índia Nova Delhi Mumbai Malásia Putrajaya Kuala Lumpur Nigéria Abuja Lagos Rússia Moscou São Petersburgo Turquia Ancara Istambul

Filipe Campante (Universidade Harvard), que associa capitais isoladas da população à corrupção, ranqueou Brasília 12ª capital mais remota entre 156. Reduz-se a vigilância da sociedade civil, notadamente da imprensa. Não haveria Watergate sem Washington Post. Nenhum dos nossos principais jornais tem sua matriz em Brasília. A experiência internacional liga mudanças para capitais remotas a ditaduras. É certo que Brasília é obra do democrático governo Kubitscheck. A transferência, contudo, arrastou-se – no golpe, as tropas marcharam para a Guanabara. Castelo Branco despachava no Rio. A reunião do AI-5 ocorreu no Palácio Laranjeiras. O Brasil dos anos 1960 tinha 2 capitais. Gilberto Gil poderia ter-se referido à condição de capital quando cantou “o Rio de Janeiro continua sendo” em 1969. Somente com Médici, auge da ditadura, efetivou-se a mudança. Os militares adotaram a nova capital, blindada contra revoltas. No Brasil redemocratizado, Brasília é irreversível. Mas crise nacional de representação enseja debater 2ª capital no centro demográfico, o eixo Rio-São Paulo.

A PROPOSTA

É preciso discutir PEC e lei complementar para desfazer o minotauro, com a refederalização da cidade e a recriação do antigo estado. O 2ºDF ou a cidade federal emularia nações semelhantes – capitais costeira e central, Rio e Brasília complementam-se. Era o caminho democrático, interrompido pela ditadura. Intervenções, formais ou brancas, são insuficientes. Precisa-se de arranjo permanente. Racionaliza-se ação definitiva e gastos na saúde e segurança. O(A) presidente despacha periodicamente no Rio. Além das pastas que se beneficiariam temática e logisticamente, como minas e energia, meio ambiente, cultura, esportes e turismo, voltam a Marinha e o STF, diminuindo-lhe a pressão dos políticos. Nem se diga que a transferência seria custosa, com a estrutura federal ociosa e a multidão de servidores no Rio.

A alternativa é esperar que o Rio um dia se torne um município como outro qualquer. O problema é que o Brasil não parece querer (ou poder) abrir mão do que o Rio representa, reforçando a eterna crise de identidade da cidade federal em tudo menos no nome. Se é consenso que o Brasil precisa se reinventar, nada mais natural que repensar Brasília como única capital, um dos últimos entulhos autoritários. É um necessário reencontro do país consigo próprio – algo grandioso demais para ceder lugar à tacanha visão de que a falência do Rio se deve aos defeitos do carioca. Devolver o status federal à cidade é bom para o Rio e o Brasil, também em crise de identidade.

[i] Sintomaticamente, o mito fundador do Rio atuou em favor do poder central, a vitória portuguesa sobre os franceses (França Antártica) no Brasil Colônia do Século 16.

[ii] “Fusão, Disfunção, Desfusão”. O Globo, 4 de maio de 2005 (página 7).