Het Europese sanctiebeleid tegen Rusland zit op een dood spoor. Meer dan twee jaar van strafmaatregelen en vermaningen over de internationale rechtsorde hebben president Poetin er niet toe bewogen de 'separatisten' en eigen militairen terug te trekken uit Oost-Oekraïne.



Donderdag en vrijdag bespreken regeringsleiders van de Europese Unie tijdens een topontmoeting de relatie met Rusland. Zij zouden moeten besluiten om de economische sancties af te bouwen. In 2017 dient zich een goed moment aan om vanuit een positie van kracht pragmatische samenwerking te hervatten: dan trekken ruim vierduizend Navo-militairen naar Polen en de Baltische Staten om de kwetsbare Europese oostflank te beschermen.



De sancties werden in juli 2014 ingesteld om Rusland tot terugtrekking uit de Donbas in het oosten van Oekraïne te bewegen. Ze bestaan uit een exportverbod van wapens, technologie om moeilijk toegankelijke fossiele brandstofreserves te winnen, en restricties voor Russische bankleningen in Europa. Als reactie stelde Rusland een importboycot van bepaalde Europese landbouwproducten in.



De Europese aanpak is niet effectief. Deze zomer laaiden de gevechten in de Donbas weer op. Bij ongewijzigd beleid kun je er donder op zeggen dat tegen de zomer van 2017 een nieuwe gevechtsronde begint. Het is moeilijk voorstelbaar dat Moskou de 'volksrepublieken' Lugansk en Donetsk ontmantelt. Rusland is bereid de prijs van sancties te betalen om delen van het Oekraïense grondgebied te controleren en zo de Navo-kandidatuur van dat land onmogelijk te maken. Die tactiek van bezetting door separatisten past het Kremlin ook met succes toe in Georgië en Moldavië.

Over de auteur

Marno de Boer (1987) is journalist van Trouw. Hij is jurist en historicus, en studeerde oorlogsstudies aan King's College London.

Het dubbelzinnige westerse antwoord

Het dubbelzinnige westerse antwoord verergert de situatie. Aan de ene kant wordt de indruk gewekt dat Kiev op termijn Navo-lid kan worden. 'De deur van de alliantie blijft open voor Georgië en Oekraïne', zei secretaris-generaal Jens Stoltenberg op de Navo-top in juli in Warschau. Navo-lidstaten sturen militaire trainers, Polen en Litouwen richten met Oekraïne een gezamenlijke legerbrigade op. Hoewel een Oekraïens lidmaatschap van de EU of de Navo op korte termijn niet waarschijnlijk is, motiveren zulke stappen Rusland om zijn buurland voor de zekerheid instabiel te houden.



Aan de andere kant willen Europa én de VS Rusland niet echt de duimschroeven aandraaien. Oekraïne vraagt de Amerikaanse regering al anderhalf jaar vergeefs om geavanceerde anti-tankraketten. Ook uitsluiting van Swift, het internationale banktransfersysteem, zoals Groot-Brittannië in 2014 voorstelde, stuit op bezwaren van andere Europese landen, omdat het de handel met Rusland te veel verstoort.



De aarzeling over een ramkoers is terecht, omdat de schadelijke neveneffecten te groot zijn. Als het Westen wapens levert, heeft Rusland genoeg andere middelen om Oekraïne te treffen: bijvoorbeeld met ballistische raketten of een maritieme blokkade. Als Rusland uit Swift wordt gegooid zullen grote delen van de wereld zich afvragen of het gebruik van westerse financiële instellingen nog wel veilig is.



Ook al dwingen de sancties Moskou vooralsnog niet tot een gedragsverandering, toch moeten ze worden gehandhaafd, is de teneur onder westerse politici en veiligheidsexperts. Beëindiging zou neerkomen op acceptatie van de Russische agressie tegen Oekraïne. Die redenering gaat eraan voorbij dat Europa zich hier in de praktijk al bij neerlegt, door niet over te gaan tot zwaardere sancties en militaire steun voor Oekraïne. Een symbolisch gebaar maken kan ook tegen aanzienlijke lagere kosten, bijvoorbeeld door inreisverboden voor leiders van de separatistische regio's te handhaven. Dergelijke sancties werden ook al ingesteld tegen economische samenwerking met de Krim.



Tekst loopt door onder afbeelding.

Secretaris-generaal Jens Stoltenberg Beeld anp

De Slowaakse premier Robert Fico (links) tijdens zijn bezoek aan Moskou. Beeld anp

Vrije keuze van bondgenoten

Een ander argument is dat Rusland moet leren dat het niets te zeggen heeft over wie Oekraïne kiest als bondgenoot. Zo schreef toenmalig minister van buitenlandse zaken Frans Timmermans over de sancties dat het Westen Rusland tot een koersverandering moet dwingen. "Een koers die uitgaat van het internationaal erkende principe dat landen zelf hun toekomst mogen bepalen en dat andere landen niet het recht hebben te proberen hun wil op te leggen door landjepik of onrust stoken."



Vanuit moreel oogpunt is op die redenering weinig af te dingen. Maar het Westen heeft niet de kracht om een universeel recht op 'vrije keuze van bondgenoten' af te dwingen. Dus betaalt Oekraïne momenteel een hoge prijs in mensenlevens en grondgebied om de les te leren dat de keuze voor één bondgenoot vaak betekent dat je een ander land tegen je in het harnas jaagt.



De ineffectieve sancties hebben inmiddels het karakter van een morele lege huls. In het debat over Rusland functioneert steun voor de strafmaatregelen als een lakmoesproef of een politicus of land geen Putin Versteher is die ervoor terugschrikt om de internationale rechtsorde te handhaven.



Toen de Slowaakse premier Robert Fico in augustus Moskou bezocht en pleitte voor een einde aan de sancties reageerde minister van buitenlandse zaken Bert Koenders bits: "Ik vind het niet goed dat de premier van Slowakije dit gedaan heeft". Fico, wiens land tijdelijk EU-voorzitter is, moest volgens Koenders 'goed luisteren' naar andere lidstaten en 'geen vooringenomen mening innemen'.

Machtspolitiek

Als Koenders twee jaar geleden zo fel had gereageerd, was het beter te begrijpen geweest. Het instrument van sancties was destijds zo'n beetje het enig beschikbare om aan Rusland duidelijk te maken dat Europa niet alleen maar mensenrechtenprijzen uitdeelt en de homorechten bevordert, maar ook in staat is tot machtspolitiek. De strafmaatregelen hielpen ook om intern consensus te smeden rond het standpunt dat Rusland niet louter een ongevaarlijke handelspartner is, maar in de Zwarte Zee of de Baltische regio ook een militaire rivaal kan zijn.



Daarmee functioneerden de sancties als opstapje naar de maatregel die in 2014 nog een brug te ver was: militaire versterking van de kwetsbare Europese oostgrens. Onder meer Nederland wilde op de Navo-top van 2014 in Wales alleen nog praten over internationale oefeningen in de Baltische Staten en een snelle reactiemacht die in noodgevallen naar de oostgrens moest trekken.



Inmiddels is het denken over militaire verdediging geëvolueerd. Volgend jaar komen er vierduizend buitenlandse militairen naar Polen en de Baltische Staten. Nederland stuurt het bescheiden aantal van honderd militairen naar Litouwen. Verschillende landen in Oost-Europa verhogen hun defensie-uitgaven, waardoor de Navo gaandeweg beter in staat is om haar buitengrens te verdedigen.



Deze trend verdient voortzetting. Omdat de Navo niet de middelen heeft om in iedere oostelijke lidstaat een legermacht te plaatsen die zelfstandig een grote Russische aanval kan afslaan, moet de alliantie bovendien nadenken over creatieve manieren om Poetin af te schrikken. Neem de toestand rond Kaliningrad. Vorige week plaatste Rusland in deze exclave 'tijdelijk' ballistische raketten die een kernkop kunnen dragen, naast de daar al aanwezige luchtafweer en antischipraketten. Rusland oogt krachtig omdat het vanuit deze exclave de Baltische regio kan treffen, maar geïsoleerde exclaves als Kaliningrad en de Krim zijn tegelijkertijd kwetsbaar voor aanvallen met precisiewapens of grondtroepen door de Navo.



De alliantie kan ook duidelijk maken dat als de ballistische raketten in Kaliningrad blijven, zij daar eigen raketverdediging en tactische nucleaire wapens in de Baltische regio tegenover plaatst. Militaire versterking van de oostgrens geeft Europa de mogelijkheid om Rusland met zelfvertrouwen en kracht tegemoet te treden. In die gunstigere uitgangspositie schuilt een kans om de sancties af te bouwen zonder zwak te lijken. Europa heeft er namelijk geen belang bij als Rusland economisch te zeer verzwakt raakt. Vooral in de Kaukasus en Centraal-Azië, gebieden die traditioneel tot de invloedssfeer van het Kremlin behoren, is een actieve economische rol van Rusland juist in het voordeel van Europa, omdat het een tegenwicht biedt tegen een dreigende Chinese dominantie in de regio.



Tekst loopt door onder afbeelding.

Minister van buitenlandse zaken Bert Koenders. Beeld anp

De Russische energiereus Gazprom. Beeld anp

Nieuwe Zijderoute

China legt van Centraal-Azië tot in Oost-Europa onder de noemer Nieuwe Zijderoute infrastructuur aan om goederen naar West-Europa te exporteren. Die investeringen kunnen voor armlastige regio's positief uitpakken. Maar het risico bestaat dat als Chinese staatsbedrijven handelswaren, transportmiddelen en andere infrastructuur controleren, zij hun machtspositie zullen misbruiken. Bijvoorbeeld door Europese exporteurs toegang tot markten en infrastructuur te ontzeggen.



Zo'n machtspositie heeft ook de Russische energiereus Gazprom, die landen die van Rusland afhankelijk zijn een hogere rekening presenteert voor hun energie, of dreigt met het dichtdraaien van de gaskraan bij politieke ruzies. Ooit werkten Amerikaanse fruitbedrijven in Midden-Amerika net zo. Als de regering van een 'bananenrepubliek' niet wilde luisteren, pleegden huurlingen of de CIA een staatsgreep. Excessieve macht zal ook het autoritaire China corrumperen.



De Europese Commissie treedt nu tegen Gazprom op wegens mogelijke overtredingen van de Europese marktregels. Maar tegen Peking kan de Commissie veel moeilijker optreden, omdat veel van de Chinese concurrentievervalsing buiten de Europese grenzen zal plaatsvinden, en China veel rijker en machtiger is dan Gazprom. Daarom moet Europa terugvallen op subtiele vormen van machtspolitiek. Rusland kan daarbij een nuttige rol spelen. Het land heeft in de Kaukasus en Centraal-Azië van oudsher veel invloed, en Europa niet. Een economisch sterker Rusland kan, net als bijvoorbeeld Iran, beter met China wedijveren in de regio. Op die manier kunnen lokale regeringen buitenlandse mogendheden tegen elkaar uitspelen en wordt China niet almachtig in de regio rondom Europa.



Een gevaarlijk alternatief scenario is dat er in Centraal-Azië helemaal geen drukke Chinese handelsroutes komen, omdat de regio ten prooi valt aan interne conflicten met jihadisten. Ook in dat geval heeft Europa baat bij een krachtig Rusland. Het kan de seculiere autoriteiten in zijn buurlanden bijstaan om te voorkomen dat extremisten vrijhavens creëren.

Mogelijk neemt de spanning tussen Rusland en China vanzelf toe. VVD-fractievoorzitter Halbe Zijlstra sprak vorig jaar de verwachting uit dat Rusland zich op den duur ongemakkelijk voelt bij de toenemende Chinese macht aan zijn oostgrens. In dat geval kan Rusland toenadering tot Europa gaan zoeken. Tot die tijd wil Zijlstra de sancties handhaven en het Kremlin duidelijk maken dat er een prijs staat op schendingen van vrede en veiligheid.



Ook al komt de toekomstverwachting van Zijlstra ooit uit, dan nog stelt de Europese sanctiepolitiek de Russische toenadering nodeloos uit. Rusland haalt momenteel de banden met China aan. Zo zijn er plannen voor aardgaspijpleidingen waarmee Rusland er naast Europa een afzetmarkt bij krijgt. In zijn zoektocht naar financiering stemt Moskou in met Chinese overnames in de Russische energiesector. De groeiende Russische afhankelijkheid van China is op termijn ongunstig voor Europa, maar wordt versneld door Moskou af te sluiten van Europese financiering en energietechnologie.



Om de Chinese invloed op de landen van de Zijderoute binnen de perken te houden is een einde aan de sancties nog op een andere manier nuttig. Het toont Rusland dat het politieke invloed in zijn achtertuin mag behouden ook als Europa daar economisch actief is. Als Rusland dat gelooft, kan Europa zich makkelijker als economische speler in de regio mengen.



Kennelijk wil Zijlstra wachten tot de frictie tussen Moskou en Peking zo groot is dat Rusland een knieval richting Europa doet door zich uit Oekraïne terug te trekken. Mocht dat moment ooit al aanbreken, dan heeft China zijn invloed op de Nieuwe Zijderoute en in Rusland ondertussen flink uitgebreid.

VVD-fractievoorzitter Halbe Zijlstra. Beeld anp

Diplomatieke coalitie

Voorstanders van langdurige sancties nemen nog een ander risico. Zij rekenen erop dat de Europese consensus over strafmaatregelen de komende jaren standhoudt. Maar veel landen in Midden- en Zuid-Europa willen het liefst weer ongestoord handeldrijven met Rusland. Zij zouden graag een diplomatieke coalitie smeden die sterk genoeg is om sanctieverlenging te blokkeren. Tot nu toe kunnen landen als Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Polen en Nederland hen daarvan afhouden. Als een vergadering van Europese regeringsleiders eindigt in een ruzie waarbij een of meerdere landen hun veto tegen sanctieverlenging uitspreken, straalt Europa zwakte en verdeeldheid uit.



In plaats van uit te halen naar de Slowaakse premier Fico kan Koenders zich beter richten op een alternatief voor de sancties. Het gevaar voor de Europese eenheid zit niet alleen bij tegenstanders van sancties, maar evenzeer bij principiële landen die weigeren na te denken over een breed gedragen langetermijnvisie zolang Rusland in Oekraïne zit.



De weerstand van sommige landen tegen sancties komt voort uit reële schade die zij lijden. Rapporten van de onderzoeksdienst van het Europarlement tonen aan dat de confrontatie met Rusland Europa tientallen miljarden euro's per jaar kost. Daarnaast maken de sancties bedrijven in andere sectoren huiverig om zaken met Rusland te doen. De exportrestricties op technologie voor energiewinning maken het voor Rusland ook moeilijker nieuwe olie- en gasvelden te ontwikkelen. Op termijn gaan EU-landen mogelijk meer betalen voor hun energie.



Het beste is om zowel aan economische betrekkingen als aan militaire veiligheid te werken. Tegenstanders van sancties kunnen dan ongestoord handeldrijven maar moeten wel een bijdrage leveren aan de verdediging van de oostgrens.

Voortzetting van het wapenembargo is wel nuttig, omdat Rusland zo moeilijker aan geavanceerde militaire technologie kan komen. Voor wat betreft handhaving van veiligheid kan Nederland een voorbeeld aan het vermaledijde Slowakije nemen, dat vanwege de verslechterde veiligheidssituatie in Europa de defensieuitgaven meer verhoogt dan het huidige Nederlandse kabinet dat doet.



Een bijkomend gevaar van de economische sancties is dat ze voorstanders in slaap kunnen sussen. Landen die denken een principiële lijn te volgen, zijn minder alert op andere manieren waarop Rusland een gevaar vormt. Zo wil minister van defensie Jeanine Hennis geen bijdrage leveren aan legeroefeningen in de Navo-landen die grenzen aan de Zwarte Zee.



Naast het potentiële gevaar van Russische militairen zijn er ook manieren waarop het Kremlin nu al een schadelijke rol in Europa speelt. Denk aan machtsmisbruik door energiereus Gazprom, de digitale inbraak in het Duitse parlement in 2015, of financiering van het rechts-populistische Front National in Frankrijk.



De oplossing van deze problemen komt geen stap dichterbij door de economische relatie met Rusland bewust te beschadigen. Daar heeft Europa alleen maar nadeel van.



Het is zeker waar dat Poetin zich in sommige opzichten gedraagt als een tegenstander. Maar zolang hij geen grondgebied van de Navo of de EU binnenvalt, of Oekraïne helemaal probeert te veroveren, is een zekere Russische kracht welkom als tegenwicht tegen andere tegenstanders zoals soennitische jihadisten of andere landen met net zo'n dubieuze agenda als Rusland, zoals China.