América Latina lleva 60 años tratando de alcanzar la integración regional; sin embargo, tras más de 15 intentos, ese objetivo parece cada vez más lejos. Analizamos cuáles son los obstáculos de la región y los retos a los que se enfrenta en este nuevo ciclo político.

Hace 62 años se firmaba en Roma el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE), el cual abría un camino que sería imitado por tantas otras zonas del mundo: la vía de la integración regional. América Latina fue una de las primeras regiones en sumarse a este fenómeno; sin embargo, lejos de seguir los pasos de la CEE, que acabó por confluir en un proyecto mucho más amplio —la Unión Europea (UE)—, Latinoamérica se embarcó en una historia de constantes avances y retrocesos y se mostró incapaz de desarrollar un proyecto integracionista único, con objetivos delimitados competencial y geográficamente y un liderazgo claro.

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Para ampliar: “Los Estados Unidos de Europa”, Álex Maroño en El Orden Mundial, 2018

Desde los años 60, ha habido más de 15 intentos de integración latinoamericana, que a menudo han solapado sus competencias o se han asentado sobre principios contradictorios a pesar de albergar, en muchas ocasiones, a los mismos Estados. La confusa situación que atraviesa hoy la región, derivada de los cambios de Gobierno, la crisis económica o la transformación de su modelo exportador, no solo ha modificado las relaciones de los países latinoamericanos con el resto del mundo, sino también entre ellos. En los últimos meses, hemos asistido al debilitamiento de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), el viraje económico y político del Mercado Común del Sur (Mercosur) y la reformulación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Estos acontecimientos son una muestra de que la región está transformándose y de que las organizaciones hasta ahora prioritarias están desapareciendo o renovándose para adaptarse a una nueva coyuntura. ¿Encontrará América Latina una política regional coherente y uniforme?

La primera ola integradora: el regionalismo cerrado

La primera oleada de integracionismo emerge en los años 60 y sus motivos son, fundamentalmente, económicos. La aparición de la Comunidad Económica Europea perjudicó significativamente la economía regional latinoamericana, que experimentó un considerable decrecimiento de la demanda de sus productos. La alternativa que se puso sobre la mesa fue crear un mercado común que diera un trato preferente a los productos regionales, es decir, un regionalismo cerrado para protegerse del exterior y apostar por el comercio intrarregional.

La primera iniciativa fue la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en febrero de 1960; de ella formaron parte México y todos los países de Sudamérica —exceptuando las Guayanas—. La ALALC proponía crear una zona de libre comercio que habría de terminar de consolidarse 12 años después tras la eliminación progresiva de las barreras comerciales. Sin embargo, los Estados miembros no estaban dispuestos a abandonar el proteccionismo, lo que acabó por extinguir la organización 20 años después de su creación, cuando se hizo evidente la no consecución de sus objetivos.

También en 1960 se creaba el Mercado Común Centroamericano (MCCA) —compuesto por Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá— y, en 1969, el Pacto Andino —conformado por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú—. Ambos surgen con un objetivo semejante al de la ALALC: liberalizar el comercio y protegerse de los mercados externos. No obstante, con el segundo se inicia el hábito latinoamericano de fragmentar los procesos de integración, ya que todos sus Estados miembros formaban parte también de la ALALC. El resultado era un solapamiento permanente de las competencias de una y otra organización y una enorme complejidad burocrática que ralentizaba aún más los procesos decisorios y la aplicación de las medidas acordadas.

De estas organizaciones, solo el MCCA permanece como tal en la actualidad y, aunque el comercio intrarregional ha crecido, su éxito es aún muy relativo, dado que no se consiguió una liberalización plena y el comercio extrarregional sigue siendo mayoritario. En cuanto a la ALALC y el Pacto Andino, más que desaparecer, se reformularon bajo otras siglas. La ALALC, actual Aladi (Asociación Latinoamericana de Integración), se reformó en busca de unas reglas de juego más laxas, aunque tampoco eso consiguió superar su principal obstáculo: el excesivo proteccionismo de los Estados miembros sobre sus mercados nacionales. La Comunidad Andina, anterior Pacto Andino, se transformó para adaptarse a una nueva realidad regional: el triunfo del neoliberalismo en América Latina.

La segunda oleada: el regionalismo abierto

El nuevo regionalismo abierto empieza fraguarse a finales de los años 80 y se hace evidente a partir de la década de los 90. Se enmarca en un contexto de pos Guerra Fría y, por tanto, de triunfo del neoliberalismo, con lo que las pretensiones de los países latinoamericanos estaban dirigidas a abrir sus economías al mundo, sin perder por ello las competencias propias de un Estado nación. La regionalización, por tanto, no podía ir desligada de la globalización y el proteccionismo es remplazado por una apertura comercial intra- y extrarregional. Dentro de estos rasgos comunes, México y Chile optaron en esta década por desligarse de la región latinoamericana: México firma el TLCAN con Estados Unidos y Canadá en 1992 y Chile elige la promoción de tratados de libre comercio de manera bilateral, tanto con sus vecinos sudamericanos como con Norteamérica y los países de Asia-Pacífico.

Para ampliar: “El tratado norteamericano de libre comercio, en la encrucijada”, Trajan Shipley en El Orden Mundial, 2018

A nivel regional, hay un precedente en la Comunidad del Caribe y Mercado Común (actual Caricom), fundada en 1973 por Barbados, Jamaica, Guyana y Trinidad y Tobago y formada en la actualidad por 15 Estados pequeños caribeños. Ya en plena ola de integración aperturista, surgen el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) en 1993, que prácticamente se solapa con el MCCA, y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en 1996, reformulación del antiguo Pacto Andino. Las tres organizaciones surgen con la premisa de liberalizar la economía, esta vez sin pretender un trato preferente a los productos internos y, por tanto, con una estructura institucional abierta a suscribir acuerdos comerciales con terceros.

Mercosur, que se constituye en 1993 y alberga a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, es probablemente la organización más conocida de las que surgieron en esta etapa. Sus características no se adecúan del todo al regionalismo abierto, ya que surge con el objetivo de impulsar el desarrollo económico y comercial de la región a través de una priorización de los productos internos, pero tampoco termina de encajar con los rasgos del regionalismo cerrado, pues suscribe tratados con terceros. Mercosur se presentó en su momento como una de las iniciativas más sólidas y consiguió adaptarse a los distintos cambios de Gobierno; no obstante, ha ido cayendo cada vez más en el olvido por su incapacidad de sumar más países de Sudamérica y convertirse en un mercado realmente prioritario para los Estados miembros, que siguen anteponiendo Europa, Estados Unidos o Asia a sus socios regionales.

Para ampliar: “El Mercosur ante el nuevo escenario latinoamericano”, Federico Larsen en El Orden Mundial, 2017

Tal como había pasado con el regionalismo cerrado, pocas son las iniciativas de esta etapa que permanecen hoy activas o, al menos, que preservan los mismos objetivos. Los solapamientos son cada vez mayores, lo que dificulta la labor de las organizaciones y acorta su tiempo de vida. Además, la mayoría de estos proyectos son de una enorme fragilidad institucional, con apenas mecanismos de coerción, lo cual facilita la deserción y la unilateralidad en tiempos difíciles, algo que se evidenció tras la crisis económica de los 90 y los cambios de Gobierno a principios de los 2000.

De la integración económica a la cooperación política

A partir de 2005, la tendencia neoliberal deja paso a una integración más favorable a la cooperación política. ¿Los motivos? Principalmente, un EE. UU. que miraba cada vez más a Oriente Próximo y menos a América Latina y la llegada de dirigentes progresistas a la mayor parte de los Gobiernos de la región, más palpable aún en los países de Sudamérica. Fue esta oleada progresista la que inspiró el surgimiento de dos organizaciones que centraban su ámbito de actuación en el impulso del desarrollo y las políticas sociales en América del Sur: la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) y la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). La primera se erigió bajo el liderazgo de la Venezuela de Chávez y se convirtió en un foro prioritario para los países que, como Cuba o Bolivia, no aceptaban la postura hegemónica de Estados Unidos en la región. La segunda, conducida principalmente por Brasil, favoreció la conformación de una nueva unidad subregional, Sudamérica, que trataría de construir una identidad común al estilo europeo —todos los países del subcontinente se adhirieron a ella—.

Para ampliar: “Unasur: el camino hacia la integración sudamericana”, Fernando Rey en El Orden Mundial, 2016

Hoy en día, tanto ALBA como Unasur, aunque no han extinguido su personalidad jurídica, se encuentran en una fase de enorme inactividad; parece intuirse el fin del ciclo progresista o posliberal, debido, sobre todo, a los cambios de Gobierno. Al mismo tiempo, en 2011 se conformaba la Alianza del Pacífico, con una clara intención de los países de este lado del continente —Chile, Colombia, México y Perú— de retornar al libre comercio y mirar hacia los mercados asiáticos aprovechando su ventaja geográfica. Sin embargo, la coexistencia de estos dos regionalismos opuestos, el atlántico y el pacífico, está siendo sustituida en la actualidad por un impás regional generalizado en el que cada vez más países están optando por la vía unilateral.

Los motivos de esta crisis integracionista que vive la América Latina actual no son otros que los que ya se venían dando en etapas anteriores. La principal debilidad del regionalismo posliberal reside en el marcado carácter ideológico que se les atribuye a los procesos de integración: tanto Unasur como ALBA serían de imposible comprensión sin los liderazgos de Lula —presidente de Brasil entre 2003 y 2010— y Chávez —a la cabeza del Gobierno venezolano de 1999 a 2013—. Este protagonismo excesivo de los jefes de Estado, unido a la laxa institucionalidad de las organizaciones, dificulta la duración de las iniciativas integracionistas, que se convierten en símbolos de un ciclo político-ideológico determinado más que en un proyecto a largo plazo. Además, en esta etapa vuelven a ser visibles los solapamientos y contradicciones, ya que son varios los países que pertenecen a Unasur, ALBA y la Alianza del Pacífico al mismo tiempo, sin dejar de ser miembros de las organizaciones surgidas en etapas anteriores.

Retos y obstáculos ante un nuevo cambio de ciclo

Los factores que explican el fracaso regional latinoamericano son múltiples y, a menudo, causa y consecuencia los unos de los otros. Al excesivo proteccionismo comercial de los primeros años se le suma el nacionalismo característico de la región: aún hoy, la mayoría de los Estados latinoamericanos se ven reacios a ceder o incluso compartir, al estilo de la Unión Europea, la mayor parte de sus competencias con las organizaciones regionales. Los cambios de ciclo político, la vulnerabilidad de la región a la coyuntura internacional o las pugnas por el liderazgo regional han dado lugar a muchas Américas Latinas con la constante fragmentación de las iniciativas de integración. Una fragmentación que no es solo geográfica, sino también temática e ideológica, y que hace cada vez más difícil la concertación y más visibles las contradicciones y solapamientos.

Hoy es más que evidente un nuevo cambio de ciclo político. En América Latina los Gobiernos progresistas de Argentina, Brasil, Chile, Colombia o Ecuador han dejado paso a Gobiernos de carácter conservador. En el resto del mundo, el regionalismo y el multilateralismo atraviesan una etapa de crisis que se evidencian con fenómenos como el brexit, el ascenso de Trump o el auge de la ultraderecha en Europa. Jair Bolsonaro, el nuevo presidente brasileño, ha dejado caer que se desentendería de sus vecinos al asegurar que el Mercosur está “sobrevalorado” y mostrar su afinidad con la política exterior de Trump, esencialmente autárquica y proteccionista. Los dirigentes de Argentina, Colombia, Chile o Ecuador prefieren apostar por una reformulación neoliberal de los organismos existentes; México pierde poder con la renegociación del TLCAN frente a su principal socio comercial, EE. UU., y se ve obligado a ampliar sus mercados —quizás mediante una mayor profundización en la Alianza del Pacífico—, y Venezuela y Bolivia ven cómo la ALBA, su proyecto prioritario, va quedándose en el olvido junto a Unasur.

Con un escenario tan diverso, resulta imposible prever el futuro de la región, aunque no cabe duda de que la uniformidad y el consenso que parecían estar alcanzándose a principios de los 2000 se ha roto y la multiplicidad de organizaciones regionales seguirá complicando la consecución de un proyecto integracionista único. La escasa integración por la que parece apostarse en este nuevo ciclo vuelve a ser esencialmente comercial; atrás quedaron los intentos de cooperación política que habían iniciado líderes como Lula, Chávez o Kirchner. Sea cual sea el futuro definitivo de la región, de lo que no hay duda es de que el panorama latinoamericano actual es una sopa de letras indescifrable y mutante: ALALC/Aladi, MCCA/SICA, CAN, Caricom, Mercosur, Unasur y ALBA —a los que cabría sumar la fallida Área de Libre Comercio de las Américas o ALCA— coexisten, se solapan y se contradicen. El momento actual, en el que todo lo que se ha construido hasta ahora parece desvanecerse, constata la necesidad de repensar las estrategias que la región ha venido desarrollando desde los años 60 tras no haber logrado aún un proyecto integracionista único, a largo plazo y con un liderazgo claro