von Wolfgang Michal, 19.8.13

Wer wissen will, warum Kanzleramtsminister Ronald Pofalla die Lösung des Überwachungs-Problems lieber dem US-Geheimdienst NSA überlässt, muss ein wenig Geschichte pauken:

Nach dem Ende der Hitler-Diktatur und der bedingungslosen Kapitulation des Deutschen Reichs war Deutschland nicht mehr souverän. Zwar galt seit Mai 1949 das Grundgesetz, aber parallel dazu beschränkte ein alliiertes Vorbehaltsrecht eventuelle Eigenmächtigkeiten der Bundesrepublik Deutschland. Dieses alliierte Vorbehaltsrecht galt vom Inkrafttreten des Besatzungsstatuts 1949 bis zum Inkrafttreten des Zwei-Plus-Vier-Vertrags im März 1991.

Mit dem Besatzungsstatut wurden die Militärregierungen in den drei Westzonen durch zivile Verwaltungen ersetzt. An ihrer Spitze stand jeweils ein Hoher Kommissar. Die Hohen Kommissare stellten die oberste Gewalt dar und übten die Kontrolle über die deutsche Bundesregierung und die Länderregierungen aus.

Zwar wurde den Deutschen offiziell „die volle gesetzgebende, vollziehende und Recht sprechende Gewalt gemäß dem Grundgesetz“ zuerkannt, doch nahmen die Drei Mächte eine Reihe von Sonderbefugnissen für sich in Anspruch. Das betraf z.B. die Entmilitarisierung, die Reparationen, Kontrollmaßnahmen bezüglich des Ruhrgebiets, Eingriffe ins Wirtschaftsleben sowie die auswärtigen Angelegenheiten „einschließlich völkerrechtlicher Abkommen“ und natürlich den Schutz, die Sicherheit, die Finanzierung und die Versorgung der alliierten Streitkräfte. In Artikel 3 des Statuts heißt es:

„Es ist die Hoffnung und Erwartung der Regierungen Frankreichs, der Vereinigten Staaten und des Vereinigten Königreichs, dass die Besatzungsbehörden keinen Anlass haben werden, auf anderen als den oben ausdrücklich vorbehaltenen Gebieten Maßnahmen zu ergreifen. Die Besatzungsbehörden behalten sich jedoch das Recht vor, entsprechend den Weisungen ihrer Regierungen die Ausübung der vollen Gewalt ganz oder teilweise wieder zu übernehmen, wenn sie dies für unerlässlich erachten für die Sicherheit oder zur Aufrechterhaltung der demokratischen Ordnung in Deutschland, oder um den internationalen Verpflichtungen ihrer Regierungen nachzukommen. Zuvor werden sie die zuständigen deutschen Behörden von ihrer Entscheidung und den dazu führenden Gründen förmlich in Kenntnis setzen.“

Damit sicherten sich die Besatzungsmächte Notstandsrechte im Falle innerer Unruhen und Krisensituationen.

Vorstufe zum Friedensvertrag?

Nach dem Beitritt Westdeutschlands zur Nato und der Ratifizierung der Pariser Verträge im Mai 1955 wurde das Besatzungsstatut durch den zweiten Deutschlandvertrag ersetzt. Der Deutschlandvertrag sollte die Vorstufe zu einem Friedensvertrag sein. In Artikel 1 heißt es vollmundig:

„Mit dem Inkrafttreten dieses Vertrags werden die Vereinigten Staaten von Amerika, das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland und die Französische Republik (in diesem Vertrag und in den Zusatzverträgen auch als “Drei Mächte” bezeichnet) das Besatzungsregime in der Bundesrepublik beenden, das Besatzungsstatut aufheben und die Alliierte Hohe Kommission sowie die Dienststellen der Landeskommissare in der Bundesrepublik auflösen. Die Bundesrepublik wird demgemäß die volle Macht eines souveränen Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten haben.“

Pustekuchen. In Artikel 5, Absatz 2 wird deutlich, dass neben dem Recht der Streitkräfte-Stationierung die wichtigsten alliierten Vorbehalte fortexistierten. So durften die Alliierten „im Falle eines Angriffs oder unmittelbar drohenden Angriffs ohne Einwilligung der Bundesrepublik“ Truppen in das deutsche Bundesgebiet verlagern. Auch die alliierten Rechte, die für die Sicherheit der stationierten Streitkräfte notwendig sind, sollten erst erlöschen …

„sobald die zuständigen deutschen Behörden entsprechende Vollmachten durch die deutsche Gesetzgebung erhalten haben und dadurch in Stand gesetzt sind, wirksame Maßnahmen zum Schutz der Sicherheit dieser Streitkräfte zu treffen, einschließlich der Fähigkeit, einer ernstlichen Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu begegnen.“

Das hieß, die Westalliierten bestanden darauf, dass die Deutschen eine eigene Notstandsverfassung verabschiedeten. Erst wenn die deutschen Behörden ernsthafte Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (unter Umgehung von Grundrechten) beseitigen konnten, sollte Deutschland souverän sein. Die Fähigkeit, im Krisenfall Grundrechte außer Kraft zu setzen, war offenbar die Voraussetzung (!) zur Erlangung der Souveränität. Oder klassisch: Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet. Also wurden im Mai 1968 – gegen den heftigen Widerstand großer Teile der Bevölkerung – die berühmten Notstandsgesetze (sowie im August 1968 das G-10-Gesetz) beschlossen.

Brandt wollte den Souveränitätsverzicht nicht unterschreiben

Mit der Souveränität klappte es trotzdem nicht. Artikel 2 des revidierten Deutschlandvertrags blieb in Kraft. Darin heißt es:

“Im Hinblick auf die internationale Lage, die bisher die Wiedervereinigung Deutschlands und den Abschluss eines Friedensvertrages verhindert hat, behalten die Drei Mächte die bisher von ihnen ausgeübten oder inne gehabten Rechte und Verantwortlichkeiten in Bezug auf Berlin und auf Deutschland als Ganzes einschließlich der Wiedervereinigung Deutschlands und einer friedensvertraglichen Regelung.”

Dieser Vorbehalt wurde im Grundlagenvertrag mit der DDR noch einmal bestätigt. Egon Bahr schrieb dazu 2009 in einem hochinteressanten Aufsatz in der Zeit:

„Ende 1972 wurde der Grundlagenvertrag unterschrieben, der beiden Staaten die Mitgliedschaft bei den Vereinten Nationen ermöglichte. Nun ließen die vier (Siegermächte) uns wissen, dass sie einen Brief von uns erwarteten, wonach selbst durch den Beitritt zu den UN ihre Rechte über Deutschland nicht berührt würden… Die vier antworteten wie international üblich, indem sie unseren Text wiederholten – mit Ausnahme der Amerikaner. Die belehrten uns, dass ihre Rechte durch den Beitritt nicht berührt werden »können«.“

Bahr schrieb auch, Willy Brandt habe die alliierten Vorbehaltsrechte 1969, als er Kanzler wurde, nur zähneknirschend unterschrieben:

„Ein hoher Beamter hatte ihm drei Briefe zur Unterschrift vorgelegt. Jeweils an die Botschafter der drei Mächte – der Vereinigten Staaten, Frankreichs und Großbritanniens – in ihrer Eigenschaft als Hohe Kommissare gerichtet. Damit sollte er zustimmend bestätigen, was die Militärgouverneure in ihrem Genehmigungsschreiben zum Grundgesetz vom 12. Mai 1949 an verbindlichen Vorbehalten (!) gemacht hatten. Als Inhaber der unkündbaren Siegerrechte für Deutschland als Ganzes und Berlin hatten sie diejenigen Artikel des Grundgesetzes suspendiert (!), also außer Kraft gesetzt, die sie als Einschränkung ihrer Verfügungshoheit verstanden. Das galt sogar für den Artikel 146, der nach der deutschen Einheit eine Verfassung anstelle des Grundgesetzes vorsah… Brandt war empört, dass man von ihm verlangte, »einen solchen Unterwerfungsbrief« zu unterschreiben. Schließlich sei er zum Bundeskanzler gewählt und seinem Amtseid verpflichtet. Die Botschafter könnten ihn wohl kaum absetzen! Da musste er sich belehren lassen, dass Konrad Adenauer diese Briefe unterschrieben hatte und danach Ludwig Erhard und danach Kurt Georg Kiesinger. Dass aus den Militärgouverneuren inzwischen Hohe Kommissare geworden waren und nach dem sogenannten Deutschlandvertrag nebst Beitritt zur Nato 1955 die deutsche Souveränität verkündet worden war, änderte daran nichts. Er schloss: »Also habe ich auch unterschrieben« – und hat nie wieder davon gesprochen… Die beteiligten Deutschen wie die Alliierten hatten das gleiche Interesse, diese Manifestierung der begrenzten deutschen Souveränität nicht öffentlich werden zu lassen… Die Einschränkungen der deutschen Souveränität existierten völkerrechtlich unverändert, solange Deutschland geteilt blieb und solange sie nicht durch einen Friedensvertrag förmlich beendet wurden. Durch die Kapitulation am 8.Mai 1945 ging die Souveränität des Reiches auf die Sieger über. Deutschland erhielt sie erst mit der Wirksamkeit des friedensvertraglichen Zwei-plus-Vier-Abkommens am 15.März 1991 zurück.“

Doch auch das ist nicht die ganze Wahrheit, wie der aktuelle Überwachungsskandal des Jahres 2013 zeigt.

Steht der Truppenvertrag über dem Grundgesetz?

Noch vor der Ratifizierung der Pariser Verträge hatte die Bundesrepublik Deutschland 1954 einen Vertrag über die Stationierung ausländischer Streitkräfte mit den Nato-Vertragspartnern unterzeichnet. Dieser „Truppenvertrag“ gilt auch nach Abschluss des Zwei-plus-Vier-Vertrags weiter und kann mit einer zweijährigen Frist beiderseitig gekündigt werden. (Übrigens gilt er nur im alten Westdeutschland.)

1959 wurde dann ein Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut beschlossen, das die Privilegien und die strafrechtliche Unantastbarkeit fremder Streitkräfte auf deutschem Boden regelt.

Der Historiker Joseph Foschepoth ist der Auffassung, dass dieses Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut die Grundlage für die alliierten Überwachungsmaßnahmen ist. Auch in Zukunft sei es jedem alliierten Militärbefehlshaber unbenommen, die zum Schutz seiner Truppen notwendigen Sicherungsmaßnahmen zu treffen, wozu auch die Durchführung von Überwachungsmaßnahmen des Post- und Fernmeldeverkehrs gehört.

Selbst das Grundrecht der Freiheit der Person (Artikel 2 GG) wird nach Maßgabe des Artikels 20 des Zusatzabkommens eingeschränkt: Laut Foschepoth ist es den alliierten Mächten aufgrund dieses Zusatzabkommens und einer weiteren geheimen Vereinbarung von 1955 gestattet, in das System der deutschen Strafverfolgung einzugreifen. Sie können z.B. verhindern, dass bestimmte Informationen im Rahmen eines Strafverfahrens an die Öffentlichkeit gelangen. Außerdem ist der Strafverfolgungszwang der westdeutschen Polizei bei Personen aufgehoben, die für die Alliierten von Interesse sind. Stattdessen muss die Polizei den Verfassungsschutz, und dieser dann umgehend den amerikanischen Geheimdienst informieren. Die NSA bzw. die CIA können diese Personen verhören und außer Landes bringen.

Das Truppenstatut und seine Zusatzabkommen können interessanterweise auch nicht einfach so von der Bundesrepublik Deutschland gekündigt werden. Die Bundesregierung kann das ihr zustehende Kündigungsrecht laut Artikel 19 nur aus dringenden Gründen „und nur nach Konsultation der Regierungen der Entsendestaaten“ ausüben.

Egon Bahr schrieb am Ende seiner Gedanken zur deutschen Souveränität:

„Ein Relikt der Lebenslüge von der Souveränität ist übrigens geblieben: Noch heute wird von der nuklearen deutschen Teilhabe gesprochen. Es gibt ein Geschwader der Bundesluftwaffe, das amerikanische Atombomben ans Ziel tragen soll. Das Wort »Teilhabe« suggeriert, dass wir dabei eine Mitbestimmung haben. Die hatten wir nie. Helmut Schmidt hatte als Bundeskanzler vergeblich ein deutsches Veto gegen den Einsatz erörtert. Derzeit wird überlegt, ob die Flugzeuge, die nur bis 2012 oder 2013 einsatzfähig sind, ersetzt werden müssen. Aber mit Barack Obama im Weißen Haus sollte es leicht sein, dieses letzte Symbol der Vergangenheit loszuwerden.“

Was den letzten Satz angeht, war der kluge Egon Bahr wohl etwas blauäugig.

P.S. Die juristische Lage ist durch Statute, Zusatzabkommen, Geheimvereinbarungen und Interpretations-Noten zu Zusatzabkommen von Statuten (bewusst) so kompliziert gestaltet, dass kaum jemand durchblickt, wie souverän der Kanzleramtsminister und seine Chefin auf eigenem Territorium eigentlich sind. Deshalb die Bitte an die Staatsrechtler unter unseren Lesern: Wie ist das laokoonhafte Souveränitäts-Einschränkungs-Geflecht heute zu bewerten? Welche Handlungsmöglichkeiten gibt es?