“In other news, upravo me nazvao ministar uprave dr. sc. Ivan Malenica i zamolio da pripremim detaljan plan teritorijalnog preustroja Hrvatske na 123 općine i pet regija, koji treba realizirati do 30. lipnja 2020. kako bi se ostvarila potrebna poboljšanja i uštede. Dio je to Vladina plana za krizu izazvanu pandemijom koronavirusa. Stay tuned i govern on”, objavio je 1. travnja na svojem profilu na Facebooku redoviti profesor i predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu i predstojnik Instituta za javnu upravu prof. dr. Ivan Koprić.

Nedugo zatim, u navedenom postu dopisao je i sljedeći dodatak: “P.S. Već sam dobio ozbiljna upozorenja (i to od poznatog novinara) da sam pretjerao sa šalom, pa, molim, uzmite u obzir datum. Kome bi pametnom uopće palo na pamet mijenjati ovaj savršeni teritorijalni ustroj u trenucima početka ozbiljne ekonomske krize!? Dajte najte!” našalio se.

A posljedice “savršenog teritorijalnog ustroja” Hrvatske, kako ga je ironično nazvao Koprić, građani su u sadašnjim okolnostima krize zbog koronavirusa i ograničenja kretanja iskusili na vlastitoj koži žešće nego ikada do sada. Upravo ovih dana, u vrijeme isplate mirovina, njegove posljedice iskušavaju umirovljenici koji žive u općinama bez banke i bankomata, a nemaju propusnice za susjednu općinu gdje se nalazi najbliža banka u kojoj podižu mirovinu.

Posljedice “savršenog teritorijalnog ustroja” dramatično osjećaju i žitelji malih općina bez ljekarne, pa im lijekove iz najbližeg grada donose susjedi s propusnicom koji tako, htjeli - ne htjeli, doznaju tko se u njihovoj maloj općini liječi od svraba, tko od veneričnih bolesti, a tko od depresije. Osjećaju to i poljoprivrednici čija se njiva prostire u susjednoj općini, pa se ovih dana bore za propusnice svih članova obitelji čije im ruke u sezoni sjetve trebaju da bi posao obavili na vrijeme.

Problemi u malim općinama

Novinske redakcije i Ured pučke pravobraniteljice zatrpani su pozivima građana koji traže pomoć kako bi se probili do susjedne općine ili grada, i to do najbliže pošte, liječničke ambulante, mesnice... Probleme ljudi u malim općinama, koje su to samo na papiru, ali ne i po javnim uslugama koje pružaju svojem stanovništvu, jezgrovito je opisao jedan od žitelja Kloštra Podravskog u pismu upućenom pučkoj pravobraniteljici.

“Ovakvim ograničenjem kretanja izjednačeni su moje mjesto koje broji nekih 3000 stanovnika i grad Zagreb koji broji skoro milijun stanovnika. U gradu Zagrebu ima tisuće trgovina, ljekarni, bankomata, mesnica dok u mojem mjestu ima samo jedna mala trgovina veličine 3x4 m u kojoj je vrlo limitiran asortiman namirnica, a o cijenama da ne govorimo, neke su dvostruke u odnosu na cijene u trgovačkim centrima. Nema bankomata, nema mesnice da se kupi svježe meso, nema ljekarne, pošte... Moje mjesto gravitira obližnjem gradu Đurđevcu, u kojem je izbor namirnica veći i koji ima tri trgovačka centra, i to samo 7 km od moje kuće, no administrativno nije moje mjesto prebivališta.”

Može li vrijeme krize u kojoj su ljudi kao nikad prije iskusili sav apsurd teritorijalne razmrvljenosti Hrvatske, podijeljene na 576 jedinica lokalne i regionalne samouprave, od čega 428 općina, 127 gradova te 20 županija i Grad Zagreb, napokon potaknuti političke elite da ozbiljnije shvate glas struke i krenu u ono što godinama odlažu - reformu teritorijalnog ustroja Hrvatske i decentralizaciju.

Hrvatska je, naime, od svih država bivšeg socijalističkog bloka nakon promjene režima najviše fragmentirala svoj teritorijalni ustroj. U trenutku raspada Jugoslavije 1990. imala je 100 općina. HDZ-ova je vlast 1993. provela teritorijalni preustroj u kojem je Hrvatska dobila 69 gradova, dva kotara - Knin i Glinu, 416 općina i 20 županija plus Grad Zagreb, što je ukupno 510 jedinica lokalne i područne samouprave.

Mnoge dojučerašnje mjesne zajednice preko noći su postale općine, a deseci dotadašnjih općina dobili su status grada. Nakon lokalnih izbora 1993. Hrvatska je premrežena gustom mrežom tijela lokalne vlasti mahom pod kontrolom HDZ-a, a trend daljnjeg teritorijalnog usitnjavanja s godinama se nastavio. Na kraju prvog desetljeća HDZ-ove vlasti, 1999. Hrvatska je imala 122 grada (kotarevi Knin i Glina su izbrisani), 421 općinu i 20 županija plus Grad Zagreb, pa je ukupan broj jedinica lokalne i područne samouprave u sedam godina sa 510 narastao na 564. Teritorijalna fragmentacija nastavila se i nakon 2000. i trajala sve do 2013., ali znatno sporijim tempom nego devedesetih. Hrvatska je 2013. imala 127 gradova, 428 općina i 20 županija plus Grad Zagreb, ukupno 576 jedinica lokalne i regionalne samouprave.

Vodeći hrvatski autoritet za pitanja lokalne samouprave, Ivan Koprić koji je u domaćim i međunarodnim časopisima objavio više desetaka znanstvenih članka i knjiga u kojima se bavio pitanjima državne uprave i lokalne samouprave, godinama ukazuje na promašenost hrvatskog teritorijalnog ustroja i nužnost njegove reforme i decentralizacije. Pitali smo ga misli li da će ova kriza pogurati političke elite da nakon više propalih inicijativa napokon krenu u teritorijalnu reformu.

Novi senzibilitet

- Problemi koji se događaju s propusnicama i zadovoljavanjem elementarnih potreba ljudi ovim su prilikama možda stvorili novi senzibilitet i izoštrili svijest da je postojeći model teritorijalnog ustroja iscrpio sve svoje potencijale i da čini samo štetu - rekao nam je Koprić.

- Za teritorijalnu reformu ključna je, međutim, politička volja, a nje u dosadašnjim pokušajima nije bilo. Nju nijedna politička stranka ne može provesti sama. O tome mora postojati dogovor ključnih političkih aktera. Ili, da budem do kraja otvoren, dvije stranke - HDZ i SDP - moraju postići dogovor o međusobnom nenapadanju oko provedbe teritorijalne reforme. Taj dogovor može biti prešutan ili javan - dodao je Koprić.

- HDZ je 2014. i imao stanovitu političku volju da nešto u tom smjeru učini, ali je reformska struja u toj stranci poražena. Sada su u HDZ-u neki novi ljudi i oni to mogu učiniti, ako žele - napomenuo je.

Koprić, međutim, smatra kako nije realno da će HDZ išta od toga učiniti prije nadolazećih parlamentarnih izbora, a u ovom je trenutku i neizvjesno tko će nakon njih formirati vladu.

Ključno bi bilo, naglašava, da postoji politička volja glavnih političkih aktera i neki nacrt, model reforme koji se želi primijeniti. Da bi teritorijalna reforma bila kvalitetna i dugoročno održiva, ističe ovaj profesor upravne znanosti, za njezinu provedbu potrebno je šest do osam godina, dakle dva izborna ciklusa, a ona zahtijeva i promjenu Ustava. Međutim, neki koraci mogu se, tvrdi, već učiniti, u nekoliko predstojećih mjeseci, i to izmjenama Zakona o lokalnoj samoupravi kojima bi se uvela obavezna suradnja između općina i gradova koji čine organske, životne cjeline.

- U ovim kriznim okolnostima, na samome terenu, na pojedinim dijelovima državnog teritorija točno se vidjelo koja područja čine organsku cjelinu. Sami lokalni akteri - lokalni stožeri civilne zaštite zatražili su od nacionalnog stožera da se unutar određenih područja ne moraju izdavati propusnice i da se omogući slobodno kretanje ljudi. To je počelo u Istri, isto je zatražio i bjelovarski stožer, hvarski, zatim stožer Zagrebačke županije, a bit će toga još. Sami lokalni akteri definirat će koje su to općine koje gravitiraju određenim urbanim centrima.

Kad se jasno odredi koje su gravitacijske cjeline unutar kojih suradnja već postoji, u nekoj sljedećoj fazi, recimo kroz četiri godine, gradovima koji su središte svake od tih gravitacijskih cjelina može se proširiti teritorijalni doseg određenih obaveza i poslova. Kroz redizajn ovlasti koje imaju sadašnji načelnici i općinska vijeća treba doći do toga da ta tijela i dalje postoje, ali da ih se rastereti birokratskih obaveza za koje ona ionako nemaju kapaciteta, poput donošenja plana obrane od poplava i raznih drugih strateških i planskih odluka jer dobro znamo da u praksi načelnici i općinska vijeća te planove ne donose, nego ih prepisuju.

Treba omogućiti da općinski načelnici i vijeća budu konzultativna tijela u procesu donošenja odluka u okviru većih teritorijalnih cjelina i osigurati im da zadrže svoj identitet i utjecaj. Većina tih malih općina prije je postojala kao mjesne zajednice i imaju svoju povijest - kaže Koprić.

Tako bi se, ističe, mogao pokrenuti proces okrupnjavanja jedinica lokalne samouprave, formiranje znatno većih općina od sadašnjih malih, mnogobrojnih i disfunkcionalnih. Te veće općine imale bi oslonac na mrežu urbanih centara. Gradovi koji bi bili sjedišta tih općina, tvrdi profesor upravne znanosti, jedini su koji imaju ljudski, tehnički, financijski i drugi kreativni potencijal i mogu činiti pravu jezgru razvoja područja koja im gravitiraju.

Pri kreiranju mreže budućih općina, ističe Koprić, posebno su važne studije geografa Aleksandra Toskića i Dražena Njegača, provedene 2015. Oni su ispitivali gravitacijske cjeline u Hrvatskoj tako što su se ponajprije koncentrirali na pitanje zapošljavanja, tj. istraživali su odakle su ljudi koji rade na određenom mjestu. Na kraju istraživanja došli su do 123 urbana centra u Hrvatskoj kojima gravitiraju šira područja. Njihova je studija ponudila otprilike najbliži odgovor o tome kako bi trebalo formirati te nove općine. Dakle, umjesto sadašnjih 556 gradova i općina trebalo bi ih biti oko 123.

Naravno da se dio njih podudara s onima iz doba socijalizma, ali ne podudaraju se sve, i to ne bi bio povratak na onih 100 općina iz doba socijalizma. Trebalo bi, naravno, tvrdi Koprić, napraviti i neke dodatne analize. Da bi se novi sustav jedinica lokalne samouprave mogao dugoročno i sustavno stabilizirati, ističe, trebalo bi postupno ukinuti županije i umjesto njih formirati prave autonomne regije poput onih kakve postoje u nizu razvijenih europskih država.

Koprić predlaže formiranje četiriju regija: jednu bi činila Slavonija i Baranja, drugu sjeverna i središnja Hrvatska, treću Primorje i Istra, a četvrtu Dalmacija. Uz njih bi se formiralo i posebno metropolitansko područje Zagreba koje bi imalo status pete regije.

Novim bi regijama, tvrdi Koprić, trebalo prepustiti poslove regionalnog razvoja, planiranje i gradnju velikih regionalnih infrastrukturnih objekata, organizaciju i financiranje javnih službi - zdravstva, obrazovanja socijalne skrbi i prometa, upravljanje kriznim situacijama, pomoć ekonomski slabijim područjima i slično. Takve bi regije, ističe, bile sposobne prikupiti veće vlastite prihode, a za razliku od postojećih općina, gradova i županija, imale bi i puno veći kapacitet apsorpcije novca iz europskih fondova.

Koprić, međutim, napominje da bi pri formiranju regija trebalo voditi računa o posebnom statusu pojedinih manjih područja koja imaju svoje povijesne, kulturološke, etničke ili druge specifičnosti, kao što su Istra, dubrovačko područje, Baranja ili Međimurje. Hrvatska bi, zbog takvih specifičnih mikroregija, tvrdi naš sugovornik, trebala biti primjer asimetrične regionalizacije u kojoj neka manja područja zbog svoje specifičnosti mogu zadržati ovlasti kakve, primjerice, imaju današnje županije.

Primjeri takvog specifičnog statusa su Farsko otočje u Danskoj zbog geografske izdvojenosti ili područje Bolzana na sjeveru Italije zbog jezične i etničke posebnosti. Kod nas je u tom smislu najizraženiji primjer Istre. - Oni već 30 godina inzistiraju na svojoj specifičnosti, a radili su i neke rubne poteze poput proglašenja istarskog Statuta, koji je Račanova Vlada ukinula, čime pokazuju da ne pristaju na to da ih se ugura u neke veće teritorijalne cjeline - podsjeća Koprić. Takva regionalizacija omogućila bi prijelaz s dosadašnjeg modela monocentričnog razvoja s fokusom na Zagreb na policentrični razvoj cijele Hrvatske.

Važan proces

Naš sugovornik, međutim, upozorava na još jedan važan proces. Da bi jedinice lokalne samouprave bile kadre obavljati mnogostruke javne poslove koji su im u državama razvijene demokracije namijenjeni, od političko-upravnih, ekonomskih i financijskih do ekoloških, nije dovoljno samo smanjiti njihov broj nego provesti i stvarnu decentralizaciju ovlasti s centralne države na njih.

Osim sadašnjih 576 općina, gradova i županija u Hrvatskoj od kojih mnoge nemaju kapacitete građanima pružiti ni najosnovnije javne usluge, poseban problem je, navodi Koprić, bujajuća masa područnih ispostava središnjih tijela države uprave. U 2015. ih je bilo 1279, a u 2018. je taj broj narastao na 1465., što pokazuje da je u samo tri godine, unatoč službenim tvrdnjama o smanjenju državne uprave, formirano 186 dodatnih područnih ureda različitih ministarstava.

Tome treba pridodati i područne ispostave državnih poduzeća i državnih ustanova, kojih je po nekim konzervativnim procjenama između 500 do 600. To znači da u oko 90 hrvatskih gradova radi ukupno 2000 različitih područnih ispostava središnjih državnih tijela, državnih poduzeća i ustanova. Svaka od njih, navodi Koprić, ima urede, njihovi šefovi koriste službene automobile...

U tu brojku nisu uključene državne agencije (ima ih oko 85), od kojih neke također imaju svoje područne ispostave. Teritorijalna reforma i decentralizacija, tvrdi Koprić, mora uključiti i smanjenje broja ureda državne uprave za 50 do 70 posto. Dio državnih ureda reorganizacijom treba ojačati, a poslove dijela državnih ureda treba prebaciti u nadležnost novoformiranih općina. Očito je da uz decentralizaciju i teritorijalni ustroj treba započeti ozbiljnu reformu državne uprave.