Nach dreijährigem Ringen hat die Europäische Union überwiegend starke Regeln zur Netzneutralität festgeschrieben. Wir zeigen, wie sich diese auf Nutzer auswirken und was besonders scharf kontrolliert werden muss.

Das Korkenknallen am vergangenen Dienstag war angebracht: Europa hat nun endlich eine weitgehend gesicherte Netzneutralität. Das politisch aufgeladene Wort sucht man in der entsprechenden EU-Verordnung allerdings vergebens. Aber immerhin verweisen die von BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications, das Gremium der europäischen Telekom-Regulierungsbehörden) vorgestellten Leitlinien (PDF) wörtlich ab und an auf das Prinzip, das das Internet hat groß werden lassen.

Mit den nun festgelegten Regeln soll die „gleichberechtigte und nichtdiskriminierende Behandlung des Datenverkehrs“ sichergestellt werden, wie es in der EU-Verordnung heißt. Da der Gesetzestext jedoch in einigen Punkten unscharf und schwammig formuliert war, besserte BEREC auftragsgemäß nach und legte Leitlinien vor, die zwar nicht alle, aber die meisten Schlupflöcher schließen.

Spezialdienste werden nicht zu Überholspuren

Ein hart umkämpfter Bereich waren die sogenannten Spezialdienste. Diese hätten, wenn nicht ordentlich reguliert, leicht zu kostenpflichtigen Überholspuren für beliebige Inhalte umgebaut werden können. Solche Angebote sind zwar immer noch möglich – wie in anderen Punkten lässt die EU-Verordnung hier ein wenig Spielraum –, aber nur in verhältnismäßig engen Grenzen.

So müssen sich Spezialdienste klar von vollwertigen Internetzugängen unterscheiden und für spezifische Inhalte, Anwendungen oder Dienste optimiert sein. Die Optimierung muss nachweisbar „objektiv notwendig“ sein, um das verlangte Qualitätsniveau erreichen zu können. Sollten nationale Regulierungsbehörden, wie die hierzulande zuständige Bundesnetzagentur, bei einer Überprüfung feststellen, dass es sich um bloß vorgeschobene Behauptungen handelt und eine bestimmte Anwendung auch ohne eine besondere Behandlung über das normale Internet funktioniert, dann müssen sie den Spezialdienst verbieten.

Ferner dürfen Spezialdienste nicht zu Lasten anderer Nutzer gehen. Netzbetreiber müssen also sicherstellen, dass ausreichend Kapazität vorhanden ist, bevor sie derart optimierte Dienste anbieten. Das gilt auch für Kabelbetreiber, die ihre Netze in der Regel in Segmente unterteilen und darin mehr oder weniger Kunden zusammenfassen. Diese müssen sich dann die Bandbreite bis zum nächsten Knotenpunkt teilen (Shared Medium) – der dann ebenfalls ausreichend gut angebunden sein muss.

Eine bereits im Leitlinienentwurf enthaltene Ausnahme bleibt jedoch weiterhin bestehen: Solange ein Nutzer entsprechend informiert wurde und der Einschränkung zustimmt, darf ein Spezialdienst bis zu einem gewissen Grad die verfügbare Bandbreite des normalen Internetzugangs wegnehmen. Bei der Vorstellung der Leitlinien wurden etwa immer noch weit verbreitete ADSL-Anschlüsse angeführt, die maximal nur magere 16 MBit/s im Downstream schaffen und daher besonders von dieser Regelung betroffen wären. (Passend dazu könnte die EU-Kommission mal ihre Definitionen auf den aktuellen Stand bringen und Geschwindigkeiten von zwei MBit/s nicht mehr als „Breitband“ einstufen.)

Was ist nun ein Spezialdienst?

Der Begriff „Überholspur“ als Umschreibung für Spezialdienste hat sich deshalb eingebürgert, weil die Netzbetreiber genau das erreichen wollten: Gegen Gebühr, gerne auch gegen eine „Umsatzbeteiligung von ein paar Prozent“ sollten sich möglichst viele Inhalteanbieter Vorfahrt erkaufen können. Und Nutzer müssten ebenfalls Geld in die Mautkasse einwerfen, um mitfahren zu dürfen. Die Leitlinien sind jedoch ausreichend klar gefasst, dass solche Geschäftsmodelle, die auf beliebige Anwendungen abzielen, künftig nicht möglich sein werden.

Konkret nennt das Papier drei Beispiele für denkbare Spezialdienste: VoLTE (datenbasierte Telefonie über das LTE-Mobilfunknetz), „linear ausgelieferte“ IPTV-Fernsehangebote sowie Gesundheitsdienste in Echtzeit, etwa Operationen aus der Ferne. Da aber eine objektive Notwendigkeit für ein bestimmtes Qualitätsniveau bestehen muss, um etwas als Spezialdienst anzubieten, schreiben die Regulierer, dürfen solche Datenpakete nicht einfach gegenüber vergleichbaren Paketen priorisiert werden. Stattdessen sollte die Verbindung beispielsweise „logisch“ vom normalen Internetzugang getrennt sein, damit das notwendige Qualitätsniveau auch tatsächlich gewährleistet werden kann.

Solche Praktiken sind schon länger üblich und ergeben in einigen Fällen auch Sinn. Wenn etwa ein Betreiber Kombi-Angebote auf den Markt bringt, die sowohl einen Internetzugang als auch (IP-basierte VoIP-)Telefonie zur Verfügung stellen, dann baut das Modem oft zwei voneinander abgeschottete IP-Verbindungen auf – eine für das Internet und eine, über die man lediglich relevante Netzwerkelemente wie den SIP-Server erreicht, die die Telefonie abwickeln. Und da Telefonie besonders geringe Latenzzeiten sowie eine möglichst stabile Verbindung benötigt, dürften derart ausgestaltete Spezialdienste eine probate Lösung für solche Anwendungsfälle darstellen.

Dieses Szenario lässt sich problemlos auf die oben genannten BEREC-Beispiele umlegen. Entscheidend ist, dass dabei das restliche Internet nicht beeinträchtigt und gleichzeitig sichergestellt wird, dass Netzbetreiber Spezialdienste nicht dazu missbrauchen, Investitionen in ihre Netzinfrastruktur hinauszuzögern.

Freilich wird vieles davon abhängen, wie zuverlässig die jeweils zuständigen nationalen Regulierungsbehörden die Leitlinien umsetzen werden. In naher Zukunft dürften im Massenmarkt vermutlich Netzbetreiber-eigene Spezialdienste dominieren, also etwas wie EntertainTV von der Deutschen Telekom.

Wer braucht Spezialdienste?

Spannend zu beobachten wird sein, ob und, wenn ja, welcher „externe“ Anbieter als erster auf den Zug aufspringt und einen Spezialdienst bei einem Netzbetreiber zu buchen versucht. Wird es sich um ein kleines Start-up handeln, das laut der Telekom-Industrie am meisten von (möglichst unregulierten) Spezialdiensten profitieren würde, oder doch ein Platzhirsch wie Netflix, der den Aufschlag aus der Portokasse bezahlen kann? Das alles vor dem Hintergrund, dass Spezialdienste Ausnahmen sein und für herkömmliche Anwendungen – ja, dazu zählen auch hochaufgelöste 4K-Videos – normale Breitbandverbindungen bei Weitem ausreichen sollten.

Insofern ist das Klagegeheul der Telekom-Industrie nur bedingt nachvollziehbar. Ein Sprecher der Deutsche Telekom AG bedauerte etwa, dass BEREC die in der EU-Verordnung festgeschriebenen gesetzlichen Regelungen „überwiegend restriktiv“ ausgelegt hätte und dadurch „innovative Geschäftsmodelle, insbesondere für den industriellen Anwendungsbereich“, gefährdet wären. Die Interessensvertretung ETNO (European Telecommunications Network Operators‘ Association) brachte in einer Aussendung vernetzte Autos, Telemedizin und industrielle Sensoren ins Spiel, die jeweils eine besondere Behandlung und „ultra-zuverlässige“ Netzwerke benötigten. (Dass man solche Dienste, schon allein aus Sicherheitsgründen, lieber nicht über das offene Internet anbieten sollte, steht auf einem anderen Blatt.)

Nichts davon schließen die EU-Regeln zur Netzneutralität aus. Im Gegenteil. Entweder lassen sich solche Szenarien über gut ausgebaute Netze und das normale Internet realisieren – oder eben über einen Spezialdienst, sollte ein bestimmtes Qualitätsniveau objektiv unerlässlich sein.

Zero Rating diskriminiert

Besonders im Mobilfunk kennen Nutzer das Problem, sich spätestens gegen Monatsende der Grenze ihres monatlichen Transfervolumens anzunähern. Dann muss man sich schon genau überlegen, auf welchen Link man klickt, in welches Video man hineinschaut oder ob man das automatische Laden von Medien in der Twitter-App doch lieber abschaltet. Anstatt die Netzbetreiber indirekt dazu anzureizen, das Datenvolumen möglichst rasch und stetig nach oben hin zu verschieben, haben ihnen die Regulierer ein Schlupfloch offengelassen: Mit der „Zero Rating“ genannten Praxis ist es möglich, einzelne Dienste wie zum Beispiel Spotify vom monatlichen Transfervolumen auszunehmen.

Das klingt zunächst gut, weil der Eindruck entsteht, man könnte ausgewählte Dienste unbeschwert nutzen. Unter den Tisch fällt dabei, dass alle Anbieter, die keinen entsprechenden Vertrag mit einem Netzbetreiber abgeschlossen haben, benachteiligt werden und Nutzer, bewusst oder unbewusst, sich im Zweifel für ein Zero-Rating-Angebot entscheiden werden. Damit wird ein entscheidendes Grundprinzip des Internets untergraben, nämlich die gleichberechtigte Behandlung aller Datenpakete, egal, woher sie stammen und wer sie anfordert.

Das Internet als globale, diskriminierungsfreie Innovationsmaschine könnte ins Stottern geraten, wenn Netzbetreiber als Türsteher darüber entscheiden können, welcher Dienst eine bevorzugte Behandlung erfährt und welcher nicht. Und auch hier gilt, dass es finanzstarken Inhalteanbietern leichter fällt, eine mögliche Gebühr abzuführen, um sich somit einen Vorteil zu verschaffen. Zu Lasten kleiner Start-ups und damit der Angebotsvielfalt.

Schutzmechanismen ungenügend

Obwohl es sich um eine klare Verletzung der Netzneutralität handelt, blieb BEREC kaum eine andere Wahl, da der Text der EU-Verordnung solche Geschäftsmodelle nicht ausdrücklich verbietet (allerdings auch nicht ausdrücklich erlaubt). Einige kleinere Schutzmechanismen gegen Missbrauch haben es dennoch in die Leitlinien geschafft: Erreicht etwa ein Nutzer das monatliche Datentransfervolumen und verlangsamt der Betreiber daraufhin die Übertragungsgeschwindigkeit, dann gilt dies auch für ein gebuchtes Zero-Rating-Angebot.

Derzeit ist jedoch nicht ganz klar, ob das nicht auch den gegenteiligen Effekt haben könnte und Nutzer erst recht in solche Angebote drängt. Schließlich überlegt man sich in so einem Fall doppelt und dreifach, welche Dienste man nutzt und auf welche man lieber verzichtet. Wie auch immer man es dreht und wendet, die Gefahr einer, wenn auch subtilen, Selbstbeschränkung ist real, genauso wie die Marktmacht bereits jetzt dominierender Unternehmen, die ihre herausragende Stellung zusätzlich zementieren könnten.

Offensichtlich war BEREC bewusst, dass es sich um eine höchst problematische Methode handelt. Sie hat deshalb den nationalen Regulierern das Recht eingeräumt, solche Angebote auf einer Fall-zu-Fall-Basis zu untersuchen und sie gegebenenfalls zu untersagen. Dabei sollen die Kontrolleure unter anderem berücksichtigen, ob in der Praxis die Auswahlmöglichkeiten für Nutzer erheblich eingeschränkt und dadurch ihre Rechte untergraben werden.

In die Beurteilung soll zudem die Marktstellung beider Anbieter – die sowohl des Netzbetreibers als auch die des Inhalteanbieters – einfließen und ferner in Betracht gezogen werden, wie hoch das Datenvolumen gesetzt ist. Denn je geringer das Datenvolumen, umso stärker dürfte es Nutzer zu Zero-Rating-Angeboten hinziehen, heißt es in den Leitlinien. Auf der Strecke würde dabei nicht nur die Angebotsvielfalt bleiben, sondern auch eine gut ausgebaute Netz-Infrastruktur, da die Anreize falsch gesetzt sind.

Vorbild Niederlande

Wie man es richtig macht, haben die Niederlande bereits vor einigen Jahren gezeigt. Nach dem Verbot von Zero Rating haben Netzbetreiber ihre Kappungsgrenzen nach oben verschoben, um am Markt konkurrenzfähig zu bleiben. Profitiert haben davon alle Nutzer, die sich möglichst frei und ungehindert im Netz bewegen wollen, anstatt auf ausgewählte Dienste zu setzen.

Dieses Verbot hat der niederländische Gesetzgeber bekräftigt und unlängst erneut gesetzlich festgeschrieben, dass Zero Rating verboten bleibt (das Gesetz muss noch durch den Senat, was aber als sicher gilt). Zwar ist es denkbar, dass etwa ein Netzbetreiber vor Gericht zieht und darauf pocht, solche Angebote auf den Markt werfen zu dürfen. Rejo Zenger von der niederländischen Digital-NGO „Bits of Freedom“ hält dies jedoch für äußerst unwahrscheinlich.

„Es müsste ein sehr spezifischer Fall vorliegen, in dem Zero Rating von BEREC erlaubt, aber vom nationalen Gesetz verboten ist. Ein Netzbetreiber müsste sich genau überlegen, ob das ein jahrelanges Gerichtsverfahren wert ist“, erklärte Zenger gegenüber netzpolitik.org. Und selbst dann wäre es keine ausgemachte Sache, dass der Prozess zu Gunsten des Anbieters ausfällt, so Zenger.

In Deutschland gibt es keine Hinweise darauf, dass der Bundestag dem Nachbar folgt und eine ähnliche Regelung einführt. So erwähnte der CDU-Netzpolitiker Thomas Jarzombek in einer Stellungnahme Zero Rating mit keinem Wort, begrüßte aber, dass den Netzbetreibern die Möglichkeit eingeräumt werde, „innovative Dienste“ anzubieten. Und seine Fraktionskollegin Nadine Schön machte nebenbei auf ein anderes Problem aufmerksam, indem sie betonte, dass durch die Leitlinien ein europäischer Flickenteppich in der Auslegung vermieden werde.

Doch gerade im Bereich von Zero Rating zeigt sich, dass es die EU-Verordnung eben nicht geschafft hat, einen gemeinsamen Rechtsrahmen zu schaffen. Ein Inhalteanbieter könnte europaweit durchaus bis zu 28 unterschiedlichen Auslegungen und Regelungen gegenüberstehen, die ein Produkt in einem Land zulassen und in einem anderen nicht. Das schafft einen fragmentierten Markt sowie Rechtsunsicherheit und könnte zu lang anhaltenden Streitigkeiten vor Gerichten führen.

Verkehrsklassen könnten Probleme bereiten

Ebenfalls als Problemfeld erhalten bleiben die weiterhin erlaubten Verkehrsklassen, die es Netzbetreibern gestatten, Datenpakete einer bestimmten Klasse besser als andere zu behandeln, beispielsweise VoIP-Telefonate. Zwar grenzt der Text solche Maßnahmen klar von Spezialdiensten ab und legt fest, dass Verkehrsmanagement keinen kommerziellen Interessen folgen und nicht als Ersatz für den Netzausbau missbraucht werden sollte. Allerdings reicht es, eine bloß „bevorstehende“ und keine tatsächlich eingetretene Überlastung als Grundlage für die Drosselung bestimmter Klassen heranzuziehen.

Zusätzlich erschwert wird die Umsetzung dadurch, dass viele Dienste, insbesondere neue, nicht eindeutig klassifiziert werden können und möglicherweise auf der Kriechspur landen, anstatt gleichberechtigt zu anderen behandelt zu werden.

Wie dies künftig in der Praxis gehandhabt wird, bleibt derzeit noch unklar. In diesem Bereich ist es unerlässlich, dass die nationalen Regulierungsbehörden scharf kontrollieren und nicht zulassen, dass unzulässiges Verkehrsmanagement das Verbot der Überholspuren aushebelt. Und auch die Nutzer sollten auf der Hut bleiben und genau beobachten, ob bestimmte Anwendungsklassen wie File-Sharing regelmäßig langsamer werden als andere Arten von Datentransfer.

Starke Regeln nutzen Anbietern und Konsumenten

Alles in allem ist es den EU-Institutionen gelungen, in den allermeisten Punkten für klare Regeln zu sorgen und das Best-Effort-Prinzip des Internets zu erhalten – selbst wenn sich die EU-Kommission, namentlich etwa der Digitalkommissar Günther Oettinger, redlich bemüht hat, der Industrie möglichst weit entgegenzukommen und die Regeln aufzuweichen. Auch wenn es sich nicht vollständig durchsetzen konnte, hat letztlich das EU-Parlament entscheidend dazu beigetragen, dass wir uns über ein weiterhin offenes Internet freuen können. Beim Feinschliff der Regeln ließ sich zudem BEREC nicht zu sehr von den Drohgebärden der Industrie irritieren.

Darauf aufbauend gehören einige zuvor mögliche Einschränkungen der Vergangenheit an: Beispielsweise ist es künftig untersagt, „Tethering“ zu verbieten, wenn also die Mobilfunkverbindung des Handys genutzt wird, um einen Laptop ins Netz zu bringen. Auch können bestimmte Dienste, Telefonie über das Internet mittels Skype etwa, nicht mehr gesperrt oder künstlich gedrosselt werden, genausowenig wie der Zugang zu beliebigen Webseiten oder Anwendungen. Sogenannte „Sub-Internet-Angebote“, die ausschließlich Zugriff auf ausgewählte Dienste wie Facebook oder WhatsApp zulassen, sind generell verboten.

Als vermutlich größte Gefahr standen lax regulierte Spezialdienste im Raum, die leicht zu einem Zwei-Klassen-Netz hätten führen können. Diese Bedrohung ist nun gebannt und lässt sich auch nicht einfach über die Hintertür der Verkehrsklassen einführen. Die von der Industrie beschworenen innovativen Anwendungen bleiben weiterhin möglich, ohne dem restlichen Internet zu schaden.

Als Schwachpunkte bleiben Zero Rating und im schlimmsten Fall beliebiges Verkehrsmanagement übrig, wobei BEREC den nationalen Regulierungsbehörden ausreichend Mittel in die Hand gibt, um gegen einen Missbrauch der Regeln vorzugehen. In solchen Fällen müssen sie aber auch tätig werden und nicht im Zweifel zu Gunsten der Netzbetreiber entscheiden, die vermutlich alles daran setzen werden, die Grenzen des Regelwerks auszuloten.

Das betrifft auch einen Bereich, der von der EU-Verordnung ausgeklammert wurde und sich zum nächsten umkämpften Gebiet entwickeln dürfte: Weitgehend intransparent und unreguliert bleiben bis auf Weiteres die Praktiken, mit denen die Betreiber Daten untereinander austauschen (Interconnection beziehungsweise Peering). Das öffnet marktverzerrenden Behandlungen Tür und Tor und sorgt regelmäßig für Auseinandersetzungen zwischen Anbietern. Auf der Strecke bleiben dabei Konsumenten, die beispielsweise eine Videoplattform schlechter erreichen können, weil der Einspeisepartner willkürlich gewählte Preise festsetzt.

Hier ist eine aufmerksame Zivilgesellschaft gefragt, die genau beobachtet und gegebenenfalls laut aufschreit, sollte es zu Verletzungen der Netzneutralität kommen. Denn ohne die außergewöhnlich starke Beteiligung einer größeren Öffentlichkeit, die sich mit gut 500.000 Stellungnahmen in der Konsultationsphase zu Wort gemeldet hat, wären die Regeln mit einiger Sicherheit nicht so stark ausgefallen.