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La réforme des institutions est dans la dernière ligne droite. Le Premier ministre, Édouard Philippe, a annoncé, mercredi 4 avril, l'architecture et les grandes lignes de ce projet promis par le candidat Macron pendant la campagne présidentielle.

Le chef du gouvernement a parlementé à plusieurs reprises, ces dernières semaines, avec François de Rugy, président (La République en marche) de l'Assemblée nationale, et Gérard Larcher, président (Les Républicains) du Sénat. Le but: faire converger des positions, très opposées sur certains aspects, de cet épineux dossier. Résultat des courses: s'il peut globalement compter sur le soutien de Rugy dans son entreprise, il doit en revanche affronter Larcher qui, avec les dirigeants de son parti, est vent debout contre quelques mesures envisagées par l'exécutif: la dose de proportionnelle aux élections législatives et la réduction du nombre de parlementaires –les sénateurs en ce qui le concerne.

Philippe était engagé dans une course contre la montre car le calendrier, on va le voir, est contraint. Larcher lui opposait une course de lenteur dans le but, non avoué évidemment, de faire capoter le projet. En effet, cette réforme nécessite trois types de projet de loi: constitutionnel, organique et ordinaire. Pour simplifier l'affaire, les textes doivent s'emboîter les uns dans les autres, selon le principe des poupées russes. Chaque cran inférieur dépend du cran supérieur.

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Le volet purement constitutionnel est sans embûche

La réforme purement constitutionnelle, a priori, ne pose pas de problèmes insurmontables. Tous les partis et les principaux responsables sont d'accord pour supprimer la Cour de justice de la République (CJR) ou Haute Cour de justice qui figure à l'article 68 de la Constitution. Cette instance est réservée aux membres du gouvernement en cas de crimes ou de délits commis dans l'exercice de leur fonction. Elle peut aussi juger le président de la République dans l'hypothèse d'une «haute trahison».

De même, ils s'accordent pour faire disparaître la possibilité de siéger au Conseil constitutionnel pour les anciens chefs de l'État. Cette présence est fixée par l'article 56 de la loi fondamentale.

Deux commissions confiées à deux anciens chefs du gouvernement, l'une présidée par Édouard Balladur pendant le quinquennat de Nicolas Sarkozy et l'autre dirigée par Lionel Jospin pendant celui de François Hollande, ont préconisé cette suppression. Mais elle n'a jamais été adoptée... depuis une dizaine d'années, faute de majorité qualifiée. Dans les faits, seul Valéry Giscard d'Estaing siège encore, de droit, parmi les «Sages», contrairement à Jacques Chirac. Sarkozy a cessé de s'y rendre en 2013, après sa première mise en examen, et Hollande n'y a jamais mis les pieds.

Article 65 de la Constitution

Il en va de même pour la modification de la composition du Conseil supérieur de magistrature (CSM) et le renforcement de son indépendance. Le fonctionnement du CSM est défini dans l'article 65 de la Constitution. La réforme consisterait là à accorder plus de place aux non-magistrats, nommés par des personnalités indépendantes du pouvoir politique, et à obliger le président de la République à suivre l'avis du CSM sur la nomination des magistrats du parquet.

Si aucune embûche n'est décelable sur la partie purement constitutionnelle, c'est une autre chanson en ce qui concerne le processus électoral, donc de tout ce qui relève du mode d'élection des députés, en particulier l'introduction d'une dose de scrutin proportionnel, de la diminution du nombre de parlementaires au palais Bourbon et au palais du Luxembourg, de la limitation dans le temps du nombre de mandats identiques...

Pour être adoptés, ces différents points, qui constituent le gros morceau de la réforme, doivent passer par le vote d'une loi organique, voire plusieurs. En conséquence, pour être appliquées, ces différentes dispositions doivent obtenir une majorité absolue à l'Assemblée nationale, en dernier ressort, et non pas seulement une majorité simple comme les lois ordinaires. Soumise obligatoirement au contrôle du Conseil constitutionnel, la loi organique doit nécessairement obtenir l'accord du Sénat si elle contient des dispositions qui lui sont relatives.

La droite oublie sciemment les propositions de Fillon

On l'aura compris, Larcher, président du Sénat, et la majorité de droite de cette assemblée, ont en main un outil de pression considérable contre le gouvernement puisque justement la diminution du nombre de sénateurs les concerne au premier chef. Ils peuvent tout faire capoter en s'opposant à cette seule mesure... même si, paradoxalement, elle figurait dans le programme présidentiel de François Fillon.

Ce que Bruno Retailleau, président du groupe sénatorial Les Républicains, héritier politique de l'ex-Premier ministre et pilier de sa campagne, a feint d'ignorer sur RTL, le 4 avril, en jouant un peu au poker menteur. Car Fillon ne proposait pas une baisse de 30% mais de... 42,53%, soit un passage à 200 sénateurs contre 348 actuellement! Que dire alors du «sacrifice des territoires les plus fragiles»? C'est surtout sa posture de circonstance qui est fragile. Et qui donne lieu à des contorsions des intéressés.

Réduction du nombre de parlementaires (programme Fillon)

A contrario, ils pouvaient obtenir des compensations en lâchant du lest –leur attitude apparaissant très politicienne– notamment sur le niveau de la dose de proportionnelle fixé par Philippe à 15%. Pour Christian Jacob, président du groupe Les Républicains à l'Assemblée nationale, la bonne dose de proportionnelle, «c'est zéro». La droite parlementaires en appelle aux mannes du général de Gaulle: les néo-gaullistes considèrent que l'introduction d'un tel correctif électoral, quel que soit son niveau, est une atteinte intolérable à l'esprit de la V e République. Une ligne rouge. Un retour vers les ténèbres de la IVe et son instabilité.

Négociateur madré, Larcher a laissé fuiter par son entourage qu'on ne pouvait pas aller au-delà de 10%. Un taux qui, au final, permet de ne rien corriger du tout dans le scrutin majoritaire uninominal à deux tours. Si les extrêmes, gauche et droite, sont favorables à une proportionnelle intégrale (100%), les proportionnalistes du centre se prononcent pour une dose de 20% (Jean-Christophe Lagarde, UDI) ou 25% (François Bayrou, Modem).

La dose de proportionnelle fixée (pour l'instant) à 15%

Au milieu de cette forêt de pourcentages, le Premier ministre –il considérait dès le 13 juin 2017, soit avant le second tour des législatives, qu'une dose de proportionnelle, était «utile»– pense avoir trouver un point de convergence. Comme cela semblait l'évidence entre les différentes positions, le curseur de l'exécutif s'est arrêté à 15%. «Au risque de mécontenter tout les acteurs» de ce petit théâtre, confie une source gouvernementale... «tout en faisant bouger les choses, mine de rien», ajoute-t-elle.

Pour preuve, une étude conduite par Paul Cébille, chargé d'études à l'institut BVA, dont il a rendu compte, à travers un graphique, sur Twitter. En retenant une baisse de 30% du nombre de députés (404 au lieu 577 actuellement) et en appliquant une dose de proportionnelle de 15% aux résultats des élections législative de juin 2017, il a rebâti la composition de l'Assemblée nationale au terme de ce double processus.

Répartition des 404 députés avec 15% de proportionnelle (simulation Cébille)

Dans cette hypothèse, La République en marche aurait obtenu une courte majorité à elle seule (205 sièges sur 404 contre 312 sur 577 aujourd'hui) et elle aurait reçu le renfort de vingt-quatre députés du Modem (contre quarante-sept). Il y aurait eu quatre-vingt-deux députés LR (contre 102), douze représentants de l'UDI (contre trente-deux), un élu de Debout la France (Nicolas Dupont-Aignan qui siège déjà chez les non inscrits), quinze députés Front national (contre sept), trois divers droite et sept régionalistes.

À gauche de l'hémicycle, la répartition aurait été le suivante: PS, vingt-cinq sièges (contre trente-et-un), cinq divers gauche, La France insoumise dix-neuf (contre dix-sept) et six communistes (contre seize). Ayons soin d'ajouter que certains regroupements de députés divers droite, divers gauche et régionalistes auraient modifié à la marge cette composition des groupes.

L'Assemblée a d'abord vocation à voter les lois

Au final, la majorité du parti du président serait tombée de 54% à 50,7% et son allié Modem aurait vu sa représentation passer de 8,1% à 5,9%. Les centristes de l'UDI auraient aussi reculé de 5,5% à 3%. À droite, Les Républicains qui hurlent contre cette «dosette» auraient enregistré une hausse de représentativité: 20,3% contre 17,7% aujourd'hui. L'extrême droite aurait doublé ses effectifs et aurait pu former un groupe. À gauche, le PS aurait moins de sièges mais une représentation très légèrement supérieure (6,2% contre 5,4%) et le PCF, sans les ultra-marins il est vrai, aurait été le grand perdant. À la gauche de la gauche, les Insoumis seraient passés de 2,9% à 4,7%.

On est très loin d'une «assemblée ingouvernable», comme le clame et le redoute, exagérément, la droite. Et ça reste dans la vocation de l'Assemblée nationale qui n'a pas pour mission de représenter tous les courants de pensée du pays mais de dégager une majorité pour voter des lois et une opposition pour la combattre.

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Une multitude de détails encore à régler

On peut imaginer que les protagonistes vont se pencher avec attention sur cette cuisine de chiffres. Et ils n'en auront pas fini. Car il y a une multitude de détails (qui n'en sont pas) encore à régler. Comme la date d'entrée en vigueur de la réforme pour les sénateurs, ce qui va impliquer d'allonger et/ou de raccourcir le mandat en cours et/ou le suivant : les sénateurs sont élus pour six ans et le Sénat est renouvelable par moitié tous les trois ans. Vous voyez le casse-tête en passant à 244 sénateurs.

De même, il y a la problématique des inéligibilités pour les députés, à introduire dans la réforme. À l'heure actuelle, un ancien préfet ou un ex-magistrat, par exemple, ne peut pas se présenter dans une circonscription où il a exercé dans l'année qui précède le scrutin législatif. Quid des candidats, ex-préfets ou ex-magistrats, qui seront présentés par un parti, à la proportionnelle, sachant que la circonscription sera alors, forcément, la France entière? Il faut penser à tout. Même au fait de savoir si les électeurs auront un seul bulletin de vote (recto-verso) ou bien deux –un par scrutin?

Les protagonistes sous le regard de l'opinion

Enfin, le projet de réforme devra aussi prévoir une ou des lois ordinaires. Ce ou ces textes traiteront de l'aspect mixte du scrutin (uninominal et proportionnel), du choix du mode de calcul pour la dose de proportionnelle (certainement la plus forte moyenne comme aux élections municipales) ou encore du contour des circonscriptions qui sont aujourd'hui les départements pour les sénateurs et un découpage à l'intérieur du département pour les députés. La question de l'avenir du département étant une question récurrente depuis des années, elle ne doit pas être tout à fait ignorée chez ceux qui planchent sur les aspects pratiques de la réforme. C'est pourquoi Larcher réclame au moins un député et un sénateur «par département».

Last but not least, le législateur va devoir se pencher sur le cas des députés d'outre-mer et sur celui des députés élus par les Français installés à l'étranger. Comme leur nombre va être aussi diminué, les circonscriptions vont subir des modifications géographiques. Les députés des Français de l'étranger pourraient ainsi passer de douze à huit et voir leur zone devenir inlabourable. Resteront-ils élus au scrutin majoritaire uninominal ou passeront-ils tous dans le mixeur proportionnel?

On le voit, cette réforme institutionnelle est un chantier considérable qui ne peut pas se satisfaire de déclarations à l'emporte-pièce ou laisser place à la démagogie de café du commerce. D'autant que l'opinion semble, si l'on en croit les sondages, très attachée à certaines évolutions, comme la diminution du nombre de parlementaires ou la limitation dans le temps d'exercice d'un même mandat. Les opposants irréductibles à tout changement doivent aussi prendre ces données en considération.

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Et au bout du processus, le redécoupage électoral

L'exécutif, lui, doit jouer fin. Et il doit agir prestement. S'il veut parvenir à conduire son affaire jusqu'à bon port, il doit présenter sa copie au Conseil d'État, cette semaine ou au pire la suivante, pour une adoption en Conseil des ministres, en mai. Matignon prévoit une première lecture des textes au Parlement, en juillet. Car le temps est compté.

En effet, quatre calendriers se succèdent: ils doivent obligatoirement s'emboîter les uns dans les autres, chaque étape étant liée à la réussite de la précédente. Pour respecter la hiérarchie des normes, les modifications constitutionnelles viennent en tête, puis la ou les lois organiques, puis la ou les lois ordinaires et, enfin, l'inévitable redécoupage électoral, celui que les oppositions, de tout temps, ont l'habitude de baptiser «charcutage électoral».

Ce redécoupage sera soumis à une commission et il passera l'examen du Conseil constitutionnel. L'opération devra être achevée un an avant les élections législatives prévues en 2022. Sachant que les prochaines municipales pourraient avoir lieu en 2021 au lieu de 2020, on comprend que l'exécutif cherche à se donner un peu d'air dans cette course de vitesse de la réforme institutionnelle que Larcher aimerait bien transformer en course de lenteur. L'opinion sera-t-elle conduite à se poser en arbitre?