Mehrere Milliarden Euro steckt die Bundesregierung in den Breitbandausbau. Doch weite Teile des Landes sind immer noch unterversorgt, eine Besserung ist kaum in Sicht. Unsere Analyse zeigt, woran das Ausbauprogramm des „Münchhausens der Breitbandszene“ krankt.

Obwohl Infrastrukturminister Alexander Dobrindt (CSU) von der höchsten Ausbaudynamik in Europa schwärmt, kommt der Breitbandausbau in Deutschland nicht voran. Weiterhin muss ein Viertel der Haushalte mit Internetanschlüssen auskommen, die weniger als 50 MBit/s im Downstream schaffen. Ganz schlecht bestellt um die Versorgung ist es im ländlichen Bereich, wo nur jeder Dritte Bandbreiten von mindestens 50 MBit/s und gerade mal jeder Zweite mindestens 30 MBit/s erhält. Ein Armutszeugnis für den Wirtschaftsmotor Europas – und ein tägliches Ärgernis für Millionen von Menschen, die keinen zeitgemäßen Internetzugang haben.

Diese Misere soll das 2015 beschlossene Förderprogramm des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) beseitigen und damit das Versprechen der Großen Koalition einlösen, bis 2018 für eine flächendeckende Breitbandversorgung zu sorgen. Doch die Anlaufschwierigkeiten haben sich zu einem Dauerzustand entwickelt, machte zuletzt die Antwort des BMVI auf eine Kleine Anfrage der Grünen (PDF) deutlich.

Ausbaudynamik bleibt ein Papiertiger

Zwar stellt der Bund erhebliche Mittel zur Verfügung, mittlerweile rund vier Milliarden Euro, um das Breitbandziel umzusetzen. Im Bundeshaushalt stehen davon seit 2015 insgesamt 1,5 Milliarden Euro bereit. Doch bislang ist von diesen Geldern praktisch nichts bei den Gemeinden angekommen, die ihre digitale Infrastruktur aufmöbeln möchten. Nicht einmal 0,9 Prozent – weniger als 14 Millionen Euro – haben laut BMVI tatsächlich die Ausbauprojekte erreicht. Die Dynamik, von der Dobrindt spricht, findet also in erster Linie nur auf dem Papier statt.

Die Auszahlung der Mittel erfolge erst, heißt es vom BMVI, „nachdem bestimmte Projekt-Meilensteine umgesetzt wurden und dies beim Projektträger nachgewiesen und geprüft wurde.“ Anfang Dezember 2016 teilte uns das BMVI noch mit, dass es „mit einem zeitnahen Abschluss der ersten Verfahren“ rechnet. Seitdem ist offenkundig nicht viel passiert. Dabei beklagte schon im Vorjahr Stephan Krauß, Sprecher des Thüringer Ministeriums für Wirtschaft, Wissenschaft und Digitale Gesellschaft (TMWWDG), gegenüber netzpolitik.org das „äußerst komplexe Antragsverfahren“, das den raschen Ausbau behindere. Neben Bedarfserhebungen müssen Businesspläne erstellt, Anträge beim Bund und beim Land eingereicht und über EU-weite Ausschreibungen passende Partner für jeden Projektbestandteil gefunden werden. Das erfordert nicht nur einen Haufen Fachwissen, sondern dauert.

Die digitale Spaltung Deutschlands

Die Karte zeigt grob die Versorgung mit Breitbandanschlüssen von mindestens 50 MBit/s im Downstream (in Prozent der Haushalte) – der Schwellenwert, an dem sich die Bundesregierung messen lassen muss. Im Unterschied zum Breitbandatlas zeigt sie an, wie es um den Ausbau in den einzelnen Bundesländern bestellt ist und basiert auf einer Ampelanzeige. Besonders schlecht versorgte Bundesländer wie Sachsen-Anhalt sind tiefrot eingefärbt, gelbe wie Rheinland-Pfalz liegen etwa im Bundesdurchschnitt von 75,5 Prozent, tiefgrüne wie Hamburg nehmen deutschlandweit die Spitzenposition ein. Für Details auf die einzelnen Bundesländer in der Karte klicken.

Quelle: TÜV Rheinland/BMVI, Stand: Ende 2016

Breitbandversorgung im Osten besonders schlecht

Bei der Versorgung mit Breitband gibt es freilich nicht nur ein starkes Stadt/Land-Gefälle, sondern auch eines zwischen Ost und West. In Sachsen-Anhalt erreichen weniger als die Hälfte der Haushalte die anvisierten 50 MBit/s, in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Thüringen liegt die Quote bei jeweils unter 60 Prozent. Lediglich Brandenburg schafft es mit 62,3 Prozent, die (immer noch bescheidene) Marke zu knacken. Die vom BMVI veröffentlichen Zahlen stammen von Ende 2016.

Diese bei der Breitbandversorgung weit abgeschlagenen Bundesländer stellen sich jedoch unterschiedlich geschickt an, wenn es um das Anzapfen der Fördertöpfe des Bundes geht. Bewilligt hat das BMVI insgesamt etwas mehr als 3,1 Milliarden Euro. Mecklenburg-Vorpommern erhält davon knapp 828 Millionen Euro und liegt damit unangefochten an der Spitze. Immerhin handelt es sich um mehr als ein Viertel aller genehmigten Mittel, fast doppelt so viel wie das zweitplatzierte Sachsen. Dorthin fließen rund 425 Millionen Euro, danach folgt Brandenburg mit mehr als 254 Millionen Euro. Sachsen-Anhalt muss sich mit rund 210 Millionen begnügen, Thüringen mit nur 165 Millionen Euro.

Noch deutlicher wird der Unterschied, wenn man die Beträge auf die Einwohnerzahl umlegt: 513 Euro pro Einwohner an Förderungen streicht dabei Mecklenburg-Vorpommern ein, gerade Mal ein Fünftel oder weniger erhalten Sachsen, Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Thüringen. An sechster Stelle folgt Schleswig-Holstein mit weniger als 50 Euro pro Einwohner.

Von ungefähr kommt diese Ungleichverteilung nicht. So hat Mecklenburg-Vorpommern bereits vor Jahren den Nachholbedarf erkannt und beim TÜV Rheinland eine einschlägige Studie in Auftrag gegeben. Darauf aufbauend stellt die Landesregierung nun knapp 500 Millionen Euro an Landesförderungen bereit, zusätzlich zu den Förderungen des Bundes. Brandenburg beteiligt sich mit circa 163 Millionen Euro, Thüringen mit mehr als 100 Millionen Euro. Eine Gesamtzahl wollte uns das Wirtschaftsministerium Sachsen-Anhalt nicht nennen, verwies aber auf 110 Millionen Euro aus EU-Fördertöpfen sowie auf „weitere Fördergelder in Millionenhöhe“, unter anderem aus der Digitalen Dividende II. (Sachsen hat auf wiederholte Anfragen nicht reagiert.)

Komplexes Antragsverfahren bremst

Das Thüringer Wirtschaftsministerium führt den langsam anlaufenden Ausbau teils auf die unterschiedliche Kreisstruktur der jeweiligen Länder zurück. So bestehe Thüringen aus 23 Landkreisen, Mecklenburg-Vorpommern aus bloß acht. „Kleinteilige Gebietskörperschaften bedeuten höheren Aufwand und – aufgrund des häufig ehrenamtlichen Handlings, bei dem viele Prozesse ’nebenbei‘ gemanagt werden müssen – weniger Know-how für komplexe Antragsverfahren“, teilte uns der Sprecher mit. Außerdem habe der Breitbandausbau in einigen Kommunen und Kreisen im Vergleich zu anderen Themen lange keine besondere Priorität genossen, da der „erreichte Ausbaustand als zufriedenstellend eingeschätzt wurde oder Befragungen kein gesteigertes Interesse der potentiellen Nutzer ergeben hat“.

Inzwischen habe man jedoch einen Strategiewechsel eingeleitet, das Breitbandkompetenzzentrum personell aufgestockt und angewiesen, „pro-aktiv in den Landkreisen und Kommunen auf die Antragsstellung hinzuwirken“. Tatsächlich lässt sich das an den bewilligten Förderanträgen ablesen: Gab es in ganz Thüringen in der ersten Förderrunde (April 2016) kein einziges bewilligtes Projekt und in der zweiten mit dem Kyffhäuserkreis nur eines, folgten in der dritten und der bisher letzten vierten Runde (Juli 2017) immerhin 48 Projekte nach.

Berücksichtigt man, wie viel Zeit zwischen der Bewilligung eines Projekts und dem ersten Spatenstich vergeht, erscheint es unverständlich, warum das BMVI nach wie vor am Ausbauziel 2018 festhält. Denn selbst das Vorreiterprojekt im Kyffhäuserkreis hat den komplizierten und langwierigen Ausschreibungsprozess noch nicht abgeschlossen. Gegenwärtig befinde sich das Vorhaben in der Phase der finalen Angebotsabforderung, die Vergabe soll noch im Oktober 2017 erfolgen, sagte uns Andreas Räuber, Leiter des Amtes für Wirtschaftsförderung und Kreisentwicklung. Wenn alles gut geht, soll der Ausbau bis Ende 2018 fertig sein, realisiert über „relativ viele Glasfaseranschlüsse“. Am bürokratischen Aufwand hätte sich zwischenzeitlich jedoch kaum etwas geändert, betonte Räuber: „Trotz professioneller Begleitung durch einen technischen Consulter und eine Fachanwaltskanzlei bleibt es ein kompliziertes und störungsanfälliges Verfahren.“

Sachsen-Anhalt wiederum stößt sich besonders am mehrstufigen Bewilligungsverfahren des BMVI. Zunächst müssten die Ausbaukosten geschätzt, dann Angebote der Netzbetreiber eingeholt werden – und erst danach erfolge nach erneuter Prüfung die endgültige Bewilligung. „Dieses Verfahren ist aus unserer Sicht sehr zeitaufwendig und bürokratisch“, teilte uns ein Sprecher des Ministerium für Wirtschaft, Wissenschaft und Digitalisierung des Landes Sachsen-Anhalt mit. Zudem würden zusätzliche Anforderungen zur Netzplanung, etwa die GIS-Nebenbestimmungen, die Bewilligungen erheblich verzögern. Insgesamt werde das Land das Ziel von 50 MBit/s bis Ende 2018 nicht flächendeckend halten können, so der Sprecher.

Dobrindt ist „Münchhausen der Breitbandszene“

Ihr Breitbandziel wird die Bundesregierung „ganz sicher nicht erreichen“, resümiert denn auch die grüne Bundestagsabgeordnete und Infrastruktursprecherin Tabea Rößner. „Das Programm stockt an allen Stellen und bis 2018 wird die digitale Spaltung Deutschlands nicht aufgehoben sein.“ Nach Berechnungen des Bundesverbands Breitband (Breko) wird bis 2018 bestenfalls 85 Prozent aller Haushalte ein Breitbandanschluss mit mindestens 50 MBit/s zur Verfügung stehen, konkretisierte ein Breko-Sprecher gegenüber netzpolitik.org. Zudem kritisierte er die jüngste Vectoring-Entscheidung der Bundesnetzagentur, die den Ausbau insgesamt verlangsamen werde.

Diese entscheidende Weichenstellung verschafft der Telekom Deutschland in weiten Teilen des Landes ein Quasi-Monopol, da der Marktführer die Technik leichter einsetzen darf und dadurch die Wettbewerber verdrängt. Dass die dabei eingesetzte, letztlich kupferbasierte Technik jedoch nur auf kurzen Distanzen von wenigen hundert Metern Bandbreiten von bis zu 100 MBit/s im Downstream schafft und damit weder flächendeckend einsetzbar noch mittelfristig konkurrenzfähig bleiben wird, hängen die Telekom und das BMVI nicht an die große Glocke. Stattdessen verkaufen sie diesen Zwischenschritt irreführend als Glasfaserausbau, was Bundesminister Dobrindt mittlerweile den Spitznamen „Münchhausen der Breitbandszene“ eingebracht hat.

Tatsächlich müssen die Kabelverzweiger beziehungsweise Multifunktionsgehäuse über Glasfaser angebunden werden (FTTC, Fiber To The Curb). Bei der sogenannten „letzten Meile“, die bis in den Haushalt führt, bleibt es aber beim Kupferkabel. Ein neues Förderprogramm ist somit vorprogrammiert, um in einigen Jahren auch diese Strecken auf den aktuellen Stand zu bringen. „Hier wurde massiv in Vectoring-Übergangstechnologie zu Gunsten der Telekom investiert, wo der direkte echte Glasfaserausbau ins Haus sinnvoll und möglich gewesen wäre“, erklärte uns Jürgen Grützner, Geschäftsführer des Verbands der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (Vatm).

An wie vielen geförderten Projekten die Telekom Deutschland beteiligt ist und mit welcher Technik, wollte ein Unternehmenssprecher gegenüber netzpolitik.org nicht offenlegen. Abhängig von den Ausschreibungen und Vorgaben, die die Kommunen definieren, würde man in Fördergebieten aber verschiedene Glasfasertechnologien einsetzen, neben FTTC auch FTTH (Fiber To The Home).

Offizielle Informationen rückt das BMVI nur spärlich heraus, sondern beschränkt sich in seinen Antworten auf Fragen zum Förderprogramm auf das Bundesland, den Namen der Kommune, die bewilligte Summe und die geförderte Modellart – letzteres gilt pro Bundesland jedoch nur für die ersten drei Förderrunden. Zwar lässt sich daraus schon einiges herauslesen, mehr Datenmaterial – das im BMVI mit Sicherheit vorhanden ist – würde aber endlich verraten, wer vom Bundesförderprogramm wirklich profitiert und welche Technik dabei zum Einsatz kommt.

Subventionen für Netzbetreiber

Das Bundesförderprogramm bevorzugt klar ersichtlich das sogenannte Wirtschaftlichkeitslückenmodell. In den meisten Fällen läuft das auf eine Subvention von Telekommunikationsunternehmen hinaus. Zudem ist davon auszugehen, dass der überwiegende Anteil in die Vectoring-Technik und an die Telekom Deutschland fließt. Die mit den Förderungen neu errichtete Infrastruktur gehört anschließend nicht den Gemeinden, sondern privaten Unternehmen. Detaillierte Zahlen für die vierte Förderrunde liegen bislang nicht vor.

So subventioniert das Wirtschaftlichkeitslückenmodell in der Regel einzelne Telekommunikationsunternehmen, indem die Förderungen den Ausbau eines Gebiets rentabel machen. Oft – nicht immer – handelt es sich dabei um relativ kurzfristig und billig umsetzbare Vectoring-Projekte, die aber in wenigen Jahren einen neuerlichen Ausbau notwendig machen werden. Insgesamt sind die Rahmenbedingungen des Förderprogramms auf dieses Modell ausgerichtet, denn das BMVI hoffte, dadurch das 2013 ausgegebene Bandbreitenziel schneller zu erreichen. Aus Sicht der Telekom Deutschland „ist das Wirtschaftlichkeitslückenmodell die bessere Wahl, weil bei Betreibermodellen der Ausbau in der Regel wesentlich langsamer ist und das Risiko nicht tragfähiger Geschäftsmodelle besteht“, sagte uns der Telekom-Sprecher.

Beim Betreibermodell wiederum bauen die Kommunen die Infrastruktur selbst auf und verpachten sie anschließend in der Regel an einen oder mehrere Anbieter. Die allermeisten, wenn nicht alle (Informationen dazu gibt das BMVI nicht heraus), verlegen dabei echte, zukunftsfeste Glasfaserleitungen bis ins Haus beziehungsweise in die Wohnung (FTTB/H, Fiber To The Building/Home). Solche Leitungen werden auch noch in 20 Jahren mithalten können, einen wichtigen Standortvorteil darstellen und überdies den Gemeinden auf lange Sicht zusätzliche Einnahmen verschaffen. Über alle vier Förderrunden verteilt nutzten jedoch nur rund 20 Prozent der 544 geförderten Projekte das Betreibermodell.

Betreibermodelle gegen die Telekom Deutschland

Mitten in der Umsetzung befindet sich ein solches Ausbauprojekt in Sachsen-Anhalt. Acht Gemeinden im Landkreis Börde haben sich dort zu einer Arbeitsgemeinschaft zusammengeschlossen, die auf echte Glasfaserleitungen setzt. Aufgrund der dort gewählten Betreibermodelle bleibt die neu errichtete Infrastruktur in der Hand der Gemeinden. Auch hier zeigt sich, wie kleinteilig und umständlich das Förderdickicht in der Praxis ausfällt: Selbst wenn die Arbeitsgemeinschaft als übergeordnete, koordinierende Stelle fungiert, musste jede Gemeinde eigene Förderanträge stellen. Das bedeutet in diesem Fall acht parallel laufende Einzelprojekte, mit entsprechenden Reibungsverlusten. „Es wäre viel besser gewesen, die Rahmenbedingungen beispielsweise auf die Zahl der Einwohner auszurichten, die versorgt werden sollen“, erklärte uns Holger Haupt, der das Projekt für den Landkreis Börde steuert. „So ist es als Großprojekt nicht umsetzbar.“

Über 80 Millionen Euro hat das BMVI den Gemeinden im März 2017 insgesamt zugesichert. Drei der Einzelprojekte wären dadurch vollständig ausfinanziert, sagte Haupt, die Anträge der restlichen fünf Gemeinden auf Landesförderung befänden sich jedoch in der Warteschleife. Sachsen-Anhalt müsse die Mittel erst freimachen und umschichten, so Haupt, denn die Töpfe seien derzeit leer. Außerdem müssen die Gemeinden noch die Ergebnisse der EU-weiten Ausschreibungen abwarten, die jeweils etwa drei Monate dauern würden. Erst dann kann der Bau beginnen.

Wenn nicht bis dahin, wie so oft, die Telekom Deutschland querschießt. Ursprünglich gehörten noch zwei weitere Gemeinden der Arbeitsgemeinschaft an, Wolmirstedt und Sülzetal. Beide sind mittlerweile abgesprungen und vertrauen lieber dem Ex-Monopolisten. Der pickt sich im gesamten Gebiet die Rosinen heraus, überbaut dabei Teile der geplanten Infrastruktur und lockt die Bürgermeister mit scheinbar billigem und schnellem Breitbandausbau über Vectoring.

Und selbst wenn sie keine direkten Fördermittel abstaubt, missbraucht die Telekom Deutschland grundsätzlich sinnvolle Gesetze wie das „DigiNetzG“. Dieses soll dabei helfen, teure Tiefbaukosten zu verringern und verpflichtet Kommunen dazu, bei Bauarbeiten die Mitverlegung von passiver Infrastruktur durch Telekommunikationsunternehmen zuzulassen. Das erlaubt aber Unternehmen wie der Telekom (oder Kabelbetreibern), einfach abzuwarten, bis eine Gemeinde mit einem Betreibermodell startet. Dann springt man einfach auf das Projekt drauf, verlegt deutlich billiger neue Kabel und erspart sich so einen großen Teil der Kosten – und untergräbt im Vorbeigehen die Wirtschaftlichkeit der langfristig angelegten Betreibermodelle der Kommunen, weil man insbesondere in dichter besiedelten Gebieten geringfügig billigere Produkte anbieten kann.

Projektleiter Haupt aus dem Börde-Landkreis zeigt sich trotzdem zuversichtlich. Nur rund die Hälfte aller Haushalte im jeweiligen Gebiet müssten mitmachen, damit sich die Projekte rechnen. In einer Gemeinde hätte man bereits genügend Vorverträge abgeschlossen, der Rest werde hoffentlich bald folgen. Viel Glück.

Mitarbeit: Johannes Steiling

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