Današnjim prijedlozima izmjena hrvatskog zakonodavstva Vlada RH krenula je ostvarivati pretpostavke za korištenje postrojbi OS RH pri nadzoru državne granice. Ili je to barem jutros bila načelna namjera, prema kojoj se u Hrvatski sabor otposlalo dva kratka prijedloga izmjena i dopuna Zakona o obrani (NN 73/13 i 75/15) te Zakona o nadzoru državne granice (NN 83/13).

Već na prvi pogled tu upada u oči razlika u rangu propisa koje se tu krenulo mijenjati. Naime, dok je Zakon o obrani glavni i osnovni zakonski propis u čitavom obrambenom resoru – pa je time nužno i ponešto općenitiji, posebno izbjegavajući ulazak u detalje svakodnevnog vojnog posla – Zakon o nadzoru državne granice je propis bitno nižega ranga. Taj zakon je posebniji od Zakona o policiji, ali i od Zakona o policijskim poslovima i ovlastima – dakle, on nije opći propis (lex generalis), a nije ni posebni propis (lex specialis), već je i još posebniji te podrobniji propis (lex specialissima) zapravo iznimne dubine promatranja svoje materije. To je bitno imati na umu kada pogledamo tekstove danas na Vladi usvojenih prijedloga zakonskih izmjena.

Različiti zakoni – nemogući sklad

Raskorak u razini propisa kojima se danas pokušalo uspostaviti pravnu podlogu za korištenje Hrvatske vojske na državnim granicama jasno je vidljiv kad se usporedi tekstove obaju izmjena.

Tako Zakon o nadzoru državne granice u postojeći članak 5 dodaje dva nova stavka koji šire ovlasti Ministarstva (u ovome slučaju izričito Ministarstva unutarnjih poslova RH), a glase:

“(3) Iznimno, kada Ministarstvo ili predsjednik Vlade Republike Hrvatske to ocijene potrebnim zbog sigurnosnih i/ili humanitarnih razloga, Oružane snage Republike Hrvatske mogu pružiti potporu u zaštiti državne granice na način propisan Zakonom o obrani. (4) U slučaju iz stavka 3. ovoga članka, pripadnici Oružanih snaga Republike Hrvatske postupaju po uputama policije“.

Za razliku od njega, danas usvojene izmjene Zakona o obrani dodaju tek jedan kratki članak, pod rednim brojem 62.a, koji glasi:

“(1) Oružane snage mogu pružati potporu policiji u zaštiti državne granice u skladu sa zakonom kojim se uređuje nadzor državne granice. (2) Odluku o pružanju potpore Oružanih snaga policiji iz stavka 1. ovoga članka donosi Vlada, na prijedlog ministra obrane i uz prethodnu suglasnost Predsjednika Republike”.

Time Zakon o nadzoru državne granice onda poziva OS RH da pri pružanju otpora na državnoj granici rade “na način propisan Zakonom o obrani“, iako taj opći propis uopće ne propisuje ikakve načine postupanja za takvu priliku. Čak i više – već jednostavna pretraga teksta Zakona o obrani ukazuje da se riječ “granica” ondje pojavljuje ukupno 9 puta – 3 puta u kontekstu dobne granice, a preostalih 6 puta u načelnom reguliranju postupaka prelaska državne granice za OS RH (odlasci u vježbe, misije ili operacije), te za saveznike (koji dolaze vježbati, prolaze Hrvatskom ili pristižu na pomoć u široj ugrozi). Sve to i nije čudno, budući se ovdje radi o općem propisu sektora obrane, koji je nužno ponešto općenit i strukturno generalan.

Naravno, ako pogledamo bolje, novim zakonskim dodatkom Zakon o obrani taj “vrući kesten” reguliranja samo prebacuje natrag prema već spomenutom Zakonu o nadzoru državne granice – formulacijom da se potpora pruža “u skladu sa zakonom koji uređuje nadzor državne granice“. No, uzvratnim pogledom, ako bi vojska i htjela postupati prema spomenutom Zakonu o nadzoru državne granice – brzo bi se uočilo da on za sva postupanja koja opisuje ujedno predviđa i da ih rade izrijekom “granična policija”, “policijski službenici” (što se skraćeno spominje i samo kao “službenici”) ili carinski službenici (koji pojedine stvari rade po napucima i uz pomoć policije, a prema vlastitim propisima). Uglavnom, sve to su osobe koje pri poslu “primjenjuju ovlasti propisane ovim Zakonom, ovlasti sadržane u drugim zakonima i ovlasti koje proizlaze iz pravne stečevine Europske unije” (članak 6. Zakona o nadzoru državne granice) – od čega ništa tih ovlasti nije preneseno na OS RH, niti je regulirano provođenje takvih ovlasti kada nema njihova prijenosa, a vojska samo krene postupati “po uputama policije“.

Dapače, jednako su otvorenima ostale i situacije gdje Zakon o nadzoru državne granice za ovlaštene osobe pretpostavlja posjedovanje brojnih znanja koje policija stječe u svom postupku specijalističkoga školovanja i obuke. Dobro se to vidi na primjeru članka 27. koji regulira kontrolu osoba, stvari i prijevoznih sredstava – gdje, recimo, stavak 7 regulira situacije pronalaska upitnih stvari (kao što su bili nedavno kod izbjeglica u Sloveniji pronađeni vrijedni sumerski kipići). Ondje se kazuje:

“(7) Kada policijski službenik pri pregledu osobe, stvari ili prijevoznog sredstva otkrije predmete koji se trebaju oduzeti po odredbama zakona kojim se uređuje kazneni ili prekršajni postupak, ili predmete koji su potrebni za vođenje kaznenog ili prekršajnog postupka, policijski službenik će nastaviti postupak po odredbama tih zakona“.

Nije teško zamisliti da vojska pri čuvanju zelene granice naiđe na ilegalne migrante. Ako bi ih se zaustavilo ili krenulo pretresati (što su sve jasne policijske ovlasti), možda i prema naputku policije – teško je zamisliti vojnu osobu koja bi tako mogla “u skladu sa zakonom kojim se uređuje nadzor državne granice” jednostavno nastaviti postupati prema odredbama kaznenog ili prekršajnog zakona. Sve to, naravno, ako bi im uopće na neki način i bile prenesene ikakve osnovne policijske ovlasti, u okviru ili mimo samih “uputa policije“.

Sve takve brojne nedoumice iz prakse provođenja ovog režima korištenja Hrvatske vojske na državnim granicama RH mogle su se riješiti posebnim “Pravilnikom o vojnoj potpori policiji pri nadzoru državne granice”, no do potrebe za izradom ovakvog podzakonskog propisa nažalost hrvatska Vlada danas nije došla. Dok već i sam Zakon o nadzoru državne granice predviđa da Ministar unutarnjih poslova RH rad granične policije uredi posebnim pravilnikom (članak 5. stavak 6.), ništa slično nije predviđeno za vojsku koja u nuždi naglavačke upadne u ovo polje rada. To je posebno začudno kada se ima u vidu da je za uzor hrvatskom izvođenju vojske na državnu granicu uzeta Slovenija – koja je upravo ovu materiju terenskog radnog susreta svojih resora obrane i unutarnjih poslova odlučila regulirati posebnim dokumentima, i to (1) Planom djelovanja (radi ga policija, zajedno s Generalštabom Slovenske vojske) i (2) Pravilima djelovanja (koja je posebno donijela Vlada Republike Slovenije). Time je Slovenska vojska dobila policijske ovlasti pri radu, ali ujedno nije preuzela na sebe i policijske zadaće, već je isključivo ostala kao ispomoć policiji na terenu u slučaju potrebe i široke pojave nasilja koje ugrožava sigurnost slovenskih građana. Kako su ovo dosta kompleksna pitanja za reguliranje, ne čudi i da je susjednoj Sloveniji za njihovo rješavanje trebalo oko četiri mjeseca – koliko je ondje trajao taj zakonodavni posao obavljen od Ministarstvo obrane RS (kao nositelja), tamošnjeg Ministarstva unutarnjih poslova i Ministarstva pravosuđa, kao i Službe za zakonodavstvo Vlade Republike Slovenije.

Kad “plavi” krene naređivati “zelenome”

Hrvatski sustav kojeg se krenulo stvarati današnjim prijedlozima izmjena Zakona o obrani i Zakona o nadzoru državne granice zapravo je samo formirao sustav za slanje vojske na teren, pod nekakvu nedefiniranu kontrolu Ministarstva unutarnjih poslova RH. Pri tome, dok je premijer Orešković tu stvari postavio prilično široko: “To nije da ćemo mi sutra aktivirati vojsku, nego kroz ovaj zakon da ćemo imati opciju, ukoliko se vidi potrebno, da se ta vojska uključi u taj humanitarnoj, i u pomoć policiji na naše granice“, njegovi su ministri bili ponešto detaljniji.

Na samoj sjednici Vlade – ministar unutarnjih poslova Orepić istaknuo je dva elementa ključna elementa novoga sustava: (1) iznimnost njegova korištenja, te (2) postupanje po uputama policije, koja je nositelj zaštite državne granice. I upravo je ovo drugo pitanje – tko tu zapovijeda – iznimno problematično. Naime, pokretanje ovakvog vojnog djelovanja stavljeno je u sferu procjene MUP RH i Vlade, gdje onda prema Orepiću Oružane snage Republike Hrvatske “mogu pružiti potporu u zaštiti državne granice“. Ali jednom kad Hrvatska vojska u takav posao krene, situacija se primjetno mijenja – da bi tijekom posla pružanja potpore ostalo samo “postupati po uputama policije“. Pri tome je nejasno pitanje postupanja u slučaju spora vojske i policije oko metoda pojedinih postupanja, kao što je ostalo nejasno i pitanje ishoda spora koji bi mogao nastati ako bi se “upute policije” našle u koliziji s redovitim pravilima vojnog postupanja, ili s međunarodnim pravom koje regulira vojna djelovanja (kojima je vojska neposredno podvrgnuta, a policija nije).

A koliko daleko idu nejasnoće o međusobnome odnosu zapovjednih lanaca OS RH i policije na terenu, vidi se fino i iz današnjih izjava ministra Josipa Buljevića. On je tako naglasio da “Vojska na terenu postupa isključivo po napucima policije, a vojsci je u ovom slučaju nadređen načelnik Glavnog stožera, ali i on postupa u skladu sa dogovorom s MUP-om” – čime ne samo da u praksi lako može biti ograničeno ikakvo redovito zapovijedanje u snagama OS RH, već se ozbiljno narušava i ustrojbena pozicija načelnika OS RH. Naime, prema Zakonu o obrani upravo taj načelnik predvodi Glavni stožer RH, koji je združeno tijelo ustrojeno u okviru Ministarstva obrane RH. Time je iznad načelnika OS RH tek ministar obrane, koji kao predstavnik Vlade – putem zapovjedi načelnika – koristi snage OS RH u miru, i Vrhovna zapovjednica koja upotrebljava OS RH u doba rata ili neposredne ugroženosti Hrvatske, opet kroz zapovjedi tog istog načelnika OS RH. No, sada se taj niz odnosa u vojnoj hijerarhiji izgleda misli mijenjati – uvođenjem nekakvog instituta “dogovaranja s MUP-om“, kojim se na momente ministra obrane supstituira neimenovanim osobama ili tijelima iz sustava Ministarstva unutarnjih poslova, bez da se išta od toga unaprijed pobliže definiralo, razložilo ili ikakvim argumentima obranilo.

Koliko ljudi u takav “plavi” režim?

Jednako kao što se predloženim zakonskim izmjenama nije razlučilo zapovjedne lance i ovlasti OS RH i policije, otvoreno je ostalo i pitanje broja pripadnika OS RH koje bi se podvrgavalo takvome “specifičnom” novom zapovjednom sustavu. Naime, dok je susjedna Slovenija (kao aktualni hrvatski uzor) definirala da za ispomoć policiji mogu u pojedinom turnusu biti odvojene tek snage od 200 do 800 vojnika – to je pitanje u Hrvatskoj ostalo otvoreno, i vjerojatno ovisno o prosuđivanju pri donošenju početne odluke o tome da li uopće “Oružane snage Republike Hrvatske mogu pružiti potporu u zaštiti državne granice“. No, zanimljivosti u pojedinačnim pogledima na neke osnovne činjenice vojnoga sustava i tu su jasno došle na vidjelo.

Tijekom zadnjega dana mandata na poziciji načelnika GS OS RH, general Drago Lovrić se o raspoloživosti snaga OS RH za poslove ispomoći pri nadzoru državnih granica izražavao jasno, ali ipak i ponešto suzdržano. Od njega se tako u programu RTL televizije čulo:

“Vojska ima oko 15.000 pripadnika Oružanih snaga i oni prema granici u roku od nekoliko sati može uputiti značajne potencijale prema granici. Naravno, ukoliko se za to ukaže potreba. Također, Oružane snage imaju 20.000 pričuvnika koji se mogu angažirati u roku nekoliko dana. Zasad ne postoji potreba i nema ugroze pa su naše prosudbe takve da nema potreba za angažmanom vojske. Hrvatska vojska je rođena spremna i uvijek će biti spremna“.

Dakle – od nešto preko 15.000 djelatnih vojnih osoba, za raspoređivanje na teren su spremni “značajni potencijali“, a i to samo ako se ukaže potreba koje sada nema. I pričuva je tu, “u roku od nekoliko dana” – koliki god točno broj dana bio u pitanju.

Ove pažljive i balansirane izjave stručnjaka samo četiri dana kasnije poprimile su temeljito drugačiji sadržaj, kada ih se jutros dohvatio Josip Buljević, aktualni ministar obrane. Po njemu: “Nema konkretnih brojeva o angažmanu ljudi jer još nije ni podnesen zahtjev. Oružane snage raspolažu s 15.000 pripadnika i možemo računati na svakog od njih“. Naravno, u pitanju je ovdje stručni pojam “rasporedivosti snaga” (deployability of forces) – odnosno, broja ljudi iz kvote ukupnih oružanih snaga koje pojedini obrambeni sustav i stvarno može otposlati na teren, a da se sam ne uruši i prestane funkcionirati. Dok su krajnje granice ove mjere nešto što se ne želi testirati u praksi ako ne vlada stanje koje u pitanje dovodi opće nacionalno preživljavanje – iz teorije je jasno da ta mjera nigdje i nikad nije niti blizu onih 100 posto koje je danas tako lako spomenuo neiskusni ministar obrane RH. Dok neki izvori za US Army navode da raspolaže s oko 35 posto operativno rasporedivih snaga, uobičajeni su omjeri tu znatno niži – često i dobrano ispod 10 do 15 posto od ukupnih brojeva djelatnih vojnika u pojedinom obrambenome sustavu. Jednako je tako upitno i vrijeme potrebno za raspoređivanje takvih vojnih snaga.

Ovdje je zanimljivo sustavnom optimizmu sada već bivšeg načelnika GS OS RH suprotstaviti podatke koje se na tu temu moglo vidjeti u Dugoročnom planu razvoja OS RH 2006-2015. (stranice 8 do 10). Naime, ondje se za interveniranje unutar 24 sata planiralo imati (1) “snage brzog odgovora”, koje su trebale obuhvaćati 10 posto OS RH. Za reakciju unutar roka od 30 dana su bile predviđene (2) “snage visoke spremnosti”, u koje se željelo svrstati do 35 posto djelatnog sastava OS RH. Zatim bi u roku od 30 do 120 dana tu bile spremne (3) “snage niske spremnosti” sastavljene od 55 posto djelatnog sastava i ugovorne pričuve, dok bi operativno raspoređivanje (4) “snaga s duljim vremenom uspostave” sastavljenih od nerazvrstane mobilizacijske pričuve bilo potrebno od 120 do 365 dana. Time se naravno može računati na svih više od 15.000 DVO u sastavu OS RH – ali ne prije isteka kvartala godine od izvanrednog događaja i početka priprema za njihovo terensko raspoređivanje. Srećom, kako je u ponedjeljak istaknuo i general Lovrić – “Zasad ne postoji potreba i nema ugroze pa su naše prosudbe takve da nema potreba za angažmanom vojske“.

Hitno ili ne, pitanje je sad?

Promatranjem situacije u Hrvatskoj te njenom susjedstvu zapravo je teško naći ikakvoga razloga posebnoj hitnosti na temu odašiljanja snaga OS RH prema državnim granicama. Oko toga je bio jasan general Drago Lovrić u ponedjeljak 29. veljače, ali i premijer Tihomir Orešković danas, kada je na sjednici Vlade RH istaknuo “… to nije da ćemo mi sutra aktivirati vojsku, nego kroz ovaj zakon da ćemo imati opciju, ukoliko se vidi potrebno, da se ta vojska uključi u taj humanitarnoj, i u pomoć policiji na naše granice“. Pa ipak, spomenuta dva gruba i sirova prijedloga zakonskih izmjena u saborsku proceduru iz Vlade RH idu po hitnoj proceduri.

Njihovo je skraćeno razmatranje za oba dokumenta obrazloženo jednom te istom tezom, uz korištenje vrlo sličnih konkretnih fraza – “… s obzirom da to zahtijevaju osobito opravdani razlozi koji se odnose na dosege trenutne migracijske krize” (prijedlog izmjena Zakona o nadzoru državne granice), ili “… imajući u vidu dosege migrantske krize” (prijedlog izmjena Zakona o obrani). Dapače, ti “dosezi migrantske krize” su danas bili takvi da se za oba prijedloga zakonskih izmjena nije moglo provesti ni traga od ikakve prethodne javne rasprave, čemu su onda glasno prigovorile pojedine udruge civilnoga društva u Hrvatskoj.

Ova je hitnost posebno zanimljivo i u svjetlu dosadašnjih iskustava po pitanju promjena Zakona o obrani. Naime, aktualna vlast u takve hitne izmjene Zakona o obrani sada kreće bez ikakve prethodne javne rasprave (koju inače na provođenje savjetovanja sa zainteresiranom javnošću obvezuje članak 11. važećeg Zakona o pravu na pristup informacijama) – a upravo prije manje od godinu dana, u ljeto 2015. godine, glavni oporbeni prigovor tadašnjim vlastima po pitanju mijenjanja obrambenog zakonodavstva bila činjenica da su tadašnje promjene Zakona o obrani te Zakona o službi u OS RH bile provedene tek sa skraćenim vremenom za savjetovanje sa zainteresiranom javnošću (manje od minimalno prihvatljivih od 15 dana). No, izgleda da ono što je smetalo u oporbi ipak bitno manje boli kad se jednom osvane na vlasti.

Zaključak

Ukratko, Vlada RH je danas po pitanju korištenja snaga OS RH na državnoj granici u saborsku proceduru otposlala dva nedorađena i loša teksta zakonskih izmjena. Sustav koji se njima planira uspostaviti postavljen je tek formalno, reguliranjem slanja na teren, dok se zapravo u oba zakona propustilo regulirati što bi i kako vojska na granici trebala raditi. Uz to, ako bi spomenuti krnji sustav djelovanja i bio donesen, velika je vjerojatnost da bi njegova primjena u praksi dovela do nesporazuma te dubinski konfliktnih situacija među baš onim državnim službama od čije se suradnje očekuje doprinos opstanku reda i mira u krizom pogođenoj Hrvatskoj. Time je vjerojatno da bi ovakav sustav, kojem u najmanju ruku nedostaju posebni provedbeni propisi, zapravo radio baš kontra proklamiranom jedinstvu “Sustava domovinske sigurnosti”, za čiju se dobrobit njega samog navodno i donosi. Da se tu promijene stvari, u najmanju bi ruku trebalo odustati od ionako nepotrebne hitnosti donošenja ovih zakonskih novina, ne bi li kroz više čitanja – u suradnji izvršne vlasti i redovite parlamentarne procedure – Hrvatska došla do takve legislative koju na ovome polju država treba i zaslužuje.