La Constitution de 1958 garantit qu'un budget entre en vigueur chaque 1er janvier. L'envers du droit, par Anne Levade.

Pour la 19e fois en quarante ans, les Etats-Unis se sont trouvés, samedi, dans une situation qui, pour être habituelle outre-Atlantique, n'en est pas moins ubuesque: un government shutdown. Qu'il dure quelques heures ou plusieurs semaines, le scénario est désormais connu: faute pour le Congrès de s'accorder sur le vote du budget, l'administration fédérale se trouve en cessation de paiement et contrainte d'interrompre une partie de ses activités.

C'est bien sûr d'abord le signe d'une crise politique, puisque les parlementaires refusent ainsi à l'exécutif les moyens financiers de mener son action. A cet égard, la position de Donald Trump apparaît critique, dès lors que les élus républicains, largement majoritaires dans chacune des deux chambres, sont réputés lui apporter leur soutien.

Le fait n'est certes pas inédit, mais le shutdown intervient d'ordinaire lorsque l'une des deux chambres au moins est majoritairement issue du parti adverse au président et, particulièrement, au lendemain des élections de mi-mandat, qui, deux ans après son élection, conduisent souvent à la victoire au Congrès de ses opposants et, par voie de conséquence, à une forme de cohabitation.

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Mais surtout, le shutdown est rendu possible par une conception stricte du principe de séparation des pouvoirs, qui prévaut aux Etats-Unis. En effet, il revient au Congrès américain, comme à tous les parlements du monde, de voter le budget; c'est la conséquence du principe de consentement à l'impôt. Et si tous les parlements du monde sont parfois tentés de rechigner à l'adopter, il existe partout des dispositifs permettant d'éviter un blocage le temps de trouver un accord.

En France, la continuité des services de l'Etat assurée

A cet égard, la Constitution française de 1958 est allée le plus loin, rendant impossible la survenance d'un shutdown. Ses auteurs entendaient ainsi rompre avec les errements du passé.

Sous les IIIe et IVe Républiques, le Parlement peinait souvent à adopter le budget. Outre des discussions sans fin sur les dépenses et les recettes, le débat était l'occasion d'une épreuve de force avec le gouvernement, qui se trouvait parfois contraint de démissionner. Quant aux finances, une solution transitoire avait été imaginée pour assurer la continuité des services de l'Etat: le vote de "douzièmes provisoires".

Faute d'accord au 31 décembre, il s'agissait de reconduire mensuellement le budget de l'année précédente en le divisant par douze. La formule n'est pas originale et a cours, par exemple, de nos jours au sein de l'Union européenne. En 1958, le constituant décida d'y mettre un terme, la jugeant insatisfaisante car source inépuisable de petits marchandages et de nature à fragiliser le gouvernement.

Un dispositif qui garantit que le pays aura un budget

Il en est résulté un dispositif atypique dont la principale vertu est de garantir que, en toute hypothèse, un budget puisse entrer en vigueur chaque 1er janvier. En premier lieu, la Constitution impose le calendrier du débat, fixant des délais précis et stricts au gouvernement comme au Parlement.

En second lieu, et là est son principal apport, elle indique la marche à suivre en cas de retard. Si le Parlement en est la cause, le projet de budget du gouvernement peut être mis en vigueur par ordonnance sans amendement; si, en revanche, c'est le gouvernement qui a tardé, il ne peut demander au Parlement que l'autorisation de reconduire à l'identique le budget de l'année précédente.

La formule est simple: celui qui est à l'origine du retard en supporte les conséquences, mais, quoi qu'il arrive, le pays aura un budget. Une solution a même été trouvée lorsque, sans crier gare, le Conseil constitutionnel a, en 1979, pour une raison procédurale, invalidé la totalité du budget de l'année à venir.

Alors oui, assurément, en France, le shutdown est impossible. Il y a tout lieu de s'en réjouir car c'est la garantie de l'efficacité du gouvernement du pays.