Das Grundgesetz enthält kein Gebot zur Schaffung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte

Pressemitteilung Nr. 22/2016 vom 3. Mai 2016

Urteil vom 03. Mai 2016

2 BvE 4/14

Das Grundgesetz begründet weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil entschieden. Zwar enthält das Grundgesetz einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. Dieser Grundsatz umfasst jedoch kein Gebot spezifischer Oppositionsfraktionsrechte. Unabhängig davon ist die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar. Einer Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte steht die bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers entgegen.

Sachverhalt:

Gegenstand des Organstreitverfahrens sind auf verschiedenen Normebenen angesiedelte Minderheiten- und Oppositionsrechte im Deutschen Bundestag, die von der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (Antragstellerin) überwiegend beschränkt auf die 18. Wahlperiode eingefordert werden. Bezüglich der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Pressemitteilung Nr. 83/2015 vom 12. November 2015 verwiesen.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Die Anträge sind überwiegend zulässig.

a) Mit ihren Anträgen zu 1 und zu 2 wendet sich die Antragstellerin einerseits gegen die Ablehnung des jeweiligen Gesetzentwurfs durch den Deutschen Bundestag (Antragsgegner), andererseits gegen die Nichtzuweisung der in dem abgelehnten Gesetzentwurf enthaltenen Rechte. Da die nach inhaltlicher Befassung erfolgende Ablehnung eines Gesetzentwurfs als qualifizierte Unterlassung dem als Maßnahme zu wertenden Erlass eines Gesetzes gleichsteht, stellt sie einen zulässigen Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren dar.

Mit ihrem Antrag zu 3 greift die Antragstellerin den Beschluss über die Einführung des § 126a GO‑BT an, welcher eine rechtserhebliche Maßnahme darstellt. Zudem begehrt sie die Zuweisung weitergehender Rechte, macht also wiederum ein qualifiziertes Unterlassen geltend.

b) Der Geltendmachung von Rechten des Deutschen Bundestags im Wege der Prozessstandschaft durch die Antragstellerin steht nicht entgegen, dass der Deutsche Bundestag zugleich Antragsgegner ist. Sinn und Zweck der Prozessstandschaft liegen darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Bundestages auch gegen die die Bundesregierung politisch stützende Parlamentsmehrheit zu geben.

c) Der Antrag zu 2 ist unzulässig, soweit er sich auf die Änderung des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG), des Stabilisierungsmechanismusgesetzes (StabMechG) und einzelner Teile des ESM-Finanzierungsgesetzes (ESMFinG) bezieht.

2. Soweit die Anträge zulässig sind, sind sie unbegründet.

a) Der Antragsgegner ist nicht verpflichtet, seine Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Verfassungsebene zu effektuieren.

aa) Das Grundgesetz enthält einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. Der verfassungsrechtliche Schutz der Opposition wurzelt im Demokratieprinzip. Aus dem Mehrheitsprinzip und den parlamentarischen Minderheitenrechten folgen der Respekt vor der Sachentscheidung der parlamentarischen Mehrheit und die Gewährleistung einer realistischen Chance der parlamentarischen Minderheit, zur Mehrheit zu werden. Dahinter steht die Idee eines offenen Wettbewerbs der unterschiedlichen politischen Kräfte, welcher namentlich voraussetzt, dass die Opposition nicht behindert wird. Demgemäß ist die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung.

Der im Rechtsstaatsprinzip verankerte Grundsatz der Gewaltenteilung hat den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems Rechnung zu tragen, wie sie durch das Grundgesetz und die politische Praxis ausgestaltet werden. Weil danach die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung unerlässlich ist, stellen die Abgeordneten und Fraktionen, die nicht die Regierung tragen, die natürlichen Gegenspieler von Regierung und regierungstragender Mehrheit dar. Damit die Opposition ihre parlamentarische Kontrollfunktion erfüllen kann, müssen die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin ausgelegt werden. Es gilt der Grundsatz effektiver Opposition. Sie darf bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein. Denn die Kontrollbefugnisse sind der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates – nämlich zur öffentlichen Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer Exekutivorgane – in die Hand gegeben. Der Grundsatz der Gewaltenteilung im parlamentarischen Regierungssystem gewährleistet daher die praktische Ausübbarkeit der parlamentarischen Kontrolle gerade auch durch die parlamentarische Opposition.

Die zentrale Rolle der parlamentarischen Opposition bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrollfunktion spiegelt sich auch im verfassungsrechtlichen Rechtsschutzsystem wider: Zum einen besteht ein parlamentarisches Minderheitenrecht hinsichtlich der abstrakten Normenkontrolle aus der Mitte des Bundestages. Zum anderen sind subjektive Rechtsstellungen im innerparlamentarischen Bereich über die Antragsberechtigung im Wege des Organstreitverfahrens durchsetzbar. Darüber hinaus eröffnet die Möglichkeit einer prozessstandschaftlichen Geltendmachung der Rechte des Bundestages der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit ein effektives Eintreten für die parlamentarische Kontrollfunktion.

Das individuelle Recht zum – sowohl strukturellen als auch situativen – parlamentarischen Opponieren gegen die politische Linie von Regierung und regierungstragender Mehrheit gründet in der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Diese Freiheit wird durch die nach Art. 46 GG gewährleistete Indemnität und Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht eines jeden Abgeordneten nach Art. 47 GG abgesichert und ist gerade für die Opposition von besonderer Bedeutung.

bb) Das Grundgesetz begründet jedoch weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten. Vielmehr vollzieht sich die Ausgestaltung von Rechten der parlamentarischen Opposition innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes über die Rechte qualifizierter parlamentarischer Minderheiten. Die Qualifizierung der mit diesen besonderen Rechten ausgestatteten Minderheiten besteht in der Erreichung eines bestimmten Quorums an Mitgliedern des Bundestages. In keiner grundgesetzlichen Bestimmung wird eine bestimmte Anzahl an Fraktionen mit besonderen Rechten ausgestattet. Das Grundgesetz hat sich demnach dafür entschieden, die Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte nicht auf oppositionelle Akteure – wie etwa die Oppositionsfraktionen – zu beschränken, sondern die parlamentarischen Minderheitenrechte Abgeordneten, die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen.

cc) Einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte steht zudem Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen. Allein den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte stellen eine nicht zu rechtfertigende Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse dar. Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen. Dies gilt namentlich für die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung. Demzufolge ist auch den Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, die Möglichkeit eines Opponierens im Einzelfall eröffnet. Diese Maßstäbe gelten auch für Fraktionen, deren Rechtsstellung ebenfalls in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG begründet ist.

Eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse ist nur bei Vorliegen besonderer Gründe verfassungsrechtlich gerechtfertigt, die ihrerseits durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein müssen, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann.

Ein durchgreifender Rechtfertigungsgrund für die in der Zuweisung spezifischer Oppositionsrechte liegende Bevorzugung der oppositionellen gegenüber den die Regierung tragenden Abgeordneten und ihrer jeweiligen Zusammenschlüsse ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere vermag die faktische Kontrollzurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten ihren Ausschluss von der Wahrnehmung bestimmter Minderheitenrechte nicht zu rechtfertigen. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach betont, dass sich die quorengebundenen parlamentarischen Minderheitenrechte durch jede sich situativ bildende Minderheit ausüben lassen – ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung und ihres Zustandekommens und ohne Rücksicht auf Partei- oder Fraktionszugehörigkeit der mitwirkenden Abgeordneten. Auch der Hinweis auf besondere Funktionen der parlamentarischen Opposition vermag die von der Antragstellerin begehrte Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Durch die Einführung spezifischer Oppositionsrechte würde den die Regierung tragenden Abgeordneten signalisiert, bei der Erfüllung der parlamentarischen Kontrollfunktion von untergeordneter Bedeutung zu sein. Hierdurch würde die durch die die Regierung tragenden Abgeordneten ausgeübte interne Kontrolle der Regierung aus der Mitte des Parlaments zusätzlich geschwächt.

dd) Auch eine Absenkung der grundgesetzlichen Quoren im Wege einer – in Bezug auf die Gleichheit aller Abgeordneten neutralen – Auslegung mit Blick auf die praktische Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte in Zeiten, in denen die erforderlichen Quoren von der parlamentarischen Opposition nicht erreicht werden, ist nicht möglich. Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmungen ist der Weg für eine Auslegung im Sinne einer teleologischen Reduktion der Quoren verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an einer analogiefähigen Norm.

Auch von einem „Verfassungswandel“ ist vorliegend nicht auszugehen. Seit der ersten Legislaturperiode bestand die Möglichkeit großer Koalitionen im Bundestag mit der Konsequenz, dass für Fraktionen, die nicht die Regierung tragen, bestimmte Quoren nicht erfüllbar sind. Diese Möglichkeit hat sich mehrfach realisiert. Die tatsächlichen Verhältnisse sind somit stabil.

Das Spannungsverhältnis zwischen den grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung von Minderheitenrechten und dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition lässt sich auch nicht mit der umstrittenen Rechtsfigur verfassungswidrigen Verfassungsrechts auflösen. Das Grundgesetz kann nur als Einheit begriffen werden. Daraus folgt, dass auf der Ebene der Verfassung selbst ranghöhere und rangniedere Normen in dem Sinne, dass sie aneinander gemessen werden könnten, grundsätzlich nicht denkbar sind. Die Sonderkonstellation der Ewigkeitsklausel (Art. 79 Abs. 3 GG) ist hier nicht einschlägig. Insofern liegen bereits keine Änderungen des Grundgesetzes vor, die sich in irgendeiner Weise negativ auf die parlamentarische Opposition auswirken könnten.

Auch aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ergibt sich keine Notwendigkeit einer Absenkung der grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte. Die in den Text der Verfassung aufgenommenen Quoren stellen vielmehr die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes dar. Die Entstehungsgeschichte der Grundgesetzbestimmungen über an Quoren gebundene parlamentarische Minderheitenrechte lässt insbesondere keine Anhaltspunkte für eine Regelungslücke erkennen. Der Verfassungsgeber hat den Belang des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und die Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten auf der anderen Seite erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen.

Eine andere Bewertung ist schließlich auch nicht durch den Umstand geboten, dass der Verfassungsgeber eine Entwicklung zum Vielparteienparlament nicht in Betracht gezogen hätte. Vor dem Erfahrungs- und Erwartungshorizont des Verfassungsgebers von 1949 waren Reichs- und Bundestag gerade durch eine – bis heute nie wieder erreichte – Vielzahl an im Parlament vertretenen Parteien gekennzeichnet. Auch hat der verfassungsändernde Gesetzgeber mit dem sukzessiven Anstieg der Parteienzahl im Parlament keine andere Grundentscheidung getroffen, weder nach 1983 mit dem Anstieg von vier auf fünf noch nach 1990 mit dem Anstieg auf sechs Parteien. Die im Zuge der Einführung des Minderheitenrechts zur Subsidiaritätsklage erfolgte punktuelle Absenkung des Drittel-Quorums auf ein Viertel-Quorum für die Antragsberechtigung der abstrakten Normenkontrolle im Jahr 2008 stellt keine abweichende Grundentscheidung dar.

b) Der Antragsgegner ist ebenfalls nicht verpflichtet, seine Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf der Ebene des einfachen Rechts zu effektuieren.

Die grundgesetzlich konkret geregelten Quoren stehen einer verfassungsrechtlichen Pflicht im Wege, entsprechende weitergehende Oppositionsrechte lediglich einfachgesetzlich vorzusehen. Im Übrigen – dies betrifft die begehrten Änderungen einzelner Bestimmungen des ESMFinG und des Integrationsverantwortungsgesetzes – stellt die eingeforderte einfachgesetzliche Einfügung spezifischer Oppositionsrechte eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vergleiche oben).

c) Der Antragsgegner ist auch nicht verpflichtet, die von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Ebene der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages einzuführen.

Soweit sich im Hinblick auf § 126a Abs. 1 Nr. 1 bis 8 GO‑BT das im Antrag zu 3 zum Ausdruck kommende Begehren mit demjenigen der Anträge zu 1 und 2 überschneidet, ist entsprechend auch der Antrag zu 3 unbegründet. Im Übrigen stellt die Erweiterung des Kreises der Berechtigten um die Oppositionsfraktionen jeweils ein spezifisches Oppositionsrecht und damit eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Gleichheit der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vergleiche oben).