A Lei de Cotas ampliou em 39% a presença de estudantes pretos, pardos e indígenas vindos de escolas públicas nas instituições federais de ensino superior entre 2012 e 2016, aponta estudo ainda inédito do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Já o critério de baixa renda da lei mostrou-se pouco efetivo, por incluir mais de 80% dos estudantes que prestam o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem).

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Segundo a pesquisa, universidades mais seletivas e que partiram de patamares de inclusão social mais baixos foram as mais impactadas pelas cotas: a presença de pretos, pardos e indígenas vindos da rede pública cresceu 135% na Universidade Federal do Ceará (UFC), 120% na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e 85% na Universidade de Brasília (UnB). Em menor proporção, algumas universidades e institutos já mais acessíveis antes da lei se tornaram menos inclusivos depois dela, um resultado contraintuitivo.

Sancionada em 2012 e em vigor a partir do ano seguinte, a Lei de Cotas prevê em seu artigo 7º a realização de uma revisão crítica após dez anos de sua implantação. Com a proximidade desse prazo, em 2022 - último ano do atual governo e ano eleitoral -, ganha importância a avaliação do impacto da lei em âmbito nacional.

Para realização do estudo, os pesquisadores Adriano Senkevics e Ursula Mattioli Mello cruzaram dados do Censo da Educação Superior (CES) realizado pelo Inep com informações do questionário socioeconômico preenchido pelos estudantes no Enem. Foram analisadas 104 instituições federais de ensino superior (Ifes), entre universidades e institutos federais, cujas matrículas variaram de 300 mil ingressantes, em 2012, a 327 mil, em 2016.

A Lei de Cotas prevê que no mínimo 50% das vagas por instituição, curso e turno sejam destinadas a alunos que estudaram em escola pública durante todo o ensino médio. Dentro desse contingente, metade das vagas deve ser reservada a estudantes com renda mensal per capita até 1,5 salário mínimo e uma parcela para pretos, pardos e indígenas, proporcional à presença desses grupos na unidade da federação, segundo o Censo mais recente.

Os pesquisadores constataram que, em 2012, último ano antes da vigência da lei, os estudantes de escola pública já eram maioria entre os ingressantes das instituições federais (55,4%). Ainda assim, após a mudança legal, essa participação subiu a 63,6% em 2016, um aumento de 15%.

Já os estudantes de escola pública auto-declarados pretos, pardos e indígenas eram 27,7% dos ingressantes em 2012 e chegaram a 38,4% em 2016, incremento de 39%. Os estudantes de escola pública com renda até 1,5 salário mínimo eram 48,2% em 2012 e passaram a 54,8% em 2016, alta de 14%. Enquanto os de escola pública, baixa renda e ao mesmo tempo pretos, pardos e indígenas passaram de 24,9% a 34%, num avanço de 37%.

Assim, o estudo mostra que houve um aumento de participação para todos os grupos contemplados pela Lei de Cotas, mas pretos, partos e indígenas de escolas públicas foram os mais beneficiados entre 2012 e 2016.

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Ao mesmo tempo, o aumento de participação dos estudantes considerados de baixa renda pela lei - aqueles com renda familiar per capita igual ou inferior a 1,5 salário mínimo - foi muito parecido com os demais estudantes, o que revela que o critério adotado talvez seja muito abrangente para propiciar de fato uma inclusão dos mais pobres, avaliam os pesquisadores.

Para ter uma ideia da abrangência do critério, 82% dos brasileiros entre 18 e 24 anos tinham renda familiar per capita igual ou inferior a 1,5 salário mínimo em 2012, percentual que subiu a 86% em 2016, segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) Contínua.

Entres os ingressantes de instituições federais de ensino superior, essa parcela era de 70% em 2012 e subiu a 74% do total em 2016. "Se o interesse for colocar pessoas mais pobres nas universidades, teria que baixar o critério de renda", afirma Senkevics.

Outro resultado da pesquisa é que, embora a ampla maioria das instituições tenha registrado aumento de participação das categorias contempladas pela lei no período analisado, uma pequena parcela tornou-se menos inclusiva, mesmo atendendo aos critérios mínimos da legislação.

Por exemplo, a Universidade Federal do Amapá (Unifap), o Instituto Nacional de Surdos (Ines) e a Universidade Federal de Integração Latino-Americana (Unila) tiveram quedas relevantes no percentual de estudantes de escola pública e de baixa renda.

Os pesquisadores têm duas hipóteses para explicar esse resultado. A primeira é que talvez os critérios da Lei de Cotas tenham sido menos inclusivos do que políticas de ação afirmativa adotadas por algumas instituições antes da vigência da lei. A segunda hipótese está relacionada à forma como a legislação foi implementada via Sistema de Seleção Unificada (Sisu), o sistema de gerenciamento de vagas do Ministério da Educação (MEC).

"A lei, da maneira como foi implementada, criou concorrências específicas para cada cota. Se você diz que quer concorrer para a cota de escola pública e negro, por exemplo, você vai concorrer só com quem se candidatou para essa cota. Com isso, a cota acaba se convertendo num teto, em vez de ser um piso", diz Senkevics. Segundo ele, um estudo de 2014 mostrou que, em 11% dos cursos disponibilizados no Sisu do primeiro semestre daquele ano, a nota de corte dos cotistas foi maior do que a da ampla concorrência, evidência dessa distorção.

Para o pesquisador, isso poderia ser corrigido com a criação de uma lista única, em substituição às listas em separado para cada modalidade de cota. Os estudantes seriam ranqueados por ordem de nota e se avaliaria se eles cumprem os critérios das cotas, dentro do total de vagas disponíveis. Caso os critérios mínimos estabelecidos pela lei não sejam atingidos, os últimos colocados seriam substituídos por cotistas, até o cumprimento da lei.

Sempre na intenção de melhorar uma política considerada bem-sucedida, os pesquisadores apontam outras distorções da lei que poderiam ser corrigidas no processo de revisão em 2022. A legislação estabelece, por exemplo, que o percentual das cotas para pretos, pardos e indígenas é estabelecido de acordo com o Censo mais recente. Mas dados da Pnad, mais atuais, sugerem que a participação dessa parcela da população tem crescido ano a ano, o que faz com que o critério da lei fique defasado em relação à realidade racial do país.

"Esse 'escurecimento demográfico' que tem sido observado deriva de uma ressignificação da identidade racial. As pessoas estão se assumindo cada vez mais, por uma série de mudanças culturais que aconteceram na sociedade, na educação e no acesso ao mercado de trabalho", diz Senkevics. Segundo ele, a defasagem pode ser resolvida com a atualização dos dados do Censo por uma projeção ano a ano do "escurecimento" da população ou com o uso da Pnad como referência.

Na avaliação do pesquisador, essas pequenas distorções existentes na execução da lei revelam a deficiência no acompanhamento da sua implementação. "A lei e o decreto que a regulamentou previam a criação de uma comissão para acompanhamento da política, com a presença da Seppir [Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial], que já nem existe mais como ministério, do Ministério da Educação e da Funai", lembra Senkevics. "Essa comissão foi descontinuada inúmeras vezes e hoje não tenho notícias de que ela esteja ativa."

Assim, o pesquisador avalia que não foi consolidada uma sistemática para acompanhamento da política. "Estou preocupado, porque em 2022 a lei tem que ser revista. Então os pesquisadores - e nós fazemos parte desse esforço - têm que produzir subsídios para que a legislação possa ser repensada à luz da experiência."

Os pesquisadores também concluem que, embora a reserva de vagas tenha diversificado o perfil dos ingressantes das instituições federais de ensino superior, os estudantes de escola pública, baixa renda e negros e indígenas seguem sub-representados em relação à sua presença na população, o que indica a necessidade de novos avanços para que a educação superior se torne de fato inclusiva.

"A política de ação afirmativa tem limites, é preciso retomar a expansão das universidades públicas e privadas no Brasil", defende Senkevics, lembrando que o acesso de jovens à universidade no país é bastante baixo até para padrões latino-americanos.

O pesquisador avalia que é preciso reduzir a ociosidade de vagas no ensino superior, diminuir a evasão por meio de políticas de permanência estudantil, melhorar a utilização da capacidade instalada das universidades com a criação de turnos e retomar a política de interiorização das instituições de ensino superior.