Al meer dan veertig jaar wordt erover gedebatteerd, één keer was hij héél dichtbij. In vrijwel alle Europese landen bestaat hij al decennia, maar niet in Nederland: de gekozen burgemeester.

Daar kan verandering in komen. Komende week bespreekt de Tweede Kamer, op initiatief van D66, een grondwetswijziging die de weg vrij maakt voor een gekozen burgemeester: het schrappen van de bepaling dat de burgemeester „bij koninklijk besluit” wordt benoemd. Het gaat om een ‘tweede lezing’: met een grondwetswijziging moet het parlement twee keer instemmen – de tweede keer met tweederde meerderheid.

In de Tweede Kamer is die meerderheid er, zo bleek al bij de eerste lezing in 2013. Sindsdien is het aantal voorstanders met nieuwe partijen als Denk en Forum voor Democratie alleen maar toegenomen. De Eerste Kamer moet ook nog akkoord gaan. En daarna moet nog bedacht worden hóe de burgemeester straks gekozen wordt: door de gemeenteraad, of via rechtstreekse verkiezingen.

De door de bevolking gekozen burgemeester is een diep gekoesterde wens van D66, hij stond vijftig jaar geleden al in het eerste verkiezingsprogramma. Als hij er werkelijk komt, sleept de partij misschien wel haar belangrijkste kroonjuweel binnen. Belangrijker dan het referendum, dat Rutte III met steun van D66 juist gaat afschaffen. Maar het is ook een politiek gevaarlijke hervorming – juist voor D66.

De vorige keer dat D66 regeerde, was de gekozen burgemeester nóg dichterbij. Ook toen was de grondwetswijziging over het ‘koninklijk besluit’ toe aan een tweede lezing: in maart 2005 hoefde alleen de Eerste Kamer nog maar ja te zeggen. Maar minister Thom de Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing, D66) had haast: hij wilde dat er meteen in 2006 in alle gemeenten een gekozen burgemeester zou zijn. Hij had per regeerakkoord al steun van CDA en VVD. Nú doordrukken, dacht hij.

Maar juist uit wrevel over die haast stemde de PvdA in de Eerste Kamer tegen, onder aanvoering van voormalig minister en burgemeester Ed van Thijn. Deze ‘Nacht van Van Thijn’ leidde tot het aftreden van De Graaf en zorgde er voor dat de gekozen burgemeester voor jaren de la in ging.

Luister ook: Haagse Zaken #17: Benoeming van burgemeesters en de tanende macht van de Kroon, onze podcast over de discussie rond de burgemeestersbenoemingen.

Nieuwe tactiek

Nu heeft D66 voor een voorzichtiger strategie gekozen. De grondwetswijziging is deze keer losgekoppeld van de vorm van de burgemeesterverkiezing. Kabinet en parlement moeten straks een apart besluit nemen over hoe de burgemeester gekozen wordt: door de gemeenteraad of rechtstreeks door de bevolking. Instemming met de grondwetswijziging is dit keer het startschot voor een nieuwe ronde worstelen met de gekozen burgemeester. Het debat wordt heropend.

De kiezer wil het, al jaren, blijkt steeds uit enquêtes. Diezelfde kiezer stemt lokaal bovendien al lang niet meer op landelijke middenpartijen. Toch blijven die wel de hofleverancier van burgemeesters, maakte de Vereniging van Nederlandse Gemeenten juist deze week bekend: meer dan twee derde van de burgemeesters komt nog altijd van VVD, CDA en PvdA. Bovendien is tachtig procent daarvan man, terwijl vooral lokale partijen vrouwen leveren.

Ook politiek is de discussie onvermijdelijk, met D66 in de regering. D66 is principieel voorstander van de directe burgemeestersverkiezing. Een kwestie van democratische legitimiteit, zegt Tweede Kamerlid Rob Jetten: „De rol van de burgemeester is politieker geworden, hij is uithangbord en gezicht van de gemeente. Dan moet je hem ook rechtstreeks kunnen kiezen.”

Maar politiek is de weerstand koppig. Waar VVD en CDA zich ten tijde van de Nacht van Van Thijn aan een rechtstreekse verkiezing hadden verbonden, houden ze zich nu op de vlakte. De meeste burgemeesters – ook die van D66-huize – zitten helemaal niet te wachten op een rechtstreeks mandaat van het volk. Uit een enqûete van Nieuwsuur in oktober vorig jaar bleek dat maar één op de tien burgemeesters ervoor is. PvdA en GroenLinks willen een door de gemeenteraad gekozen burgemeester, waar ook CDA-leider Buma zich in het verleden voor uitsprak.

Wat is er veranderd? Voorstanders van de benoemde burgemeester voeren aan dat de gemeenteraad tegenwoordig in de praktijk al zelf bepaalt wie de nieuwe burgemeester wordt. Een vertrouwenscommissie draagt twee kandidaten voor, waarna de raad in een geheime stemming beslist. De minister wijkt eigenlijk nooit af van de voordracht en de Koning heeft in de praktijk al heel lang geen rol meer.

Over de bestaande procedure heerst grote tevredenheid onder burgemeesters, blijkt uit een rondgang van NRC: die is opener en heeft een einde gemaakt aan de benoemingen door politieke handjeklap in Den Haag. „De huidige procedure is transparant en openbaar,” zegt Liesbeth Spies (CDA), burgemeester van Alphen aan de Rijn en voorzitter van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. „Er is een vacature, een profielschets en een selectieprocedure. Net als bij een gewone baan.”

Bedenkingen

De kans dat de grondwetswijziging er gaat komen, lijkt groter dan in 2005. In de Tweede Kamer is alleen de SGP echt tegen het afschaffen van de benoemde burgemeester, al is de positie van coalitiepartij ChristenUnie nog onduidelijk. In de Eerste Kamer is het CDA doorslaggevend voor de tweederde meerderheid. De senaatsfractie stemde bij de eerste lezing weliswaar tegen, maar dat zal moeilijker gaan nu CDA-leider Buma tijdens de formatie ja heeft gezegd.

Maar dan? Minister Kajsa Ollongren (Binnenlandse Zaken, D66) komt nog deze regeringsperiode met een voorstel, zegt een woordvoerder. Voor stap twee, het invoeren van de rechtstreeks gekozen burgemeester, is alleen een ‘gewone’ meerderheid nodig in beide Kamers.

Maar in het regeerakkoord staan geen verdere afspraken. De ChristenUnie is tegen een rechtstreeks gekozen burgemeester, VVD en CDA hebben bedenkingen. Kan een gekozen burgemeester wel een verbindende, niet-politieke rol blijven vervullen? Zijn komst zou bovendien nopen tot een verbouwing van de gehele lokale democratie – en de vraag is of daar genoeg steun voor is in de Tweede Kamer.

De kans is dus groot dat de andere partijen in Rutte III zullen proberen de kwestie voor zich uit te schuiven. CDA-Kamerlid Harry van der Molen zinspeelt daar al op. Volgens hem is „nog geen uitputtend onderzoek” gedaan naar de voors en tegens van de verschillende varianten.

Lees ook: Gekozen burgemeester? Kijk eens naar Vlaanderen, een stuk van onze correspondent in België Anouk van Kampen.

Wat vinden burgemeesters hiervan?

Tjerk Bruinsma, waarnemend burgemeester Leerdam:

„In 2002, toen ik de eerste gekozen burgemeester van Nederland werd bij een experiment met burgemeestersreferenda, voerde ik zes weken lang intensief campagne in grote zalen. Dat voelde best gek, want dat is eigenlijk helemaal niet des burgemeesters. Een groot voordeel was dat je op allerlei plekken in de gemeente kwam waar ik later als burgemeester nooit meer kwam. Het was echt een spoedcursus Vlaardingen leren kennen. Erg ongemakkelijk was het dat mij allerlei meningen werden gevraagd en dat ik later als burgemeester over heel veel zaken niets te zeggen had.

Als je de gekozen burgemeester invoert, moet je hem zijn eigen team met wethouders laten samenstellen en tegelijk met de raad om de vier jaar laten kiezen. Dan krijg je echt dualisme en meer politieke spanning, waarbij de raad het bestuur kritisch volgt. De kiezer kan een burgemeester dan na vier jaar wegsturen.

Ik betwijfel of er bij de burger heel veel animo voor burgemeestersverkiezingen is. In Vlaardingen stemde ondanks de golf van publiciteit bij de verkiezingen minder mensen voor de burgemeester dan voor de raad. In de jaren daarna kwam bij veel andere referenda de opkomst niet boven de 30 procent.”

Annemarie Penn-te Strake, burgemeester van Maastricht:

„Ik zie voor de burgemeester echt een rol als bestuurder, niet als politicus. Ik heb als partijloze kandidaat totaal niet gevoeld dat het een probleem was dat ik niet van een partij was. Ik voel mij wel degelijk democratisch gelegitimeerd omdat de gemeenteraad mij heeft voorgedragen. Het is mij nooit gelukt mij te vinden in een bepaald partijprogramma en dat zie ik als burgemeester nu als een voordeel. In Brunssum zie je dat de burgemeester niet de bevoegdheden heeft om in te grijpen bij integriteitskwesties. In het algemeen vind ik de gekozen burgemeester geen oplossing voor integriteitsproblemen, want je komt in een lastig parket als je een partijgenoot aan z’n jasje trekken moet trekken.

In Maastricht hadden we ook te kampen met enorme overlast van buitenlandse drugstoeristen. Als burgemeester kijk ik met een onafhankelijke blik naar de openbare orde, waar partijen in de raad vanuit hun ideologie voor een andere aanpak staan. Ik ben heel gastvrij, maar de stad is zonder drugstoeristen aanzienlijk leefbaarder geworden.

Als de burgemeester gekozen wordt, zou dat niet meer mijn ding zijn. Ik moet er niet aan denken mijn hoofd op billboards te zien, ik wil alleen een goede bestuurder zijn.”

Jan Boelhouwer, burgemeester van Gilze en Rijen:

„In 2005 kwam ik als PvdA-Kamerlid met een initiatiefwet om de burgemeester rechtstreeks door de raad te laten kiezen. Ik was toen ongelukkig met het voorstel van het kabinet de burgemeester rechtstreeks door de bevolking te laten kiezen. Dan organiseer je een conflictmodel in het college, met verschillende mandaten. Door mijn ervaring als burgemeester vind ik inmiddels dat je heel zorgvuldig moet kijken óf er nog iets moet veranderen. Als de raad de burgemeester kiest, krijgt hij een steviger mandaat, maar het maakt hem ook kwetsbaarder omdat hij kan worden weggestuurd. Als burgemeester beslis je ook over zaken die buiten de democratische zeggenschap vallen, zoals openbare orde en integriteit.

Het probleem van ondermijnende criminaliteit speelde in 2005 nog helemaal niet, nu volop (Boelhouwer werd zelf door criminelen bedreigd – red.). Als de raad rechtstreeks kiest en meer invloed op de burgemeester krijgt, betekent dit dat het belang van criminelen bij het verkrijgen van invloed navenant groter wordt. Kennis rond hoe vergunningen worden verleend en hoe uitkeringen worden verstrekt is keihard geld. Die kennis zou dan nog beter afgeschermd moeten worden en dat is nu al lastig genoeg.”

Onno van Veldhuizen, burgemeester van Enschede:

„De kernvraag is: voor welk probleem is dit een oplossing? Na het vak op drie plaatsen te hebben uitgeoefend heb ik een heel ander standpunt dan mijn partij D66. De partij is geboren in 1966, toen je echt een systeem had waarin burgemeesters van bovenaf werden benoemd en het proces niet transparant was. Nu hebben we feitelijk een door de raad gekozen burgemeester. Als D66’er hoor je voor de rechtstreeks gekozen burgemeester te zijn en sta je al snel te boek als anti-democratisch als je tegen bent. Burgemeestersverkiezingen gaan echter meer politiek en niet meer democratie brengen. Als er verkiezingen komen wordt het burgemeesterschap iets voor de happy few, je hebt veel tijd en geld nodig om een campagne te kunnen voeren. Ook moet het altijd iemand uit de gemeente zelf zijn, terwijl een inwoner uit Alkmaar ook heel geschikt kan zijn om burgemeester te worden in Enschede. Je kunt nu het vak leren op verschillende plaatsen. Een verkiezingsstrijd winnen is ook iets anders dan een goede burgemeester zijn. Een burgemeestersverkiezing brengt de burgemeester ook niet dichter bij de bevolking, want dat staat hij al. Vraag mensen op straat of ze een lokale politicus kennen en ze noemen meestal de burgemeester.”

Pieter Broertjes, burgemeester van Hilversum:

„De afgelopen jaren zijn de parachutebenoemingen vanuit Den Haag al opgehouden. De raad bepaalt nu in de praktijk wie de burgemeester wordt en dat is enorme winst. Ik merk als burgemeester dat het huidige bestel goed werkt. Rond de crisis met MH17, die in Hilversum grote impact had (vijftien inwoners kwamen om bij de ramp – red.), was het fijn dat ik kon functioneren als iemand die niet partijgebonden is, als boegbeeld van de samenleving. Toch vind ik de direct gekozen burgemeester nog steeds een lonkend perspectief, mits je het bestel verandert. Dan kunnen kandidaten de zeepkist op met een eigen programma voor de gemeente. Als je dan niet goed functioneert, word je daarop afgerekend door de kiezer. De direct gekozen burgemeester kan veel meer voor de burgers en samenleving staan. De rol van de burgemeester is nu totaal niet politiek, in je nieuwjaarsrede mag je nog een beetje zeggen wat je vindt. Je hebt wel invloed, maar geen doorzettingsmacht. Voor de herkenbaarheid en transparantie van het lokale bestuur zou een direct gekozen burgemeester goed zijn. Mensen vragen mij vaak op straat: kunt u dit voor mij regelen? Ik moet dan zeggen: daar ga ik niet over, waarna mensen toch een beetje vreemd opkijken.”

Correctie 13-01-2018: In een eerdere versie van dit artikel stond de naam van Jan Boelhouwer (burgemeester Gilze en Rijen) bij de tekst van Annemarie Penn-te Strake (burgemeester Maastricht) en andersom. Ook werd de naam van de Maastrichtse burgemeester verkeerd gespeld: er stond Annemarie Pen-te Strake, maar moest Annemarie Penn-te Strake zijn.

Een versie van dit artikel verscheen ook in NRC Handelsblad van 13 januari 2018