Je remercie ici vivement Bernard Manin dont l’enseignement sur les institutions d’exception, que j’ai eu la chance de suivre il y a quelques années, a inspiré ce billet.

Un cliché, largement répandu, voudrait que l’accession d’Hitler au pouvoir en 1933 se soit réalisée par les urnes et la volonté populaire. Et de se lamenter sur la grandeur et les limites de la démocratie. Il faut tordre le cou à ces idées fausses car la réalité est bien différente et beaucoup plus complexe. Pour ce faire, repassons-nous le film des événements et tâchons de comprendre les mécanismes qui ont conduit à l’arrivée d’Hitler et des nazis à la tête de l’État, et tout particulièrement le rôle crucial qu’ont joué certaines dispositions de la Constitution de Weimar.



Le décor : la Constitution de Weimar

La République naît fin 1918 dans la douleur de la défaite et en pleine révolution. La Constitution démocratique est rédigée et adoptée (le 31 juillet 1919) dans des conditions proches de l’anarchie qu’il faut impérativement garder à l’esprit : entre 1919 et 1922, ont lieu pas moins de 376 assassinats politiques et de nombreuses tentatives de putsch. Les insurrections et les affrontements armés s’étendent. Spartakistes et conservateurs partisans de l’Empire contestent la légitimité de la République dès son origine. La coalition du Parti démocrate allemand, du Zentrum et du Parti social-démocrate, sur laquelle repose la République, ne représente que 70% des voix. Dans ce climat de violence politique, l’assemblée constituante a décidé de s’isoler du désordre de Berlin pour la petite ville de Weimar. Il s’agit, par ce geste symbolique et pathétique, de montrer que le moment constituant devrait pouvoir être hors du temps et des vicissitudes de la vie politique. Dans ces conditions tragiques, les pères de la Constitution ont souhaité donner à la jeune République un caractère démocratique mais aussi les moyens de se défendre contre ceux qui l’attaqueraient. Trois articles en particulier nous intéressent ici, dont l’interaction va produire des conséquences explosives :

Article 22

Les députés sont élus au suffrage universel, égal, direct et secret par tous les hommes et toutes les femmes âgés de plus de vingt ans, à la représentation proportionnelle. Le scrutin doit avoir lieu un dimanche ou un jour férié.

Une loi du Reich règlera les dispositions complémentaires. Article 25

Le président du Reich peut dissoudre le Reichstag, mais une fois seulement pour le même motif.

La nouvelle élection a lieu au plus tard soixante jours après la dissolution. Article 48

Si un Land ne remplit pas les devoirs qui lui incombent en vertu de la Constitution et des lois du Reich, le président du Reich peut l’y contraindre en utilisant la force.

Le président du Reich peut, lorsque la sûreté et l’ordre public sont gravement troublés ou compromis au sein du Reich, prendre les mesures nécessaires à leur rétablissement ; en cas de besoin, il peut recourir à la force. À cette fin, il peut suspendre totalement ou partiellement l’exercice des droits fondamentaux garantis aux articles 114, 115, 117, 118, 123, 124 et 153.

Le président du Reich doit sans retard communiquer au Reichstag toutes les mesures prises en application du premier ou du deuxième alinéa du présent article. Ces mesures doivent être abrogées à la demande du Reichstag.

En cas de danger, le gouvernement d’un Land peut, sur son territoire, prendre des mesures provisoires analogues à celles mentionnées à l’alinéa 2. Ces mesures doivent être abrogées à la demande du président du Reich ou du Reichstag.

Les modalités sont fixées par une loi du Reich.[1]

Bien que la représentation proportionnelle installée par l’article 22 provoque une fragmentation prévisible de l’espace politique, elle témoigne des principes démocratiques au fondement de la République de Weimar et repose sur l’espoir d’obtenir des coalitions capables d’apaiser le pays.

Dans ce régime semi-présidentiel, qui présente bien des analogies avec la Constitution française de 1958, le chancelier est le chef du gouvernement. Il est nommé et révoqué par le président, et est soumis à la confiance du Parlement.

Le président, quant à lui, est élu au suffrage universel pour un mandat de 7 ans et dispose (article 25) du pouvoir de dissolution qu’il ne peut utiliser qu’une seule fois pour le même motif. Il peut assumer des pouvoirs exceptionnels, en vertu du fameux article 48, afin de faire face aux tentatives de putsch ou à des désordres graves. Il s’agit là de lui donner les moyens de faire face aux crises économiques importantes et de permettre éventuellement un gouvernement sans majorité parlementaire. Ces dispositifs doivent équilibrer les forces d’émiettement et de paralysie de la proportionnelle, tout en restant dans un esprit démocratique. En effet, ce pouvoir ne ressuscite pas l’article 68 de la Constitution du Premier Reich, l’état de guerre : le pouvoir d’exception ne passe pas aux mains des militaires mais de représentants démocratiquement élus. Il faut en outre noter que deux dispositions fondamentales limitent ces mesures d’exception de l’article 48 en leur opposant des freins et contrepoids. D’abord, la clause 3 de l’article lui-même dispose qu’elles doivent être abrogées à la demande du Reichstag. Le président prend des mesures exceptionnelles mais le Parlement a le pouvoir de demander leur abrogation. Ensuite, l’article 50 dispose que tous les ordres et décrets du président, y compris ceux qui ont trait aux forces armées, requièrent le contreseing du chancelier ou du ministre compétent.

Pour finir, sans doute faut-il souligner que la loi, prévue à la clause 5, censée fixer les modalités et apporter des détails supplémentaires n’a jamais été votée.

Bon. C’est bien gentil cette analyse sommaire de la Constitution de Weimar mais quel rapport avec l’accession au pouvoir des nazis ?

Le déroulement des événements

L’article 48 est utilisé plus de cent-dix fois entre 1919 et 1924. Pendant cette période, force est de constater qu’il fonctionne plutôt bien. Il n’entraîne pas de renversement du pouvoir, au contraire. Friedrich Ebert, premier président, s’en sert pour défendre la République contre ses adversaires, en particulier lors du putsch de Kapp en 1920 ou celui de la brasserie en 1923. Mais la lutte contre les putschs n’est qu’un usage : à quarante-quatre reprises il est utilisé pour permettre des mesures économiques d’urgence.

La période qui suit, de 1924 à 1929, assure une relative stabilité. L’article 48 n’est que très peu utilisé. Accalmie de courte durée puisque arrive la crise de 1929 qui change radicalement la donne.

Les chiffres du chômage deviennent rapidement phénoménaux, de même que l’inflation. La priorité est donnée au rétablissement de l’équilibre du budget public. Un gouvernement social-démocrate est renvoyé en 1930 par le président Hindenburg qui n’arrive pas à trouver une coalition soutenant ses mesures budgétaires. Il nomme Heinrich Brüning (Zentrum) qui gouverne avec une très faible majorité. Ils utilisent en juillet 1930 l’article 48 pour augmenter les impôts sans majorité parlementaire mais le Reichstag demande la révocation de ces mesures. Conformément à la Constitution, les décrets sont retirés mais Brüning demande à Hindenburg d’appliquer l’article 25 et de dissoudre le Reichstag.

On voit là le mélange explosif entre l’article 25 et l’article 48 : le parlement est dissout, il ne peut plus demander la révocation des mesures qui peuvent continuer d’être prises sous l’article 48. C’est une des failles de cette combinaison entre le pouvoir de révocation, le pouvoir de dissolution et l’article 48.

Aux élections qui suivent en septembre, les forces électorales opposées à la République accroissent leur représentation au Reichstag : Brüning a encore moins de majorité qu’il n’en avait avant. Les sociaux-démocrates le soutiennent en ce qu’ils ne votent pas de motion de censure mais ils ne votent pas non plus ses mesures. Entre septembre 1930 et mars 1931, il utilise de nouveau l’article 48 pour faire passer des mesures économiques dont les sociaux-démocrates ne demandent pas la révocation.

En 1932, Hindenburg est réélu et en mai il renvoie Brüning, remplacé par Franz von Papen qui, quoique membre du Zentrum, a contribué à la chute de son prédécesseur. Ambiance.

Von Papen fait de nouveau dissoudre le parlement. Pendant la campagne électorale qui s’ensuit, les violences font plusieurs centaines de morts. Von Papen prend prétexte des troubles et utilise la clause 1 de l’article 48 afin de renverser le gouvernement social-démocrate du Land de Prusse. Aux élections de juillet, le NSDAP, parti nazi, devient le premier parti du Reichstag avec 230 sièges.

En septembre, un vote de censure provoque une nouvelle utilisation de l’article 25 et la dissolution. Aux élections de novembre, la coalition de Weimar baisse encore mais le NSDAP perd aussi pas mal de terrain (196 élus). Von Papen démissionne. Kurt von Schleicher devient chancelier, à la tête d’un gouvernement composé d’aristocrates prussiens et de généraux, sans base populaire. Il échoue rapidement. Fin janvier 1933, Hindenburg refuse de dissoudre. Von Schleicher démissionne à son tour. Le 30 janvier, la situation est complètement bloquée, Hitler est appelé à la chancellerie mais n’a pas de majorité au Reichstag. Le 1er février, le Reichstag est dissout, les élections auront lieu le 5 mars.

À ce stade, il faut s’arrêter un instant. Et imaginer le contexte dans lequel tout ceci se déroule.

La crise économique est effroyable.

Les intimidations et violences politiques font des morts chaque jour.

Les milices, au premier rang desquelles les SA, s’affrontent et installent la peur dans les esprits.

La propagande nazie se déploie dans toute son outrance et les journaux d’opposition sont menacés ou interdits.

Les élections se succèdent à un rythme effréné, les gouvernements sont paralysés, la population terrorisée.

Difficile de dire que dans ces conditions la démocratie fonctionne normalement.

Eh bien ce qui va suivre est encore pire.

Tout se joue en effet dans ces quelques jours entre février et mars 1933.

Le 27 février, le Reichstag est incendié, crime imputé aux communistes. Dès le lendemain, l’article 48 est mis en vigueur pour restreindre les libertés civiles déjà passablement amochées et poursuivre les communistes. Leurs chefs sont arrêtés, le siège du parti est fermé, tous les communistes sont susceptibles d’être emprisonnés. La campagne électorale voit la multiplication de la violence et de l’intimidation, et l’établissement des premiers camps de concentration où on envoie les communistes.

Le 5 mars, se tiennent les élections. Sur 647 sièges, les nazis en obtiennent 288, les sociaux-démocrates 120, les communistes (qu’on a laissés se présenter aux élections) 81, le Zentrum 74, les nationalistes du DNVP (allié des nazis) 52, le parti du peuple bavarois 18.

Même avec ses différents alliés, le parti nazi ne possède pas les deux-tiers de voix qui lui permettraient de modifier la Constitution et transférer le pouvoir au chancelier (par une « loi d’habilitation »). Mais c’est sans compter sur une ultime rouerie.

Pour simplifier, lorsque le parlement doit se réunir, le matin même, les députés communistes sont arrêtés sur le chemin du Reichstag, ce qui modifie le quorum (de 432 à 378 membres) et donne mécaniquement la majorité nécessaire aux nazis. La ruse était élémentaire : laisser les communistes se présenter aux élections, alors même que leurs leaders étaient arrêtés, afin qu’ils prennent des voix aux sociaux-démocrates, puis les empêcher de siéger pour obtenir la majorité voulue. Ainsi les pleins pouvoirs peuvent-ils être octroyés au chancelier grâce à un subterfuge infect mais efficace. Tout est en place pour la suite.

On voit bien qu’il est faux de dire, comme on l’entend trop souvent, que les nazis sont arrivés au pouvoir par la volonté populaire ou par le jeu de la démocratie. Les campagnes se sont tenues dans un cadre de terreur, de violence et sous le régime d’exception de l’article 48. Il n’y a pas de démocratie lorsque les chars sont dans la rue.

En outre, il serait aussi malséant qu’indigne de comparer l’Allemagne de ces années-là à la France d’aujourd’hui. La seule « leçon » que la sagesse pourrait nous commander de tirer de cette expérience réside plutôt dans l’extrême prudence que doivent inspirer les institutions d’exception. Nécessaires pour affronter certaines situations de grand péril, elles ne peuvent jamais être prises à la légère, tant les conséquences d’un mésusage sont catastrophiques.

Cincinnatus,

[1] https://fr.wikisource.org/wiki/Constitution_du_Reich_allemand_du_11_août_1919, c’est moi qui souligne.