« C'est un problème qui m'empêche de bien dormir la nuit », reconnaît un haut responsable de Bercy. Fin décembre, Emmanuel Macron a confirmé en personne que la taxe d'habitation allait être supprimée non seulement pour 80 % des foyers assujettis – comme il l'avait promis dans son programme présidentiel – mais aussi pour les 20 % restants les plus aisés de la population à partir de 2020. Une façon de se prémunir contre un risque d'inconstitutionnalité.

Oui, mais voilà, cette annonce donne des sueurs froides aux services du Budget. En effet, elle implique de financer entre 8 et 9 milliards d'euros de baisse d'impôts supplémentaires non prévues dans la trajectoire budgétaire actuelle. À moins qu'une nouvelle recette ne vienne en partie compenser le manque à gagner…

« Telle que nous l'avons comprise, la prise de position du chef de l'État et du gouvernement ne consiste pas à exonérer purement et simplement de ce qu'ils paient aujourd'hui en taxe d'habitation les 20 % de Français ayant les meilleurs revenus », considère le sénateur Alain Richard, co-président, avec Dominique Bur, de la mission sur la refonte de la fiscalité locale, mise sur pied à la demande de l'exécutif. Cela reviendrait en effet, a-t-il calculé, à accorder un « avantage de 2 000 à 5 000 euros par an » à un « certain nombre de bénéficiaires ayant une résidence principale d'un bon niveau et une ou deux résidences secondaires ».

Plus de 8 milliards d'euros à trouver

Le gouvernement a promis qu'il ne créerait pas de nouvel impôt. Peut-il se permettre de se priver de 8 milliards de recettes fiscales ? Rien n'est moins sûr. Sur les 8 milliards de manque à gagner, un tiers pourrait être récupéré via une augmentation de la taxation des résidences secondaires. Devant les députés, Alain Richard a par exemple évoqué un complément de taxe foncière spécifique sur les résidences secondaires.

D'autres pistes ont été mises sur la table. Par exemple, l'augmentation de l'impôt sur le revenu pour les tranches supérieures. Mais elle paraît improbable tant elle suscite déjà des oppositions parmi les élus impliqués dans la réflexion. « C'est impensable de faire ça », considère Laurent Saint-Martin, un des vice-présidents LREM de la commission des Finances de l'Assemblée nationale. Mais l'élu de la troisième circonscription du Val-de-Marne n'en est pas moins favorable à une solution alternative. « Je plaide pour que l'État ne perde pas d'argent là-dessus à condition qu'on arrive à trouver un système qui fonctionne bien. » Comprendre : une solution acceptable politiquement pour les contribuables.

Mais les Français sont devenus tellement sensibles à la pression fiscale que l'État pourrait devoir se faire une raison. Et financer au moins une partie de sa baisse d'impôt par des économies supplémentaires dans les dépenses publiques ou en puisant dans la fameuse « bonne fortune budgétaire » liée à la baisse du déficit plus rapide qu'attendu en 2017.

Un casse-tête à 30 milliards



Mais le casse-tête ne s'arrête pas là pour Bercy. Promise par Emmanuel Macron pendant sa campagne, la suppression de la taxe pour 80 % des contribuables en trois tiers d'ici à 2020 – pour un coût de 10 milliards d'euros – était relativement simple pour l'État, car il lui suffisait de se substituer aux contribuables via un « dégrèvement » en payant à leur place leur facture aux communes et aux intercommunalités. « Si on supprime toute la taxe d'habitation, il y a plus de dégrèvement possible », souligne Bercy. Il faut donc trouver une recette alternative pour les communes qui couvre non seulement les 10 milliards d'exonération promis de 2018 à 2020 à 80 % des ménages, mais aussi les exonérations dont bénéficient depuis longtemps les non-imposables sur le revenu (10 milliards) et les 20 % les plus aisés. Un casse-tête à 30 milliards, ou 1,5 point de PIB, en somme.

La recette alternative devra convenir aux communes, jalouses de leur autonomie financière, inscrite dans la Constitution. Pas question, par exemple, de compenser le manque à gagner par une augmentation de la dotation de l'État, trop sujette aux décisions arbitraires de l'exécutif.

Le gouvernement attend donc avec impatience les propositions du sénateur Alain Richard et de Dominique Bur. Leur rapport, extrêmement sensible, devrait être remis début mai. « On fait des points réguliers avec eux pour limiter le champ des possibles », confie un haut responsable à Bercy.

Deux scénarios délicats

Deux scénarios sont sur la table. Le premier, apparemment le plus simple, consiste à attribuer une part de fiscalité nationale aux communes et aux intercommunalités. Selon Alain Richard, cela peut se faire via la CSG ou la TICPE, la taxe sur les produits pétroliers. Mais l'option qui a leur faveur est celle de l'attribution d'une part de TVA. L'autonomie financière des collectivités serait alors probablement respectée en droit, car l'assiette de ces différents impôts est dynamique (ils progressent un peu au même rythme que le PIB). Mais les communes perdraient le pouvoir de fixation des taux qu'elles ont actuellement avec la taxe d'habitation. Ce qui n'est pas pour leur plaire.

Le second scénario passe par des transferts de ressources fiscales des départements vers les communes. La mission envisage ainsi d'allouer tout ou partie des droits de mutation affectés aux départements (les fameux frais de notaire) ou la taxe foncière départementale aux communes. Les départements recevraient alors une compensation via l'affectation d'une part d'impôt national, mais ils perdraient leur pouvoir de fixation des taux, une perspective qui les fait déjà hurler.

Des gagnants et des perdants...

Cette solution pourrait se révéler d'autant plus délicate à mettre en place que chaque commune devrait alors recevoir à l'euro près le produit de la taxe d'habitation qu'elle aurait dû toucher en 2020 si rien n'avait changé. Or, ce serait le cas pour seulement « 2 ou 3 % » d'entre elles, a expliqué Alain Richard aux députés de la commission des Finances. Selon les simulations, les petites communes et intercommunalités toucheraient plus que ce qu'elles perçoivent actuellement, mais des collectivités urbaines ou périurbaines y perdraient. Pour parer à ce problème, il faudrait donc mettre sur pied, selon le sénateur, « un fonds de garantie individuelle d'une dizaine de milliers de lignes », autant que de communes…

De nombreux maires, eux, plaident pour la mise en place d'un grand impôt citoyen, payé par tous les Français. Il serait versé aux communes, pour renforcer le lien entre le contribuable local et les services rendus. Mais son produit ne peut être que bien inférieur au rendement actuel de la taxe d'habitation, de l'ordre d'un quart ou d'un cinquième, selon Alain Richard. Sans quoi la suppression de la taxe d'habitation n'aurait servi à rien…

Le gouvernement a promis de mener ces chantiers dans le cadre d'une refonte plus globale de la fiscalité locale. Ce qui nécessiterait une révision des valeurs locatives cadastrales qui servent encore de base au calcul de la taxe foncière. Une révision hautement inflammable puisqu'elle générerait des gagnants, mais aussi de nombreux perdants. On comprend facilement pourquoi notre haut responsable de Bercy a du mal à dormir la nuit.