En juin dernier, le département d’Etat, à Washington, a exclu l’expression « Etat voyou » de son langage diplomatique, au profit de la catégorie, plus vague, de « state of concern » (« Etat source d’inquiétude »), dans le dessein d’avoir une plus grande flexibilité dans ses rapports avec les Etats ainsi désignés. Réservée à sept pays bien précis (Corée du Nord, Cuba, Irak, Iran, Libye, Soudan et Syrie), l’expression « rogue state », que l’on peut traduire par Etat voyou, Etat hors-la-loi ou encore Etat paria, désignait des pays qui, selon Washington, soutenaient le terrorisme et, par conséquent, étaient soumis unilatéralement à des sanctions.

Erro. — « Kadhafi » (1974) DR

Le concept d’« Etat voyou » (1) ou d’Etat hors-la-loi a joué, jusqu’à ces derniers temps, un rôle primordial dans l’analyse et la stratégie politique américaines. La crise irakienne, qui dure depuis exactement dix ans (l’invasion du Koweït par l’Irak date du 1er août 1990), en fournit l’exemple le plus connu (2). Washington et Londres décrétèrent alors que l’Irak était un « Etat voyou » constituant une menace pour ses voisins et pour les autres pays, une « nation hors-la-loi » dirigée par une réincarnation d’Hitler, et qui devait être tenue en échec par les gardiens de l’ordre international : les Etats-Unis et leur valet d’armes britannique.

La caractéristique la plus intéressante de ce débat sur les « Etats voyous » est précisément qu’il n’a jamais eu lieu, les discussions restant circonscrites dans des limites empêchant que soit formulée cette exigence évidente : les Etats-Unis et le Royaume-Uni doivent agir conformément à la loi et aux traités internationaux qu’ils ont signés.

Le cadre légal pertinent à cet égard est la Charte des Nations unies, fondement du droit international, et, pour les Etats-Unis, la Constitution américaine. La Charte stipule que, « une fois constatée l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression, le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée doivent être prises. Si ces mesures se révèlent inadéquates, le Conseil peut entreprendre toute action qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales ».

La seule exception admise figure dans l’article 51 : « Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un membre des Nations unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. »

Il existe donc des voies de recours légitimes pour faire face aux nombreuses menaces pesant sur la paix du monde, et aucun Etat n’a autorité pour agir à sa guise par des mesures unilatérales. Les Etats-Unis et le Royaume-Uni ne font pas exception à la règle, quand bien même ils auraient les mains propres, ce qui est loin d’être le cas. Ni les « Etats voyous », par exemple l’Irak de M. Saddam Hussein, ni les Etats-Unis n’acceptent ces contraintes. Ainsi, lors d’une première confrontation avec l’Irak, Mme Madeleine Albright, actuelle secrétaire d’Etat, et, à l’époque, ambassadrice auprès de l’Organisation des Nations unies (ONU), ne se gêna pas pour déclarer au Conseil de sécurité : « Nous agirons de façon multilatérale quand nous le pourrons, et unilatéralement quand nous le jugerons nécessaire », car « nous considérons cette région du Proche-Orient comme d’une importance vitale pour les intérêts nationaux des Etats-Unis ».

« Quand, où et comment ils le décident »

Elle réitéra cette position en février 1998, au moment où le secrétaire général de l’ONU, M. Kofi Annan, entreprenait une mission diplomatique à Bagdad : « Nous lui souhaitons bonne chance et, à son retour, nous verrons si ce qu’il rapporte est compatible avec nos intérêts nationaux. » Quand M. Annan annonça qu’un accord avec M. Saddam Hussein était intervenu, le président William Clinton, pour sa part, déclara que si l’Irak ne s’y conformait pas — Washington étant seul juge en la matière — « tout le monde comprendrait que les Etats-Unis et, il faut l’espérer, tous nos alliés, auraient le droit unilatéral de répliquer quand, où et comment ils le décideraient ». Le Conseil de sécurité de l’ONU entérina à l’unanimité l’accord signé par M. Annan et rejeta l’exigence de Londres et de Washington d’être autorisés à faire usage de la force s’il n’était pas observé. Dans cette dernière hypothèse, l’Irak s’exposerait cependant « aux plus graves conséquences », indiquait — sans plus de précisions — la résolution du Conseil, lequel décidait de rester saisi en permanence. Aux termes de la Charte des Nations unies, il s’agissait bien du Conseil de sécurité, et de lui seul (3).

Washington eut une lecture totalement différente de ce texte pourtant sans aucune ambiguïté. Selon l’ambassadeur américain auprès des Nations unies Bill Richardson, l’accord conclu « n’empêchait pas l’usage unilatéral de la force », et les Etats-Unis conservaient le droit légal d’attaquer Bagdad quand bon leur semblerait. M. Richardson précisa : « Nos bombardements peuvent être de trois types : frappes chirurgicales, frappes ponctuelles ou frappes massives. Les frappes chirurgicales ne seront pas suffisantes. Nous envisageons des frappes ponctuelles. » M. Clinton déclara à son tour que la résolution du Conseil de sécurité lui « conférait autorité pour agir » — par des moyens militaires, précisa son conseiller de presse — en cas de non-respect par l’Irak de ses engagements. Au Congrès, certains élus considérèrent que cette position officielle était encore trop respectueuse du droit national et international. Ainsi, le républicain Trent Lott, leader de la majorité au Sénat, dénonça le gouvernement de M. Clinton pour avoir « sous-traité » sa politique étrangère « à d’autres », c’est-à-dire au Conseil de sécurité. Son collègue démocrate John Kerry, pourtant ancienne « colombe », ajouta que l’invasion de l’Irak par les Etats-Unis était « légitime » si M. Saddam Hussein « s’obstinait à violer les résolutions de l’ONU ».

Le mépris de la primauté du droit est profondément enraciné dans la culture intellectuelle et les pratiques américaines. Il suffit de se rappeler, entre autres exemples, la réaction de Washington à l’arrêt de la Cour internationale de justice de La Haye en 1986. On se souvient que les Etats-Unis furent condamnés pour « usage illégal de la force » contre le Nicaragua sandiniste, et sommés de mettre un terme à leurs activités clandestines au service des antisandinistes de la Contra ainsi qu’à verser des réparations au gouvernement légal de Managua (4).

Cette décision de la plus haute instance judiciaire internationale souleva un ouragan de protestations aux Etats-Unis. La Cour fut accusée de s’être « discréditée », et son arrêt ne fut pas jugé digne d’être publié. Il n’en fut évidemment tenu aucun compte, bien au contraire : le Congrès, à majorité démocrate, débloqua de nouveaux fonds pour les terroristes de la Contra. Dans une déclaration d’avril 1986, le secrétaire d’Etat George Shultz avait bien formulé la doctrine américaine en la matière : « Le mot négociation est un euphémisme pour capitulation si l’ombre de la puissance n’est pas projetée sur le tapis vert », expliqua-t-il, fustigeant dans la foulée ceux qui préconisaient « des moyens utopiques, légalistes, telles la médiation par des tiers, l’ONU ou la Cour de La Haye, en ignorant l’élément de puissance dans l’équation. »

Le mépris affiché pour l’article 51 de la Charte des Nations unies est particulièrement révélateur. On en eut un exemple lumineux après les accords de 1954, qui mirent fin à la première guerre d’Indochine, conduite par la France. Ceux-ci furent considérés comme un « désastre » par Washington, qui entreprit aussitôt de les saboter : le Conseil national de sécurité décida secrètement que, « en cas de rébellion ou de subversion communistes locales ne constituant pas une attaque armée », les Etats-Unis envisageraient l’usage de la force, y compris contre la Chine si celle-ci était identifiée comme « la source de la subversion ». Le même document préconisait la remilitarisation du Japon et la transformation de la Thaïlande en « point focal des opérations clandestines et de guerre psychologique en Asie du Sud-Est (5) », et tout particulièrement en Indochine, c’est-à-dire au Vietnam. Ensuite le gouvernement américain allait donner sa propre définition du concept d’agression en y incluant « le combat politique ou la subversion » — sous-entendu : par d’autres que lui. C’est ce qu’Adlai Stevenson, démocrate, appelait une « agression interne », au moment où il justifiait l’escalade du président John Kennedy qui allait conduire à une attaque de grande envergure au sud de la péninsule, et finalement à la longue guerre du Vietnam (6).

Pour justifier devant le Conseil de sécurité l’invasion du Panama en décembre 1989 par les troupes américaines, l’ambassadeur Thomas Pickering invoqua l’article 51 de l’ONU : il s’agissait, selon lui, d’empêcher que le territoire de ce pays « ne soit utilisé comme une base pour le trafic de drogue à destination des Etats-Unis ». Dans l’opinion « éclairée », nul ne trouva à redire à cette interprétation.

En juin 1993, le président Clinton se tailla un grand succès au Congrès et dans la presse lorsqu’il ordonna une attaque de missiles contre l’Irak, qui fit de nombreuses victimes civiles. Les commentateurs furent particulièrement impressionnés par le recours de Mme Albright au fameux article 51 : les bombardements constituaient, dit-elle, « un acte de légitime défense contre une attaque armée », en l’occurrence une prétendue tentative d’assassinat contre l’ancien président George Bush deux mois plus tôt ! Des responsables de l’administration, s’exprimant anonymement, informèrent les journalistes que « ce jugement sur la culpabilité de l’Irak était fondé sur des preuves et des analyses factuelles plutôt que sur des renseignements en béton armé », ce qui n’empêcha pas la presse de saluer unanimement l’utilisation du fameux article 51. A la Chambre des communes du Royaume-Uni, le secrétaire au Foreign Office, M. Douglas Hurd, défendit, lui aussi, cet « exercice justifié et mesuré du droit à la légitime défense ».

Un tel bilan tend à donner raison à tous ceux qui, de par le monde, s’inquiètent de l’existence d’« Etats voyous » déterminés à faire usage de la force au nom d’un « intérêt national » défini par les seuls jeux de pouvoir internes, et, plus inquiétant encore, de l’existence d’« Etats voyous » qui s’érigent en juges et bourreaux à l’échelle planétaire (lire Eduardo Galeano, « Aidez-moi, docteur, je ne peux pas dormir ! »).

Qu’est-ce donc qu’un « Etat voyou » ? L’idée qui sous-tend cette formulation est que, même si la guerre froide (1947-1989) est terminée, les Etats-Unis conservent la responsabilité de protéger le monde. Mais contre qui ? La « conspiration monolithique et impitoyable » de John F. Kennedy et l’« empire du Mal » cher à M. Ronald Reagan ont fait leur temps. Il faut trouver d’autres ennemis (7).

Sur le front intérieur, la crainte de la criminalité — en particulier de la drogue — a été stimulée par « une série de facteurs qui n’ont que peu ou pas grand-chose à voir avec le crime proprement dit ». Telle est la conclusion de la Commission nationale sur la justice criminelle, qui cite le comportement des médias, ainsi que « la façon dont l’Etat et l’industrie privée entretiennent la peur chez les citoyens » en « exploitant les tensions raciales latentes à des fins politiques ».

Et de souligner le parti pris racial au sein de la police et de la magistrature, qui disloque les communautés noires et crée un « abîme racial » faisant courir au pays « le risque d’une catastrophe sociale ». Des criminologues ont évoqué à ce propos un « Goulag américain », un « nouvel apartheid » avec, pour la première fois dans l’histoire des Etats-Unis, une population carcérale de quelque deux millions (!) de détenus à majorité afro-américaine. Le taux d’emprisonnement des Noirs est sept fois supérieur à celui des Blancs, sans commune mesure avec celui des arrestations, lesquelles affectent pourtant les Noirs dans des proportions sans rapport avec les chiffres réels de l’usage ou du trafic de stupéfiants (8).

A l’extérieur, les périls mis en avant sont le « terrorisme international », les « narcotrafiquants hispaniques » et, le plus grave de tous, les « Etats voyous ». Une étude secrète, datant de 1995 et rendue publique récemment grâce à la loi sur la liberté de l’information, esquissait les grandes lignes de l’approche stratégique à l’aube du nouveau millénaire. Commandée par le Strategic Command, qui a la responsabilité de l’arsenal nucléaire stratégique, et intitulée Essentials of Post-Cold War Deterrence (« Principes de base de la dissuasion dans l’après-guerre froide »), elle montre, selon l’agence Associated Press, « comment les Etats-Unis ont modifié leur stratégie de dissuasion en remplaçant l’Union soviétique par les Etats dits “voyous” ou “hors-la-loi” : Irak, Iran, Libye, Syrie, Soudan, Cuba et Corée du Nord ». Elle recommande que les Etats-Unis exploitent leur potentiel nucléaire pour projeter d’eux-mêmes une image « irrationnelle » et « vindicative » au cas où leurs intérêts vitaux seraient menacés : « Il est nuisible de nous présenter comme des gens raisonnables, rationnels et pleins de sang-froid », et, pis encore, comme respectueux d’enfantillages aussi dérisoires que le droit et les traités internationaux. « Que certains élé ments » du gouvernement fédéral « puissent apparaître comme potentiellement fous, impossibles à contrôler peut contribuer à créer ou à renforcer les craintes et les appréhensions dans l’esprit de nos adversaires. »

Ce rapport ressuscitait la « théorie du fou » de Richard Nixon : les ennemis des Etats-Unis doivent comprendre qu’ils ont en face d’eux des cinglés au comportement imprévisible, disposant d’une énorme capacité de destruction. La peur les conduira ainsi à se plier aux volontés américaines. Ce concept avait été élaboré en Israël dans les années 50 par le gouvernement travailliste, dont les dirigeants « prêchaient en faveur d’actes de folie », comme l’a écrit l’ancien premier ministre Moshe Sharett dans son journal intime. Il était d’ailleurs en partie dirigé contre les Etats-Unis, jugés insuffisamment fiables à l’époque. Reprise à son compte par l’unique superpuissance actuelle, qui se considère au-dessus des lois et subit peu de contraintes de la part de ses propres élites, cette théorie pose, on l’admettra, un sérieux problème au reste du monde.

Dès les débuts du gouvernement Reagan, en 1980, la Libye fut désignée comme l’« Etat voyou » par excellence. Vulnérable et sans moyens de défense, ce pays est en effet un parfait punching-ball. En 1986, par exemple, le bombardement de Tripoli par l’aviation américaine sera le premier de l’histoire à être programmé pour passer en direct à la télévision en prime time afin que les plumitifs du « Grand Communicateur » Reagan puissent, dans la foulée, mobiliser l’opinion en faveur des attaques terroristes de Washington contre le Nicaragua. Le prétexte ? Le « superterroriste » Khadafi avait « envoyé 400 millions de dollars et tout un arsenal à Managua afin de porter la guerre au cœur des Etats-Unis », lesquels exerçaient leur droit de légitime défense contre l’agression armée de cet « Etat voyou » qu’était le Nicaragua sandiniste.

Immédiatement après la chute du mur de Berlin, en 1989, qui mit fin à la menace soviétique, le gouvernement de M. George Bush soumit au Congrès sa demande annuelle pour un gigantesque budget du Pentagone : « Dans l’ère nouvelle qui s’annonce, l’emploi de nos forces ne concernera probablement plus l’Union soviétique, mais sans doute plutôt le tiers-monde, pour lequel de nouvelles capacités et de nouvelles façons de procéder se révéleront sans doute nécessaires. » Il ajouta que les Etats-Unis devraient entretenir des forces de projection considérables, particulièrement celles destinées au Proche-Orient, où « les menaces contre nos intérêts », qui exigent des interventions militaires directes, « ne peuvent être mises sur le compte du Kremlin » - contrairement, soit dit en passant, à une kyrielle sans fin de contrevérités diffusées par la propagande américaine pendant quarante ans, et aujourd’hui mortes de leur belle mort.

A l’époque, les menaces contre les intérêts américains ne pouvaient pas non plus être mises sur le compte de l’Irak. M. Saddam Hussein, qui faisait alors la guerre contre l’Iran de l’imam Khomeiny, était pour Washington un ami courtisé et un partenaire commercial. Mais son statut allait changer du tout au tout quelques mois plus tard lorsqu’il interpréta, à tort, en juillet 1990, l’acquiescement américain à une modification par la force de ses frontières avec le Koweït comme un chèque en blanc pour envahir tout ce pays (9), c’est-à-dire, dans la perspective du gouvernement Bush, pour renouveler l’exploit que les Etats-Unis venaient eux-mêmes d’accomplir au Panama, en décembre 1989.

Les parallèles historiques ne sont cependant jamais tout à fait exacts. Lorsque Washington se retira partiellement du Panama après y avoir installé un gouvernement fantoche, une vague de colère déferla sur tout l’hémisphère, y compris à Panama. Une vague de colère qui fit même le tour du monde, obligeant Washington à opposer son veto à deux résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU et à se prononcer contre une résolution de l’Assemblée générale qui condamnait « la violation flagrante du droit international et de l’indépendance, de la souveraineté et de l’intégrité territoriale des Etats » et exigeait le retrait du Panama « du corps expéditionnaire américain ».

De quoi alimenter la réflexion des analystes politiques comme, par exemple, Ronald Steel, qui s’interrogeait sur l’« énigme » à laquelle étaient désormais confrontés les Etats-Unis : « En tant que nation la plus puissante du globe, ils voient leur liberté d’employer la force soumise à davantage de contraintes que tout autre pays. » D’où le succès (temporaire) de M. Saddam Hussein au Koweït, en août 1990, comparé à l’incapacité de Washington à imposer sa volonté au Panama.

Avant l’Irak, la tête de liste des « Etats voyous » avait été occupée par l’Iran et la Libye. Mais d’autres n’y avaient jamais figuré. L’Indonésie est un bon exemple, qui, d’ennemie, devint amie lorsque le général Suharto prit le pouvoir en 1965, après un bain de sang très applaudi en Occident (10). M. Suharto allait rapidement devenir « un type comme nous les aimons » (« our kind of guy »), pour reprendre une formule du gouvernement Clinton, tout en commettant des agressions meurtrières et des atrocités sans fin contre son propre peuple. Pour les seules années 80, on dénombre 10 000 Indonésiens tués par les forces de l’ordre, selon le témoignage personnel du dictateur, qui explique également qu’« on laisse traîner les cadavres, comme une sorte de thérapie de choc (11) ».

Dès le mois de décembre 1975, le Conseil de sécurité de l’ONU avait pourtant intimé à l’Indonésie l’ordre de retirer « sans délai » ses troupes, qui avaient envahi le Timor-Oriental, ancienne colonie portugaise, et demandé à « tous les Etats de respecter l’intégrité territoriale du Timor-Oriental, de même que le droit inaliénable de ses habitants à l’autodétermination ». Les Etats-Unis allaient répondre à cette décision des Nations unies en augmentant secrètement leurs livraisons d’armes aux agresseurs.

Ambassadeur auprès de l’ONU à l’époque, M. Daniel Patrick Moynihan se dit fier, dans ses Mémoires, d’avoir rendu, à l’égard de l’Indonésie, les Nations unies « totalement inefficaces, quels que soient les domaines où elles prenaient des mesures ». Et ce sur les instructions du département d’Etat, « qui avait appelé de ses vœux l’évolution que l’affaire a connue, et œuvré pour qu’il en soit ainsi ». Washington acceptera tranquillement, en dépit de la transgression de la légalité internationale que cela représente, le vol du pétrole timorien (avec la participation d’une compagnie américaine), au mépris de toute interprétation raisonnable des accords internationaux.

L’analogie entre les situations du Timor-Oriental et du Koweït est assez forte, mais il existe aussi quelques différences. Pour ne citer que la plus évidente, les atrocités commises par le régime indonésien dans l’île de Timor avec la bénédiction américaine dépassent, et de très loin, celles attribuées à l’Irak chez son voisin (12). Cela n’a pas fait pour autant de l’Indonésie, dans le palmarès établi par Washington, un « Etat voyou ».

Un concept très flexible

Ce ne sont pas les crimes de M. Saddam Hussein contre son propre peuple, notamment l’utilisation — parfaitement connue des services de renseignement américains — d’armes chimiques contre des civils, qui ont métamorphosé le dictateur en « monstre de Bagdad ». Avant l’invasion du Koweït, les Etats-Unis lui avaient manifesté un soutien à ce point indéfectible qu’ils avaient passé l’éponge sur une frappe aérienne irakienne contre le bâtiment de guerre USS Stark (qui fit 37 victimes chez les marins américains), privilège dont seul Israël avait jusqu’alors bénéficié (lors de son attaque, « par erreur », contre l’USS Liberty, en juin 1967, qui fit 34 morts). Ils avaient coordonné avec M. Saddam Hussein la campagne diplomatique, militaire et économique qui avait conduit, en 1989, à la capitulation de l’Iran « devant Bagdad et Washington », comme l’écrit l’historien Dilip Hiro. Ils avaient même demandé à M. Saddam Hussein les menus services couramment rendus par un Etat vassal : par exemple, prendre en charge l’entraînement de plusieurs centaines de mercenaires libyens recrutés par les Américains pour renverser le colonel Kadhafi, comme le révélera un ancien conseiller de M. Reagan, M. Howard Teicher (13).

Si M. Saddam Hussein a basculé dans le camp des « Etats voyous », c’est parce qu’il a mordu le trait et s’est montré désobéissant, tout comme ce criminel de bien moindre envergure, le général Manuel Noriega, du Panama, dont les principaux forfaits furent commis lorsqu’il était au service — rémunéré — de Washington. Cuba a été classée dans cette catégorie pour son implication présumée dans le « terrorisme international », mais pas les Etats-Unis, qui, pendant près de quarante ans, ont pourtant multiplié les attaques terroristes contre l’île caraïbe et les tentatives d’assassinat contre M. Fidel Castro. Le Soudan, lui aussi, fut classé « Etat voyou », mais pas les Etats-Unis, qui, en août 1998, y bombardèrent une prétendue fabrique d’armes chimiques, dont il fut ensuite prouvé qu’il s’agissait bien, comme l’affirmaient les autorités de Khartoum, d’une usine pharmaceutique (14).

On le voit, le concept d’« Etat voyou », aujourd’hui officiellement abandonné, a été particulièrement flexible. Finalement, les critères étaient parfaitement clairs : un « Etat voyou » n’était pas simplement un Etat criminel, c’était un Etat qui ne se pliait pas aux ordres des puissants, et, en particulier des Etats-Unis, eux-mêmes évidemment à l’abri de cette catégorisation infamante.