Après le code du travail, c’est la SNCF que le gouvernement a choisi de réformer par ordonnances. Le projet de loi d’habilitation pour un nouveau pacte ferroviaire a été présenté mercredi 14 mars en conseil des ministres.

Pour justifier le recours à cette méthode législative, le gouvernement met une nouvelle fois en avant la question de la rapidité. Le calendrier européen impose en effet à la France de transposer les dernières directives avant décembre 2018. Cette méthode reste toutefois très controversée, car elle affaiblit la discussion parlementaire au détriment des choix de l’exécutif.

Qu’est-ce qu’une ordonnance ?

Pour comprendre, il faut rappeler deux principes :

la séparation des pouvoirs : le pouvoir législatif (Assemblée nationale et Sénat) n’a pas les mêmes prérogatives que le pouvoir exécutif (gouvernement et président de la République). La Constitution, dans son article 34, définit un « domaine de la loi » qui recouvre la très grande majorité des sujets de politique publique : les régimes de retraite, l’assurance-chômage, l’éducation, les impôts, l’immigration et les conditions d’octroi de la nationalité, la fiscalité des entreprises, les emplois publics, les sanctions pénales, le droit du travail, la défense nationale… Toute mesure prise sur ces sujets nécessite donc une loi, votée par les assemblées législatives ;

la « hiérarchie des normes » : en droit français, il existe plusieurs types de textes qui n’ont pas la même valeur juridique. Un décret, pris par le pouvoir exécutif, ne peut en aucun cas être contraire à la loi, votée par le pouvoir législatif, qui lui est forcément supérieure. Au sommet de cette pyramide, la Constitution, à laquelle tous les textes de droit doivent être conformes.

Légiférer sans passer par le Parlement

L’ordonnance, prévue à l’article 38 de la Constitution, peut être assimilée à un contournement de cette règle. Ce n’est pas une invention de la Ve République puisque des « décrets-lois » existaient déjà durant les IIIe et IVe République (1870-1940 et 1946-1958). Concrètement, avec une ordonnance, le Parlement délègue son pouvoir de légiférer au gouvernement. Ce dernier est donc autorisé à prendre, « pendant un délai limité », des mesures qui sont normalement du ressort du Parlement… sans passer par le Parlement.

La pratique n’est pas rare. L’exécutif y a notamment recours pour des mesures très techniques ou concernant l’outre-mer. Ainsi, durant le mandat de Nicolas Sarkozy, plus de 136 ordonnances ont été publiées. Sous le quinquennat de François Hollande, le gouvernement les a par exemple utilisées pour mettre en œuvre des réformes sur la simplification du droit et des procédures dans le domaine de la justice, ou de simplification pour les entreprises.

Après avoir réformé le code du travail par ce biais, Emmanuel Macron et Edouard Philippe ont choisi d’y recourir à nouveau pour la SNCF. L’avantage, c’est que la réforme est mise en œuvre très rapidement car elle n’a pas à passer devant l’Assemblée nationale puis le Sénat.

L’inconvénient majeur, c’est que le Parlement, et donc la représentation nationale, ne peut pas discuter ni modifier le texte.

Article réservé à nos abonnés Lire aussi L’emploi et le pouvoir d’achat demeurent au cœur de la campagne

Quels sont les garde-fous ?

Il ne faut toutefois pas considérer les ordonnances comme un pouvoir absolu du gouvernement et encore moins du président de la République. Ce dernier a seulement le droit de les signer, ou pas, pour décider de leur entrée en vigueur. Son seul pouvoir est donc, en dernier ressort, de bloquer leur mise en application.

Seul le gouvernement peut prendre des ordonnances, et seulement avec l’autorisation préalable des assemblées législatives. Les parlementaires votent pour cela une « loi d’habilitation » pour déléguer leur pouvoir dans un domaine précis et pour une durée limitée.

Les députés doivent de toute façon valider l’ordonnance pour qu’elle reste valide

Mais même une fois appliquée, l’ordonnance doit forcément être « ratifiée », donc votée, par les députés et les sénateurs pour pouvoir devenir une loi. Pour cela, le Parlement, et donc l’Assemblée, fixe préalablement un délai que le gouvernement doit obligatoirement respecter pour soumettre les mesures prises par ordonnance au vote. A défaut, l’ordonnance devient caduque.

Il peut aussi arriver que les parlementaires ne la ratifient pas. L’ordonnance continue alors d’exister, mais elle reste un décret. Elle a donc une valeur inférieure à la loi (qu’elle soit déjà en vigueur ou votée par la suite). Autrement dit, l’Assemblée peut, même une fois l’ordonnance signée et ses mesures appliquées, en annuler les effets.

Dans le cadre de la réforme de la SNCF, le gouvernement met en avant un autre argument : le projet de loi d’habilitation qu’il a présenté contient seulement de grandes orientations, qui ne se concrétiseront qu’à l’issue de la concertation avec les cheminots et la SNCF.

> Retrouvez tous les articles explicatifs des Décodeurs