Verificare

Pentru a verifica declarația lui Liviu Dragnea, avem nevoie de câteva noțiuni elementare din domeniul bugetar, pe care le explicăm mai jos.

Ce legi reglementează felul în care se cheltuie banii publici în România?

Finanțele publice din România și regulile după care se elaborează și execută bugetele au la bază trei reglementări principale:

Definiții – buget general consolidat VS bugetul de stat

Este important să facem o diferență între tipurile de bugete publice existente în România. Astfel, bugetul general consolidat (BGC) cuprinde toate bugetele publice, adică:

bugetul de stat (BS)

bugetul de pensii

bugetele locale

etc.

Bugetul de stat este cel gestionat de guvern prin ministere și agenții. Majoritatea reglementărilor din Legea 500/2002 fac referire la reguli privind bugetul de stat, pentru că acesta este sub directa influență a Guvernului (de exemplu, datorită principiului autonomiei locale, Guvernul nu are un control direct asupra bugetelor locale). Dar, pentru că angajamentele venite din statutul membru al UE (deficit sub 3%) se aplică BGC, Guvernul trebuie să se asigure, mai ales prin felul în care construiește bugetul de stat, că aceste exigențe sunt respectate. Găsiți aici un dicționar finanțez-român pentru mai multe detalii vizavi de bugete)

Verificare – afirmația #1

„Este foarte posibil ca mâine, o să mă consult cu colegii mei, să iniţiem o comisie de anchetă, pentru că ceea ce s-a întâmplat la Ministerul de Finanţe este ilegal. Ei au estimat pe hârtie, având la bază probabil nişte angajamente scrise din partea unor decidenţi, că veniturile în România la finalul anului 2016 vor creşte cu aproape trei miliarde. Drept pentru care au făcut o rectificare pozitivă.”

Este, deci, ilegal ca veniturile de la buget să fie mai mici decât ceea ce era estimat pe hârtie?

Legislația ne dă următoarele elemente referitoare la planificarea bugetară:

Articolul 30^2 din L 500/2002

(1) Planificarea bugetară elaborată de Ministerul Finanţelor Publice se bazează pe previziuni macroeconomice şi bugetare.

(2) Previziunile macroeconomice şi bugetare sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei Europene şi, după caz, cu cele ale altor organisme independente internaţionale.

(3) Diferenţele semnificative faţă de previziunile Comisiei Europene sunt descrise şi motivate, în special dacă nivelul sau creşterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile menţionate în previziunile Comisiei Europene.

Articolul 3 din L 500/2002

(1) Veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel naţional, alcătuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidenţia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după caz.

(2) Creditele bugetare aprobate se utilizează pentru finanţarea funcţiilor administraţiei publice, programelor, acţiunilor, obiectivelor şi sarcinilor prioritare, potrivit scopurilor prevăzute în legi şi alte reglementări, şi vor fi angajate şi folosite în stricta corelare cu gradul previzionat de încasare a veniturilor bugetare.

Așadar, din legislație înțelegem că avem un cuvânt-cheie: previziune.

Cât privește rectificările bugetare, articolul 6 al L 500/2002 arată limitele acestora, dar și faptul că li se aplică aceleași reguli (adică să fie bazate pe niște estimări realiste) ca bugetul inițial:

Articolul 6

(1) Legile bugetare anuale pot fi modificate în cursul exerciţiului bugetar prin legi de rectificare, elaborate cel mai târziu până la data de 30 noiembrie. Legilor de rectificare li se vor aplica aceleaşi proceduri ca şi legilor bugetare anuale iniţiale, cu excepţia termenelor din calendarul bugetar.

(2) Legile de rectificare bugetară sunt elaborate cu respectarea regulilor şi a condiţiilor prevăzute de Legea nr. 69/2010, adică „trebuie să aibă în vedere concluziile raportului semestrial privind situaţia economică şi bugetară publicat, precum şi opinia Consiliului fiscal cu privire la acesta”.

Observăm că cifrele incluse într-un buget sunt niște estimări, chiar dacă trebuie să fie bazate pe date concrete.



La rectificarea bugetară din noiembrie 2016, nota de fundamentare cuprinde, la paginile 2 și 3, indicatorii macro-economici pe care se bazează rectificarea pozitivă. Vom analiza cel mai important indicator de aici pentru a vedea dacă estimările sunt bazate pe previziuni realiste, așa cum se specifică în lege.

În „Prognoza pe termen mediu 2016 – 2020 – varianta de toamna 2016” (realizată de Comisia Națională de Prognoză) sunt operate, față de varianta precedentă, din urmă cu un an, o creștere economică de 4.8% față de 4.1% și o creștere a PIB de la 746.6 mld. lei la 758.5 miliarde lei. În Prognoza din noiembrie a Comisiei Europene sunt operate schimbări în evaluarea creșterii economice a României față de prognoza precedentă din urmă cu un an, de la 4.1% creștere economică estimată inițial pentru 2016 la 5.2% creștere economică pentru 2016.

Vedem, așadar, că estimările utilizate la rectificarea bugetară din noiembrie 2016 sunt bazate pe prognoze care sunt chiar mai prudente decât cele avansate de Comisia Europeană.

Concluzie intermediară – afirmația #1:

Astfel, estimarea veniturilor se încadrează în reglementările legale. Așadar, prima afirmație verificată este falsă.

Afirmația #2

„Ei (n.r. – Guvernul Cioloș) au estimat pe hârtie […] că veniturile în România la finalul anului 2016 vor creşte cu aproape trei miliarde […]. Asta era undeva în 23 noiembrie. 31 decembrie ne arată că veniturile sunt mai mici cu 10 miliarde sau cu 14, o să primesc toate datele mâine dimineaţă. Asta este total ilegal”.

Verificăm cât de mare este diferența între veniturile estimate la a doua rectificare bugetară și veniturile la 31 decembrie 2016.

Pentru a calcula diferența despre care vorbește Liviu Dragnea, trebuie să ne uităm la

evoluția estimărilor de venituri execuția bugetară (adică ce s-a încasat efectiv).

E demn de menționat că datele privind execuția bugetară sunt momentan disponibile doar pentru primele 11 luni ale anului 2016. Chiar și așa, pentru a vedea despre ce diferență vorbim între estimare și execuție, trebuie să punem lucrurile într-un context mai larg.

Astfel, vom evalua evoluția veniturilor bugetare din 2012 până astăzi.

Pentru că nu este clar dacă Liviu Dragnea se referă la bugetul de stat sau la bugetul general consolidat, ne uităm la ambele ipoteze.

Ipoteza #1 – „Gaura” din venituri este la nivelul bugetului de stat

Dat fiind faptul că execuția bugetară pentru decembrie 2016 nu este publică, folosim pentru anul 2016 datele oficiale privind veniturile bugetului de stat pentru pentru primele 11 luni.

Afirmația potrivit căreia veniturile ar fi fost mai mici cu 10 miliarde de lei față de estimarea din bugetul de după rectificare ar putea sta în picioare numai dacă în decembrie 2016 s-ar fi încasat 1.8 miliarde de lei (în condițiile în care media lunară pe primele luni a fost de 8.7 miliarde de lei/ lună), .

Diferența uriașă între media primelor 11 luni și ultima lună este, în acest scenariu, de domeniul imposibilului pe partea de venituri colectate național (adică fără fonduri UE).

De asemenea, dacă e să ne uităm la istoricul anilor precedenți, ar însemna, aplicând aceeași teorie, că în 2015 am avut o „gaură” de 3.1 miliarde lei, în 2014 de 2.5 miliarde lei, în 2013 de 2.4 miliarde lei și în 2012, de aproape 6 miliarde lei, adică un total de aproape 14 miliarde lei în cei patru ani anteriori guvernării Cioloș.

Similar, dacă e să ducem și mai departe aceeași modalitate de calcul, ar însemna că, în anul 2014, an în care Liviu Dragnea a condus Ministerul Dezvoltării și Administrației Publice, a existat la nivelul acestui minister o „gaură” de aproape 200 milioane de lei, pentru că, față de bugetul definitiv de 5.07 miliarde lei, s-au cheltuit, în execuție, doar 4.8 miliarde lei (pagina 304 din execuția bugetului de stat pe 2014).

Afirmația lui Liviu Dragnea este, în această ipoteză, falsă. Cu mențiunea că, în lipsa datelor, am putea avea de-a face cu o calamitate la nivelul colectării din luna decembrie.

Click pe imagine pentru varianta full

Notă: Sumele sunt exprimate în mii lei. Pentru anul 2016, execuția bugetară este doar pentru primele 11 luni și nu include luna decembrie. În anul 2014 s-au făcut, prin derogare de la Legea 69/2010, trei rectificări bugetare în loc de două așa cum stabilea legea.

Surse date:

Execuții bugetare: 2016 , 2015 , 2014 , 2013 , 2012

Ipoteza #2 – „Gaura” din venituri este la nivelul bugetului general consolidat (BGC)

Aplicăm același tip de comparație și în ceea ce privește veniturile de la nivelul BGC. Dat fiind faptul că, așa cum spuneam și acolo, nu este deocamdată publică execuția bugetară pentru decembrie 2016, folosim pentru anul 2016 datele oficiale privind veniturile bugetului consolidat pentru pentru primele 11 luni.

Astfel, vedem că, la nivelul BGC, veniturile realizate în 2016 au fost, în medie, de aproape 18.7 miliarde / lună. Astfel, „gaura” de 10 miliarde ar fi posibilă dacă s-ar fi încasat în jur de 20 miliarde lei în decembrie 2016. De asemenea, dacă e să ne uităm la istoricul anilor precedenți, ar însemna, aplicând aceeași teorie, că în 2015 a fost o gaură de 2.5 miliarde lei, în 2014 de 4.5 miliarde lei, în 2013 de 5.6 miliarde lei și în 2012, de 4.8 miliarde lei, adică un total de aproape 17.4 miliarde lei în cei patru ani anteriori guvernării Cioloș.

Click pe imagine pentru varianta full

Notă: Sumele sunt exprimate în milioane lei. Pentru anul 2016, execuția bugetară este doar pentru primele 11 luni și nu include luna decembrie. În anul 2014 s-au făcut, prin derogare de la Legea 69/2010, trei rectificări bugetare în loc de două așa cum stabilea legea.

Surse date:

Execuții bugetare: 2016 , 2015 , 2014 , 2013 , 2012

Când ne uităm la nota de fundamentare a rectificării bugetare din noiembrie 2016, găsim la pagina 2 următoarea informație:

Click pe imagine pentru varianta full

Așadar, documentele oficiale arată că vorbim de un deficit de 3.7 miliarde lei pentru primele 9 luni ale anului, determinat atât de încasări mai mici, cât și de cheltuieli mai mari față de 2015.

În același timp, revenind asupra a ce s-a realizat în primele 11 luni ale anului, vedem că cea mai mare diferență între veniturile planificate și cele realizate se regăsesc la capitolul „Sume primite de la UE / alti donatori in contul platilor efectuate si prefinantari aferente cadrului financiar 2014-2020”.

Acestea reprezintă banii primiți efectiv de la Comisia Europeană pentru proiecte nerambursabile. La acest capitol, veniturile fuseseră estimate la 12.8 miliarde lei, însă în primele 11 luni se realizaseră doar 3.2 miliarde lei.

Putem vorbi astfel de o nerealizare care este de cel mult 9.6 miliarde lei. Asupra pericolului de a nu se realiza veniturile din fonduri externe nerambursabile a avertizat și Consiliul Fiscal în Opinia cu privire la cea de-a doua rectificare bugetară.

De ce a fost păstrată însă această sumă în buget la rectificare, deși era clar că nu puteau fi absorbite în ultima lună aproape 10 miliarde lei, în condițiile în care România nu are încă desemnate nici măcar toate Autoritățile de Management?

Aceasta este o practică des întâlnită, prin care se creează o parte din așa-numitul „buffer bugetar”. Asta înseamnă că se mențin în mod intenționat niște sume mai mari la acest capitol (dar și la cheltuielile aferente co-finanțării proiectelor din fonduri europene) tocmai pentru a lăsa spațiu de manevră și pentru a nu depăși astfel deficitul structural de 3%.

Ca exemplu, în 2015, bugetul de după ultima rectificare indica, la capitolul „Sume primite de la UE în contul plăților efectuate și cofinanțări” 19.97 miliarde lei, iar în execuție sunt doar 17.6 miliarde lei. În 2014, în execuție sunt trecute, la capitolul „Sume primite de la UE în contul plăților efectuate și cofinanțări”, 11.37 miliarde lei, deși în bugetul definitiv erau 14.76 miliarde lei.

Concluzie intermediară – afirmația #2:

Așadar, în oricare dintre ipotezele luate în calcul, afirmația lui Liviu Dragnea este falsă. „Gaură” înseamnă o lipsă, un minus, care însă nu există în acest caz, pentru că banii respectivi nu au existat niciodată, ci doar au fost estimați și nu au fost cheltuiți, deci nici atrași.

Afirmația #3.

Liviu Dragnea susține că, din cauza unor venituri mai mici în 2016, nu se vor putea face „alte lucruri bune” cu 10 miliarde de lei în 2017.

Atât art. 138 (2) din Constituția României, cât și reglementările specifice din Legea 500/2002 a finanțelor publice arată că anul bugetar este „anul financiar pentru care se aproba bugetul; anul bugetar este anul calendaristic care începe la data de 1 ianuarie şi se încheie la data de 31 decembrie”.

Aceste reglementări pun în aplicare principiul anualității pentru finanțele publice, detaliat de art. 11 din L 500/2002:

„(1) Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un an, care corespunde exerciţiului bugetar; (2) Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv.”

Astfel, potrivit legislației, dacă în 2016 nu au fost realizate unele venituri, ele nu pot fi luate în calcul in respectivul an.

Astfel, art. 61 (2) din L 500/2002 arată clar că

„Orice venit neîncasat şi orice cheltuiala angajată, lichidată şi ordonanţată, în cadrul prevederilor bugetare, şi neplătită până la data de 31 decembrie se vor încasa sau se vor plăti, după caz, în contul bugetului pe anul următor.”

Alin (7) al aceluiași articol subliniază și că „prevederile legilor bugetare anuale şi ale celor de rectificare acţionează numai pentru anul bugetar respectiv”, deci nu pot afecta direct bugetul pe anul 2017.

Se puteau, deci, face „alte lucruri bune” cu banii din veniturile nerealizate în 2016? Factual, nu.

Ce înseamnă „gaură”? Există bani pierduți, luați de cineva, furați?

După cum avertiza Consiliul Fiscal, cifrele avansate de Ministerul Finanțelor Publice în ceea ce privește fondurile europene au fost nerealizabile. Însă, cel puțin în această privință, banii nu sunt pierduți. Dimpotrivă, este de așteptat ca, având în vedere faptul că au fost contractate deja proiecte, imediat ce vor fi desemnate Autoritățile de Management, să intre o serie de bani de la Comisia Europeană.

Mai mult, dacă ne uităm la programul economic prezentat de PSD în alegeri, observăm că pare că în anul 2016 au fost depășite așteptările cu privire la realizarea veniturilor din fonduri europene de vreme ce acestea erau estimate la 0 (spre deosebire de proiectul de buget care le estimează la 7.3 miliarde lei):

Click pe imagine pentru varianta full

Așadar, cel puțin pe partea de estimări ale fondurilor europene realizate, vedem că guvernul PSD se poate baza pe un plus de cel puțin 3.3 miliarde lei (cât a fost realizat până în noiembrie).

Concluzie intermediară – afirmația #3:

Afirmația este falsă – nerealizarea unor venituri din 2016, cel puțin în materie de fonduri europene, nu afectează bugetul pe 2017. Bugetele sunt anuale, iar banii din fondurile europene se pot absorbi și în 2017, bugetele europene fiind multi-anuale.