LE SCAN ÉCO - De nombreuses voix s'élèvent contre les niches fiscales, jugées inefficaces et inégalitaires. Plusieurs «gilets jaunes» estiment que l'État devrait piocher dans ces «dépenses fiscales» pour financer son budget au lieu d'augmenter les taxes.

Souvent décriées, jamais supprimées, les niches fiscales (ou «dépenses fiscales», selon le terme usuel) se portent mieux que jamais. Alors que leur réorganisation fait partie des revendications de nombreuses personnalités politiques comme de plusieurs «gilets jaunes» qui estiment que le gouvernement devrait piocher dedans pour financer son budget plutôt que d'augmenter les impôts, les dernières données publiées soulignent la vitalité d'un dispositif supposément «tactique» qui n'a cessé de gonfler ces dernières années.

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À l'origine, ces dépenses fiscales sont pensées comme un outil de frappe chirurgicale à des «fins d'incitation économique ou d'équité fiscale». Elles sont considérées comme des dépenses dans le cadre du budget de l'État, dans la mesure où elles représentent un «coût», et donc un manque à gagner pour les autorités. La définition reste toutefois imprécise puisque la dépense est avant tout caractérisée comme un écart par rapport à la norme fiscale: autrement dit, elle représente un allègement par rapport aux principes généraux du droit fiscal, comme l'impôt sur les sociétés, sur les revenus, l'Impôt sur la fortune immobilière (IFI), la Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ou la Taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Un dispositif de plus en plus massif

Avec le temps, la frappe chirurgicale s'est toutefois muée en lourd dispositif. À mesure que le montant total des dépenses fiscales augmentait, le nombre de mesures d'allègement fiscal en faisait autant. Les dépenses fiscales touchent désormais un éventail étendu de domaines, comme l'agriculture, les avances à l'audiovisuel public, la cohésion des territoires, l'écologie ou encore l'Outre-mer. En cinq ans seulement, elles ont augmenté de près de 30 milliards d'euros, passant de 72,1 milliards à 100,2 milliards (ou 78,6 milliards hors CICE). Si cette hausse s'explique principalement par la montée en puissance du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) sous le mandat de François Hollande, une autre partie vient de l'inflation des avantages accordés aux ménages comme aux entreprises. Dans les faits, les plafonds de dépenses fiscales prévus par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 ne sont pas respectés: établis à 81,8 milliards d'euros en 2016 et 86 milliards en 2017, ils sont largement dépassés chaque année.

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Aujourd'hui, les dépenses fiscales restent toutefois concentrées, comme le rappelle le projet de loi de finances (PLF) 2019: «10 dépenses fiscales représentent plus de 50% du coût total des dépenses», soit 49,46 milliards d'euros. On peut ainsi citer le CICE (19,6 milliards d'euros), le crédit d'impôt en faveur de la recherche (6,2 milliards), celui pour l'emploi d'un salarié à domicile (4,76 milliards) ou encore l'abattement de 10% sur le montant des pensions et des retraites (4,2 milliards). Ainsi, si certains dispositifs concernent des millions de personnes et représentent un coût budgétaire imposant, d'autres restent beaucoup plus restreints. Par exemple, en 2017, le crédit d'impôt pour la transition énergétique concernait 1,2 million de ménages alors que l'exonération des indemnités versées aux victimes des essais nucléaires français n'en touchait que 35. De même, plus de 41.000 entreprises profitent de la déduction spécifique à l'investissement, alors que 22 entreprises seulement sont soutenues par le crédit d'impôt pour les entreprises de création de jeux vidéo.

Un ensemble très hétéroclite

Les dépenses fiscales prennent donc l'allure d'un «pot-pourri» de moins en moins lisible. Ces dispositifs concentrent aujourd'hui les foudres de l'opposition ainsi que d'un nombre croissant d'experts: dans un rapport publié en juin 2017, la Cour des comptes estimait que «l'efficience de ces dépenses» prévues avant tout pour favoriser l'investissement et la croissance économique «n'est pas toujours avérée». Selon les auteurs, «l'inflation du coût, comme du nombre, de ces dispositifs, nuit en outre à la neutralité de la législation fiscale, conduisant à la rendre plus complexe et plus instable». Une phrase qui prend une importance particulière, alors que les «gilets jaunes» manifestent de plus en plus fermement leur rejet des impôts.

« 17 dépenses fiscales » prévues pour protéger l'environnement ont en réalité une finalité purement économique

Plus grave encore, les fonctionnaires de la rue Cambon mettent en garde contre les «effets d'aubaine» engendrés par les dépenses fiscales: selon eux, plusieurs niches ont même un impact contraire à celui prévu à l'origine. De fait, les dépenses fiscales relatives au développement durable ayant un impact réellement favorable baissent (à 5 milliards en 2015 contre 6,9 milliards en 2010), tandis que celles ayant un résultat en réalité défavorable augmentent (à 6,9 milliards en 2015 contre 6 milliards cinq ans plus tôt). «17 dépenses fiscales» prévues pour protéger l'environnement ont en réalité une finalité purement économique, soutenant certains secteurs au lieu de servir à lutter contre les externalités négatives, alertent les auteurs du rapport.

Fin mai 2018, le président de l'institution, Didier Migaud, regrettait que «les pouvoirs publics semblent avoir renoncé aux efforts de maîtrise des dépenses fiscales», pointant «l'inefficacité des dispositifs de plafonnement et d'évaluation».

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De même, dans son rapport général sur le PLF 2019, le sénateur (LR) Albéric de Montgolfier alerte contre le montant croissant des dépenses fiscales, qui représentent aujourd'hui, en valeur, «35,2% des recettes fiscales nettes», contre 30,4% seulement en 2015. Pour l'élu, la suppression du CICE ne suffira pas à causer un «infléchissement dans la tendance au recours de plus en plus fréquent à l'outil facile qu'est la dépense fiscale». «Rien ne montre la volonté de ne pas céder à la tentation des niches fiscales», ajoute le sénateur.

Dans les faits, les mesures du dernier budget en date ne permettront pas de réduire les dépenses fiscales, loin de là. Le PLF 2019 prévoit quatre niches supplémentaires, dont une à destination des agriculteurs sur le gazole acquis utilisé comme carburant. En parallèle, treize dépenses fiscales sont augmentées, neuf réduites et neuf supprimées, dont l'une spécifique à l'investissement et une exonération des plus-values de cession. Mi-novembre, plusieurs petites niches fiscales devenues inefficaces ont été supprimées, sans aller trop loin toutefois afin d'éviter un alourdissement de la fiscalité des ménages comme des entreprises.

Pourtant, de nombreuses personnalités appellent à réformer les niches, voire à supprimer les plus lourdes afin de financer des mesures favorables aux classes moyennes: Jean-Luc Mélenchon (LFI), Benoît Hamon (Génération.s), Jean-Christophe Lagarde (UDI), Joël Giraud (LREM), pour ne citer qu'eux, demandent chacun des modifications plus ou moins profondes du système en place. Le professeur au Collège de France et contributeur au programme économique d'Emmanuel Macron durant la présidentielle, Phillipe Aghion, préconise quant à lui de commencer par «mettre à plat les niches fiscales», sans pour autant toutes les éliminer. Mais, comme le rappelait le député Gilles Carrez (LR), «dans chaque niche, il y a un chien qui mord»...