La chancelière allemande Angela Merkel et le président Francois Hollande à Berlin le 27 janvier. ADAM BERRY / AFP

Habituellement, quand les dirigeants européens ne se retrouvent pas tous ensemble, ils choisissent de se concerter à deux (Paris et Berlin) ou entre pays du Sud (une configuration qu’affectionne François Hollande). Annoncé lundi 20 février par le président français, le futur sommet « quadripartite » de Versailles, le 6 mars, réunissant la France, l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie, inaugure un format inédit.

Au menu ? La préparation du sommet de Rome du 25 mars, au cours duquel les Européens veulent célébrer le soixantième anniversaire du traité de Rome, en 1957 – il institua la Communauté économique européenne –, mais surtout tenter de relancer un projet commun à bout de souffle, affaibli par la perspective du Brexit et l’instabilité générée par la présidence Trump.

Le futur sommet de Versailles est-il une preuve que le concept d’« Europe à plusieurs vitesses » fait sérieusement son chemin ? Un premier signe est venu de la chancelière allemande Angela Merkel. Lors du sommet de Malte, le 3 février, elle a fait une déclaration très calculée, estimant qu’il pourrait y avoir, dans le futur, une Europe à « plusieurs vitesses » et que « tous ne vont pas participer à chaque fois à toutes les étapes d’intégration ».

A Malte, le président Hollande lançait lui aussi : « Est-ce qu’il peut y avoir plusieurs vitesses ? La réponse est oui. Cela sera d’ailleurs une des voies possibles pour qu’à Rome, nous puissions dire ce que nous voulons faire tous, et pour certains, davantage. » Le chef du gouvernement italien, Paolo Gentiloni, a adhéré à l’idée. Tout comme les trois pays du Benelux, qui dans un texte commun, ont évoqué la nécessité d’une relance centrée sur les membres de la zone euro et les thèmes de l’immigration, de la croissance et de la sécurité. L’Europe à plusieurs vitesses n’a rien d’une idée neuve. Dans les années 1990, l’actuel ministre allemand des finances, Wolfgang Schäuble, évoquait un « noyau dur » d’Etats « pionniers » qui pourraient avancer plus vite vers l’intégration. L’Europe des « cercles concentriques » fut elle aussi en vogue, avec celui des Etats fondateurs, celui de la zone euro, et un troisième cercle limité à une zone de libre-échange.

De fait, le constat n’est pas non plus nouveau. L’Europe à vingt-huit (vingt-sept, quand le Royaume-Uni aura bouclé son Brexit) est un paquebot impossible à manœuvrer rapidement. L’Union européenne (UE) est prisonnière sur bien des sujets – notamment la fiscalité – des règles de l’unanimité. Et elle est handicapée par les intérêts divergents de ses membres : les « fondateurs » (France, Allemagne, Benelux, Italie) ont une vision plus politique de l’UE, les « nouveaux venus » du début des années 2000 partagent des objectifs plus pragmatiques – accès au marché unique, liberté de circulation.

Changement net de Berlin

Les déclarations de Mme Merkel traduisent cependant un net changement d’attitude de Berlin. Dans la foulée du référendum britannique, elle avait donné la priorité au maintien de l’unité à vingt-sept, craignant un éclatement de l’UE. Le premier sommet « post-référendum », à Bratislava en septembre 2016, avait mis en avant des thèmes fédérateurs : la défense commune, l’antiterrorisme, la protection des frontières extérieures.

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Le changement de cap de l’Allemagne aurait été arrêté par Mme Merkel et M. Hollande le 27 janvier à Berlin, une semaine après l’investiture de Donald Trump. « Ils sont arrivés à la conclusion que l’on ne peut lier notre destin à un pays membre réfractaire, qu’il faut pouvoir avancer à plusieurs sans attendre un accord à l’unanimité », dit un diplomate. « L’Europe a son destin en main », avait affirmé Mme Merkel, en réponse au nouveau président américain, qui avait salué le Brexit et qualifié la politique migratoire de la chancelière de « catastrophique ».

A Paris, Bruxelles ou Berlin, on estime qu’en ces temps de grande incertitude géopolitique, l’immobilité est impossible, quelles que soient les prochaines échéances électorales. « Berlin a compris que l’UE ne peut pas rester bloquée sur le statu quo », analyse Enrico Letta, doyen de l’Ecole des affaires internationales de Sciences Po et ex-président du conseil italien.

Les Français poussent à une avancée dans la solidarité au sein de l’union monétaire, avec à terme la création d’un budget propre. Ils espèrent que la « déclaration de Rome » ira dans ce sens. A Berlin, on est plus prudent : « La chancelière a voulu dire que les Vingt-Sept doivent partager un socle commun, avec des valeurs comme la solidarité ou le sens du compromis. Pour le reste, il est possible de choisir différents degrés d’intégration », explique un diplomate.

Cercle de deuxième zone

Concernant l’intégration de l’union monétaire, « il est vrai que les Allemands n’ont pas tout à fait le même enthousiasme qu’il y a deux ans », confirmait le ministre français des finances Michel Sapin, en marge d’un Eurogroupe, lundi. Beaucoup doutent que Berlin, en raison des élections fédérales en septembre, défendra d’ici là une réforme ambitieuse pour l’UE. « Il n’est pas question de propositions impliquant un changement de traités », a affirmé, il y a quelques jours, le Néerlandais Frans Timmermans, premier vice-président de la Commission européenne.

Même incertitude sur la réelle volonté, au-delà de l’affichage politique, des pays du Benelux. Le texte commun de Malte est vague, en raison du scepticisme que suscite désormais aux Pays-Bas le projet européen. Les Belges ne sont pas unanimes. Le ministre-président de la Wallonie, Paul Magnette, juge qu’aucune relance ne sera possible sans une sortie des pays de l’est de l’UE. Guy Verhofstadt, chef de file des libéraux à Strasbourg, continue pour sa part à plaider pour la création d’une fédération européenne.

Dans ce contexte, des sources bruxelloises estiment que les déclarations sur l’Europe à plusieurs vitesses seraient aussi une forme de menace formulée à l’encontre des pays de l’Est, qui redoutent ce concept, y percevant le risque d’une relégation dans un « cercle » de deuxième zone. L’Allemagne a ainsi été choquée par le refus de lui prêter main-forte de Varsovie, de Bratislava ou de Budapest pendant la crise des réfugiés. En outre, la Pologne défie ouvertement Bruxelles et sape la crédibilité de l’UE avec la réforme de son Tribunal constitutionnel bafouant les règles de l’Etat de droit, estime la Commission.

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La chancelière compterait – comme M. Hollande – sur le fait que la Pologne, la Hongrie ou la Slovaquie continueront à miser sur l’UE, même si un petit nombre de capitales décident d’avancer sur un projet sans eux, du moins au début. Impossible, pour eux, de se priver de « la garantie européenne, de sa protection, alors qu’ils sont coincés entre [la Russie de] Poutine et l’Amérique imprévisible de Trump », relève un diplomate bruxellois.