Konstitutionsutskottets betänkande 2013/14:KU17 Några ändringar på tryck- och yttrandefrihetens område

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2013/14:47 Några ändringar på tryck- och yttrandefrihetens område. I propositionen lämnas förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, brottsbalken och lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Regeringen föreslår att skrifter och tekniska upptagningar inte ska anses utgivna i Sverige – och därmed omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen – endast på den grunden att de har skickats härifrån till enskilda mottagare i utlandet och alltså inte spritts i Sverige. Syftet med denna ändring är att utvidga möjligheten till internationellt rättsligt samarbete när det gäller vissa situationer där kopplingen till Sverige är svag.

I förtydligande syfte, utan att det innebär någon ändring av gällande rätt, föreslås vidare att det i tryckfrihetsförordningen uttryckligen anges att det s.k. korrespondentskyddet endast gäller för meddelanden som lämnas eller anskaffas i Sverige och att det i fråga om yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet finns utrymme för att i vanlig lag reglera bl.a. frågor om krav på berättigat behov för den som beställer uppgifter.

Propositionen innehåller också förslag som ger enskilda personer en starkare processuell ställning i ärekränkningsmål och ett ökat skydd för den personliga integriteten. Regeringen föreslår att kravet i brottsbalken på särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning tas bort. Detta innebär att allmän åklagare och Justitiekanslern i högre grad kommer att kunna bistå enskilda som t.ex. har utsatts för förtal på internet.

Regeringen lämnar även förslag som innebär att målsäganden ska kunna slippa betala motpartens rättegångskostnader i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål när målsägandens talan har ogillats men han eller hon har haft särskild anledning att få sin sak prövad.

Grundlagsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2015 och övriga lagändringar den 1 juli 2014.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och föreslår att de antas som vilande.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i brottsbalken och lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

En följdmotion har väckts med anledning av propositionen. Utskottet avstyrker motionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Grundlagsförslag Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till a) lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, och b) lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:47 punkterna 1 och 2 samt avslår motion 2013/14:K5.

2. Lagförslag i övrigt Riksdagen antar regeringens förslag till a) lag om ändring i brottsbalken, och b) lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:47 punkterna 3 och 4.

Stockholm den 1 april 2014

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V) och Cecilia Brinck (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2013/14:47 Några ändringar på tryck- och yttrandefrihetens område. I propositionen lämnas förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, brottsbalken och lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2.

I betänkandet behandlas även en följdmotion som väckts med anledning av propositionen. Förslaget i motionen återges i bilaga 1.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att skrifter och tekniska upptagningar inte ska anses utgivna i Sverige – och därmed omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen – endast på den grunden att de har skickats härifrån till enskilda mottagare i utlandet och alltså inte spritts i Sverige. Syftet med denna ändring är att utvidga möjligheten till internationellt rättsligt samarbete när det gäller vissa situationer där kopplingen till Sverige är svag.

I förtydligande syfte, utan att det innebär någon ändring av gällande rätt, föreslås vidare att det i tryckfrihetsförordningen uttryckligen anges att det s.k. korrespondentskyddet endast gäller för meddelanden som lämnas eller anskaffas i Sverige och att det i fråga om yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet finns utrymme för att i vanlig lag reglera bl.a. frågor om krav på berättigat behov för den som beställer uppgifter.

Propositionen innehåller också förslag som ger enskilda personer en starkare processuell ställning i ärekränkningsmål och ett ökat skydd för den personliga integriteten. Regeringen föreslår att kravet i brottsbalken på särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning tas bort. Detta innebär att allmän åklagare och Justitiekanslern i högre grad kommer att kunna bistå enskilda som t.ex. har utsatts för förtal på internet.

Regeringen lämnar även förslag som innebär att målsäganden ska kunna slippa betala motpartens rättegångskostnader i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål när målsägandens talan har ogillats men han eller hon har haft särskild anledning att få sin sak prövad.

Grundlagsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2015 och övriga lagändringar den 1 juli 2014.

Utskottets överväganden

Ändring av grundlagarnas territoriella tillämpningsområde

Utskottets förslag i korthet Riksdagen avslår en motion (S) om att ytterligare belysa konsekvenserna av att grundlagarnas territoriella tillämpningsområde inskränks. Utskottet anser dock att det är viktigt att regeringen följer vilka konsekvenserna blir av regeringens förslag i denna del.

Gällande ordning

Grundlagarna

I 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) föreskrivs att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras i annan ordning eller i annat fall än de som anges i TF och YGL. Denna princip kallas exklusivitetsprincipen och är grundval för TF:s och YGL:s ställning som exklusiv straff- och processlag i fråga om missbruk av tryck- och yttrandefriheten. Principen innebär att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras på annat sätt eller i andra fall än TF och YGL anger.

För att TF och YGL ska vara tillämpliga krävs att vissa formella, materiella och territoriella krav ska vara uppfyllda. Grundlagarna har ett vidsträckt territoriellt tillämpningsområde och omfattar därför inte enbart medier som har en uppenbar anknytning till Sverige. Även situationer där ett massmedium inte alls – eller bara i begränsad utsträckning – når den svenska allmänheten kan i vissa avseenden falla under grundlagarnas skydd.

Enligt 1 kap. 6 § TF ska en tryckt skrift för att anses som en sådan vara utgiven. En skrift anses utgiven då den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige. YGL är på motsvarande sätt tillämplig på sådana tekniska upptagningar som är utgivna. En teknisk upptagning anses utgiven då den har utlämnats för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på ett annat sätt (1 kap. 10 § YGL).

Frågan om när en skrift kan anses vara utgiven i Sverige aktualiserades i rättsfallet NJA 1956 s. 48. Högsta domstolen ansåg att skrifter var utlämnade för spridning i Sverige på den grunden att distributören hade postat dem i Sverige till enskilda adressater i utlandet. Skrifterna ansågs alltså utgivna här trots att de aldrig nådde den svenska allmänheten. Enligt uttalanden i den juridiska doktrinen får avgörandet uppfattas så att försändandet med post innebar att spridningen till de slutliga mottagarna av skriften hade påbörjats i Sverige (Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984 s. 36 f.). Rättsfallet har motsvarande innebörd på yttrandefrihetsgrundlagens område när det gäller tekniska upptagningar.

Brottsbalken m.m.

Frågor om svensk domsrätt, tillämplighet av svensk lag och möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd regleras bl.a. i 2 kap. brottsbalken och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål reglerar åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsutredningar och rättegångar i brottmål. Lagen bygger på en rad internationella åtaganden om rättsligt samarbete.

Enligt 2 kap. 1 § första stycket ska rättslig hjälp (utom överförande av frihetsberövade för förhör m.m.) lämnas under de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning eller rättegång enligt rättegångsbalken (RB) eller annan lag eller författning och enligt de särskilda bestämmelserna i lagen om internationell rättslig hjälp. Den allmänna principen är att rättslig hjälp endast får lämnas under samma förutsättningar som en motsvarande åtgärd får vidtas i en svensk förundersökning eller rättegång (se dock nedan när det gäller krav på dubbel straffbarhet).

Beträffande krav på dubbel straffbarhet gäller att rättslig hjälp i form av förhör i samband med förundersökning i brottmål, bevisupptagning vid domstol, telefonförhör, förhör genom videokonferens och överförande av frihetsberövade för förhör m.m. får lämnas även om den gärning som ansökan avser inte motsvarar ett brott enligt svensk lag (2 kap. 2 §). I fråga om rättslig hjälp i form av kvarstad, beslag, husrannsakan och andra åtgärder som avses i 28 kap. RB, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning samt rättsmedicinsk undersökning av en avliden person, gäller som huvudregel ett krav på dubbel straffbarhet, dvs. sådan rättslig hjälp får endast lämnas om den gärning som ansökan avser motsvarar ett brott enligt svensk lag.

Enligt 2 kap. 14 § första stycket ska en ansökan om rättslig hjälp avslås om ett bifall till ansökan skulle kränka Sveriges suveränitet, medföra fara för rikets säkerhet eller strida mot svenska allmänna rättsprinciper eller andra väsentliga intressen. I paragrafens andra stycke anges att en ansökan om rättslig hjälp får avslås också om gärningen har karaktär av ett politiskt brott, gärningen utgör ett militärt brott – om inte gärningen motsvarar även något annat brott enligt svensk lag som inte är ett militärt brott – det i Sverige meddelats dom eller beslut om åtalsunderlåtelse beträffande gärningen eller omständigheterna annars är sådana att ansökan inte bör bifallas.

Propositionen

Sverige kan i dag i princip inte delta i det internationella rättsliga samarbetet, t.ex. genom att lämna internationell rättslig hjälp, när ett förfarande omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.

I syfte att utvidga möjligheten till sådant samarbete föreslår regeringen att det territoriella tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inskränks genom att det i grundlagarna anges att en skrift eller teknisk upptagning inte ska anses utgiven i Sverige enbart på den grunden att den skickas härifrån till mottagare i utlandet. Detta är en förändring jämfört med gällande rätt (se NJA 1956 s. 48). Enligt propositionen bör regleringen ta sikte på försändelser med post och även t.ex. fall där en speditionsfirma anlitas.

Om en skrift eller en teknisk upptagning utöver att sändas till utlandet även lämnas ut för spridning till mottagare i Sverige, kommer dock grundlagarnas regler alltjämt att vara tillämpliga.

Innebörden av att en skrift eller en teknisk upptagning inte anses utgiven i Sverige är att grundlagarna inte blir tillämpliga i fråga om ingripanden med anledning av innehållet. I stället tillämpas vanlig lag. Grundlagarnas bestämmelser om etableringsfrihet (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF samt 3 kap. 1 § och 8 § YGL) och förbud mot förhandsgranskning och andra liknande åtgärder (1 kap. 1 § första stycket och 2 § TF samt 1 kap. 3 § första stycket YGL) gäller dock fortfarande för skrifterna etc. i fråga.

Några av remissinstanserna, Svenska journalistförbundet och TCO, befarar att lagändringen kan medföra att Sverige tvingas lämnas bistånd trots att ingripandet skulle strida mot grundläggande demokratiska rättigheter. Det förhållandet att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte längre lägger hinder för samarbetet i vissa begränsade fall kan dock inte enligt regeringens mening anses medföra några sådana risker. För att bistånd ska kunna lämnas krävs fortfarande att det är förenligt med gällande rätt på området.

I det sammanhanget anför regeringen att inskränkningar av grundlagarnas tillämpningsområde inte med nödvändighet leder till att den aktuella företeelsen faller utanför det svenska rättssystemet. Frågor om svensk domsrätt, tillämpligheten av svensk lag och möjligheten att lämna internationellt rättsligt bistånd får då i stället bedömas enligt vad som gäller enligt allmän lag, se bl.a. 2 kap. brottsbalken och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.

Motionen

I följdmotion 2013/14:K5 begär Björn von Sydow m.fl. (S) ett tillkännagivande om att den del av förslaget som innebär att det territoriella tillämpningsområdet för TF och YGL inskränks genom att det i grundlagarna anges att en skrift eller en teknisk upptagning inte ska anses utgiven i Sverige enbart på den grunden att den skickas till en mottagare i utlandet, bör belysas ytterligare i enlighet med vad som anges i motionen.

Motionärerna hänvisar till att det mot bakgrund av de remissvar som inkommit med anledning av Yttrandefrihetskommitténs betänkande inte kan anses tillräckligt utrett vilka konsekvenser förslaget kan få. Motionärerna önskar få klarlagt vad det får för konsekvenser när TF och YGL inte gäller utan allmän lag träder in.

Utskottets ställningstagande

Vissa av remissinstanserna har uttryckt oro för att Sverige kan komma att tvingas lämna bistånd trots att ett ingripande skulle strida mot grundläggande rättigheter. Mot denna bakgrund anser utskottet att det är viktigt att regeringen följer vilka konsekvenserna blir av att grundlagarnas territoriella tillämpningsområde inskränks.

Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker motion 2013/14:K5 (S).

Korrespondentskyddet

Utskottets bedömning Utskottet anser att det s.k. korrespondentskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör förtydligas i enlighet med regeringens förslag.

Gällande ordning

Det s.k. korrespondentskyddet regleras i 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL. Korrespondentskyddet innebär att grundlagarna ger skydd för meddelare och anskaffare och för den som på annat sätt medverkar till en framställning i en periodisk skrift som författare eller annan upphovsman, även om en skrift inte ges ut här i landet eller om en sändning av ett radioprogram (radio eller tv) inte utgår från Sverige.

Propositionen

Regeringen föreslår i propositionen att det tydliggörs att det s.k. korrespondentskyddet för meddelare, anskaffare och den som på annat sätt medverkar till en framställning i en periodisk skrift som författare eller annan upphovsman endast gäller om meddelandet lämnades eller anskaffandet ägde rum i Sverige.

Som skäl anförs att korrespondentskyddet enligt gällande rätt anses vara begränsat till när uppgifter lämnas eller anskaffas i Sverige (se SOU 2004:114 s. 143). Detta framgår dock inte av lagtexten, vilket kan medföra tveksamheter om huruvida t.ex. ett meddelande som lämnas i utlandet till utländska medier omfattas av grundlagsskydd. För att klargöra att så inte är fallet bör, som kommittén föreslår, bestämmelserna om korrespondentskyddet förtydligas. Regeringen anför att ett sådant klargörande av det territoriella tillämpningsområdet kan förväntas underlätta bedömningen av om det är möjligt att delta i det internationella rättsliga samarbetet, t.ex. genom att lämna internationell rättslig hjälp.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det s.k. korrespondentskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör förtydligas i enlighet med regeringens förslag.

Kreditupplysningar

Utskottets bedömning Utskottet anser att det finns skäl att förtydliga tryckfrihetsförordningens delegationsbestämmelse på det sätt som regeringen föreslår.

Gällande ordning

Enligt delegationsbestämmelserna i 1 kap. 9 § 4 TF gäller utan hinder av tryckfrihetsförordningen vad i lag stadgas om förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av kreditupplysning, som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande samt om rättelse av oriktig eller missvisande uppgift. Genom en hänvisning i 1 kap. 12 § YGL är bestämmelsen även tillämplig på yttrandefrihetsgrundlagens område.

Propositionen

I regeringens proposition föreslås ett tydliggörande i tryckfrihetsförordningens delegationsbestämmelse med innebörden att det i fråga om yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet finns utrymme för att i vanlig lag reglera skyldigheten att lämna information till den som avses med upplysningen och krav på berättigat behov hos den som beställer kreditupplysningen.

Regeringen föreslår en ändring som innebär att kravet på berättigat behov och skyldighet att lämna upplysning till den som avses med uppgiften uttryckligen ska framgå av lagtexten. De föreslagna ändringarna innebär enligt regeringen att bestämmelsen blir tydligare.

Som skäl för förslaget anför regeringen följande. I kreditupplysningslagen (1973:1173) finns undantag från kraven på legitimt behov, kreditupplysningskopia och rättelse. Tidigare gällde dessa undantag för alla offentliggöranden av kreditupplysningar som omfattades av TF eller YGL. När allt fler kreditupplysningar började lämnas via databaser i stället för i tryckta skrifter uppkom problem som bestod i att skyddet för enskildas integritet inte var tillräckligt gott. Därför ändrades kreditupplysningslagen på så sätt att det i lagen uppställs krav på legitimt behov, kreditupplysningskopia och rättelse även när det gäller tillhandahållanden av kreditupplysningar ur sådana databaser som omfattas av 1 kap. 9 § första stycket 1 och 2 YGL (prop. 2009/10:151). En förutsättning för denna ändring var att regleringen rymdes inom det område som får regleras i lag enligt delegationsbestämmelserna i 1 kap. 12 § första stycket YGL jämfört med 1 kap. 9 § 4 TF. I det ärendet invände en del remissinstanser att de föreslagna ändringarna i fråga om krav på legitimt behov och kreditupplysningskopia inte omfattades av delegationsbestämmelsen i TF och inte kunde genomföras utan grundlagsändring. Sammanfattningsvis gjorde regeringen dock bedömningen att de föreslagna ändringarna i kreditupplysningslagen kunde genomföras utan ändring av grundlagarna.

Konstitutionsutskottet yttrade sig till finansutskottet och bedömde att det inte fanns några grundlagsmässiga hinder mot förslagen (2009/10:KU8y). Finansutskottet hade, efter att ha tagit del av konstitutionsutskottets yttrande, inget att invända mot regeringens förslag. Finansutskottet tillstyrkte regeringens förslag. Riksdagen antog regeringens förslag till ändringar i kreditupplysningslagen (bet. 2009/10:FiU32, rskr. 2009/10:356). Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011.

Prövning i domstol

Förvaltningsrätten i Stockholm fann i en dom från den 1 november 2012 (mål nr 14578-11) efter lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen att det saknas stöd för ett generellt krav på kreditupplysningskopia för en sådan kreditupplysningsverksamhet som är grundlagsskyddad med stöd av databasregeln 1 kap. 9 § YGL. Förvaltningsrätten ansåg att det inte finns något stöd i delegationsbestämmelsens ordalydelse som möjliggör en begränsning av grundlagsskyddet i form av krav på kreditupplysningskopia.

Beslutet överklagades till kammarrätten som meddelade dom den 31 januari 2014 (mål nr 8237-12). Kammarrätten fann till skillnad från Förvaltningsrätten i Stockholm att kravet på att sända en kreditupplysningskopia inte strider mot delegationsbestämmelsen och därmed är grundlagsenlig.

Beslutet har överklagats till Högsta förvaltningsdomstolen (mål nr 1394-14).

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det finns skäl att förtydliga tryckfrihetsförordningens delegationsbestämmelse på det sätt som regeringen föreslår.

Ändring i tryckfrihetsförordningen till följd av ny polisorganisation

Utskottets bedömning Utskottet delar regeringens bedömning om förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen till följd av den nya polisorganisationen.

Propositionen

Polisväsendet står inför omfattande organisatoriska förändringar under de närmaste åren. Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna ska ombildas till en ny myndighet den 1 januari 2015 (prop. 2012/13:1 utg.omr. 4 s. 47 f., bet. 2012/13:JuU1, rskr. 2012/13:124). Vidare ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisen (prop. 2013/14:1, utg.omr. 4 s. 53 f., bet. 2013/14:JuU1, rskr. 2013/14:97).

I 10 kap. 7 § TF anges i dag att det är polismyndigheten som ska verkställa förordnande om beslag enligt tryckfrihetsförordningen. Detta behöver ändras när polisorganisationen ombildas den 1 januari 2015.

Regeringen anser att myndigheter av både principiella och praktiska skäl inte bör pekas ut i grundlag. Därför bör en lösning väljas som inte binder uppgiften till namngivna myndigheter. Det råder enighet om att den övergripande beteckningen polisen både i dag och i den framtida organisationen omfattar såväl Polismyndigheten som Säkerhetspolisen. Regeringen konstaterar att avsikten är att beteckningen polismyndighet ska utmönstras ur författningstext i samband med omorganisationen av polisen och därmed inte längre ha något sakligt innehåll. Däremot är beteckningen polisen tänkt att finnas kvar i vissa centrala författningar, bl.a. i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och polisdatalagen (2010:361) även efter omorganisationen. Mot den nu angivna bakgrunden bör ordet polismyndighet i 10 kap. 7 § TF ersättas med ordet polisen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömning om förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen till följd av den nya polisorganisationen.

Åtalsprövningsregeln vid ärekränkningsbrott

Utskottets bedömning Utskottet anser att regeringens förslag till ändring av åtalsprövningsregeln vid ärekränkningsbrott är väl avvägt.

Gällande ordning

Enligt 20 kap. 6 § rättegångsbalken (RB) ska åklagare väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal om inte något annat är föreskrivet. Av 20 kap. 8 § första stycket RB framgår att målsäganden i vissa fall får väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. En förutsättning är att målsäganden har angett brottet till åtal och att åklagaren har beslutat att åtal inte ska äga rum. Målsäganden har alltså en sekundär åtalsrätt i fråga om brott som hör under allmänt åtal.

När det gäller åtal för förtal, grovt förtal och förolämpning finns särskilda bestämmelser i 5 kap. 5 § första stycket brottsbalken. Enligt denna bestämmelse får dessa brott inte åtalas av någon annan än målsäganden. Om det rör sig om förtal, grovt förtal eller vissa typer av förolämpning – som t.ex. förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse – och brottet riktar sig mot någon som är under arton år, eller om i annat fall målsäganden anger brottet till åtal, får dock åklagaren väcka åtal om det av särskilda skäl anses påkallat från allmän synpunkt.

Bestämmelsen gäller också när dessa brott begås i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. TF innehåller en uppräkning av de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag (7 kap. 4–5 §§ TF). Det gäller bl.a. ärekränkningsbrotten, dvs. förtal och förolämpning. Genom en hänvisning i 5 kap. 1 § YGL ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställning som omfattas av YGL och är straffbara enligt lag. Justitiekanslern är ensam åklagare på dessa områden (9 kap. 2 § TF och 7 kap. 1 § YGL). JK har således att tillämpa åtalsprövningsregeln samtidigt som JK har att tillämpa den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL. Instruktionen innebär att JK särskilt ska iaktta yttrandefrihetsintresset, bl.a. vid väckande av åtal, vilket har en återhållande verkan vid bedömningen av om åtal ska väckas.

Propositionen

Om ett ärekränkningsbrott riktar sig mot någon som är under arton år eller om målsäganden i ett annat fall anger brottet till åtal, ska åklagaren enligt förslaget få väcka åtal om detta är påkallat från allmän synpunkt och övriga förutsättningar för åtal är uppfyllda. Regeringens förslag innebär att kravet på särskilda skäl för att väcka åtal i dessa fall tas bort.

Som skäl för förslaget anför regeringen att framför allt internet möjliggjort en mycket stor och snabb spridning av information. Informationen är lätt sökbar och blir ofta kvar på internet en lång tid. Detta är enligt regeringen givetvis i allmänhet positivt ur ett yttrandefrihets- och demokratiperspektiv, men inte när det rör sig om brottsliga meddelanden, t.ex. förtal. Det kan antas att den stora och snabba spridningen, tillsammans med det förhållandet att uppgifterna finns kvar på internet och är sökbara under lång tid, medför andra och svårare konsekvenser för den som anser sig förtalad än andra mer traditionella publiceringar. Det har också på senare tid uppmärksammats att klimatet i olika diskussionsforum är hårt och att många, inte minst unga personer, hängs ut på nätet på ett sätt som kan drabba dem avsevärt.

Framför allt mot bakgrund av denna utveckling anser regeringen, i likhet med kommittén, att det finns skäl att stärka enskilda personers processuella skydd när de utsätts för förtal eller förolämpning genom att det allmänna i något större utsträckning än i dag ansvarar för att ärekränkningsbrott beivras straffrättsligt. Yttrandefrihetskommittén föreslår att det bör ske genom att möjligheten att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning utvidgas. Regeringen instämmer i kommitténs förslag. En viss utvidgning av möjligheten till allmänt åtal möjliggör bl.a. något fler ingripanden från det allmännas sida mot förtal och förolämpningar på internet. Sådana brott är vanligast på webbplatser som inte omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt kommittén bör dock förändringarna inte bara gälla för sådana webbplatser utan även på det grundlagsskyddade området samt för förtal och förolämpningar som tar sig andra uttryck.

Vissa av remissinstanserna påtalar att förslaget riskerar att medföra en större försiktighet hos medierna på grund av den ökade risken att drabbas av ett allmänt åtal och därmed inverka negativt på yttrandefriheten. Regeringen anser att mediernas farhågor bygger på antagandet att allmänt åtal kommer att kunna väckas i fler fall än tidigare, vilket kan tänkas leda till fler fällande domar. Därmed skulle medierna påverkas när de fattar beslut om publicering eller inte. Regeringen anser dock att denna farhåga inte ska överdrivas. Det är inte fråga om en utökning av det straffbara området, utan det handlar endast om en ökad möjlighet till allmänt åtal. I detta sammanhang ska även beaktas att JK ska iaktta den s.k. instruktionen, vilket enligt regeringen innebär att man får utgå från att JK inte kommer att ingripa i andra fall än då det verkligen är motiverat.

Utskottets ställningstagande

Mot bakgrund av bl.a. utvecklingen på internet anser regeringen i likhet med Yttrandefrihetskommittén att det finns skäl att stärka enskilda personers processuella ställning i ärekränkningsmål och att öka skyddet för den personliga integriteten. Förslaget innebär inte någon utvidgning av det straffbara området utan endast en ökad möjlighet att väcka allmänt åtal. I detta sammanhang ska också beaktas att när det gäller grundlagsskyddade medier måste Justitiekanslern ta hänsyn till yttrandefrihetsintresset vid väckande av åtal. Sammanfattningsvis anser utskottet att regeringens förslag till ändring i brottsbalken är väl avvägt.

Kvittning av rättegångskostnader

Utskottets bedömning Utskottet delar regeringens bedömning om att en utökad möjlighet till kvittning bör införas.

Gällande ordning

Vid enskilt åtal gäller som huvudregel att den som förlorar målet ska ersätta motpartens rättegångskostnader (18 kap. 1 § rättegångsbalken och 31 kap. 11 § RB). Ett undantag från denna regel utgör den särskilda kvittningsregeln i 10 kap. 4 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen). Kvittningsregeln ska tillämpas före rättegångsbalkens regler (se 14 kap. 5 § första stycket TF och 11 kap. 1 § andra stycket YGL samt 11 kap. 3 § tillämpningslagen).

Enligt kvittningsregelns ordalydelse får rätten, om det finns skäl till det, besluta att vardera parten ska stå för sina rättegångskostnader. Ett sådant beslut får dock fattas endast om frågan om brott har prövats av en jury. I förarbetena till 1949 års TF uttalades att bestämmelsen avsåg sådana fall där rätten hade en annan uppfattning i brottslighetsfrågan än juryn, vare sig juryns utlåtande var friande eller fällande (se SOU 1947:60 s. 297 f.). Bestämmelsen har sedan, med något förändrad lydelse men utan närmare kommentarer, förts över till tillämpningslagen (prop. 1990/91:179 s. 55).

Enligt artikel 6.2 i europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (Europakonventionen) ska den som anklagas för brott betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen har fastställts. I sammanhanget innebär artikeln att en person som har friats från misstankar ska betraktas som oskyldig när beslut fattas i andra frågor. Beslut får alltså inte fattas på den grunden att det fortfarande kan finnas kvarstående brottsmisstankar.

Högsta domstolen konstaterade i rättsfallet NJA 2012 s. 940 att en tillämpning av kvittningsregeln i enlighet med de nämnda förarbetsuttalandena till TF står i strid med oskyldighetspresumtionen i artikel 6.2 i Europakonventionen. Domstolen konstaterade dock att bestämmelsens ordalydelse ger utrymme för kvittning med hänsyn till andra omständigheter så länge skälen för kvittning inte innebär att den frikände pekas ut som skyldig till brott. Högsta domstolen angav att kvittning är möjlig i vissa situationer när den som har utsatts för negativ publicitet har haft befogad anledning att få sin sak prövad i domstol och omständigheterna är sådana att det finns skäl att kvitta rättegångskostnaderna.

Propositionen

Regeringen föreslår i propositionen att kvittningsregeln ändras så att rätten får besluta att vardera parten ska svara för sina rättegångskostnader om en målsägandes talan har ogillats, men han eller hon hade särskild anledning att få saken prövad och det även i övrigt finns skäl för en sådan fördelning. Detta gäller dock endast om frågan om brott har prövats av en jury.

En av förutsättningarna för kvittning är således att målsäganden haft särskild anledning att få saken prövad. Kravet på särskild anledning är avsett att markera att kvittning endast ska ske undantagsvis. Det ska även i övrigt finnas skäl för kvittning i det enskilda fallet.

Som skäl för förslaget anför regeringen att en av de faktorer som kan avhålla en målsägande från att väcka talan för förtal är risken att behöva betala sina och motpartens rättegångskostnader. Denna risk är enligt regeringen särskilt påtaglig vid förtal i medierna eftersom motparten ofta är ett ekonomiskt starkt massmedieföretag och rättegångskostnaderna kan uppgå till ansenliga belopp. Juryprövningen och juryns tillämpning av den s.k. instruktionen i tryckfrihetsförordningen, som innebär att juryn särskilt har att iaktta yttrandefrihetsintresset och i tveksamma fall hellre ska fria än fälla, medför också att medierna har ett försteg jämfört med den enskilde. Juryns frikännande beslut går inte heller att överklaga. Detta innebär enligt regeringen sammanfattningsvis att det för den enskilde ofta innebär en stor ekonomisk risk att väcka åtal. En utökad möjlighet till kvittning av rättegångskostnaderna minskar denna risk och kan bidra till att enskilda i större utsträckning vågar väcka enskilt åtal.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömning att en utökad möjlighet till kvittning bör införas. Så som förslaget är utformat ska kvittning endast ske undantagsvis och det ska även i övrigt finnas skäl för kvittning i det enskilda fallet. Utskottet anser att regeringens förslag är väl avvägt och tillstyrker därmed förslaget.

Ikraftträdande

Utskottets bedömning Utskottet instämmer i regeringens bedömningar när det gäller ikraftträdande av lagändringarna. Grundlagsändringarna bör därför träda i kraft den 1 januari 2015 och övriga lagändringar den 1 juli 2014.

Propositionen

Samtliga lagändringar bör enligt regeringen träda i kraft så snart som möjligt. Ändringarna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör därför träda i kraft den 1 januari 2015, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år då grundlagsändringarna tidigast kan bli slutligt antagna av riksdagen.

Ändringarna i brottsbalken och tillämpningslagen bör träda i kraft redan den 1 juli 2014.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i regeringens bedömningar när det gäller ikraftträdande av lagändringarna.

Grundlagsförslag

Utskottets förslag i korthet Riksdagen antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Propositionen

I propositionen lämnas förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Beslut att ändra grundlag fattas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Utskottet föreslår därför att riksdagen som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Lagförslag i övrigt

Utskottets förslag i korthet Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken och lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Propositionen

I propositionen lämnas förslag till ändringar i brottsbalken och i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken och lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2013/14:47 Några ändringar på tryck- och yttrandefrihetens område:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen. 2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen. 3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken. 4. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Följdmotionen

2013/14:K5 av Björn von Sydow m.fl. (S):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att den del av förslaget som innebär att det territoriella tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inskränks genom att det i grundlagarna anges att en skrift eller teknisk upptagning inte ska anses utgiven i Sverige enbart på den grunden att den skickas härifrån till mottagare i utlandet, bör belysas ytterligare i enlighet med vad som anges i motionen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag