Husker du sagerne om frasalget af DONG-aktier, SKAT’s fejlbehæftede ejendomsvurderinger, Retsudvalgets aflyste besøg på Christiania, listeriabakterierne i rullepølser eller Lars Løkke Rasmussens velspækkede miljøorganisation GGGI?

Alle disse sager – og mange, mange flere – har noget til fælles: De indeholder oplysninger og dokumenter, som offentligheden ikke må få kendskab til, fordi de holdes hemmelige af myndighederne med henvisning til den mest omstridte del af den nye offentlighedslov, nemlig lovens paragraf 24 om ministerbetjening.

Information har lavet en opgørelse over antallet af afgørelser på aktindsigt, hvor ministerierne har henvist til paragraf 24 i perioden januar 2014 til juni 2015.

Læs også: Politisk flertal: Vi bliver nødt til at ændre loven

360 gange har embedsmændene anvendt ministerreglen til at mørklægge oplysninger, som der kunne have været adgang til under den gamle offentlighedslov, der gjaldt frem til januar 2014.

Opgørelsen viser også, at ministerierne kun har givet såkaldt meroffentlighed i 67 af afgørelserne. Mange af sagerne har nemlig endnu en kedelig fællesnævner: På trods af at loven lægger op til, at myndighederne giver såkaldt meroffentlighed i dokumenter, selv om de kunne hemmeligholdes f.eks. efter paragraf 24, sker det sjældent. For kun i én ud af fem sager har ministerierne altså valgt at give meroffentlighed i dele af eller hele dokumenter.

Skal fortolkes restriktivt

Forud for at den nye offentlighedslov trådte i kraft den 1. januar 2014, var netop paragraf 24 den mest omstridte ændring, fordi embedsværket med henvisning til den kan undtage alle dokumenter og oplysninger, bare de indgår i en sammenhæng, hvor en minister har – eller en gang i fremtiden kan tænkes at få – brug for rådgivning fra sine embedsmænd.

Da et flertal i Folketinget i foråret 2013 vedtog den nye offentlighedslov, understregede daværende justitsminister Morten Bødskov (S) derfor, at paragraf 24 ikke bare skulle anvendes i flæng, men at paragraffen tværtimod skulle fortolkes og anvendes restriktivt.

Læs også: Journal: Offentlighedsloven er en mundkurv til vagthunden

Men Folketingets Ombudsmand Jørgen Steen Sørensen har siden konkluderet, at paragraf 24 »billedligt talt« har fjernet »en reel del af offentlighedskagen«, som han udtrykte sig på en høring i november i Folketinget. »Når en sag rammer noget politisk vigtigt, rammer den meget hurtigt også ministerbetjeningsreglen,« slog Jørgen Steen Sørensen fast.

iBureauet

For nogle af ministeriernes vedkommende har det været muligt at opgøre, hvor mange afgørelser om aktindsigt de i alt har truffet i den undersøgte periode.

I dette samlede tal indgår dog sager, eksempelvis sager af teknisk karakter eller personsager, som ikke har haft nogen politisk bevågenhed og derfor ikke har haft offentlighedens interesse. Det er derfor vanskeligt at afgøre, hvor stor en andel af de sager, der har haft offentlighedens interesse, som er blevet hemmeligholdt ved hjælp af paragraf 24.

Læs også: FAKTA: Tre omstridte paragraffer i offentlighedsloven

Mens nogle ministerier som f.eks. Justits-, Erhvervs- og Beskæftigelsesministeriet har anvendt paragraf 24 i omkring hver sjette af samtlige afgørelser om aktindsigt, har bl.a. Indenrigs-, Undervisnings- og Børn- og Ligestillingsministeriet anvendt paragraffen meget sjældnere.

Justitsministeriet er uden sammenligning det ministerium, der modtager flest ansøgninger om aktindsigter, nemlig ifølge egne oplysninger omkring 400 om året. Det er derfor ikke mærkeligt, at kronjuristerne i Slotholmsgade har anvendt paragraf 24 flest gange i løbet af de knap 18 måneder, som Information har undersøgt, nemlig i 99 afgørelser.

På andenpladsen kommer Finansministeriet med 36 afgørelser, og på tredjepladsen Udenrigsministeriet med 35 afgørelser. Statsministeriet følger på fjerdepladsen med 31 afgørelser. Antallet af hemmeligholdte oplysninger og dokumenter svinger meget fra sag til sag. I én sag kan det være et afsnit eller et enkelt dokumentet, der er hemmeligholdt.

Læs også: Opsang til offentlighedsloven

I mange andre sager er antallet meget større – helt op til 134 hemmeligholdte dokumenter i en enkelt sag, viser Informations opgørelse.

På høringen i november understregede ombudsmanden, at følgevirkningerne af paragraf 24 er »ret tydelige«, især fordi paragraffen rammer »en meget stor del af det arbejde i centraladministrationen, der interesserer offentligheden og medierne«.

Informations gennemgang viser da også, at mindst tre ud af fire afgørelser om aktindsigt, hvor ministerierne har anvendt paragraf 24, har været aktindsigter fra medier.

Ingen redning i paragraf 14

Princippet om meroffentlighed går som nævnt ud på, at en myndighed har pligt til at overveje, om oplysninger og dokumenter, som kunne holdes hemmelige f.eks. med henvisning til paragraf 24 om ministerbetjening, alligevel skal udleveres.

Muligheden for meroffentligheden i lovens paragraf 14 blev forud for vedtagelsen lanceret som et af lovforslagets »væsentligste nye elementer«, der »generelt« ville fremme åbenhed og indsigt.

»Meroffentlighedsprincippet skal sikre mod alt for urimelige resultater i de enkelte sager,« som ombudsmanden Jørgen Steen Sørensen formulerede hensigten med paragraf 14 på høringen i Folketinget.

»Det er et vigtigt princip, især hvis det bliver husket,« tilføjede han.

Men Informations opgørelse viser altså, at det står skidt til med meroffentlighed. Ministerierne har kun givet meroffentlighed i 19 procent af afgørelserne. Tilmed er det i de sager, hvor der er givet meroffentlighed, i mange tilfælde kun i enkelte oplysninger eller få dokumenter, mens resten af dokumenterne fortsat hemmeligholdes med henvisning til paragraf 24.

Læs også: Ny offentlighedslov skjuler informationer for lokalsamfundet

Der er store forskelle mellem ministerierne i forhold til, hvor meget meroffentlighed de giver. Mens f.eks. det tidligere Økonimi- og Indenrigsministerium har givet meroffentlighed i mere end halvdelen af deres afgørelser med paragraf 24, tegner billedet sig markant anderledes for f.eks. Fødevareministeriet, der ikke i et eneste af 13 paragraf 24-afslag har givet meroffentlighed.

Generelt ligger de ’tunge’ ministerier højest i forhold til at undlade meroffentlighed. Justitsministeriet har således afvist meroffentlighed i 85 procent af deres paragraf 24-afslag, Finansministeriet i 88 procent, Udenrigsministeriet i 89 procent og Statsministeriet i 87 procent.

»Paragraffen om meroffentlighed kan ikke bruges til at skaffe indsigt i vigtige oplysninger,« konstaterer offentlighedsrådgiver Oluf Jørgensen på baggrund af Informations opgørelse. Han var i sin tid medlem af Offentlighedskommissionen, der havde til opgave at forberede den nye offentlighedslov.

»Med de meget brede muligheder, som ministerierne har fået til at undtage dokumenter fra aktindsigt, kan de lukke helt ned for den politiske beslutningsproces. Informations opgørelse viser, at meroffentlighed ikke fungerer som en modvægt af betydning, fordi det er et frit skøn for ministerierne, om de vil give den,« tilføjer han.

Efter at have set opgørelsen hæfter professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet Michael Gøtze, sig især ved, at Justitsministeriet – »juristernes eget ministerium«, som han siger – ligger på »en stram kurs« i forhold til meroffentlighed eller ej. »Justitsministeriet er et vigtigt ministerium, fordi der er så mange jurister, og fordi det er dem, der har lavet ændringerne i den nye offentlighedslov. De virker som en slags fyrtårn for jurister i de øvrige ministerier,« påpeger han.

’Gummiparagraffen’

Også journalister og redaktører, der selv har oplevet af få et afslag på indsigt i dokumenter med henvisning til paragraf 24, råber vagt i gevær.

Simon Andersen, der er nyhedschef på Radio24syv, kan ikke på stående fod komme i tanke om en afgørelse om aktindsigt den senere tid, hvor paragraf 24 ikke er blevet taget i anvendelse. Da offentlighedsloven blev vedtaget i 2013, var han ellers af den overbevisning, at protesterne mod paragraf 24 var overdrevne og udtryk for »rutinemæssigt klynkeri«, som han formulerede det. Nu har han skiftet mening.

Læs også: Ønskes: aktindsigt i møgsager

»Reelt er det lykkedes at lave en offentlighedslov, der nok giver meget materiale målt i hyldemeter, men reelt er loven om ikke ubrugelig, så meget mindre brugelig end rimeligt er,« siger Simon Andersen og tilføjer:

»Jeg kan ikke sige andet end, at det må have ført til ringere dækning. Du har gjort det vanskeligt for journalisterne at passe deres arbejde. Man eliminerer tvivl og skaber i stedet en kultur, hvor der kun er én forståelse af en sag, selv om alle ved, at vi har at gøre med sindssygt komplicerede ting som f.eks. aktiesalg i DONG, radikalisering af unge eller modtagelse af mange flygtninge. Alligevel har Folketinget indført den ordning, at dét, som ministeren spytter ud til sidst, det er den eneste version, vi kan få. Al den tvivl og debat, kort sagt alt det, der gør, at vi som medier kan lægge forskellige ting frem, det er ophørt med at eksistere.«

Det officielle argument for at indsætte paragraf 24 i offentlighedsloven var et ønske om at sikre et såkaldt fortroligt rum, hvor ministeren kunne få input og kreative ideer fra sine embedsmænd, der kunne tjene til at gøre lovgivningen bedre. Derfor har det været en overraskelse for mange, at ministerbetjeningsreglen også gælder for dokumenter, der er udvekslet for mange år siden – hvor man jo ikke kunne regne med det fortrolige rum, som den nye offentlighedslov har skabt.

Det var i hvert fald noget, som forbavsede journalist Hans Drachmann fra Politiken: »Først da jeg begyndte at få konkrete afslag, kunne jeg se rækkevidden af paragraf 24. Det er en total gummiparagraf, hvor man stort set kan undtage alt, uanset hvor gammelt det er, og dét overraskede mig,« siger han.

Det ældste dokument, som ifølge Informations opgørelse er blevet hemmeligholdt med henvisning til paragraf 24, er en telefax fra Justitsministeriet sendt i juni 1997. Det er et notat om ministeriets bemærkninger til Rigsrevisionens kritik af Retsinformation, der offentliggør love m.m. på nettet. Ifølge Justitsministeriets afgørelse i den aktindsigt, som er fra december 2014, blev telefaxen for 18 år siden udvekslet »på et tidspunkt, hvor der var konkret grund til at antage, at justitsministeren havde eller ville få brug for embedsværkets rådgivning og bistand«. Ergo afslag på aktindsigt i det bedagede dokument.

Historier er blevet lagt ned

Journalist Per Mathiessen fra Ekstra Bladet har fået adskillige afslag, hvor dokumenter og oplysninger hemmeligholdes med henvisning til paragraf 24. »Mit indtryk er, at de virkelig er opsatte på at bruge den. Der er nærmest ikke nogen grænser for, hvad paragraf 24 kan bruges til,« siger han.

– Hvordan har det påvirket din dækning?

»Jeg kan selvfølgelig ikke vide, hvad der står i de akter, som jeg får afslag på at se. Men det har betydet, at jeg har måttet lægge historier ned og opgive at komme videre med dem,« siger Per Mathiessen, der bl.a. har søgt aktindsigt i dokumenter, der kunne kaste lys over en mulig sammenhæng mellem Helle Thorning Schmidts (S) planlagte statsministerbesøg i Sydkorea og en fremskyndelse af beslutningen om fornyet støtte til miljøorganisationen GGGI, hvor Lars Løkke Rasmussen havde et bijob.

Da journalist Anders Bæksgaard arbejdede på Berlingske, søgte han bl.a. aktindsigt i sagen om et optjeningsprincip til børneydelser. VK-regeringen ville i sin tid begrænse adgangen til børneydelse for ikke- EU-borgere i Danmark, og Anders Bæksgaard havde mistanke om, at juristerne i Justitsministeriet havde vendt tommelfingeren nedad i forhold til regeringens intentioner. Men det fik han ikke meget ud af.

»Det pågældende notat søgte vi først under den ny lov, og det kunne vi ikke få. Det betød, at vi ikke kunne dokumentere det, som Claus Hjort Frederiksen sagde dengang, nemlig at kronjuristerne var endt med at blåstemple børnecheckbegrænsningen til EU-borgere. Meget tydede på, at det modsatte var tilfældet, men det kunne vi ikke dokumentere,« fortæller Anders Bæksgaard.

»Paragraf 24 betyder, at vi ikke længere kan skrive den type historier, som vi tidligere har kunnet, og som konkret handler om, hvordan det lovforberedende arbejde foregår i centraladministrationen,« siger han.

– Hvorfor ikke?

»Fordi aktindsigt i det lovforberedende arbejde typisk vil blive afvist med henvisning til paragraf 24, når der meget let kan argumenteres for, at en minister nu eller senere ville have nytte af de dokumenter i form af rådgivning,« siger han.

– Gør det dækningen dårligere?

»Det gør den i hvert fald mere besværlig. I visse tilfælde har det også betydet, at vi ikke har kunnet skrive den type historier. Til syvende og sidst kan vi ikke lave den kontrol af det lovmæssige arbejde i centraladministrationen, som vi har kunnet gøre tidligere,« vurderer Anders Bæksgaard.

Journalist Jesper Tynell fra Orientering på P1 har fået Cavlingprisen og skrevet bogen Mørkelygten om embedsværkets anstrengelser for at skjule eller pynte på sandheden. Han har i mange situationer opgivet at bruge aktindsigt som journalistisk værktøj:

»Jeg kan se, at der er ting, der er undtaget, men jeg kan ikke vide, om de ville være udslagsgivende. Jeg er godt træt af den nye lov, fordi man spilder næsten sin tid ved at søge aktindsigt,« forklarer han.

»Jeg begærer mindre aktindsigt nu, fordi jeg på forhånd kan regne ud, at jeg ikke vil få de ønskede dokumenter. Så der er ikke grund til at bruge tid på det længere, og det er heller ikke længere værd at bruge så lang tid på at slås med myndighederne, fordi man næsten altid ender med at løbe panden mod en mur,« lyder det fra Jesper Tynell.

Også andre end medier har modtaget afgørelser, hvor paragraf 24 er brugt. Det var Morten Slotved, konservativ borgmester i Hørsholm, ude for, da hans forvaltning søgte aktindsigt i planerne i Finansministeriet om at omdanne Sjælsmark Kaserne til et udrejsecenter for flygtninge. En række dokumenter blev hemmeligholdt, men i sagens natur ved Morten Slotved ikke, hvad de indeholdt:

»Der er dog ingen tvivl om, at det har gjort det hele mindre gennemskuelig og efterladt os med et indtryk af, at blive holdt hen i uvidenhed. Det er rigtig ærgerligt. Hvis alting omkring etableringen af udrejsecentret var så ’fryd og gammen’, som vi er blevet foreholdt, hvad var det så, vi ikke måtte se? Det har ikke gjort borgerne eller os trygge ved processen. Snarere tværtimod,« skriver han i en mail og tilføjer:

»Dokumenterne ville have været nyttige for os at kende til, for at kunne handle rettidigt i forhold til vores legale interessevaretagelse.«

Information har forelagt opgørelsen for ministerierne og bedt om kommentarer.

Generelt svarer ministerierne med at henvise til reglerne og oplyse, at de i hver enkelt afgørelse har foretaget en konkret afvejning i henhold til de relevante bestemmelser i offentlighedsloven.