"Erreur embarrassante", "maladresse financière". Lawrence Summers, ex-secrétaire au Trésor américain et ancien chef économiste de la Banque Mondiale, n'a pas mâché ses mots pour qualifier les pandemic bonds qui font l'objet aujourd'hui de nombreuses critiques tant au niveau de leur efficacité que de leur principe de fonctionnement.

Les pandemic bonds, ou obligations pandémiques, ont vu le jour quelques années après les effets dévastateurs du virus Ebola, qui a fait plus de 10.000 morts en 2014. Il s'agit d'un instrument financier qui fonctionne comme une assurance. Adopté par la Banque mondiale en juillet 2017, il consiste à lever des fonds auprès d'investisseurs privés afin de pouvoir ensuite disposer rapidement d'importants moyens financiers pour déployer une aide sanitaire dans les plus brefs délais en cas d'épidémie.

Un nouveau mécanisme d'assurance

Dans le détail, la Banque mondiale vend des obligations à des investisseurs, qui perçoivent un rendement annuel, que l'on appelle des coupons. Ces derniers sont en partie payés par les pays contributeurs (le Japon, l'Australie et l'Allemagne). Si les critères caractérisant une pandémie sont observés, les investisseurs perdent une partie, ou la totalité, du capital qu'ils ont initialement utilisé pour acheter les obligations. L'équivalent de cette somme est alors envoyé aux pays les plus pauvres touchés par la crise sanitaire.

Sur le papier, cette innovation financière semble donc une bonne idée et gagnante pour toutes les parties prenantes. La Banque mondiale bénéficie d'un fonds d'urgence à partir d'investissements privés. Le coût du risque est ainsi déplacé sur les marchés financiers. Les pays contributeurs sont moins sollicités. Les 75 pays éligibles membres de l'Organisation internationale du développement peuvent obtenir une aide financière "rapide" en cas de pandémie. Enfin, les investisseurs bénéficient d'un placement attractif dans un environnement de taux bas.

Des critères trop stricts

Mais dans la pratique, ce mécanisme présente plusieurs failles. D'abord, un ensemble de critères doivent être réunis pour que le mécanisme d'assurance puisse être déclenché. Cette approche, dite paramétrique, régit également les "cat bonds", les obligations permettant de se protéger contre les catastrophes naturelles dont s'inspire fortement les pandemic bonds. Or, "les conditions de déclenchement sont très restrictives", pointe Sébastien Meunier du cabinet de conseil Chappuis Halder & Co. L'épidémie doit ainsi avoir causé un certain nombre de morts, dont le seuil varie selon les régions du monde, et atteindre une certaine vitesse de propagation.

Ces critères morbides font l'objet de critiques virulentes. Lors du lancement des obligations pandémiques, la Banque mondiale les avait décrites comme un moyen "d'aider à empêcher qu'une maladie infectieuse très grave ne devienne une pandémie". Or, dans les faits, l'institution internationale ne peut agir en prévention et doit attendre que l'épidémie se propage et fasse un certain nombre de morts pour déclencher le financement. Pis encore, dans certain cas l'épidémie n'était pas assez "grave" pour déclencher l'obligation.

"Lors de l'épidémie d'Ebola de 2018 qui a tué plus de 2.260 personnes, la République démocratique du Congo n'avait pas pu bénéficier de l'aide issue des obligations pandémiques car les conditions nécessaires n'étaient pas réunies", rappelle ainsi Sébastien Meunier.

Un délai trop long

Par ailleurs, le prospectus, épais de 396 pages, prévoit que 12 semaines doivent s'écouler après le premier jour de l'apparition du foyer. "À ce moment-là, les fonds sont encore utiles, mais il est déjà trop tard pour aider à contenir la pandémie, ce qui va à l'encontre de l'un des objectifs du fonds", note le consultant.

Dans le cadre de l'épidémie du nouveau coronavirus Covid-19, ce délai des 12 semaines a été atteint lundi dernier, le 23 mars (date à laquelle l'AFP recensait plus de 14.700 morts dans le monde et plus de 336.360 cas d'infection diagnostiqués). Mais la Banque mondiale a indiqué qu'un délai supplémentaire de deux semaines et demi serait nécessaire pour déterminer si les dernières conditions de déclenchement des obligations avaient été remplies. La décision devrait donc être connue au plus tôt le 9 avril prochain.

Enfin, de nombreux observateurs reprochent à ce mécanisme financier de servir d'abord les intérêts des investisseurs plutôt que ceux des pays pauvres en difficulté. En effet, lors de l'émission de l'obligation, la Banque mondiale est parvenue à lever 320 millions de dollars auprès d'investisseurs privés, dont le gestionnaire d'actifs Amundi (groupe Crédit Agricole), mais aussi Baillie Gifford et Stone Ridge Asset Management. Ce succès retentissant (le double de ce qui était attendu) serait lié aux taux d'intérêt très avantageux proposés aux investisseurs.

Des investisseurs gagnants

"Deux catégories d'obligations ont été émises. La première, appelée tranche A et qui porte sur 225 millions de dollars, est la plus sûre car en cas de pandémie les investisseurs ne peuvent perdre que 16,67% de leur capital. Ces derniers bénéficient d'un taux d'intérêt de 6,5%. La seconde catégorie, la tranche B qui porte sur 95 millions de dollars, est plus risquée. Car, en cas de pandémie, les investisseurs peuvent perdre la totalité du capital investi. Ils touchent 11% de taux d'intérêt", détaille Sébastien Meunier.

Résultat, cet investissement pourrait se révéler une très bonne affaire pour les souscripteurs de la tranche A car la perte des 16,67% du capital investi devrait être largement compensée par le total des taux d'intérêt perçus depuis 2017, environ 96 millions de dollars selon le Financial Times. Sur le marché secondaire, les obligations de la tranche A s'échangeraient ainsi à 84% de leur valeur faciale, contre 14% pour celles de la tranche B.

"Les pays qui ont besoin d'aide ne sont pas ceux qui reçoivent les fonds. Ce sont les investisseurs de Wall Street qui en profitent", dénonce ainsi Felix Stein, chercheur à l'université de Cambridge, à Associated Press

Une efficacité économique remise en question

Outre cette dimension éthique, l'efficacité des obligations pandémiques est largement remise en question. "On peut s'interroger sur l'efficacité économique de cet outil. 96 millions de dollars d'intérêt ont déjà été versés aux investisseurs et, au mieux, la Banque mondiale pourra récupérer 132,5 millions de dollars (100% de 95 millions + 16,67% de 225 millions). Ce n'est probablement pas la meilleure façon de collecter des fonds, en particulier lorsque les décaissements totaux de la Banque mondiale s'élevaient à 49 milliards de dollars en 2019 et qu'elle a déjà engagé, en parallèle, 14 milliards de dollars pour lutter contre l'épidémie du Covid-19", ajoute Sébastien Meunier. Un financement qui devrait être complété par un massif plan d'aide de 160 milliards de dollars, annoncé ce jeudi 26 mars.

Pour l'heure, la Banque mondiale n'a pas indiqué si d'autres obligations pandémiques pourraient voir le jour, l'échéance des premières prenant fin en juillet prochain.