Por Sérgio Rodas

Antes de decretar intervenção federal na segurança do Rio de Janeiro, o governo Michel Temer (MDB) cogitou transformar a capital fluminense em território federal. Documentos internos do Ministério da Justiça a que a ConJur teve acesso mostram que o governo estudou uma proposta de emenda à Constituição para federalizar a cidade.

Com transformação do Rio de Janeiro em território federal, União teria controle mais amplo sobre a região.

Tomaz Silva/Agência Brasil

Em fevereiro de 2018, a pasta, à época comandada por Torquato Jardim, discutiu soluções para a escalada da criminalidade no Rio. Para Torquato, carioca, o estado do Rio de Janeiro estava completamente falido: havia acabado de entrar em regime de recuperação fiscal e já não conseguia pagar seus servidores.

O reflexo inicial do Ministério da Justiça ao ouvir a ideia de decretar a intervenção no Rio foi "não é o caso". E por dois motivos: pela impossibilidade de alterar a Constituição enquanto durar a medida e pelo custo político de promover a primeira intervenção federal desde a promulgação da Constituição, em 1988.

A última intervenção federal, em Goiás, havia ocorrido em 1965, durante a ditadura militar. Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, o Supremo Tribunal Federal recebeu diversos pedidos, mas nunca aprovou uma intervenção em um estado. Em diversos julgamentos, a corte entendeu que a intervenção é uma medida extrema, e que deve haver prova da continuidade da crise institucional para ser decretada.

Desde agosto de 2017, as Forças Armadas agiam no Rio para garantia da lei e da ordem (GLO). No entanto, o Ministério da Justiça considerou que essa medida não implicava efetivo e amplo controle sobre o estado. Portanto, era insuficiente — e não deveria ser banalizada.

A alternativa aventada pela pasta foi transformar parte do estado do Rio de Janeiro – como a capital – em território federal até 31 de dezembro de 2018, quando terminaria o mandato de Temer. Os territórios existentes em 1988 — Amapá, Roraima, Rondônia e Fernando de Noronha — foram abolidos com a Constituição (embora ainda estejam presentes no texto constitucional). Os três primeiros viraram estados da região Norte, e o último foi incorporado a Pernambuco. Inclusive, essa figura federativa foi analisada por Temer no livro Território Federal nas Constituições Brasileiras.

Emenda constitucional

De acordo com a minuta de proposta de emenda à Constituição elaborada pelo Ministério da Justiça, o governador do Território da Guanabara (ou Território de São Sebastião do Rio de Janeiro ou Território da Cidade do Rio de Janeiro) seria nomeado por Temer e submetido a sabatina do Senado.

As competências próprias ao território seriam exercidas pelo governador por meio de medidas provisórias submetidas à apreciação conclusiva de comissão mista de deputados e senadores. A PEC não afetaria as competências municipais da cidade do Rio porque território pode ter município.

Além disso, a proposta estabelecia que as competências do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro em Direito Penal, Processual Penal, Tributário, Financeiro, Administrativo, Penitenciário, Econômico e Urbanístico seriam exercidas pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal ou pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região.

Segundo a Constituição, a criação de um território deve ser regulamentada por lei complementar. Os estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros ou formarem novos estados ou territórios federais mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

Nos territórios federais com mais de 100 mil habitantes (como seria o do Rio de Janeiro), é obrigatório que existam órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público, defensores públicos federais e uma câmara territorial. Cada território deve eleger quatro deputados federais.

Como a exigência de consulta popular mais lei complementar, além da instituição dos órgãos, seria inviável no curto prazo, o Ministério da Justiça sugeriu optar pela transformação do Rio em território federal via PEC. Na minuta da proposta, havia a determinação de que os artigos constitucionais que exigem tais medidas para a criação de território federal não se aplicariam à unidade criada no Rio.

Na visão do Ministério da Justiça, a solução seria constitucional por três razões: a Constituição prevê territórios; a medida não aboliria nem tenderia a abolir a federação, pois o território do Rio seria temporário; e haveria justificativa devido à “situação caótica” do estado – e a hipótese seria “muito menos drástica” do que uma intervenção federal, na visão dos técnicos da pasta.

Uma vantagem dessa medida, conforme o estudo do MJ, seria que o governo do Rio de Janeiro continuaria funcionando normalmente para a parte do estado não transformada em território. Outro ponto positivo seria que a autoridade federal seria plena no território do Rio não apenas para fins de segurança pública, mas também para fins de reorganização orçamentário-financeira. E as eleições estaduais ocorreriam regularmente em outubro, com os eleitos tomando posse em 1º de janeiro de 2019, quando a autonomia do Rio seria plenamente restabelecida.

Para Christian Lynch, intervenção mostrou que a única saída do Rio é ser convertido em um segundo distrito federal.

Tânia Rêgo/Agência Brasil

Carnaval

Contudo, a ideia da pasta não foi adiante. Após a veiculação de imagens de roubos no carnaval, Michel Temer decretou, em 16 de fevereiro, intervenção federal na segurança do Rio. Durante 10 meses e meio, a área foi coordenada pelo interventor federal, general Walter Souza Braga Netto. A medida deixou um legado ambíguo: por um lado, houve redução de crimes patrimoniais, como roubo de cargas. Por outro, houve crescimento de mortos pelas forças de segurança.

No fim de 2018, Temer decretou intervenção federal em Roraima decorrência do “grave comprometimento da ordem pública”, devido aos problemas relacionados à segurança e ao sistema penitenciário do estado.

De volta

O professor Christian Edward Cyrill Lynch, do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Uerj, defende a transformação do Rio num distrito federal já há alguns anos. Para ele, a proposta de transformar a cidade num território federal é “muito mais ousada, eficaz e adequada às necessidades de completo saneamento e reestruturação política e administrativa da região fluminense” do que foi a intervenção na segurança.

Segundo ele, como as estruturas do estado do Rio estavam comprometidas há décadas pela penetração do tráfico de drogas e das milícias, era necessário promover uma intervenção total, não só na segurança. A criação de um território federal no Rio de Janeiro teria possibilitado um combate muito mais amplo e eficaz à criminalidade, avalia Lynch. E mais: teria retirado o Rio de seu atual “processo falimentar”, já que reconfiguraria a dívida estadual, passando todos os ativos e passivos à União.

Transformar a cidade do Rio mais os municípios da Baixada Fluminense em território federal “teria sido uma medida inteligente e indispensável ao saneamento do ambiente político e administrativo da região, e coerente com o perfil federal do serviço público da região devido à enorme concentração de órgãos federais na região”, diz o professor da Uerj. Mas não seria a solução definitiva para a cidade. O melhor, para Lynch, seria a transformação do Rio em um segundo distrito federal.

“Mas uma cidade do Rio de Janeiro, na condição de segunda metrópole do país e sua verdadeira capital simbólica, concentrando milhões de pessoas, não poderia ser território por muito tempo. Teria sido medida preparatória para a reconversão posterior do território federal criado em segundo distrito federal, que é infelizmente a única medida capaz de restabelecer a normalidade política na região fluminense. Ainda que não houvesse a transição próxima para a condição de Distrito Federal, a territorialização da cidade do Rio a teria deixado em muito melhor condição de ser resgatada do que a de capital de um estado monstrengo como esse, criado pela dupla Geisel e Golbery em 1975”, opina Lynch, referindo-se à fusão entre os estados da Guanabara e do Rio de Janeiro.

Em sua análise, a intervenção federal comprovou que “o único caminho viável” para a recuperação do Rio é devolvê-lo à gestão da União.

“A nova crise de segurança que fatalmente retornará com a retomada da segurança pelas forças estaduais, inoperantes e comprometidas, levará provavelmente a União a retomar as rédeas de forma a recorrer a um remédio definitivo do retorno à federalização definitiva, desfazendo o que foi feito em 1960 (abandono da capital pela União) e em 1975 (fusão com o antigo estado do Rio). E então a já cogitada transformação da antiga capital do Brasil em território federal ou em um segundo distrito federal se tornará inevitável”, aponta Christian Lynch.