SNCF, loi Pacte, projet de loi santé… Le gouvernement n’hésite pas à réformer par ordonnances depuis son arrivée aux responsabilités, il y a deux ans. En juillet 2017, Emmanuel Macron inaugurait son quinquennat par un projet de loi uniquement composé d’ordonnances pour réformer le code du travail.

Une méthode très décriée par certains – « Les ordonnances sont une méthode dans laquelle on constate que les choses sont bloquées », jugeait ainsi son allié du MoDem François Bayrou en mai 2017 – mais que le candidat Macron défendait dès sa campagne comme un instrument permettant de « procéder de manière rapide et efficace ».

De fait, le gouvernement par ordonnances, qui consiste à faire passer une mesure sans recourir au débat parlementaire, est devenu une marque de fabrique de l’exécutif. « Je n’ai jamais vu un gouvernement autant légiférer par ordonnance », s’inquiétait en mai Francis Vercamer, vice-président de l’Assemblée nationale et député centriste du Nord. Ce mode de gouvernement est-il réellement plus utilisé sous Macron ?

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Une tendance récente

Selon notre décompte, réalisé à partir des données de la plate-forme Légifrance, sur les 1 004 ordonnances publiées depuis l’investiture de Charles de Gaulle, le 1er juin 1958, 80 % datent des vingt-cinq dernières années du fait de la transposition de directives européennes et de directives propres à l’outre-mer.

Mais elles sont aussi parfois le fruit d’un calcul politique ; cela va en effet plus vite de faire voter par le Parlement un projet de loi d’autorisation, puis d’adopter les ordonnances, que de faire adopter plusieurs lois (ou une très longue) par le Parlement car la procédure législative dure en moyenne entre six et neuf mois, explique Sophie de Cacqueray, maîtresse de conférences en droit public à l’université Aix-Marseille et membre du collectif de chercheurs en droit Les Surligneurs. « Les ordonnances interviennent aussi lorsque la majorité parlementaire à l’Assemblée nationale est étroite (MM. Rocard entre 1988 et 1991, Hollande et les frondeurs) car cela évite les longs débats et permet de surmonter les tentatives d’obstruction de l’opposition. »

Hollande et Macron, champions de la gouvernance par ordonnances Classement de nombre d'ordonnances et du ratio par rapport au nombre de mois d'exercice de chaque président de la Ve République Legifrance Source :

Rapporté à la durée de son mandat, Emmanuel Macron, qui a déjà 84 ordonnances à son actif en vingt-quatre mois d’exercice, se place en deuxième position… derrière le champion du genre, François Hollande. Ce qui n’a pas empêché ce dernier, tout comme Nicolas Sarkozy, en troisième place de ce classement, d’en déconseiller l’usage à l’actuel président de la République.

40 % des ordonnances sont l’œuvre de la gauche

La présidence qui cumule le plus d’ordonnances est certes celle de Jacques Chirac, mais plus d’un quart d’entre elles sont attribuables à… Lionel Jospin. Ayant connu une cohabitation pendant une législature entière (de 1997 à 2002), le fondateur du RPR a en effet dû assumer le résultat des élections législatives après qu’il eut dissous l’Assemblée nationale, et la politique de gauche que lui a imposée son premier ministre socialiste.

Quelques années plus tôt, quand il était lui-même premier ministre d’une cohabitation, de 1986 à 1988, Jacques Chirac s’était heurté au refus de François Mitterrand de signer ses ordonnances. Il avait alors dû soumettre plusieurs mesures, comme la reprivatisation des grands groupes nationalisés en 1981, à la procédure parlementaire.

Sur les 10 plus gros utilisateurs d'ordonnances, 6 premiers ministres sont des socialistes Rapport entre le nombre d'ordonnances et le nombre de mois à Matignon Legifrance Source :

Si l’on se rapporte au temps passé à Matignon, Bernard Cazeneuve et Manuel Valls ont été les plus friands d’ordonnances. Sur les dix plus gros utilisateurs de cette procédure, six premiers ministres sont des socialistes.

Depuis le début de la Ve République, 412 ordonnances sont l’œuvre d’un gouvernement de gauche, soit près de 40 % des ordonnances publiées depuis 1958, alors que la gauche n’a été au pouvoir qu’un peu moins d’un tiers du temps (moins de dix-neuf ans) qu’a duré la Ve République jusqu’à présent.

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Des détails techniques aux points critiques

Pendant la campagne pour la primaire des Républicains en 2016, Bruno Le Maire revendiquait vouloir « gouverner par ordonnances (…) au lieu de négocier avec les syndicats » s’il était élu. C’est exactement ce que lui reprochent les syndicats maintenant qu’il est devenu ministre de l’économie. Car si les ordonnances servent souvent à des ajustements techniques, mais elles peuvent aussi être utilisées sur des points plus critiques.

La réforme de la SNCF adoptée en juin 2018 contenait par exemple plusieurs ordonnances : certaines étaient techniques, mais d’autres avaient des conséquences substantielles pour l’avenir des cheminots. Ainsi, celle du 4 juin, publiée le jour où les cheminots manifestaient contre la réforme et la dégradation du climat social à la SNCF, précisait qu’ils pourraient être amenés à changer d’employeur dans le cadre de l’ouverture à la concurrence du secteur, à partir de 2020.

Le contexte Les différences entre ordonnance et 49.3 Réformer par ordonnances consiste pour un gouvernement à faire passer une mesure sans recourir au débat parlementaire. Mais cela ne veut pas dire que le Parlement est complètement court-circuité, puisqu'il vote quand même deux fois : la première fois pour autoriser le gouvernement à prendre un certain nombre d'ordonnances sur un sujet ; la deuxième pour valider a posteriori les ordonnances. Députés et sénateurs n'ont toutefois pas la main sur le contenu précis des mesures, comme c'est le cas dans la procédure parlementaire classique. Le gouvernement par ordonnances est souvent confondu par ses détracteurs avec le passage en force d'une loi, autorisé par l'article 49.3 de la Constitution, qui permet au gouvernement d'engager sa responsabilité en soumettant un projet de loi à un « vote bloqué » – le contenu du texte est connu, mais les parlementaires n'ont pas la possibilité de l'amender. Les différences sont pourtant de taille : encadrée par l'article 38 de la Constitution, l'utilisation des ordonnances est cantonnée à certains sujets (dialogue économique et social, réforme ferroviaire, droit du travail…) et usages (comme la transposition en droit français des directives européennes).

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