Als een lappendeken zou de kaart van Europa eruitzien als alle onafhankelijkheidsbewegingen op het continent hun zin zouden krijgen. Maar in de praktijk zijn er maar een paar separatistische partijen - eigenlijk alleen nog in Spanje, België en Schotland - die nog regelmatig hun wens voor een onafhankelijke staat laten blijken.

Zo kleurt een rood geel gestreepte massa al weken af en aan de straten en pleinen van Barcelona. Met hier en daar een spatje blauw. Want naast de traditionele Catalaanse vlag, de estelada, zeulen de demonstranten ook de blauwe Europese sterrenvlag met zich mee. De separatisten laten er geen misverstand over bestaan. Zij zien hun toekomst buiten Spanje, maar binnen de Europese Unie. Het lijkt onlogisch. De demonstranten eisen toch onafhankelijkheid? Waarom zouden ze de ene baas, Madrid, willen vervangen door de andere, Brussel?

Freddy Heineken liet begin jaren negentig, rond de tijd van het verdrag van Maastricht, zijn licht al eens op de Europese integratie schijnen, zoals hij wel vaker plannetjes uitdacht. De biermagnaat had het idee dat de Europese Unie zou opknappen door een andere indeling van het continent. Niet langer in nationale staten maar in regio's.

Heineken liet zijn idee uitwerken door historicus en hoogleraar Henk Wesseling van de Universiteit van Leiden die het op zijn beurt aan collega Wim den Doel overdroeg. Daar rolde het vlugschrift 'Eurotopia' uit. In Heinekens visie kon Europa beter uit zo'n 75 kleine deelstaten bestaan met allemaal ongeveer gelijke grootte, met zo tussen de 5 en 10 miljoen inwoners. Bij de indeling zou rekening worden gehouden met de geschiedenis, cultuur en inwoners van de regio. Zo'n Europa zou volgens Heineken en de twee historici efficiënter te besturen zijn. Bovendien zou door het ontbreken van te grote machtige landen meer stabiliteit en gelijkheid ontstaan.

En zie: de Catalaanse onafhankelijkheidsbeweging is zeker niet de enige die Brussel koestert. Ook de separatisten van de Nieuw Vlaamse alliantie (N-VA) geloven in Europa, staat op hun website te lezen. 'Want de Europese Unie pakt de uitdagingen aan die te groot zijn voor één land.' En de Schotse separatistische partij, de SNP, raadde haar achterban vorig jaar bij het Britse referendum over een vertrek uit de EU aan om vooral 'blijven' te stemmen. Een heel ander advies dan ze in 1975 gaf. Toen de Britten bij een volksraadpleging mochten stemmen of Groot-Brittannië in de EEG (voorloper van de EU) moest blijven, liep ze voorop in de Nee-campagne. Wanneer is de liefde bij de separatisten voor Europa opgebloeid?

Zo eind jaren tachtig en in de jaren negentig van de vorige eeuw ontdekten onafhankelijkheidsbewegingen dat een geïntegreerd Europa hen voordelen op kon leveren. Hun nieuw beoogde land zou dan zoveel mogelijk zijn eigen boontjes kunnen doppen, maar voor bijvoorbeeld veiligheid, handel en buitenlandse zaken op de EU kunnen rekenen. Brussel klapte - bewust of onbewust - een grote, blauwe paraplu open die voor beschutting en bescherming zorgt.

Bovendien bleek Brussel een ideale ontmoetingsplek. Separatisten uit verschillende landen kwamen elkaar tegen in de bankjes van het Europarlement en inspireerden elkaar. Bij borrels en etentjes bouwden ze hun eigen informele netwerk op (de European Free Alliance), die uiteindelijk wist uit te groeien tot een fractie in het Europees parlement.

Europa van regio's

In dezelfde periode gingen steeds meer geluiden op om niet meer langs nationale maar langs regionale lijnen te gaan denken. Zo werd flink gefilosofeerd over een Europa van regio's, waarbij lokale overheden de landelijke overheden zouden vervangen. Ook in Nederland woedde een debat, waar zelfs biermagnaat Freddy Heineken zich volop in mengde (zie onderaan dit artikel).

Het bleef niet bij ideeën. De verschuiving richting decentralisatie werd ook in de praktijk zichtbaar. Zo werd in 1985 een onafhankelijk netwerk van regio's binnen Europa gelanceerd. Bij hun oprichtingsvergadering in het Waalse stadje Louvain-la-Neuve maakten de vertegenwoordigers van de tientallen regio's duidelijk 'fervente Europeanen' te zijn.

In de loop der jaren kreeg deze club steeds meer voor elkaar, met als hoogtepunt het Verdrag van Maastricht dat de Europese leiders in 1992 ondertekenden. Daarin werd vastgelegd dat beslissingen op zo'n laag mogelijk niveau, dus zo dicht mogelijk bij de burgers, moeten worden genomen. Bovendien besloten de Europese leiders tot de oprichting van het Comité van Regio's, waarin regio's en steden hun stem kunnen laten horen bij EU-besluiten. Lokale bestuurders mogen aan officiële delegaties van lidstaten worden toegevoegd als er onderwerpen worden besproken die voor hun streek van belang zijn.

Maar landen zijn dat niet verplicht. En ook het Comité van Regio's bleek in de praktijk wel een erg vrijblijvend karakter te hebben. Het heeft vooral een adviserende rol. En de Europese leiders en commissarissen mogen die adviezen net zo makkelijk weer in de wind slaan.

Hoeveel macht de regio's krijgen blijft in de praktijk dus uiteindelijk een zaak van de lidstaten zelf. Die gaan er allemaal op hun eigen manier mee om. Zo hebben in Duitsland de zestien deelstaten, de zogenoemde Länder, bijvoorbeeld vergaande bevoegdheden. Naast een eigen regering en parlement, hebben ze ook een eigen grondwet. De Länder hebben op het gebied van economie en justitie flink wat in de melk te brokkelen. En op het gebied van onderwijs en cultuur zelfs volledige autonomie.

Vooral dat laatste punt is in schril contrast met de Spaanse regio Catalonië. Ook die streek kent een eigen regering en parlement, maar op veel terreinen trekt Madrid nog altijd strak aan de teugels. Vooral tijdens de economische crisis nam de financiële controle vanuit Madrid toe. Onder de Catalanen groeide ondertussen de frustratie. Ze hadden het idee dat het geld dat zij verdienden in de armere delen werd uitgegeven. Een langgekoesterde wens om zelf belastingen te mogen heffen, was in Madrid onbespreekbaar.

Geen gehoor

En ook in Brussel, waar de Catalanen nog voordat er überhaupt sprake is van onafhankelijkheid al lobbyen voor het EU-lidmaatschap, vinden ze geen gehoor. De vicepresident van de Catalaanse regering, Oriol Junqueras, sprak daar begin dit jaar in het Europees parlement nog zijn verbazing over uit. "Het zou goed nieuws voor de EU moeten zijn om een maatschappij die zo pro-Europees is als de onze binnenboord te hebben. Het is een mogelijkheid om een sterker Europa te maken, een sterkere democratie en EU-instellingen dichter bij de burger te brengen."

Ook het plan van Heineken stuitte op kritiek, onder andere van wetenschappers. De grenzen die de bedenkers van Eurotopia opperden, zouden eerder meer dan minder conflicten opleveren. Toch duikt het plan af en toe nog op, maar dan vooral als denkoefening.

Er is de EU inderdaad veel aan gelegen om dichter bij de burgers te komen te staan, maar met het referendum in zicht wordt het wel wat heet onder haar voeten. Binnen Europa kunnen regio's dus heel goed tot wasdom komen, maar zodra een streek de ultieme stap tot onafhankelijkheid wil zetten, weet Brussel zich geen raad meer. En houdt zich dan maar op de vlakte. Terwijl de rest van de wereld zich bemoeide met het conflict, bleef het afgelopen weken in de Europese hoofdstad oorverdovend stil. Ook op de suggestie van een paar Catalaanse parlementariërs dat de EU wellicht kon bemiddelen bij het conflict kwam geen respons.

Overwaaien

Het lijkt erop dat de EU hoopt dat het allemaal wel weer zal overwaaien. Want mocht het wél zo ver komen dat de Catalanen de onafhankelijkheid uitroepen, dan ligt er in Brussel geen blauwdruk klaar. In de geschiedenis van de Europese club heeft ze zo'n situatie nog niet aan de hand gehad. Referenda over onafhankelijkheid zijn er de afgelopen decennia overigens genoeg geweest, van Veneto tot aan Zuid-Tirol. Net zoals het Catalaanse referendum waren die niet officieel. Maar deze on-officiële referenda kregen nooit een vervolg.

Het dichtst bij onafhankelijkheid kwamen nog de Schotten, die wel met toestemming van Londen naar de stembus gingen. Brussel slaakte waarschijnlijk een zucht van verlichting toen ze ervoor kozen bij het Verenigd Koninkrijk te blijven.

Toch heeft de voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker gezegd de onafhankelijkheid te zullen accepteren, maar alleen na een legale stemming met goedkeuring van Spanje. "We hebben altijd gezegd dat we het Spaanse hooggerechtshof en het Spaanse parlement in deze kwestie respecteren." Juncker liet er verder geen twijfel over bestaan dat Catalonië the morning after niet automatisch lid kan worden van de EU. Ze zullen achter in de rij moeten aansluiten en het toetredingsproces doorlopen.

Omdat Catalonië nu al in de EU meedraait, zijn wetten en regels aan Brussel heeft aangepast en de euro als munt heeft, zal dat proces sneller gaan dan bij een kandidaat-lid als Turkije. Maar de grootste beer op de weg volgt waarschijnlijk pas daarna. Alle afzonderlijke lidstaten moeten dan namelijk de afgesplitste regio als nieuw EU-lid erkennen.

Hoe gecompliceerd de erkenning van een nieuw land kan zijn, toont het voorbeeld van Kosovo aan. Dat land is nog steeds niet door de hele wereld erkend. Vooral de landen die intern te maken hebben met onafhankelijkheidsbewegingen, onder andere Spanje, liggen dwars. Ze zijn bang dat het separatisten in hun eigen land stimuleert hetzelfde te doen, en dat er alsnog een gefragmenteerde kaart van Europa in de atlas moet worden opgenomen.

Dit stuk kwam tot stand op basis van het rapport 'Independence in Europe' van Christopher Connolly en gesprekken met Michael Keating van het Centre on Constitutional Change in Aberdeen en Virginie Mamadouh van de Universiteit van Amsterdam.

Lees ook: Hoe meer grenzen, hoe gezelliger? - Columnist Stevo Akkerman was en is sceptisch over separatisme. Maar hij zag in het voormalige Tsjecho-Slowakije dat het af en toe ook het beste is voor beide partijen.

Lees ook: Hoe sterk is de Catalaanse onafhankelijkheidsclaim?