« Ça peut se tendre dans les agences de Pôle-Emploi ». Patricia Ferrand, présidente de l’Unédic, n’a pas caché son inquiétude, mardi soir, lors de la présentation des effets de la réforme de l’assurance chômage :

« La réforme va toucher énormément de personnes, il faut en avoir conscience. »

De fait, un nouveau chômeur sur deux sera impacté, d’après les simulations réalisées par les services de l’Unédic. 7 % n’ouvriront pas de droit avec les nouvelles règles, tandis que 41 % percevront une allocation plus basse, verront leur ouverture de droits retardée, seront indemnisés moins longtemps, ou cumuleront plusieurs de ces effets.

La réforme a été imposée par le gouvernement durant l’été, après l’échec des négociations entre les syndicats et le patronat. Elle a pour effet de dégager dès 2021 des excédents budgétaires qui permettront d’entamer le remboursement des 37 milliards de dette.

« Ça va être une tuerie, tout simplement parce que la seule logique c’est une logique budgétaire sur le dos des chômeurs, a déclaré Laurent Berger (CFDT), ça va créer des trappes à pauvreté. » « C’est encore pire que prévu », a commenté FO.

200 000 personnes n’auront plus accès à une indemnité

La réforme durcit les conditions d’accès à une indemnisation. A partir du 1er novembre, il faudra avoir travaillé six mois lors des 24 derniers mois, contre quatre mois sur 28 aujourd’hui. Le seuil de « rechargement », qui permet de prolonger son indemnisation, passera à six mois de travail contre un seul actuellement. Cela va affecter un quart (27 %) des 2,6 millions de personnes qui auraient pu ouvrir un droit si les règles en vigueur avaient été maintenues. Ces 27 % représentent 710 000 personnes au total, impactées à divers titres :

200 000, soit 7 %, ne pourront plus ouvrir de droit du tout

210 000 pourront ouvrir un droit à une indemnité, mais retardée (un retard de 5 mois en moyenne)

300 000 pourront ouvrir un droit à une indemnité, mais la durée du versement de l’allocation sera raccourcie

L’Unédic signale que les plus touchés sont des personnes plutôt jeunes, avec des durées de travail courtes et des salaires de référence faibles.

Cet aspect de la réforme permettra des économies très rapides : 900 millions d’euros en 2020, et 1 milliard en 2021, toujours selon l’Unédic.

37 % percevront des allocations plus basses

Un deuxième aspect de la réforme touche au montant des allocations chômage. Les indemnités seront calculées en fonction d’un « salaire journalier de référence » nouvelle formule : il prend en compte, non plus les rémunérations de la dernière année, mais celles des deux dernières années qui précèdent la fin du contrat de travail (trois années pour les personnes âgées d’au moins 53 ans). Le nouveau « salaire journalier de référence » est en moyenne plus faible qu’auparavant.*

37 % des nouveaux allocataires seront touchés par ce changement.

Les personnes les plus touchées sont celles qui n’ont pas travaillé en continu, ce qui est conforme à l’objectif du gouvernement de lutter contre la « permittence », l’alternance de contrats de travail très courts et de périodes d’indemnisation. Moins les personnes ont travaillé, plus elles sont pénalisées.

Evolution de l’indemnité moyenne :

Ainsi, pour les personnes ayant travaillé entre 25 % et 49 % du temps (c’est le cas de 190 000 personnes, soit 8 % des nouveaux chômeurs indemnisés) l’allocation serait réduite de moitié. Elle passerait de 868 euros en moyenne à 431 euros.

Pour les personnes ayant travaillé entre 50 % et 74 % du temps (28 000 personnes, soit 12 % des chômeurs indemnisés), l’allocation serait réduite d’un quart : elle passerait de 897 euros en moyenne à 679 euros.

Les personnes ayant travaillé plus de 75 % du temps (380 000 personnes, soit 16 % des chômeurs indemnisés) seraient moins touchées (- 6 %) avec une allocation moyenne nouvelle de 869 euros.

A l’inverse, les nouveaux chômeurs ayant eu un emploi en continu ne seraient pas affectés par la réforme. Leur indemnité moyenne resterait à 1 271 euros (emploi continu à temps plein sur 24 mois, 23 % des effectifs) ou 1 046 euros (emploi continu à temps plein sur moins de 24 mois, 10 % des effectifs). Et, enfin, l’indemnité moyenne des salariés ayant travaillé en continu à temps partiel (20 % des effectifs) resterait à 729 euros.

Des allocations versées plus longtemps

La réforme touche aussi à la durée d’indemnisation. Si rien ne change pour les personnes ayant travaillé en continu, en revanche, la durée du droit s’allonge pour les catégories qui voient leur allocation baisser : elle passera de 12 mois à 18 mois en moyenne. « Pour une personne qui irait jusqu’au bout de ses droits, le capital théorique versé est équivalent », souligne Pierre Cavard, directeur général de l’Unédic.

Toutefois, les demandeurs d’emploi n’utilisant pas ce capital en intégralité – ils sont indemnisés 10 mois en moyenne – cet aspect de la réforme permettra 1,1 milliard d’économies à partir de 2021.

Des indemnités dégressives pour les cadres

La réforme introduit aussi une dégressivité des allocations pour les salariés dont les rémunérations dépassaient les 4 500 euros brut. L’indemnité baissera de 30 % après 6 mois. Cette mesure affectera 70 000 personnes par an et permettra d’économiser 220 millions d’euros par an.

Quant à l’ouverture de droits pour les personnes démissionnaires et les indépendants, elle est rigoureusement encadrée. Le nombre de bénéficiaires devrait être compris entre 17 000 et 30 000 personnes, pour un coût compris entre 230 et 345 millions d’euros par an.

Quels effets de comportement ?

Le gouvernement a pris ses distances avec l’étude de l’Unédic en estimant qu’elle ne prenait pas en compte le fait qu’elle inciterait les demandeurs d’emploi à reprendre plus rapidement une activité.

« La réforme conduira à des modifications de comportement des personnes », souligne en effet aussi Pierre Cavard. Le responsable de l’Unédic précise toutefois qu’aucune étude scientifique ne permet d’anticiper ces changements de comportement :

« Cela prendra du temps car c’est empirique. Le demandeur d’emploi n’apprend pas les nouvelles règles, il en découvre les effets sur son compte bancaire. »

Pierre Cavard prévient aussi qu’il faudra « prendre en compte l’effet report vers d’autres dispositifs », comme la prime d’activité et le RSA.

Un retour à l’équilibre

Les économies réalisées permettront un quasi-équilibre budgétaire en 2020 (300 millions d’euros de déficit), puis elles dégageront un excédent de 3 milliards d’euros en 2021 et 5,3 milliards en 2022. L’endettement de l’Assurance chômage passerait ainsi de 37,7 milliards en 2019 à 29,4 milliards en 2022.

* Lors du calcul du « salaire journalier de référence », les rémunérations sont divisées par le nombre de jours compris entre le premier jour du premier contrat et le dernier jour du dernier contrat – y compris les jours non couverts par un contrat de travail, ce qui revient à augmenter ce diviseur.