Netzneutralität als Bürgerrecht und Innovationsmotor

Die Netzneutralitäts-Debatte kommt in der Schweiz erst langsam in die Gänge ? in Deutschland dagegen macht sie seit Frühsommer Schlagzeilen. Der Druck aus der Bevölkerung ist so gross, dass FDP-Chef und Bundeswirtschaftsminister Rösler bereits den zweiten Anlauf zur gesetzlichen Verankerung der Netzneutralität nimmt. Mächtig war allerdings auch der Druck der grossen Provider - darum droht im zweiten Anlauf statt einer garantierten Netzneutralität nun vielmehr das Gegenteil: eine festgeschriebenes Zweiklassen-Netz. Die Schweiz muss hier klüger agieren - und sie hat gute Voraussetzungen dafür.

Wer das Konzept der Netzneutralität verstehen will, macht am besten einen kurzen Blick in die Vergangenheit. Ursprünglich funktionierte das Internet auch aus technischen Gründen «netzneutral» und nach dem End-to-end Prinzip. Es war eine relativ dumme Infrastruktur, welche Daten von A nach B und zurück transportierte. Es war nicht möglich, die Inhalte der einzelnen Datenpakete in Echtzeit anzuschauen, auszuwerten und gegebenenfalls zu filtern oder zu priorisieren.

Illustrieren wir diesen Zustand mit einer Analogie zum Strassennetz: Will ich von zu Hause aus auf das Strassennetz fahren, so verlangt der Zugangsanbieter einen bestimmten Zugangspreis. Ist mein Auto oder Lastwagen aber einmal auf dem Strassennetz drauf, kann ich es mein Ziel nach Belieben ansteuern. Es gibt keinen Strassenzoll und ich werde gegenüber anderen Verkehrsteilnehmern nicht bevorzugt oder benachteiligt. Es gibt keine Überholspur, die für bestimmte Teilnehmer verboten ist, es ist nicht möglich, sich mit viel Geld eine leere Spur zur Rush-Hour zu kaufen, und es gibt keine Ziele, die ich nur mit einem Ikea-Möbel, nicht aber mit einem Micasa-Möbel im Kofferraum ansteuern darf. Das Strassenetz ist gegenüber meinem Start und Zielort und gegenüber den transportierten Inhalten neutral. So ist das ursprünglich auch das Internet.

Unterdessen ist die Technik natürlich fortgeschritten. Heute ist die sogenannte «Deep Packet Inspection» kein Problem mehr. Netzbetreiber können in Echtzeit in jedes einzelne Datenpaket hineinschauen und es unterschiedlich behandeln. Je nach Inhalt ? aber auch abhängig vom Sender oder vom Empfänger. Technisch könnte ein Netzbetreiber z.B. die Videos von Youtube oder Flix priorisieren und jene von Vimeo oder von iTunes so weit verlangsamen, dass statt dem Filmgenuss nur noch eine Ruckelorgie möglich ist. Oder, um im Strassenbeispiel zu bleiben: Ein Betreiber einer Autobahn zwischen Zürich und Bern könnte eine Überholspur nur für Transporter bestimmter Firmen wie die DHL offenhalten, welche dafür aber besondere Gebühren bezahlen. Andere Benutzer hingegen würden im Stau stecken. Der Autobahnbetreiber könnte auch als Zusatzgeschäft selbst Möbel herstellen und nur Transportern, die seine eigenen Möbel ausliefern, Zugang zur Überholspur geben. Der gesamte restliche Verkehr müsste mit der verbleibenden Spur vorlieb nehmen.

Mit diesen Beispielen wird offensichtlich: Wer Netzneutralität fordert, verlangt nicht nur ein Bürgerrecht auf diskriminierungsfreien Informationszugang. Sondern er setzt sich auch dafür ein, dass jene Rahmenbedingungen erhalten bleiben, welche das Internet seit seiner Entstehung zu einem florierenden Biotop für kleine und kleinste Firmen mit immer neuen Innovationen gemacht haben.

Netzneutralität hat drei Dimensionen

Die Umsetzung der Netzneutralität führt rasch zu komplexen technischen Diskussionen. Denn niemand will sämtliche Massnahmen zum Netzwerkmanagement verbieten. Wo aber hört ein vernünftiges, nicht diskriminierendes Netzwerkmanagement auf? Und wo beginnt die tatsächliche Verletzung der Netzneutralität? Diese Fragen sind nicht in jedem Fall einfach zu beantworten.

Die fundamentale Bedeutung der Netzneutralität im Sinn einer diskriminierungs- und zensurfreien Kommunikationsinfrastruktur ist allerdings auch ohne technische Kenntnisse gut zu verstehen. Als Bürgerinnen und Bürger wie als Konsumentinnen und Konsumenten brauchen wir ein Recht auf freien Informationszugang. Und ein gleichberechtigter Zugang hat auch eine besondere wirtschaftliche Bedeutung für innovative kleine und mittlere Unternehmen haben, die Dienste übers Internet anbieten.

Netzneutralität als Bürgerrecht

Im Grundsatz schreibt Netzneutralität fest, dass keine Provider für mich entscheiden darf, welche Inhalte ich als Bürger anschauen oder senden darf. In diesem Sinne ist Netzneutralität eine Grundvoraussetzung zur Umsetzung der Meinungsäusserungsfreiheit im Internet.

Netzneutralität als Konsumentenschutz

Aus Konsumenten-Sicht kann nur Netzneutralität verhindern, dass Internet-Anbieter ihre Macht ausnutzen, um gewisse Inhalte günstiger und andere teurer anzubieten. Konkret: Als Abonnent eines Internet-Zugangs, der gleichzeitig noch Fernsehen übers Internet (IPTV) mit einem Filmarchiv anbieten, muss ich die Möglichkeit haben, frei zu entscheiden, ob ich die Kapazität meiner Datenleitung für Filme von Netflix, iTunes oder einem innovativen, kleinen Anbieter für ausländische Serien nutze - oder eben das IPTV-Angebot meines Zugangsanbieters bevorzuge.

Netzneutralität als Innovationsmotor

Was für die Konsumenten die Wahlfreiheit ist, das ist für die Anbieter neuer Internet-Dienste der Zugang zu den Konsumenten. Das Internet ist darum ein riesiger Innovationsmotor, weil die Marktzugangskosten für neue, kleine Anbieter extrem klein sind. Wenn die Access-Provider den Zugang einzelner Anbieter zu den Kunden dagegen vereinfachen oder verteuern oder gar blockieren können, dann setzt sich nicht mehr die innovativste Lösung durch. Provider versuchen vielmehr, die ganze Wertschöpfungskette vom Zugang bis zu den Inhalten zu kontrollieren. Ihre Monopolstellung gewährt ihnen dann höhere Profite, aber sie wird gleichzeitig zur Innovationsbremse für konkurrierende Dienstanbieter.

Warum eine gesetzliche Regelung?

Aus meiner Sicht braucht es darum eine klare Festschreibung der Netzneutralität im Fernmeldegesetz ? nur damit kann ein Zweiklassen-Internet vermieden werden und grosse Zugangs-Provider dürfen dann trotz vertikaler Integration keine Einschränkung fremder Angebote machen, die mit Diensten konkurrieren, die sie oder ihrer Partner anbieten. Kritiker eines gesetzgeberischen Eingriffs geben zu bedenken, dass auch das heutige Kartellrecht im Sinne der Essential-Facilities-Doktrin die wirtschaftliche Ausnutzung des Netzwerkmanagements zum Erstellen eines Monopols einschränke. Dies kritisiert Simon Schlauri in seiner Habilitationsschrift zur Netzneutralität einleuchtend (Schlauri 2010, S. 312):

«Ein wesentliches Problem dürfte [...] darin liegen, dass weder die für die Innovation im Internet bedeutenden kleinen Anwendungsanbieter noch die Endkunden die Risiken und den Aufwand eines Verfahrens zur Durchsetzung der Netzneutralität nach geltendem Recht auf sich nehmen werden.»

Kartellrechtliche Verfahren sind kompliziert und teuer. Zudem ist es sowohl für einen kleinen Dienstanbieter als auch für die Kunden schwierig zu beweisen, dass ein bestimmter Zugangs-Anbieter einen bestimmten Dienst gezielt benachteiligt. Und schliesslich kann ein langsamer Justizapparat - selbst wenn er einem innovativen David gegen den Goliath eines Netzbetreibers Recht geben sollte - die realen Marktchancen massiv beeinträchtigen, weil der Innovationsrhythmus bei Online-Diensten extrem viel schneller ist als die Mühlen der Justiz gemeinhin mahlen. Die Technologie eines vor Jahresfrist konkurrenzlos guten Online-Video Angebots, das aber wegen Blockaden keine Kunden finden konnte, ist heute vielleicht allgemeiner Standard oder gar am veralten. Ein gewonnener Prozess nützt dann auch nichts mehr.

Demgegenüber würde die explizite Festschreibung der Netzneutralität eine auch rechtlich klare Ausgangslage für alle Beteiligten schaffen. Dabei sind die Grundprinzipien zwingend gesetzlich zu verankern. Für die genaue Ausgestaltung und die periodische Anpassung der Detailregulierungen dagegen können die verschiedenen Akteure, insbesondere die Zugangs-Anbieter, aktiv miteinbezogen werden. Mehrheitsfähig könnte es sein, die Implementierung über eine Selbstregulierung unter Aufsicht des Bundes anzustreben ? mit dem Druckmittel, dass bei einem Scheitern der Bund auf dem Verordnungsweg eingreifen könnte. In einem Hearing, das die parlamentarische Gruppe Digitale Nachhaltigkeit im März 2013 zum Thema Netzneutralität veranstaltete, hatte auch der verstorbene Swisscom CEO Carsten Schloter eine solche Selbstregulierung selbst angeregt.

Ich setze mich dafür ein, dass Bundesbern die Herausforderung der digitalen Infrastrukturpolitik ernst nimmt. Abwarten nach dem Motto «We cross the bridge, when we come to it» wäre gefährlich, wie Prof. Mario Martini (Martini 2011) formuliert. Er merkt mit Sophokles treffend an, dass nur rechtzeitige Vorbereitungen den Erfolg einer Reise garantieren können: «Wir müssen dafür sorgen, dass die Brücke nicht schmäler ist als der Fluss.»