Med et nyt lovudkast lægger Justitsministeriet op til at ændre den omstridte offentlighedslov. Partierne bag loven skal ifølge Informations oplysninger mødes torsdag, og forinden har de fået tilsendt lovudkastet, som Information i dag kan løfte sløret for.

Embedsmændene i Justitsministeriet har arbejdet på at ændre offentlighedsloven som følge af et krav fra de tre små partier De Konservative, SF og De Radikale, der tilbage i sommeren 2016 forpligtede hinanden på at få ændret den offentlighedslov, som de selv havde været med til at vedtage tilbage i 2013.

Særlig opsatte var partierne på at gøre op med den såkaldte ministerbetjeningsregel i lovens paragraf 24, der mørklægger dokumenter, som indgår i eller kan tænkes at skulle indgå i betjeningen af en minister.

Vi skal »gøre skaden god igen«, som den radikale partileder Morten Østergaard udtrykte det i sin grundlovstale. Lignende udmeldinger var kommet fra de to andre partier.

Lovudkastet fra den konservative Søren Papes justitsministerium er kortfattet, knap halvanden side med kun tre paragraffer samt knap 30 sider med uddybende lovbemærkninger. Og selv om det fremgår af det nuværende regeringsgrundlag, at regeringen vil »lempe« paragraf 24, så tegner lovudkastet ifølge offentlighedsrådgiver og forhenværende forskningschef på Journalisthøjskolen, Oluf Jørgensen, reelt til at indsnævre og begrænse adgangen til aktindsigt. Det er ifølge ham kun ved første øjekast, at lovudkastet vil føre til mere åbenhed.

»Når jeg kigger nærmere på lovbemærkningerne i udkastet, må jeg konkludere, at aktindsigten bliver indskrænket,« siger Oluf Jørgensen, der i sin tid var medlem af Offentlighedskommissionen, hvis arbejde ledte frem til offentlighedsloven fra 2013.

Han er kommet i besiddelse af lovudkastet og har givet det videre til Information.

Professor i forvaltningsret på København Universitet Michael Gøtze har også svært ved at få øje på åbningerne i lovudkastet, men er en anelse mindre skeptisk.

»Justitsministeriet har haft en svær opgave med at finde en vej ud af problemerne med ministerbetjeningsreglen. Min samlede vurdering af lovudkastet er nok snarere, at forslaget er ét skridt frem og ét tilbage. Forslaget møblerer lidt rundt på paragrafferne og jurabegreberne, men ikke meget andet,« som han formulerer det.

To nye paragraffer

Det centrale i lovudkastet er, at den gældende paragraf 24 om ministerbetjening ophæves og erstattes af to nye paragraffer. Det stemmer overens med, hvad der stod i en kortere skitse om regeringens planer for offentlighedsloven, som i efteråret blev sendt til partierne bag offentlighedsloven, og som blev lækket til blandt andre Berlingske. Men i lovudkastet har Justitsministeriet præciseret, hvad regeringen ønsker at gøre.

Ifølge den gældende paragraf 24 kan alle dokumenter undtages fra aktindsigt, hvis de udveksles mellem myndigheder på et tidspunkt, »hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand«. I praksis har det med ombudsmandens ord medført, at der er sket »væsentlige indskrænkninger i retten til aktindsigt« ikke mindst for medierne.

Justitsministeriets forslag til en ny formulering af paragraf 24 vil alene undtage dokumenter fra aktindsigt, hvis de »udveksles i forbindelse med forelæggelse af sager for regeringen eller i forbindelse med møder mellem ministre«.

Umiddelbart kunne det ligne en lempelse og dermed lidt mere åbenhed, at mørklægningsmuligheden med paragaf 24 således kun skal gælde for dokumenter, der udveksles i forbindelse med forelæggelser eller ministermøder.

Offentlighedsloven i Danmark 2013: Offentlighedsloven vedtages af Venstre, Socialdemokratiet, De Radikale, SF og De Konservative. Loven kommer ifølge daværende justitsminister Morten Bødskov (S) til at øge åbenheden, men får hård kritik fra både eksperter og ca. 190.000 borgere, der skriver under på en protest mod loven.

Offentlighedsloven vedtages af Venstre, Socialdemokratiet, De Radikale, SF og De Konservative. Loven kommer ifølge daværende justitsminister Morten Bødskov (S) til at øge åbenheden, men får hård kritik fra både eksperter og ca. 190.000 borgere, der skriver under på en protest mod loven. Juli 2015: SF erklærer, at partiet nu vil have ændret på særligt to bestemmelser i offentlighedsloven, da »den misbruges til at lukke ned for sager, som offentligheden burde have indsigt i«. Særligt er man kritiske overfor paragraf 24 (ministerbetjeningsreglen) og paragraf 27, stk. 2 om kommunikation mellem folketingsmedlemmer og ministre.

SF erklærer, at partiet nu vil have ændret på særligt to bestemmelser i offentlighedsloven, da »den misbruges til at lukke ned for sager, som offentligheden burde have indsigt i«. Særligt er man kritiske overfor paragraf 24 (ministerbetjeningsreglen) og paragraf 27, stk. 2 om kommunikation mellem folketingsmedlemmer og ministre. Oktober 2015: Flertallet bag loven forsvinder, da De Konservatives formand Søren Pape Poulsen erklærer i Politiken, at man er »gået for langt« med loven, da »det er en del af det at leve i et demokrati at have åbenhed«. Ifølge Søren Pape Poulsen skal man »som minimum« ændre tre paragrafer om bl.a. indsigt i ministres kalender (paragraf 22) og ministerbetjeningsreglen. Også De Radikale er nu kritiske overfor de kontroversielle bestemmelser.

Flertallet bag loven forsvinder, da De Konservatives formand Søren Pape Poulsen erklærer i Politiken, at man er »gået for langt« med loven, da »det er en del af det at leve i et demokrati at have åbenhed«. Ifølge Søren Pape Poulsen skal man »som minimum« ændre tre paragrafer om bl.a. indsigt i ministres kalender (paragraf 22) og ministerbetjeningsreglen. Også De Radikale er nu kritiske overfor de kontroversielle bestemmelser. Juni 2016: De Radikale, SF og Konservative erklærer på grundlovsdag, at loven skal være ændret inden et år.

Men lovudkastet indeholder også en helt ny paragraf, paragraf 29 a, som så at sige ruller den nyvundne åbenhed med den nye paragraf 24 tilbage igen, når det drejer sig om den interne og politiske beslutningsproces.

Den nye paragraf 29 a vil undtage oplysninger fra aktindsigt »om den interne og politiske beslutningsproces« i dokumenter, der udveksles »på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand«.

Det er samme løse formulering som i den nugældende paragraf 24. Med andre ord vil alle vigtige oplysninger om beslutningsprocessen i ministerdokumenter, selv hvis de ikke indgår i en forelæggelse for f.eks. regeringens Koordinations- eller Økonomiudvalg eller et møde mellem ministre, fortsat kunne overstreges og undtages fra aktindsigt.

Ifølge bemærkningerne i lovudkastet vil de to nye paragraffer dels give større åbenhed, dels give mulighed for fortsat at bevare fortroligheden om »arbejdet i den inderste kerne af en regerings interne og politiske beslutningsproces« og dermed opnå »en mere målrettet beskyttelse« af den politiske beslutningsproces.

Professor Michael Gøtze har et anderledes syn på sagen:

»Den nye paragraf 24 er et skridt fremad, men lovforslaget går til gengæld i bakgear i paragraf 29 a, som kan give ganske mange muligheder for at strege tekstafsnit i dokumenter ud, inden man udleverer de uinteressante dele til pressen,« vurderer han.

»Med udkastet flytter Justitsministeriet lidt rundt på brikkerne på brættet, og der er lavet paragraf-gymnastik i dele af loven. Det er dog ikke specielt klart, om det samlede billede bliver mærkbart mere eller mærkbart mindre aktindsigt. Vi kan efter min vurdering godt risikere, at vi lander samme sted som før,« tilføjer Michael Gøtze.

Vil diskutere med ministeren

De Radikales retsordfører, Zenia Stampe, vil ikke kommentere det lækkede udkast, inden der er møde i forligskredsen, men siger: »Vi går ikke efter små justeringer af paragraf 24. Vi går efter en klar og præcis indskrænkning af paragraf 24, og det er stadigvæk vores udgangspunkt for deltagelsen i forhandlingerne.«

SF’s partiformand, Pia Olsen Dyhr, afviser også at diskutere indholdet af lovudkastet.

»Vi arbejder generelt for så meget åbenhed som muligt, og vi vil gerne have, at paragraf 24 kommer tilbage til det, vi så før (den tidligere offentlighedslov, red.), så vi ikke oplever sager, hvor offentligheden ikke har mulighed for at kigge politikerne over skulderen,« siger hun.

– Og synes du, det her lovudkast bidrager til det?

»Det vil jeg gerne diskutere med ministeren, før jeg diskuterer det med dig.«

Offentlighedsloven i Danmark - fortsat Oktober 2016: Folketingets Ombudsmand konkluderer, at retten til aktindsigt er blevet væsentligt indskrænket af den nye offentlighedslov.

Folketingets Ombudsmand konkluderer, at retten til aktindsigt er blevet væsentligt indskrænket af den nye offentlighedslov. November 2016: Selv om De Konservative har erklæret, at tre paragrafer skal ændres, og Liberal Alliance allerede fra starten har været stærkt kritiske overfor loven, er det kun ændring af ministerbetjeningsreglen, der bliver skrevet ind i det nye regeringsgrundlag.

Selv om De Konservative har erklæret, at tre paragrafer skal ændres, og Liberal Alliance allerede fra starten har været stærkt kritiske overfor loven, er det kun ændring af ministerbetjeningsreglen, der bliver skrevet ind i det nye regeringsgrundlag. Marts 2017: Justitsministeriet modtager to forskeres undersøgelse af offentlighedsloven i andre lande, der skal give inspiration til ændringen af den danske lov. Ifølge justitsminister Søren Pape Poulsen vil man kunne lægge noget frem »inden maj«, så det er klar til grundlovsdag. Der bliver dog aldrig fremlagt noget.

Justitsministeriet modtager to forskeres undersøgelse af offentlighedsloven i andre lande, der skal give inspiration til ændringen af den danske lov. Ifølge justitsminister Søren Pape Poulsen vil man kunne lægge noget frem »inden maj«, så det er klar til grundlovsdag. Der bliver dog aldrig fremlagt noget. September 2017: SF stiller ultimatum om, at Justitsministeriet skal komme med et udspil inden Folketingets åbning i oktober. Det sker ikke, men en måned senere lækkes en skitse til Berlingske.

SF stiller ultimatum om, at Justitsministeriet skal komme med et udspil inden Folketingets åbning i oktober. Det sker ikke, men en måned senere lækkes en skitse til Berlingske. 2018: Justitsministeriet sender lovudkast til forligspartierne. Ifølge eksperter vil lovudkastet ikke reelt bløde op for den mørklægning, som offentlighedsloven i 2013 skabte.

Information har forelagt kritikken af lovudkastet for Justitsministeriet, der afviser at forholde sig til det.

»Justitsministeren sendte inden efterårsferien sidste år en skitse til et muligt kompromis om offentlighedsloven til forligskredsen. Der har siden været drøftelser i forligskredsen om denne skitse og i den forbindelse har Justitsministeriet senest sendt et foreløbigt lovudkast til partierne. Drøftelserne er endnu ikke afsluttet, og derfor vil Justitsministeriet ikke komme nærmere ind på indholdet af disse,« skriver ministeriet i en mail.

Rodet paragraf

Den nye paragraf 29 a handler som nævnt om at undtage oplysninger om den interne og politiske beslutningsproces.

»Derfor bliver det afgørende, hvad man forstår ved oplysninger om den interne og politiske beslutningsproces,« siger Oluf Jørgensen. Han henviser til, at bemærkningerne i lovudkastet skelner skarpt mellem på den ene side oplysninger om en sags løsning og på den anden side oplysninger om en sags grundlag. Oplysninger om en sags løsning kan ifølge lovudkastet undtages fra aktindsigt, mens det ikke er tilfældet for oplysninger om en sags grundlag.

Lige præcis her forudser Oluf Jørgensen en indsnævring af retten til aktindsigt.

»Ifølge ombudsmanden er den gældende ret til aktindsigt i en sags grundlag ikke begrænset alene til faktuelle oplysninger. Den gælder også for oplysninger af mere skønsprægede karakter, hvis de i en konkret sammenhæng kan belyse en sags grundlag,« siger Oluf Jørgensen.

Han frygter, at den indsnævrende fortolkning af, hvilke oplysninger der er aktindsigt i, vil begrænse retten til aktindsigt i bl.a. oplysninger fra ministerier til folketingsmedlemmer i forligskredse.

»Desuden indsnævrer lovudkastet aktindsigten i færdige faglige vurderinger af lovforslag og planer. Den gældende lov undtager disse oplysninger, når de er brugt til ministerrådgivning, men den nye paragraf 29 a vil undtage for alle sager, der falder ind under det diffuse begreb ministerbetjening. Det er alvorligt, for det handler om de vigtigste oplysninger i et beslutningsgrundlag,« siger Oluf Jørgensen.

Michael Gøtze er enig i kritikken af den nye paragraf 29 a:

»Reglen i paragraf 29 a er lidt rodet. Den er svær at navigere efter for ministerier, selv hvis viljen til åbenhed er der,« konstaterer han og tilføjer:

»Hvis Justitsministeriet for alvor vil gøre op med ministerbetjeningsreglen, og hvis den politiske vilje er der til det, er man nok nødt til at lægge den juridiske hjerne en hel del mere i blød og tænke mere innovativt.«

Danmark i den tunge ende

Det er ikke er særsyn, at regeringers politiske beslutningsproces er beskyttet i offentlighedslovgivningen. Det kendes også fra en række andre lande, fremgår det af en undersøgelse, som to professorer udarbejdede for Justitsministeriet sidste år. Bemærkningerne i lovudkastet henviser til deres undersøgelse med ordene, at »alle lande har regler«, men »at reglerne er udformet forskelligt.«

Det ordvalg er ifølge Oluf Jørgensen en meget upræcis gengivelse af undersøgelsen. Den viste nemlig, at langt de fleste af de syv lande, der indgik i undersøgelsen, havde mere åbenhed end Danmark. Det gjaldt således for Sverige, Finland, Storbritannien, Frankrig og Tyskland.

Også Michael Gøtze peger på, at Danmark hører til blandt landene med mindst åbenhed:

»Forslaget synes ikke at ændre ved, at den danske offentlighedslov i dag tilhører den tunge ende af klassen, når man sammenligner dens centrale dele med andre landes lovgivning,« som han siger.