De regering vindt dat de kosten van de huurtoeslag uit de hand lopen. Bezuinigen is onontkoombaar. Een lastige opgave, want datzelfde kabinet maakt zich ook zorgen over de betaalbaarheid van sociale huurwoningen. Welke mogelijkheden liggen er voor de overheid?

De regering is bezorgd over de betaalbaarheid van de huren binnen de corporatiesector. Die zorg is terecht. De door de regering aan de woningcorporaties opgelegde verhuurderheffing heeft de huren flink opgedreven, terwijl de recessie de inkomens heeft gedrukt. Veel huurders zijn zodoende financieel in de knel gekomen.

Tegelijkertijd ergert het kabinet zich aan de voortdurend toenemende kosten van de huurtoeslag. In 2015 bedroegen die 3,6 miljard euro en dat was 333 miljoen euro meer dan begroot. Die overschrijding is goed te verklaren, want de recessie heeft er met name aan de onderkant van de samenleving flink ingehakt. De toename van het aantal mensen dat recht heeft op huurtoeslag is al een paar jaar gaande. In de periode 2010-2014 steeg het aantal huishoudens dat een beroep doet op die toeslag met 21 procent.

Moeilijk te rijmen

Het plan is nu om de kosten van de huurtoeslag met 625 miljoen euro te verlagen. Bezuinigen is altijd goed, vindt de huidige ministersploeg, maar dit plan valt wel moeilijk te rijmen met de zorgen over de betaalbaarheid van sociale huurwoningen. De huurtoeslag is immers hét instrument van de overheid om de betaalbaarheid van de sociale huurwoningen op peil te houden. Gemiddeld krijgen huurtoeslaggerechtigden 40 procent van hun huur vergoed.

Het plan is nu om de kosten van de huurtoeslag met 625 miljoen euro te verlagen

Volgens de regering zal de soep niet zo heet worden gegeten als ze wordt opgediend. Het verhaal is dat het eigenlijk meer om een operatie zal gaan die het systeem eerlijker en logischer maakt. Het geld moet alleen daar terechtkomen waar het hoort. Dat klinkt mooi, maar er zullen hoe dan ook sociale huurders zijn die merken dat ze opeens minder geld overhouden.

In juni wordt de zaak tijdens een Interdepartementaal Beleidsonderzoekonderzoek (IBO) nader bekeken. Er circuleren al meerdere creatieve scenario’s om de toeslag te hervormen. Alles bij het oude laten staat vast niet op het lijstje. Het ‘uit de hand lopende’ beroep op de huurtoeslag wordt nadrukkelijk neergezet als een soort oerkracht en die moet worden beteugeld. Realistischer begroten lijkt een gepasseerd station.

Rondpompen

Een serieus idee is om de corporaties verantwoordelijk te maken voor de huurtoeslag. De 1,7 miljard euro die de corporaties vanaf 2017 in de vorm van een verhuurderheffing moeten afdragen aan de staat, zou dan komen te vervallen. De staat zou dan bijvoorbeeld jaarlijks 1,3 miljard euro kunnen bijpassen en verder haar handen van de regeling aftrekken. Op die manier zou de bezuiniging zijn gerealiseerd. Aedes, de belangenbehartiger van de corporatiesector, heeft dit scenario prominent op het lijstje met mogelijkheden staan.

Zo’n systeem schept in ieder geval over één zaak duidelijkheid. Nu steekt regelmatig de vraag de kop op wie nu eigenlijk primair verantwoordelijk is voor de betaalbaarheid. Ligt die verantwoordelijkheid bij de corporaties, die streven naar lage huren voor mensen met een beperkt inkomen, of bij de regering, die huishoudens die moeite hebben met de huur ondersteunt via de huurtoeslag? Bij overheveling van de huurtoeslag van de staat naar de corporaties, is het opeens volledig duidelijk wie in de praktijk verantwoordelijk is voor de betaalbaarheid.

Er zit wel een bizar aspect aan het overhevelen van de huurtoeslag naar de corporaties. Bijna alle inkomsten van een gezonde corporatie bestaan uit huren die zijn opgebracht door sociale huurders, normaal gesproken toch mensen die het niet breed hebben. Het gedeelte van de huurtoeslag dat de corporaties zelf moeten opbrengen, zou dus grotendeels afkomstig zijn van huur van toeslaggerechtigden. Dat geld wordt dan weer uitgekeerd als huurtoeslag aan diezelfde huurders. Dat heet geld rondpompen. Bovendien doen corporaties dan aan loonpolitiek, en dat was nooit toegestaan.

Het gevaar bestaat dat bij dit systeem sociale woningen in de verkoop moeten om de huurtoeslag op te kunnen brengen

De werkelijke effecten zijn moeilijk voorspelbaar. Wie weet verlagen de corporaties onmiddellijk de huren en misschien gaan ze harder werken aan hun doelmatigheid. Het gevaar bestaat wel dat bij dit systeem sociale woningen in de verkoop moeten, om de huurtoeslag op te kunnen brengen. Op die manier zou de overheveling ook nog bijdragen aan het VVD-ideaal van een kleinere corporatiesector.

Schuiven

Een tweede mogelijkheid voor de overheid is het schuiven met de grenzen binnen het bestaande huurtoeslagsysteem. Het systeem is zo opgebouwd dat er eerst een gedeelte huur is dat iedereen zelf moet betalen. Dat heet de basishuur, en de grens daarvan ligt bij circa 230 euro per maand. Tussen de basishuurgrens en de grens waar de zogeheten kwaliteitskorting begint (circa 410 euro in 2016), wordt 100 procent van de huur vergoed. Boven die grens zit een huursegment waarin 65 procent wordt vergoed en dat segment loopt, afhankelijk van de omvang van het huishouden, tot 587 euro of 629 euro. Dat zijn de twee aftoppingsgrenzen. Tot slot is er de huurtoeslaggrens die loopt tot 711 euro. Tussen die aftoppingsgrenzen en die uiteindelijke huurtoeslaggrens zit een segment waarin 40 procent van de huur wordt vergoed. De huur boven de huurtoeslaggrens komt geheel voor rekening van de huurder.

De meest voor de hand liggende grens om mee te schuiven is de kwaliteitskortingsgrens. Door die wat lager te leggen, krimpt het segment waarin 100 procent van de huur wordt vergoed, ten gunste van het segment waarin 65 procent van de huur wordt vergoed. Omdat het om meer dan een miljoen gevallen gaat, levert zo'n maatregel al snel veel geld op.

Er zijn in het bestaande huurtoeslagsysteem volop knoppen om aan te draaien

Er is nog meer mogelijk door te spelen met de grenzen in het huurtoeslagsysteem. De basishuur kan bijvoorbeeld worden opgetrokken tot boven de 230 euro. Ook kan de vergoeding van 100 procent in het segment boven de basishuur worden verlaagd. Waarom in dat segment geen 95 procent of 90 procent uitkeren, in plaats van 100 procent? Er zijn in het bestaande huurtoeslagsysteem volop knoppen om aan te draaien.

Geleidelijk laten aflopen

Een ander model is het geleidelijk laten aflopen van de huurtoeslag. Naarmate het inkomen hoger is, neemt de huurtoeslag dan af. Bij ieder inkomen hoort in dat systeen dus een vast toeslagniveau, dat verder geheel losstaat van de hoogte van de huur. Grafisch gezien neemt de huurtoeslag dan in een schuine lijn af tot nul. Er zijn in feite twee schuine lijnen, want alleenstaanden en tweetallen hebben slechts recht op huurtoeslag tot een inkomen 22.100 euro. Voor huishoudens van meer dan twee personen ligt de inkomensgrens voor de regeling op 30.000 euro.

Dit systeem kan volgens de Beleidsdoorlichting Woningmarkt van november 2015 zo worden ingericht dat er een besparing van 20 procent optreedt. Zo’n systeem zou ongunstig zijn voor bestaande huurders met een laag inkomen die zich onder het huidige huurtoeslagregime een relatief dure sociale huurwoning kunnen veroorloven. Hun huurtoeslag daalt waarschijnlijk substantieel en het opbrengen van de huur kan dan problematisch worden. Huishoudens met een inkomen dat nog net recht geeft op huurtoeslag maar die een zeer goedkope sociale huurwoning hebben, krijgen in dit systeem toch nog een beetje huurtoeslag, hoewel ze die eigenlijk niet nodig hebben.

Een groot voordeel van zo’n geleidelijk aflopend systeem is dat de huursubsidie niet abrupt stopt. Nu is het zo dat zodra een huishouden één euro meer verdient dan de inkomensgrens voor de huurtoeslag, deze wordt gestopt. Een beperkte stijging van het brutosalaris betekent dan vaak dat het besteedbare inkomen met een paar honderd euro daalt.

Een groot voordeel van zo’n geleidelijk aflopend systeem is dat de huursubsidie niet abrupt stopt

Nieuwe sociale huurders worden bij dit systeem gedwongen om beter naar de prijs/kwaliteitverhouding te kijken. Huurders met een laag inkomen kunnen niet meer op basis van de huurtoeslag voor een dure sociale woning kiezen. Bij zo’n geleidelijk aflopende huurtoeslag kan op den duur een verdeling van de woningen ontstaan waarbij inkomen en kwaliteit min of meer één op één zijn gekoppeld: de armste huurders in de goedkoopste woningen en de iets beter gesitueerden in de duurdere sociale woningen. Het wordt dan wel lastiger om de wijken gemengd te houden.

Trucjes

Er zijn ook nog wat minder geraffineerde trucjes die geld op kunnen leveren. Het schrappen van de KAN-bepaling is er zo een. Dat houdt in dat de jaarlijkse verhoging van de huur niet langer wordt gecompenseerd door de huurtoeslag. In feite betekent dat voor de huurders jaarlijks een kleine additionele verhoging van de huur. Het effect is uiteraard cumulatief en na een aantal jaren gaat een sociale huurder de pijn vanzelf voelen.

Een andere truc op het lijstje is om studenten uit te sluiten van het recht op huurtoeslag. Dat zou een besparing op de huurtoeslag opleveren van 5 procent. Je kunt je echter afvragen waarom studenten geen recht op huurtoeslag horen te hebben. Het heeft iets vreemds om burgers die toevallig studeren, bepaalde rechten te onthouden. Maar er zal ongetwijfeld een juridische rechtvaardiging uit de hoge hoed worden getoverd.

Er wordt ook nagedacht over het schrappen van uitzonderingsbepalingen. Er zijn goed gedefinieerde gevallen waarin huishoudens huurtoeslag ontvangen hoewel ze niet voldoen aan de eisen. Neem grote gezinnen die een groot huurhuis nodig hebben dat in feite te duur is. Die kunnen in bepaalde gevallen toch aanspraak maken op huurtoeslag.

Het schrappen van dergelijke uitzonderingen zou politiek wel lastig liggen, want de coalitie heeft tegenwoordig in beide Kamers alle steun nodig die ze kan krijgen, en vooral de kleine christelijke partijen zijn vast niet te porren voor zo’n voorstel.

Economische sores

Hoe creatief de regering ook te werk gaat, het zal onmogelijk blijken om pijnloos te snijden. Een bezuinig op de huurtoeslag gaat altijd ten koste van de toeslaggerechtigden. Die groep is voorspelbaar gegroeid door de jaren van laagconjunctuur die we achter de rug hebben. Een vergelijkbaar patroon zien we bij de bijstandsuitkeringen. Verder heeft de regering met de verhuurderheffing zelf fors bijgedragen aan het grotere beroep op de huurtoeslag.

Hoe creatief de regering ook te werk gaat, het zal onmogelijk blijken om pijnloos te snijden

De huurtoeslag verlagen is technisch niet zo’n probleem, maar eigenlijk kan zo’n operatie alleen worden uitgevoerd als onderdeel van een breder pakket aan maatregelen dat de betaalbaarheid per saldo verbetert. De regering heeft haar zorgen over die betaalbaarheid geuit, maar zwijgt over scenario’s om die te verbeteren. Tot nu toe lijkt iedere uitkomst van het geplande IBO tot een verslechtering van de betaalbaarheid te leiden.