Auf der US-Enthüllungsplattform „Public Intelligence“ ist ein hochinteressanter Forschungsbericht nebst Präsentation über „Recht und Praxis der anlassbezogenen automatischen Kennzeichenfahndung, Verkehrsdatenabfrage und Mobilfunkortung zur Gefahrenabwehr in Brandenburg“ aufgetaucht – leider erst, nachdem die entsprechenden Gesetze vom Landtag bereits verlängert worden sind. Der Bericht gibt wichtige Einblicke in die Praxis des umstrittenen Kfz-Massenabgleichs.

So funktioniert der Kfz-Massenabgleich

Dem Bericht zufolge kommen in Brandenburg zurzeit fünf stationäre und drei mobile Geräte zum massenhaften Abgleich von Kfz-Kennzeichen zum Einsatz. In 98% der Fälle werden die ortsfesten Geräte aktiviert, in 2% der Fälle werden die stationären mobilen Geräte herangezogen. Brandenburg nennt seine Technik „Kraftfahrzeug-Kennzeichen-Erkennungssystem (KESY)“.

Das Erkennungssystem speichert von jedem vorbeifahrenden Fahrzeug

ein Foto (von hinten aufgenommen), das eingelesene Kfz-Kennzeichen, das Ausstellungsland des Kennzeichens, das Trefferdatum mit Uhrzeit, den Standort, eine interne Identifikationsnummer (LD) und den Status (Treffer).

Das brandenburgische Gesetz erlaubt allerdings nur, „die Kennzeichen von Fahrzeugen“ zu erheben. In der Sachverständigenanhörung im brandenburgischen Landtag habe ich ohne Erfolg darauf hingewiesen, dass die Erhebung der weiteren Daten (z.B. Foto, Zeit, Ort) ohne besondere gesetzliche Ermächtigung unzulässig ist.

Die erfassten Daten werden von den stationären Geräten in Echtzeit an einen Zentralserver übermittelt. Wie die Übermittlung erfolgt und ob sie gesichert ist, gibt der Bericht nicht an. Wenn der Zentralserver die Übereinstimmung eines eingelesenen Kennzeichens mit der Fahndungsliste zu erkennen glaubt, werden die Daten an eine Zentralstelle in Frankfurt/Oder weitergeleitet. Andernfalls werden die Daten gelöscht.

Verzehnfachung des Kfz-Massenabgleichs binnen zwei Jahren

Mithilfe dieser Technik rasterte die Brandenburger Polizei im Jahr 2009 545mal den Fahrzeugverkehr, 2010 schon 2.479mal. Die Einsatzhäufigkeit habe „nahezu kontinuierlich von Monat zu Monat zugenommen“, so der Bericht. Im Vergleich von Januar 2009 zu Dezember 2010 hätte sich die Zahl der Einsätze mehr als Verzehnfacht. Inzwischen gebe es „praktisch keine völlig überwachungsfreien Tage mehr“. Dies spricht den Aussagen von Politikern der rot-roten Landeskoalition, aber auch der Auftragsforscher des Max-Planck-Instituts Hohn, wonach von der Befugnis „zurückhaltend“ oder „maßvoll“ Gebrauch gemacht werde.

Massenabgleich wegen Diebstählen?

Brandenburg ist stolz auf sein vermeintlich restriktives Gesetz zum Kfz-Massenabgleich, das eine Anwendung der Maßnahme nur in bestimmten Fällen – beispielsweise zur Abwehr von Gefahren für Leib und Leben – erlaubt. Wer meint, der Kfz-Massenabgleich werde dementsprechend schwerpunktmäßig zum Schutz von Menschen oder zur Verfolgung schwerer Straftaten eingesetzt, der irrt: Fast durchweg (zu 93%) wird der Fahrzeugverkehr zur Suche nach gestohlenen Fahrzeugen gerastert. Nur 5% der Abgleiche dienen der Abwehr von Gefahren, 2% der Einsätze der Verfolgung einer anderen Straftat als Kfz-Diebstahl.

Wird in Brandenburg ein Kfz-Diebstahl gemeldet, so wird 24 Stunden lang mithilfe des Massenabgleichs nach diesem Kennzeichen gefahndet (sog. „Eilfahndung“). Über 1.800 solcher Diebstahlsfahndungen verzeichneten die Forscher im Untersuchungszeitraum – doch nur 28mal wurde das gesuchte Fahrzeug gemeldet. Zu 98% war die Diebstahlsfahndung also von vornherein erfolglos. Dies ist nicht weiter verwunderlich, denn kein halbwegs intelligender Autodieb wird sich mit dem Originalkennzeichen des gestohlenen Fahrzeugs auf die Autobahn begeben.

Erfolge „nicht in hinreichender Anzahl“ feststellbar

Wenn in der Zentrale ein Treffer angezeigt wird, bedeutet dies noch nicht die Sicherstellung des gestohlenen Fahrzeugs. Die Frage, in wievielen der 28 Trefferfällen eine Sicherstellung gelang, beantwortet der teure Forschungsbericht wie folgt:

„Folgemaßnahmen […] konnten auf der Basis der verfügbaren Unterlagen nicht in hinreichender Anzahl erkannt werden.“

Im Klartext: Es ist nur vereinzelt ersichtlich, dass auf Treffermeldungen überhaupt reagiert wurde. Ob aufgrund des Kfz-Massenabgleichs auch nur ein Fahrzeug beschlagnahmt wurde, ist nicht bekannt.

Illegale Praxis

Der Einsatz des Kfz-Massenabgleichs zur Aufklärung bloßer Fahrzeugdiebstähle in Brandenburg ist rechtswidrig. Die Polizei und auch die Forscher des Max-Planck-Instituts wollen die Praxis mit § 100h Abs. 1 S. 1 Nr. 2 der Strafprozessordnung rechtfertigen, der eine „Observation“ mit „technischen Mitteln“ erlaubt. Diese Vorschrift deckt aber keinen Kfz-Massenabgleichs ab. § 100h StPO erfüllt nicht ansatzweise die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderungen an eine gesetzliche Ermächtigung zum Kfz-Massenabgleich. Dies zuzulassen, war nie die Absicht des Gesetzgebers gewesen. Vielmehr hat die Bundesregierung ausgeführt, der Einsatz eines Kennzeichenlesesystems könne (nur) „im Rahmen der Einrichtung einer Kontrollstelle nach § 111 StPO unter den dort genannten Voraussetzungen in Betracht kommen, wenn es sich im Einzelfall um eine geeignete, erforderliche und angemessene Maßnahme handelt“. Kfz-Diebstähle erfüllen die Voraussetzungen des § 111 StPO nicht. Der Bundesgesetzgeber hat zurecht keinen Massenabgleich von Kfz-Kennzeichen in Fällen eines bloßen Diebstahls zugelassen.

Durchleuchtung von Fußballfans

Neben der Suche nach entwendeten Fahrzeugen werden Kfz-Kennzeichen teilweise auch zu weitaus diffuseren Zwecken abgeglichen, nämlich an Orten und bei Veranstaltungen, die als „gefährdet“ oder als „gefährlich“ angesehen werden. Abgeglichen wird beispielsweise vor Fußballspielen, weil „rivalisierende Gruppen der konkurrierenden Vereine aufeinandertreffen könnten“. Aber auch an „Rockertreffpunkten“ werden die Anreisenden gescannt, so etwa während einer „Jack Daniels Night“ oder eines „Memory Run“ des Bandidos MC, während Gründungsfeiern, „City Runs“ oder gar einer Geburtstagsfeier der „Hells Angels“ und sogar vor einer „Rockerhochzeit“.

Bei solchen Gelegenheiten wird keineswegs gezielt nach einer Person gesucht, die man festnehmen oder des Platzes verweisen will. Gesucht wird vielmehr allgemein nach Personen, welche die Polizei „Risikogruppen“ wie „Gewalttäter Sport“, „Hooligans“, „Rechtsradikale“ oder „Rocker“ zurechnet. Eine Durchsuchung dieser Personen könnte zu interessanten Ergebnissen führen, so das Kalkül der Polizei.

Beispielsweise wurde unter den am 6.3.2009 zu einem Fußballspiel zwischen Hertha BSC und dem FC Energie Cottbus Anreisenden nach einer Rekordzahl von 4.192 „verdächtigen Kennzeichen“ gesucht, wobei es sich wohl um einen Auszug aus der Datei „Gewalttäter Sport“ gehandelt hat. Auch vor einem „Rockertreffen“ wurde einmal pauschal nach 3.615 „Risikopersonen“ gesucht.

Bei einer so breitflächigen Fahndung verwundert es nicht, dass es „teilweise zu mehreren Hundert Treffermeldungen“ kam. Ob und wie oft die Polizei auf die Meldungen allerdings reagierte und Folgemaßnahmen einleitete, ist nicht bekannt. Dass mithilfe solcher breitflächiger Maßnahmen jemals eine konkrete Gefahr abgewendet worden sei, betätigt der Bericht nicht. Sicher ist nur, dass Folgemaßnahmen den Unterlagen nicht in „hinreichender Zahl“ zu entnehmen waren.

Dass Brandenburg vor vermeintlich „gefährlichen“ oder „gefährdeten“ Veranstaltungen vollkommen ungezielt nach angeblichen „Risikopersonen“ sucht, halte ich für rechtswidrig. In diesen Fällen fehlt es an der in Brandenburg gesetzlich vorausgesetzten (§ 36a bbgPolG) „gegenwärtigen Gefahr“. Die auf bloße Erfahrungssätze und Wahrscheinlichkeiten gestützte Annahme, Personen könnten gewalttätig werden, ersetzt nicht konkrete, einzelfallbezogene Anhaltspunkte für das Bestehen einer gegenwärtigen Gefahr, die von bestimmten Personen ausgeht. Gegenwärtige Gefahr ist nur eine solche, die gegenwärtig besteht und sich jederzeit realisieren kann (nicht erst auf einer späteren Versammlung). Es genügt nach dem brandenburgischen Gesetz nicht, dass anlässlich eines allgemeinen Abgleichs mit Fahndungsdateien gegenwärtige Gefahren erst festgestellt werden könnten. Auch „unmittelbar bevor“ steht eine Straftat nur, wenn sie bereits geplant ist, nicht aber, wenn nur möglicherweise der Entschluss zu einer Straftat (Körperverletzung usw.) erst noch gefasst werden könnte. Von § 36a bbgPolG gedeckt ist sodann nur die gezielte Suche nach einem (tatsächlichen und bekannten) Störer, nicht nach angeblichen „Risikopersonen“. Die „zur Abwehr der Gefahr gespeicherten Daten“ dürfen laut Gesetz nur Kfz-Kennzeichen von Personen sein, von denen tatsächlich eine im Einzelfall bestehende Gefahr ausgeht oder die eine Straftat vorhaben. Von der Einhaltung dieser gesetzlichen Vorgaben ist die Brandenburgische Polizei weit entfernt.

Bewegungsprofile: Der „Aufzeichnungsmodus“

Sehr problematisch ist auch, dass die Kfz-Scanner über 20mal nicht zum Abgleich der passierenden Fahrzeuge mit einer Fahndungsliste, sondern zur Aufzeichnung der Kfz-Kennzeichen sämtlicher passierender Fahrzeuge eingesetzt wurde (sog. „Aufzeichnungsmodus“). Ziel dieser Praxis seien „längerfristige Observationen“, meist im Zusammenhang mit Ermittlungen im Bereich der organisierten Kriminalität. Die Kennzeichenerfassung erfolge in solchen Fällen über Tage, Wochen oder Monate hinweg. Rechtsgrundlage soll die Strafprozessordnung sein. Es sollen richterliche Anordnungen der Maßnahmen vorgelegen haben.

Fehleranfällige Technik

4% der Kennzeichen werden falsch eingelesen, etwa wegen Verschmutzung oder Abdeckung von Kennzeichen, aber auch, weil Leerzeichen und Bindestriche nicht erkannt werden. „BI-N 1″ wird beispielsweise als identisch mit „B-IN 1″ angesehen. 4% hört sich nicht nach einer hohen Fehlerquote an, jedoch erfasst jedes Gerät stündlich 2.000 Kennzeichen. Bei fünf über 24 Stunden eingesetzten Geräten kommt es so zu 9.600 falsch eingelesenen Kennzeichen.

Die fehleranfällige Technik führt nicht nur dazu, dass die Arbeitszeit von Polizeibeamte immer wieder durch Fehlmeldungen von vermeintlich gesuchten Kennzeichen in Anspruch genommen wird (wie viele Falschmeldungen es sind, hat der Forscher nicht festgestellt). Vielmehr werden immer wieder auch die Kennzeichen von Fahrzeugen, die tatsächlich zur Fahndung ausgeschrieben sind, trotz Passierens der Scanner nicht erkannt und gemeldet.

Versteckspiel

Niemand erfährt, wann sein Kennzeichen wo abgeglichen wird. Die Polizei sieht darin kein Problem. Es handele sich um eine offene Maßnahme, weil „für die Bürger ersichtlich ist, dass überhaupt irgendeine polizeiliche Maßnahme durchgeführt wird. Um welche Maßnahme es sich dabei genau handelt, muss für den Bürger nicht erkennbar sein.“ Mit anderen Worten: Wenn die Polizei am Straßenrand steht oder ein Gerät aufhängt, hat es den Bürger nicht zu interessieren, was da eigentlich genau mit den eigenen Daten geschieht.

Katastrophale Bilanz

Wo gezielt nach gefährdeten Personen oder Tatverdächtigen gesucht wird, führt der Abgleich vereinzelt zum Erfolg. So konnte eine „suizidgefährdete Person“ aufgegriffen werden. Auch eine Person, die im Verdacht einer Tötung stand, wurde gefasst. Ferner wird berichtet, ein Waffendiebstahl sei verhindert und ein mutmaßlicher Bandendieb festgenommen worden. Dabei kann es sich aber auch um Zufallstreffer gehandelt haben, wie sie bei zufälligen Kontrollen immer wieder auftreten. Ob der Waffendieb wegen eines entsprechenden Verdachts zur Fahndung ausgeschrieben war oder ob er nur zufällig anlässlich eines anderweitigen Treffers angetroffen wurde, erschließt sich aus dem Bericht beispielsweise nicht.

Insgesamt ist die Erfolgsbilanz des Kfz-Massenabgleichs katastrophal: Nur 54 von über 2.000 Abgleichen erbrachten überhaupt Treffermeldungen, so dass 98% der Einsätze von vornherein erfolglos blieben. Selbst die beauftragten Forscher bezeichnen dies als „insgesamt geringe Trefferquote“. Und auf wieviele dieser spärlichen Treffer die Polizei reagierte, wie viele Fahrzeuge sie kontrollierte und wie häufig dadurch letztlich eine Gefahr abgewendet oder eine Straftat aufgeklärt wurde, bleibt vollends im Dunkeln.

Dem mangelnden Nutzen steht ein hoher Einsatz an finanziellen Mitteln und Personal gegenüber, das zu anderen Zwecken sinnvoller eingesetzt werden könnte. Hinzu kommt ein massiver Eingriff in Bürgerrechte unbescholtener Autofahrer, der etwa im Vorfeld vermeintlich „gefährlicher“ Demonstrationen eine rechtsstaatlich gefährliche Abschreckungswirkung entfalten kann. Wenn man zu Demonstrationen nur noch nach Erfassung des eigenen Kfz-Kennzeichens anreisen kann, werden viele Menschen zuhause bleiben.

Ungeachtet einiger interessanter Erkenntnisse ist das Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht mit seinem Forschungsbericht weit hinter seinen eigenen Zielen zurückgeblieben. Geplant war ursprünglich eine Untersuchung der folgenden Fragen:

Wie groß war der durch den Massenabgleich ausgelöste Personalaufwand? Wieviele Treffermeldungen gab es? Wieviele davon waren Falschmeldungen? (Wieviele Fahrzeuge abgeglichen wurden, sollte von vornherein nicht in Erfahrung gebracht werden.) Welche Trefferquote wurde erzielt? Führten Treffermeldungen zu einer Anschlussmaßnahme? Führten Anschlussmaßnahmen zu irgend einem konkreten Ergebnis, z.B. zur Abwehr einer Gefahr, Verhinderung einer Straftat, Festnahme einer Person oder sonstigen weiteren Maßnahme?

Keine dieser Fragen beantwortet das Gutachten. Damit ist in gerade einmal einem Fall (suizidgefährdete Person) nachgewiesen, dass der Kfz-Massenabgleich dazu geführt hat, dass eine Gefahr, welche den Anlass für einen Kennzeichenabgleich gebildet hat, tatsächlich abgewendet worden ist.

Andere Bundesländer ziehen daraus Konsequenzen: Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein ermächtigen ihre Polizei nicht zum Kfz-Massenabgleich. Weitere Bundesländer wenden entsprechende Befugnisse nicht an und setzen ihre Ressourcen für erfolgversprechendere, gezieltere Maßnahmen ein. Leider hat die rot-rote Koalition in Brandenburg diese Chance verpasst.

Exkurs: Neues zur Vorratsdatenspeicherung

Am Rande erwähnt der Bericht vom April 2011 auch interessante Fakten zur Vorratsdatenspeicherung: Die vom Bundesjustizministerium 2010 in Auftrag gegebene und bis heute unter Verschluss gehaltene Untersuchung des Max-Planck-Instituts zur Vorratsdatenspeicherung trägt den Titel „Schutzlücken durch Wegfall der Vorratsdatenspeicherung?“. Das vorläufige Ergebnis der Forscher:

„Die inzwischen deutlich verkürzten Speicherfristen dürften sich auf die Fälle der unmittelbaren Gefahrenabwehr freilich nicht in nennenswertem Umfang auswirken. Denn für eine kurze Zeitspanne von etwa sieben Tagen sind die Daten bei den allermeisten Anbietern auch heute noch verfügbar, sodass die Standortdatenabfrage, die im Gefahrenfall ja in aller Regel auf Echtzeitdaten bezogen ist, als Maßnahme der Gefahrenabwehr jedenfalls grundsätzlich auch weiterhin verfügbar sein dürfte.“

Die Dokumente im Volltext

Ergänzung vom 17.01.2012:

Die auf der US-Enthüllungsplattform „Public Intelligence“ veröffentlichten Dokumente sind inzwischen auch auf der Internetseite des Landtags Brandenburg aufgefunden worden. Dort findet sich auch ein Protokoll über die Vorstellung und Erläuterung des Forschungsberichts im Innenausschuss des Brandenburgischen Landtags. Darin finden sich erstaunlich kritische Nachfragen der Linken, die jedoch ohne Folge blieben. Der Gutachter musste eingestehen, dass er nicht überprüft hat, ob der präventive Kfz-Massenabgleich tatsächlich nur unter den gesetzlichen Voraussetzungen (z.B. zur Abwehr „gegenwärtiger Gefahren“) zum Einsatz kam (was nicht der Fall war, siehe oben).

Die Potsdamer Neuen Nachrichten berichten heute: Polizei schweigt zu zweifelhafter Massenfahndung (17.01.2012).

Zweite Ergänzung vom 17.01.2012:

Das Max-Planck-Institut als Verfasser des Gutachtens hat eine Pressemitteilung zu der diesbezüglichen Berichterstattung auf Heise Online herausgegeben. Darin heißt es, die Zahl der Fehltreffer habe nicht untersucht werden können, weil falsch erkannte Kennzeichen sogleich wieder gelöscht würden. Wieviele Kennzeichen falsch erkannt werden, hätte aber auch ohne Speicherung des Kennzeichens anonym statistisch erfasst werden können. So ist man beispielsweise in Bayern verfahren und hat herausgefunden, dass die Geräte zu fast 99% (!) Fehlalarm geben.

Ergänzung vom 19.01.2012:

Die Potsdamer Neuen Nachrichten berichten heute: Fehlerhaftes Gutachten führte zu Gesetzesänderung.

Ergänzung vom 12.07.2013:

netzpolitik.org hat die Standorte der stationären Brandenburgischen Kfz-Scanner veröffentlicht.