Vertragsverletzungsverfahren: Die Genehmigung des Kohlekraftwerks Moorburg verstößt gegen die umweltrechtlichen Vorgaben der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat am 26. April 2017 entschieden, dass die Genehmigung des Kraftwerks Moorburg gegen die Vorgaben der FFH-Richtlinie verstoßen hat (Urteil v. 26.04.2017 – C-142/16). Der EuGH gab damit der Europäischen Kommission im Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland weitgehend Recht.

Stadt Hamburg sah keinen Verstoß gegen das Umweltrecht

Die Stadt Hamburg hatte am 30. September 2008 die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für das 1.654 MW Kohlekraftwerk Moorburg erteilt. Dabei ging sie auf der Grundlage der vorgelegten FFH-Verträglichkeitsuntersuchung davon aus, dass das Vorhaben nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele von Natura-2000-Gebieten in der Elbe führen wird. Diese liegen bis zu mehrere hundert Kilometer entfernt oberhalb des Wehres von Geesthacht.

Maßgeblich dafür war unter anderem die Verpflichtung des Kraftwerksbetreibers, etwa 30 km flussaufwärts eine Fischaufstiegsanlage einzurichten und damit die vorhabensbedingten Verluste einzelner Exemplare bestimmter Fischarten auszugleichen. Die Wirksamkeit der Maßnahme sollte durch ein mehrphasiges Monitoring vor Inbetriebnahme der Durchlaufkühlung überprüft werden.

EuGH: Genehmigung für das Kohlekraftwerk Moorburg verstößt gegen Umweltrecht

Der EuGH hat nun entschieden, dass die Bundesrepublik Deutschland durch die Genehmigung des Kraftwerks gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der Richtlinie 92/43/EWG (Flora-Fauna-Habitat – FFH) verstoßen hat.

Bei der Beurteilung der Verträglichkeit des Kraftwerkes Moorburg mit Natura-2000-Gebieten dürfe die Behörde zwar Schutzmaßnahmen berücksichtigen, mit denen schädliche Auswirkungen verhindert oder verringert werden. Die Verträglichkeitsuntersuchung habe aber keine endgültigen Erkenntnisse zur Wirksamkeit der Fischaufstiegsanlage enthalten.

Insbesondere reiche es nicht aus, dass die Inbetriebnahme der Durchlaufkühlung des Kraftwerks von einem Funktionsnachweis für die Fischaufstiegsanlage abhängig gemacht worden war, obwohl der Funktionsnachweis nach Erteilung der Genehmigung und vor Inbetriebnahme in den Jahren 2011-2014 tatsächlich erbracht wurde. Es sei nämlich zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung noch nicht gewährleistet gewesen, dass kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass das Gebiet durch den Betrieb der Durchlaufkühlung nicht erheblich beeinträchtigt wird.

Eine weitere Rechtsverletzung gegen das Umweltrecht sieht das Gericht darin, dass die kumulativen Auswirkungen des Kraftwerks Moorburg mit dem bereits 1958 – und damit mehrere Jahrzehnte vor Inkrafttreten der FFH-Richtlinie – errichteten Pumpspeicherkraftwerk Geesthacht auf geschützte Wanderfischarten nicht geprüft wurden. Eine solche Prüfung hätte jedoch stattfinden müssen. Denn Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie verpflichte die Behörden bei der Untersuchung der kumulativen Auswirkungen auch solche Projekte zu berücksichtigen, die bereits vor Umsetzung der Richtlinie bestanden haben.

Der EuGH gibt keine Begründung zu seiner Entscheidung in der umstrittenen Frage, ob derartige Altprojekte in die Kumulationsprüfung einzubeziehen sind.

Auswirkungen

Die Bundesrepublik Deutschland ist nun aufgefordert, den Rechtsverstoß gegen das Umweltrecht zu beheben. In einer ergänzenden FFH-Verträglichkeitsprüfung wird zu untersuchen sein, ob der Genehmigungsfehler unter Berücksichtigung der Monitoring-Ergebnisse und eventuell weiterer Untersuchungen sowie der kumulativen Auswirkungen des Pumpspeicherwerks Geesthacht nachträglich geheilt werden kann.

Dabei wird auch zu klären sein, wie dies verfahrensrechtlich umgesetzt werden kann. Bis dahin wird anstelle der energieeffizienten und kostengünstigen Durchlaufkühlung mit Elbwasser nur die Kreislaufkühlung eingesetzt werden können. Der hierfür errichtete Hybridkühlturm war eigentlich nur für Perioden mit hoher Wassertemperatur in der Elbe bestimmt.

Die Entscheidung ist auch für andere Vorhaben von Bedeutung. Die Anforderungen des EuGH an Schadensbegrenzungsmaßnahmen zur Sicherung der Gebietsverträglichkeit reihen sich konsequent in seine frühere Rechtsprechung (Urteil v. 15.05.2014 – C-521/122 „Briels“) ein. Danach kommen Ausgleichsmaßnahmen mit ihrer verzögerten Wirkung nur ausnahmsweise als Schadensbegrenzungsmaßnahmen in Betracht.

Problematisch ist, dass der EuGH neben der Kritik am inhaltlichen Konzept ein Auswirkungsmonitoring offenbar sogar dann für unzureichend hält, wenn die Genehmigung ausdrücklich vorsieht, dass bestimmte Anlagen nur betrieben werden dürfen, nachdem das Monitoring zuvor die Wirksamkeit der Maßnahmen nachgewiesen hat.

Brisanz steckt auch in den Ausführungen zur Prüfung kumulativer Auswirkungen. In der Praxis werden bereits realisierte Vorhaben bislang als Vorbelastung berücksichtigt, die sich im „Ist-Zustand“ des betreffenden Gebiets niedergeschlagen haben. Die Kumulationsprüfung beschränkt sich sodann auf die Auswirkungen künftiger Pläne und Projekte, also auf die Summe aus vorhabensbedingten Auswirkungen und die weiteren, noch nicht realisierten Vorhaben.

Die Unterscheidung zwischen Vor- und Zusatzbelastung ist für die Prüfung der rechtlichen Erheblichkeit von Auswirkungen des zu genehmigenden Vorhabens relevant, insbesondere auch für die Frage, ob etwaige Irrelevanz- oder Bagatellschwellen eingehalten werden.

Nach dem Urteil des EuGH müssen nun offenbar sämtliche bereits realisierte Vorhaben als Zusatzbelastung „anderer Pläne und Projekte“ in die Kumulationsprüfung einbezogen werden. Dies solle selbst dann gelten, wenn diese Vorhaben schon vor Inkrafttreten der FFH-Richtlinie und Ausweisung der Schutzgebiete realisiert wurden.

Die Auswirkungen auf den Prüfumfang und das Erreichen der Erheblichkeitsschwelle in der Kumulationsprüfung können erheblich sein. Allerdings ergibt sich aus den Urteilsgründen nicht, ob der EuGH tatsächlich genau zwischen Vorbelastung und Kumulation unterscheiden wollte.