Special Report

このスペシャルレポートは、リチャード・ボールドウイン、中富道隆の下記共著論文の抄訳である。 Richard Baldwin and Michitaka Nakatomi (2015). "A world without the WTO: what's at stake?" CEPR Policy Insight No 84(July 2015), Centre for Economic Policy Research http://www.cepr.org/active/publications/policy_insights/viewpi.php?pino=84

初めに

世界貿易機関（WTO）はその前身である関税と貿易に関する一般協定（GATT）とともに平和と繁栄の偉大なる守護者であり、貿易を支える多国間協力を推進し、世界の平和と生活水準向上を支えてきた。しかしながら、WTOはドーハラウンドの度重なる失敗に途を阻まれている。 ドーハラウンドは2001年に熱狂的な支援を得て開始されたが、当初の2005年終結目標を10年も過ぎて、合意の見通しが全くない。当初のアジェンダは、もはや加盟国にとってバランスが取れていないことは明らかである。 基本的な問題は、国際通商の世界が大きく変化する中でドーハアジェンダが変化していないことにある。交渉期限を繰り返し延長する中で、もはや当初のアジェンダが、全てのプレーヤーにとりwin-winな解をもたらしうるような世界に我々が居ないとの認識が欠けている。 我々は、この"extend and pretend"（期限を延長し終わらせるふりをする）アプローチがWTOにとり、また、ルールベースの国際通商システムにとり、致命的な脅威であると考える。 ドーハラウンドの行き詰まりは、自由化そのものを阻止しているわけではない。ドーハラウンドが失敗を繰り返しているうちに、世界的な貿易自由化は猛烈なスピードで進展している。ほとんどのWTO加盟国は、貿易、投資、サービス障壁を2国間で、地域で、そして自主的に低減してきている。これが見られないのはWTOだけである。 関税低減率は、2001年～2012年の間に世界全体で見て30%に及んでいる。同時に、多くのWTO加盟国は、発展するグローバル・バリュー・チェーン（GVC）の実態に対応し、新たな規律を作り出している。また、2001年以降中国、ロシアをはじめとして20カ国がWTOに加盟しており、WTOへの関心が低下しているわけでもない。 ドーハラウンドの失敗は、より多面的で複雑な理由から脅威となっている。 第1に、それは、国際社会の通商分野での協力に関する共通の関心を阻害する根腐れのようなものだ。 多国間協力に対する国際的な支持は、哲学的な選好によってではなく、実績によって支えられている。GATTの成功が多国間協力への共通の関心を生み、それがさらなる成功を生むという好循環が働いてきた。 5年余に1度のラウンドは、自由化とルール作りを可能にしてきた。GATTの成功は、まさにその成功の歴史に基礎を置く。 WTOの最後の成功体験は、1997年まで遡る。1997年は、情報通信合意（ITA）、テレコミ・金融サービス合意が実現した年である（注：中富は、ITAの交渉官であった）。各国首脳は、シュローダー、橋本、クリントンやカルドーソの時代であり、随分昔のことだ。 WTOが成功をもたらさないことが、好循環を逆転させている。WTOの失敗は、各国の関心を地域貿易協定（RTA）やメガRTAに向けさせている。世界のビジネス界は、自由化やルール作りの手段として、WTOを完全にあきらめつつある。もはや、WTOの「期限を延長し終わらせるふりをする」戦術の結果、全ての国がWTOを無視するようになる限界点が来ている。 第2に、ラウンドを終結する能力がないことは、WTOがルールブックを書き直す能力がないことを意味する。 その結果として、WTOのパネリストや上級委員は、21世紀の紛争を20世紀のルールで判断することになる。最後のルールブックの修正は1994年に行われたが、そのアジェンダは1986年に合意されたものである。国際通商が根本的に変化する中で、WTOのルールは基本的に変わっていない。 WTOの紛争処理機能の成功はその「正統性」にあり、正統性の根拠はコンセンサスにある。ドーハラウンドのような大きなパッケージ以外ではコンセンサスによるルール改定が政治的に困難な状況下で、事実上凍結されたドーハラウンドは紛争処理システムの長期的健全性を危うくしている。 WTOのパネリストなどは、「発展的な法解釈」により対応してきているが、「法的正統性のない司法判断」の長期継続は不可能である。 やがて、パネリストが新しい案件への判断を回避するか、加盟国が1994年に合意したテキストに基づくパネルの判断を拒否するかのいずれかが予想される。後者だとすれば、行動規範（code of good conduct）たるWTOへの共通の関心が損なわれ、もし、前者が起きれば、大国は1980年代の米国のように一方的措置（unilateralism）に頼ることになろう。 国際通商の将来を考える いずれにせよ、2020年までには、国際通商のガバナンスは大きな変貌を遂げるだろう。 WTOが、国際通商のガバナンスの主役との認識は、多極的なシステムによって置き換えられるか、WTOそれ自体が変貌することが必要となるだろう。 現状を見ると、加盟国が政策の方向性を変えない限り、前者の可能性が高い。現況が続けば、メガRTAの下で21世紀の貿易ルールが作られるが、メガRTAは大きな力の不均衡を反映した環境下で交渉されるものとなろう。これは実はグローバルな解になっていない。中国、インド、ブラジルといった成長国を外した枠組みだからである。これら諸国は、それぞれ独自の地域的対応を行うか、他国によって作られたルールに従うかしかない。いずれにせよ、この状況は、多国間協力への支持を著しく損なうものである。 メガRTAが予定調和的に自然に通商秩序を生み出すというシナリオは、幻想でしかない。メガRTAには、無差別性や多国間協力への共通理解といった、GATTの成功の鍵となった要素が欠けている。 今こそ、WTOが1つの柱となる（中心の柱であることが望ましいが）、多柱型の（multi- pillar）国際通商ガバナンスを真剣に検討すべき時である。これには、まずWTOがドーハラウンドを終結するか、「葬り去る」ことが不可欠である。また、1990年代からの「深い規律をともなうRTA」（deep RTA）の中で発展してきた、GVCに関する新たな規律について、WTO加盟国が建設的に取り組むことが求められる。

GATTとWTOの平和と繁栄への貢献

WTOとその前身であるGATTは、世界の貴重な公共財の1つである。多国間協力は貿易を維持増進し、それが世界の平和と生活水準の向上を実現している。フランスとドイツの貿易増大は両国を戦争から平和へと導いた。1870年から1945年の間に勃発した3回の戦争を経て、両国は世界で最も緊密な商業関係を築いている。今日では、もはやアルザス・ロレーヌの帰属を巡って戦争をしようという考えは狂気以外の何物でもない。国際通商の発展は、独仏間の戦争を「相互確証破壊」の状況へと変化させた。 貿易が生活水準向上と同一視されるのは、不思議ではない。貿易は市場の効率性を向上させる。輸出による大規模市場へのアクセスと輸入による高品質・低廉な財・サービスへのアクセスにより、貿易は最も生産的な分野に資源配分することを可能とする。これにより、イノベーション、生産性、成長を生む生産規模と集中が可能となる。 自由貿易は、また、イノベーションを不可避とする。日本の自動車産業との競争に直面し、デトロイトの自動車産業は、その垂直統合システムが、競争力あるサプライチェーンモデルに比較して非効率的であることを認識したのである。 国際協力への共通の関心の醸成 GATTはこうしたwin-winな多国間協力関係を推進してきた。その結果は、GATT・WTOの行動規範を生み、経済的な成功を支える協力パターンを作ってきた。 GATTの経済的な成功は、まさに驚異以外の何物でもない。工業品の輸出は生産高の2.5倍の速度で増加した。このことは、多角的協力がwin-winであることを容易に証明するものである。他国の輸出が自国の生産を奪うとはいえないからである。全ての国が協力し、勝者となっているのである。 経済的成功が心理を変える この成功が、世界的な政治指導者、ビジネスリーダー、労組幹部の心理状況の歴史的な変化をもたらした。GATT以前の時代には、産業を守るため保護水準を上げよ、というのが受け継がれた知恵であった。これが変化したのは1950年代から1960年代であり、相互の経済開放こそが勝利をもたらす方法との認識に変化してきた。 経済的成功が自主回転するサイクルを生み、貿易と収入の増加が、純粋に国民経済的な観点から判断して、GATTの規律こそが正しい政策であるとの加盟国の信念を強化した。 国内の圧力団体も、国際ルールが守られると予想するようになり、ルールに自動的に従う環境が出来てきた。 貿易紛争は頻発する一方で、GATT加盟国間の多国間協力擁護への共通の関心が育まれた。これは、世界貿易と、更には世界平和実現に資する、今日では稀な公共財である。 一般的に、GATT・WTOは、国際法の基礎となる法の支配の尊重を育んできたともいえる。強力な紛争処理手続きと一方的措置の禁止は更にこれを強化するものである。GATT・WTOは、現存するおそらく唯一の、多国間のかつ普遍的な法とルールの枠組みである。 外交的成功と法の支配の尊重 経済的な成功はGATTの外交的な成功により更に補完されてきた。 特に米国は、GATTの早期において、ドイツや日本などの新興工業国が米国のマーケットシェアを浸食することにより、政治的困難に直面してきた。1980年代のドイツ・日本の台頭に触発された米国の積極的な一方的措置の活用のような反発はあったものの、GATTのプロセスへの相互の信頼は、貿易の混乱を最小にしつつ問題を解決するのに貢献した。 GATTの外交的成功の中心要素は、GATTの行動規範が新たな経済状況の変化に対応するルール作りを可能としたことにある。GATTの規範の基礎には（結果主義ではなく）、ルール主義があり、これが1980年代の米国の政治圧力から日本を守ってきたと言っても過言ではない。GATTの行動規範の基本として、無差別原則、透明性、相互主義、柔軟性が挙げられる。 ルールの更新は絶対的に重要である。当初のGATTルールは、米英の対立解決を目指す要素が多分にあったが、1960年代から70年代にかけて植民地が独立する過程で、GATT加盟国は経済実態の変化に対応してルールを書き換えてきた。たとえば、1965年の第4章の追加が一例である。ルールの更新は累次のラウンドで行われてきた。

GATTの成功：ラウンド、ルールと紛争解決

GATTには概括して3つの機能がある。貿易自由化、ルール改訂、そして紛争処理である。 ラウンド、ルールと紛争解決 50年の間にGATTは、ドーハラウンドを含め9次のラウンドを経験し、その間に関税の大幅な引き下げを実現してきた。 ルール改訂 同様に重要なのがルール改訂である。GATTは国際通商の基本ルールを定め、ラウンドがそれを更新する重要な役割を担ってきた。1947年にGATTが署名されたときには、今日の加盟国の多くは植民地であった。植民地が独立してWTOに加盟するに当たっては、米英中心に規定された当初のルールを変更する必要があった。特に、当時は、途上国は工業化のために関税水準を高く維持することが必要と考えられ、先行する英国を除いて全ての工業国がその途を選択した。GATTは途上国に対し「特別かつ異なる待遇（S&D）」を導入し、1960年代から70年代にかけて、その定期的な見直しが行われた。 同様に、貿易と貿易障壁がより複雑化するのに伴い、GATTは規律の範囲を拡大した。特に、ケネディーラウンドと東京ラウンドでルール作りが進められ、国際通商を規律する基本規則となった。ウルグアイラウンドでは、サービス貿易や知的財産をカバーするルール作りが進められ、サービス貿易一般協定(GATS)と知的所有権の貿易関連の側面に関する協定（TRIPS）が定められた。また、一方的措置を禁止するセーフガード協定も定められた。 紛争処理 GATT・WTOはルールの執行を保証しており、特にウルグアイラウンドの結果として、強力な紛争処理機能が与えられた。パネルの設置やパネルレポート採択は、いわゆるネガティブ・コンセンサス・ルールで事実上、自動的に行われる。また、上級委員会も設置された。パネル決定に従わない場合の対抗措置についても規定された。WTOの紛争処理手続きは、加盟国間の紛争処理のメカニズムとして積極的に活用され、円滑に機能している。 よりソフトな紛争処理機能としては、ルール実施のモニタリング機能がある。WTOはモノ、サービス、知的財産をそれぞれカバーする3つの理事会を設置しており、また、個別のWTO協定（アンチダンピング協定、補助金協定など）の実施と透明性確保のため、各種の委員会が設置されている。これらの委員会は、原則全ての加盟国を拘束するWTO協定の実施に当たり、極めて重要な機能を果たしている。 GATTの成功の原因 GATTは、先進国、特にカナダ、EU、日本、米国の四極の関税を成功裏に引き下げてきた。この成功の原因には、「ジャガノート（juggernaut、抗うことのできない力）効果」といわれる政治経済メカニズムが機能している。 GATTがスタートしたときには、加盟国の関税水準は30年代をひきずった水準であった。当時は、それが各国の純粋に国内的な視点を反映した政治的に最適と考えられる水準であった。 最初のGATTラウンド開始の宣言が加盟国における政治的な計算を変えることとなった。輸出業者が反保護主義になったのである。その理由は、海外の関税を下げるためには、国内関税を下げる必要があるからである。GATTラウンドの仕組みでは、国内の自由化を求めてロビーすることは、海外の自由化を求めてロビーすることと同一と同じ意味を持つことになる。勿論これは、相互主義が原則となる四極および限られた先進国に限ってのことである。 輸出業者が関税問題につき政治的に積極的になり、関税を巡る自由化派と反自由化派の争いは、全ての参加国で、明らかに自由化推進の方向に動いていくことになる。輸出業者が積極的になることにより、政治的に、関税水準はより低い水準に向かう。 ある意味で、GATTの成功は、全ての先進国で起こったこうした国内政治の変質に起因する。輸出業者は、相互主義を前提として、自国の貿易障壁を低減することにより、他国の貿易障壁を低減することができるのである。 相互主義は、GATTの関税引き下げ実現の基礎である。途上国のように相互主義が適用されないケースでは、関税が低減されないこともこれで説明出来る。これにとどまらず、関税低減により関税で保護された産業の規模が縮小し、他方で輸出産業が拡大するために、輸出産業の政治的影響力は更に強化されることとなる。これが、全ての先進国で起きたことである。 結果として、次のラウンドにおける政治的に意味を持つ関税水準は前ラウンドのそれよりも低くなることになる。こうして、ジャガノート効果は更に進展することとなる。 補足ルール：譲許と「従わず、反対せず」 ラウンドのプロセスには、1930年代に起きたような政治的後退が起きないようにするルールがある。特に重要なルールは、関税の譲許である。もし、譲許違反があれば相手国は対抗措置をとることができ、輸出国に対して、政府が譲許を尊重するよう圧力をかけるインセンティブを与えている。 コンセンサスが原則であるにもかかわらず、ラウンドを終結させることができるもう1つの要となるメカニズムが、途上国に認められたさまざまな「特別かつ異なる待遇(S&D)」である。途上国は、相互主義に基づく関税削減への期待を免れており、更には合意できないGATTルールを多かれ少なかれ無視することが可能であった。ケネディーラウンドと東京ラウンドでは、交渉はいわゆる「コード」のアプローチに依っており、署名した国だけに拘束力が生じる形であった。更にGATTでは、紛争処理手続きが弱く、被提訴国はパネル判断を拒否することが許されていた。四極も、途上国市場が小さかったため、こうした途上国の「ただ乗り」を許してきた。 他方、途上国は、最恵国原則により、ラウンドの結果を裨益してきた。この現実は、ときに「従わず、反対せず（don't obey don't object）」といわれるが、多様な国により構成されるコンセンサスベースの組織が少数の志を共にする大国によって運営されることを可能としてきた。 勿論、これにはGATT交渉のほとんどが関税案件であったことが寄与している。関税は市場アクセスのバランスを定量化しやすいからである。より複雑な国内規制問題については、GATTはコード方式をとり、途上国に新たな義務から逃れる権利を与えた。

低調なWTOのパフォーマンス

GATTのやり方は50年間続いた。しかし、そのやり方は、ドーハラウンドの膠着で、完全に行き詰まったように見える。 ドーハラウンドの困難 ドーハラウンドは2001年に鳴り物入りで開始され、当初は2005年に終結することを目標としていた。しかしながら、開始後14年目に入り、貿易円滑化がかろうじて終了したのみで、核となる交渉案件は終了していない。 当初のドーハアジェンダは、基本はウルグアイラウンドの継続案件であり、それに競争、投資、調達透明性、貿易円滑化の4案件が追加された。また、貿易システムにおいて開発の側面を再調整することも交渉課題に含まれた。 ドーハラウンドを開始するに当たっては、多くの時間が「実施問題」を議論することに費やされた。途上国には、ウルグアイラウンドの終結に当たり、四極からTRIPS、貿易に関連する投資措置の協定（TRIMS）、サービス協定を十分な対価なしに強制され、欺かれたとの感情が蔓延していた。これが、既存協定の円滑な実施を求める途上国の要求に繋がった。また、ラウンドのアジェンダ設定でも途上国の懸念に対応すべく調整が行われた。 また、ドーハ閣僚会議の際に中国がWTO加盟し、ドーハ交渉に大きな影響を与えることとなる。特に、中国は加盟交渉で大きな譲歩をしており、ドーハアジェンダは中国からの大きな譲歩を期待していなかったこと、また中国の関心事項に対応していなかったことを挙げることができる。 ドーハラウンドの最初の失敗は2003年のカンクン閣僚会議であった。次が2008年の夏、そして2011年である。2011年、WTO加盟国は、全ての国にとってwin-winなフルパッケージの取引が実現不可能であると知り、全てのアジェンダを同じ速度で処理することを諦め、ミニパッケージに合意することとなった。 2013年にはアゼベド事務局長の下で、貿易円滑化合意が結実したが、その後紆余曲折を経て、2014年11月にその最終合意が成立した。ポストバリ閣僚会議のワークプログラムについても、2014年末の合意は実現できず、2015年7月に期限が延長され、ドーハラウンドの将来を不透明にしている（注：2015年7月に合意できず）。 ドーハの行き詰まりの理解 ドーハラウンドの混乱については、多くの理由があるが、おそらくもはやGATTの魔法が2つの変化により機能していないことが最も重要な理由であろう。 第1に、主要国の関税が低くなったため、ジャガノート効果が十分に働かないことである。途上国関税が高ければ別だが、途上国も1990年代に自主的に関税を引き下げてきた。工業品関税に関する限り、GATT時代に比べれば主要国の大輸出企業が争うべきものは少ない。 第2に、途上国の反対による行き詰まりを阻止してきた「従わず、反対せず」の概念は、ウルグアイラウンドの結末によって消し去られてしまった。ドーハラウンド交渉の前提は、明示的に例外に合意しない限り、全ての加盟国が全ての合意に拘束されるということである。途上国も例外ではない。また、WTOの紛争処理メカニズムの有効性故に、内容が不透明な条項があればそれによって将来拘束されることにもなりかねず、加盟国は交渉に慎重になる。 こうして、シングルアンダーテーキング（一括受諾）は、コンセンサス（一国の反対でも止まる）、普遍的なルール（例外は個別交渉）、厳格な執行（紛争処理メカニズム）という、意思決定者にとり不可能な状況を作り出すこととなる。これは、EUが置かれた状況に似ているが、EUも大きな困難に直面していることはご承知のとおりである。 途上国について、非相互主義の前提が崩れたことも重要である。先進国が途上国の「ただ乗り」を許す時代は終わった。中国、インド、ブラジル、ロシアなどの成長により、こうした市場へのアクセスはもはや重要でないとはいえない。四極の世界GDPに占めるシェアは1994年の約3分の2から、2014年には2分の1以下に下がっている。

将来の危機

50年にわたるGATTの経済的成功（市場開放）と外交的成功（紛争の減少と解決）は世界貿易のガバナンスにおけるGATT中心主義の基礎である。これに、非差別原則が加わり、GATTの規範に従うことが個別の国にとっても世界全体にとっても有益であるとの一般認識が作り上げられた。鶏と卵のように、成功が多国間協力への共通の関心を強化し、それが更なる成功を容易にした。 ドーハラウンドの停滞は多国間協力への支持を脅かす GATTは5～10年に1度ラウンドを終了させることが出来たので、自由化とルール作りの手段として使われ、成功が成功を呼んできた。WTOについてはまさに逆のことが起きている。 WTOのパフォーマンスを評価するとすれば、その内容は大変バランスを欠いたものとなろう。自由化については、1997年のいくつかの成果以外ほとんど成果がない（注：本稿は、2015年のITA品目拡大合意以前の状況に基づく）。 ルール作りも同様である。紛争処理機能のみが高いパフォーマンスを示している状況にある。 1997年にITA、テレコミ・金融サービス合意が成立して以来18年が経過している。貿易円滑化合意は進展ではあるが、ウルグアイラウンド、東京ラウンド、ケネディーラウンドの規模には到底及ばない。長期にわたり「勝利」がない状況である。世界の首脳は、WTOへの期待を裏切られ続けてきた。交渉者や大使も、WTOが自由化を推進するのをほとんど見たことがない状況である。 更に重要なのは、世界の利益団体が、自由化・ルール作りの手段としてWTOを概ねあきらめていることである。成功が多国間協力への支持を生む形での正のスパイラルがもはや停止してしまっている。これが第1の危機である。 第2の危機は、ルール更新について進展がないことである。WTOは紛争処理を続けているものの、いわば片足で立っているようなものだ。そして、その足にも問題の兆しが見られる。 司法機能と立法機能との不均衡は紛争処理を脅かす 貿易の性格は過激に変化し、生産ネットワークの国際化を伴っている。また、国営企業が舞台正面に登場する時代だ。為替操作といった古い課題もまた、重要性を増している。WTOのパネリストは、こうした新しいイッシューに何も直接応えてくれないルールに基づいて判断しなければならない。 将来的には、司法機能と立法機能の不均衡は大変危険であり、システム停止を招きかねない。WTOの紛争解決機能の成功はその正統性にあり、正統性の根拠はコンセンサスにある。ドーハラウンドのような大きなパッケージ以外ではコンセンサスによるルール改訂が政治的に困難な状況下で、事実上凍結されたドーハラウンドは紛争処理システムの長期的健全性を危うくする。 WTOのパネリストなどは、発展的な法解釈により対応してきている。これは、いわばマグナカルタで今日の極めて複雑な国際紛争に対応するようなものである。WTOパネルとパネリストの負担は更に増大し、やがて国家がパネルの判断に従うのが困難となるだろう。「法的正統性のない司法判断」の長期継続は不可能である。いわば、1994年以来システム更新していないコンピュータを動かすようなものだ。 もし、古いルールに基づく司法判断を長期に継続すると、次のいずれかが起こらざるを得ない。パネリストが新しい案件の判断を回避するか、加盟国が1994年に合意したテキストに基づくパネルの判断を拒否するかがいずれ予想される。もし、前者が起きれば、大国は1980年代の米国のように一方的措置に頼ることになろう。後者だとすれば、何が起こるか予測することは難しいが、WTOの行動規範への共通の関心という概念―平和と繁栄を50年間支えてきたGATTの根本にある概念―に大きな打撃となるであろう。 メガRTAはWTO中心主義を危うくする WTOの自由化・ルール作りの機能不全は、WTO加盟国の貿易分野での改革への反発を意味するものではない。ドーハラウンドが失敗を繰り返す中で、WTO加盟国は、WTOとは別に、大変な速度で、2国間、地域内、あるいは自主的に自由化を進めている。このWTO外での自由化とルール作りを、「21世紀型の地域主義」と呼ぶ。これは、WTOへの脅威であるが、その脅威の性格は微妙なものである。 21世紀型地域主義の3つの要素 21世紀型地域主義は、RTA（deep RTA）、投資協定（BIT）、一方的措置の3要素からなる。一方的措置（自主的自由化・改革）はWTOにとって脅威ではない。また、投資協定もWTOと問題なく併存してきた。他方で、RTAは、ルール作りにおけるWTOの中心的役割を揺るがす点で問題がある。 ルール作りの役割からWTOが外されることには3つの問題がある。第1に、基本的なWTOの貿易規範はほとんど普遍的に受け入れられ尊重されてきた。これは、気候変動や、核拡散、人権問題などを考えればわかるように、極めて稀な事例であり、こうした規範は莫大な便益をもたらす世界的な公共財である。規範の普遍性は、WTOのコンセンサス原則によって作られてきたことに起因する面が大きい。 新しい貿易規律は、これに対して、巨大な力の不均衡の中で、（米・EU・日本が中小規模の途上国とともに署名するRTAの中で）作られる。多国間主義とコンセンサスによる正統性を欠く新たな規範が普遍的に尊重されるか否かは、未知数である。 中国、インド、ブラジルといった途上国は、RTAなしで投資・技術を呼び込めるので、deep RTAを結ばないでいる。特に中国は、一部のルールを受け入れる一方で、一部のルールを、「深い貿易規律による冷戦」だとして拒絶するかも知れない。こうした不信感は、中国、インド、ブラジルが、Fred Bergstenが言うところの「競争的自由化」を米国が行っていると感じれば、容易に新しいルール以外にも及ぶことになろう。もし、米国が1970年代や1980年代の積極的な一方的措置をとれば、その可能性はさらに高まる。 第2に、多くのルールブックが存在し、重要なプレーヤーがシステムの根幹から外されていると感じるような世界は、多国間協力の精神を育む世界ではない。それは、差別が横行し、ルールよりも力が結果を決める世界である。また、それは、GATTの平和と繁栄を可能とした自律的なサイクルを覆すものである。 第3に、WTOが二次的な重要性しか持たない世界は、気候変動への対応、食糧不足への対応といった貿易関連事項への協力に必要な多国間協力を育む世界ではない。米、EU、日本の利益は短期的に守られるにせよ、ブラジル、インド、中国はどこに位置づけられるのだろうか？ もし、ブラジル、インド、中国がその役割を筋書きの中で果たせればよいが、そうなるとは限らない。19世紀の大国の対立に似た状況になる可能性もある。 可能な解決策 問題は、通商の世界が変質する中で、WTOが変わっていないことにある。南北の生産分業は、国境レベルでの新規律と国内の新規律とを必要としている。 WTOがウルグアイラウンドの積み残しである20世紀の案件にのみ集中してきた結果、WTO加盟国は他の枠組みで新たな規律を作ってきている。GVCに参加したい途上国は、自主的に、あるいは2国間でこうした「保証」を実現してきた。先進技術国は必要な規律を含むdeep RTAや投資協定を実現してきた。途上国は、自主的に関税（特に部品関税）を下げ生産分業に対応してきた。 こうして、deep RTA、投資協定、自主的改革は21世紀の貿易自由化とルール作りの手段となった。ドーハの後ろ向きのアジェンダは、21世紀型地域主義と直接の競合はない。しかし、ドーハに、成功体験がないことが問題である。利益団体や各国政府は、ドーハラウンド終結には支払わない政治的対価をdeep RTAには支払う用意がある。 WTOに今から21世紀の多国間規律を書かせるには遅すぎる。既に、望む国は他の枠組みでそれを実現しているからである。この観点からすると、メガRTAの動きは、21世紀型規律のスパゲティーボウル解消のための試みであり、その成否はいずれにしても、WTOの将来に大きな影響を与える。それにWTOがどう対応するかも同じく重要である。 WTOは今まで、21世紀型の需要に対応してこなかった。そして、ドーハのアジェンダがあたかも最も重要であるかのように、pretend and extend戦略を続けてきた。メガRTAの成否は、WTOにとり極めて重要な影響がある。特に環太平洋戦略的経済連携協定（TPP）は21世紀型規律を含み、先進国・途上国の双方をメンバーとするので重要である。

今後のシナリオ

メガRTAが成功する場合 TPP、環大西洋貿易投資パートナーシップ（TTIP）、EU・日本といったメガRTAが成功するケースでは、21世紀的な規律が、部分的にのみ調和した形で、多国間のガバナンスの枠組みの外で定められることとなる。米、EU、日本が作り上げたルールが中国、インド、ロシア、ブラジルといった国からのインプットなしに、世界的な規範となる。 TPPやTTIPに非参加の国は、2つの選択がある。スウェーデンやフィンランドがEUに参加したように、TPPやTTIPに参加するか、ノルウェーやスイスのように自国の国内ルールを維持しつつ、サプライチェーン貿易や投資を誘引すべく努力するかである。 WTOのコンテクストでは、中小国は「参加」のオプションをとる可能性が高く、大国（特に中国）は二国間の枠組みを進めると同時に、独自路線をとるかもしれない。これは、多国間交渉の中でルールが決まる今日までの状況と著しく異なる。新興国、特に中国が議論に参加しないでルールが作られるということは、多国間協力への共通の関心を著しく阻害するだろう。 メガRTAの成功は、参加できないWTO加盟国の間に怒りを生むかもしれず、その場合、世界貿易のガバナンスを、全ての国が従う行動規範と見なすことは困難になるだろう。先進国の優先順位に沿って進められたメガRTAを、「豊かな国が世界の通商システムを切り裂く手段」として容易に描くことができる。 WTOの反応 WTOの1つの対応は、pretend and extendを続けることである。残念ながらこの可能性が高い。勿論これは、WTO中心主義を更に浸食することを意味する。WTOの1994年のルールブックを21世紀の現実に合わせることは更に困難となるであろう。各国の利益団体は、その政治的エネルギーを、新たなルール作りの場であるメガRTAに集中することとなろう。WTOは、システム停止に向けて夢遊状態で歩き続けるようなものだ。 他方、WTOがメガRTAの成功を21世紀のルール作りの好機ととらえて、取り組むことも可能である。もっとも堅実なのは、メガRTAの条項をマルチ化すべく努力することである。ドーハのアジェンダに21世紀のイッシューを追加することも1つの方法である。この方法については、可能と考える識者と困難と考える識者とが存在する。これは理想的なシナリオであるが、真剣な努力と連携とがあって初めて可能となる。 より現実的な対応は、メガRTAが今や国際通商ガバナンスの重要部分を構成することを受け入れて、多柱型の枠組みを作り上げることである。これは、複数国合意（ITA2、環境財、ACTAなど）を正式なWTO合意として承認する形になるかもしれない。複数国合意は、単一の分野に限る必要はない。国際サプライ チェーン協定（ISCA）（注：中富が提唱している枠組み）のように、複数の関連する分野をまとめて交渉することも可能である。 重要なのは、こうした複数国合意が差別を増進しない解を志向するものと位置づけ、ITAや金融・テレコミサービス合意のように、非参加国にその便益を最恵国待遇（MFN）で均てんすることである。それができれば、複数国合意をWTO合意に取り込むことも容易となる。この意味で、現在交渉中の新サービス貿易協定（TISA）が非MFN型のFTAとして議論されていることには大きな問題がある。我々は、複数国合意のメンバーシップが新規の参加国に開かれていることも重要と考える。 メガRTAが失敗する場合 TPP、TTIPという主要なメガRTAが直面する困難を見ると、成功は決して保証されているとはいえない。参加国の数、経済的影響の大きさ、交渉内容の深さを見ると失敗の可能性もある。TTIPでは、米EUの長期にわたる対立が表面化している。 WTOの反応 WTOがメガRTAの失敗の後も、pretend and extend戦略を続けるなら、現状が継続する。これはWTO中心主義を直接に助けるものではない。メガRTAの失敗は、ルール作りと自由化のWTO以外での失敗を意味するものではない。国際的な生産の切り離し（unbundling）を規律するルールは、米、日、EUが署名したバラバラな2国間あるいは地域の協定が基礎となっている。21世紀の通商の新しいルールは、引き続きRTAによって作られていくであろう。これは、WTO中心主義が更に浸食され、WTOがルールブックを改訂できない状態が続く世界である。 これは「ルールのスパゲティーボウル」の世界である。非差別原則は更に浸食される。多国間協力への共通の関心は、全く一般的でなくなる。他方、メガRTAが失敗すれば、WTOは21世紀の現実に適応するための時間をより長く得られるであろう。 WTOは、pretend and extendを止め、この好機を捕らえることも可能である。GVCに関連した規律を地域的枠組みで確立することは不可能であると主要国に認識されれば、WTOに関心が戻ってくることも考えられる。 このシナリオでは、野心のレベルを引き下げてドーハラウンドを終了させるか、新たなイッシューを追加し、より広い着地点を目指すことが考えられよう。後者では、拡大したドーハラウンドを終了させ、WTOが再び機能することを目指すことになる。勿論、主要国がメガRTAで失敗した新ルール作りをWTOの中で行う方が簡単と考えるのか、その理由は明らかでない。国営企業の扱いなどの最も困難な案件は交渉のテーブルから外れる可能性もあろう。 WTOなき世界 WTOが直面する危機は、WTOの将来を楽観的に描くことを許さない。地域ルールの継続的な拡散と、WTOの立法機能と司法機能との不均衡は、WTOを深刻に浸食し、他の国が無視するからという理由でほとんどの国がWTOのルールを無視するシステム停止が起きるかもしれない。WTOなき世界とはどのようなものであろうか？ このシステム停止は、保護主義と地域ブロックを伴った1930年代と同じようになるとは考えにくい。21世紀型の通商は、貿易、投資、サービス、知財の大規模な自由化を進めてきた。20世紀型の保護主義をとることは、工業化、開発、成長の観点から破滅的としか言いようがない。より可能性が高いのは、ルールのスパゲティーボウル、通商関係における生のパワー・ポリティクスの再来、強国の弱小国に対する差別、グローバルなルールの無秩序、実効ある紛争処理枠組みの消滅などであろう。 メガRTAが成功したとしても、メガRTAは調和のとれた世界の貿易投資レジームを保証するものではない。

結語：WTO中心の多柱型国際通商ガバナンス