В Украине с большим скрипом сократили за год всего несколько тысяч чиновников. Действовать быстрее ни правительство, ни парламентская коалиция не хотят: властям выгодна армия неэффективных и малооплачиваемых, но послушных подчиненных

Монстр — неэффективный, неповоротливый. И коррумпированный. Так всего несколькими словами описывает весь украинский чиновничий аппарат Денис Бродский, эксперт по вопросам реформы госслужбы организации Реанимационный пакет реформ. Монстр, который благополучно пережил уже 24 года, — с 1991‑го по 2015‑й.

Бродский знает, о чем говорит. Он — один из лучших HR-специалистов в Украине с многолетним опытом работы: после революции достоинства, в апреле 2014‑го, он променял высокий доход в частном секторе на чиновничий мундир, возглавив Национальное агентство по вопросам госслужбы.

Его попытки реформировать систему изнутри не увенчались успехом и не нашли отклика в правительстве Арсения Яценюка. И всего через два месяца после назначения Бродский покинул пост. “Вы даже не представляете, насколько нынешняя система выгодна власти,— говорит эксперт.— Она работает по звонку: на любую должность можно назначить своего человека”.

Властная вертикаль — когда высокопоставленный руководитель без проблем лоббирует на должности своих людей, порождает зависимость чиновников от начальства. А еще объясняет, почему госменеджеры высшего уровня, включая членов Кабмина, не торопятся реформировать и сокращать чиновничий аппарат. В итоге в разгар кризиса и войны украинские налогоплательщики содержат огромную армию чиновников — 295 тыс. человек, неспособных эффективно обслуживать ни граждан, ни само государство.

Мертвые души

В правительстве неоднократно обещали урезать количество госслужащих. Яценюк уверял, что в 2015‑м сокращения коснутся 20 % чиновников. Министр юстиции Павел Петренко называл еще более впечатляющие цифры — 30–50 %.

Но результаты оказались куда скромнее — сокращение составило всего 10 %: с 330 тыс. в 2014 году до 295 тыс. по состоянию на лето 2015‑го. Причем в Нацагентстве по вопросам госслужбы признаются, что за этими цифрами в основном стоят не реальные чиновники — на деле сократили лишь должности. “Основная часть сокращений прошла за счет свободных вакансий,— говорит Константин Ващенко, глава Нацагентства.— Сегодня есть извращенная система оплаты труда, которая заставляет руководителей держать эти вакансии, чтобы иметь возможность больше платить тем, кто работает,— например, в виде премий”.

И даже цифра 10 % — слишком завышена, убежден Иван Хилобок, проектный менеджер реформы госслужбы Национального совета реформ. Реальное сокращение составило не более 2 . Остальные 8 появились потому, что в Украине перестали учитывать чиновников оккупированного Крыма и захваченных территорий востока.

Реальные сокращения прошли лишь в одном из крупнейших ведомств — Минэкономики, насчитывающем 1,2 тыс. сотрудников-госслужащих. Министр Айварас Абромавичус в марте 2015‑го подписал указ о сокращении штата подведомственной ему структуры на 30 % и пообещал урезать еще 20 % сотрудников к осени. В перспективе он вообще склонен ликвидировать ведомство.

Но даже реформаторский запал Минэкономики меркнет на фоне других стран, решавших схожую проблему, уверены эксперты. Например, в реформируемой Михаилом Саакашвили Грузии только число прокуроров сократили в пять раз — с 1,6 тыс. до 350, а сотрудников МВД поделили на три, доведя их число с 60 тыс. до 20 тыс. и сохранив при этом прежний зарплатный фонд.

Чистка рядов позволила не только сократить бюджетные расходы, но и резко увеличить зарплаты оставшимся. Тогда у последних появился стимул делать работу качественно.

В Украине с этим большие проблемы. Чиновники из рук вон плохо мотивированы выполнять свои обязанности: 40 % получают зарплату на уровне минимальной — 1218 грн. Прежде они могли рассчитывать на доплаты и премии, особенно это касалось столичных чиновников, но в целях экономии правительство урезало все подобные надбавки.

Зарплаты госслужащих высшего уровня более существенны, но и они несопоставимы с уровнем ответственности. Давид Сакварелидзе, автор реформы грузинской прокуратуры, ныне заместитель генпрокурора Украины, признается, что получает зарплату чуть выше средней по стране — 6 тыс. грн. Это притом, что в его должностные обязанности входит борьба с коррупцией в миллиарды гривен.

Чтобы обеспечить привычный уровень жизни и обслуживать ипотечный кредит, Сакварелидзе пользуется отложенными сбережениями и сдает в аренду свою квартиру в центре Тбилиси. Существующую систему оплаты труда госслужащих он называет неприемлемой. “Прокурор среднего звена должен получать высокую зарплату. Очень высокую. По-другому нельзя: низкая зарплата провоцирует сильнейшие коррупционные риски”,— поясняет замгенпрокурора.

В украинском правительстве обещали, что не будут урезать финансирование ведомствам, сокращая штаты. Но обещание не сдержали.

“Нужно не сокращать финансирование, а перераспределять его”,— говорит Сакварелидзе. Он сожалеет, что после увольнения части прокуроров — из 22,5 тыс. за полтора года сократили 7,5 тыс.— Кабмин забрал у Генпрокуратуры часть финансирования в размере 83 млн грн.

Но ведомство все равно активно использует казенные средства: по данным Глеба Вышлинского, исполнительного директора Центра экономической стратегии, бюджет Генпрокуратуры составляет 3 млрд грн. При этом Мининфраструктуры, к примеру, довольствуется 33 млн грн.

Денежный вопрос

Оплата труда армии госслужащих, даже при их малых доходах, сейчас обходится стране в целом примерно в 14 млрд грн в год, говорит Константин Ващенко. Поднять зарплаты даже в два раза невозможно без параллельного сокращения госаппарата. Задача усложняется тем, что в планах властей — куда более существенный рост чиновничьих заработков: Дмитрий Шымкив, заместитель главы Администрации президента, заявил, что в среднем зарплата госслужащего должна составлять от € 700 до € 1,5 тыс.

На первых порах адекватную оплату хотя бы на высшем уровне можно обеспечить за счет специальных фондов, которые готовы наполнять и западные партнеры, и некоторые украинские бизнесмены. Фонды работают вслепую, то есть деньги складываются в общий котел и распределяются без участия самих вкладчиков.

Такая схема действовала поначалу в Грузии, вспоминает Сакварелидзе. “Международные доноры и наши бизнесмены доплачивали зарплату госслужащим, но это продолжалось только год”,— объясняет он. А дальше власти провели реформу налоговой и таможенной служб, и в дальнейшем казна уже могла без сторонней помощи финансировать сократившийся и ставший более эффективным госаппарат.

В Украине таких фондов нет. Зато есть иная массовая практика — ценным работникам доплачивают к официальной зарплате солидную сумму в конвертах. Причем происхождение этих денег не разглашается. О такой схеме НВ рассказывали сразу несколько чиновников. Она не только серая по своей сути, но и предполагает полную зависимость получателя от тех, кто ему доплачивает.

Именно поэтому инициатива создания легальных зарплатных фондов в Украине тормозится, говорит Бродский. “Сейчас люди в министерствах обслуживают определенный финансовый поток. Конечный бенефициар этого потока доплачивает специалистам деньги в конвертах. Представьте себе, что мы заменим такой конвертик белой зарплатой профессионалов. Появится чиновник, финансово независимый от своего руководителя. Это никому не выгодно”,— сокрушается эксперт. Фамилии “конечных бенефициаров” он не называет.

По данным источников НВ, игнорируют идею “слепых” фондов даже высшие руководители страны, включая премьер-министра.

Между тем, средства — на зарплаты и реформы — готовы выделять не только предприниматели, действующие на украинском рынке, но и международные доноры. Однако последние давать деньги “в никуда” не хотят. Запад требует четкой стратегии реформы и принятия нового закона о госслужбе. “Одно только его принятие повлечет за собой € 105 млн безвозвратной помощи и еще € 200 млн в следующем году. Следующий транш МВФ в $ 1,8 млрд тоже обусловлен принятием закона о госслужбе”,— говорит Ващенко.

Ни один законопроект, касающийся реформы аппарата, в том числе и позволяющий создать спецфонд для доплат чиновникам, парламент так и не принял.

Беззаконие

Обязательство внедрить подобные инициативы представители власти брали на себя и на уровне парламентской коалиции, и на уровне правительства.

Новый закон о госслужбе планировали принять еще в декабре прошлого года, но его лишь одобрили в первом чтении, и произошло это еще в апреле 2015‑го. После чего документ увяз в парламентских комитетах. “Кабмин поручил незамедлительно подготовить законопроект ко второму чтению до сентября. Но депутаты в отпусках, комитеты не собираются, никто ничего не готовит. Я вообще не уверен, что его примут”,— сетует Бродский.

По его словам, принятию документа сопротивляются во всех фракциях. “В том числе в самых больших — Народном фронте [Яценюка] и Блоке Петра Порошенко”,— добавляет бывший глава Нацагентства по вопросам госслужбы.

Причины промедления, по мнению Хилобока,— отсутствие согласованного видения реформы в коалиции и ее непопулярность среди нынешних 300 тыс. госслужащих. А ведь они — это потенциально 1 млн избирателей, учитывая членов семей, и идти против такой массы до осенних местных выборов никто, по мнению эксперта, не хочет.

А ведь закон установит новые правила игры в госаппарате. Во-первых, появится разделение на политическую и неполитическую госслужбу. К первой категории отнесут, в частности, членов Кабмина, президента и народных депутатов. Вторая категория — профессиональные госслужащие. Согласно проекту, они не должны состоять в политических партиях и агитировать за какую‑либо политсилу. Любой госслужащий будет назначаться на должность исключительно по конкурсному отбору, каждый год его работу будут оценивать.

Впрочем, одного закона для полноценной реформы недостаточно, отмечает Вышлинский. Нужно изменить систему принятия решений, в том числе на самом высоком уровне, заменив бесконечные бумажные согласования профессиональными обсуждениями и дискуссиями. Помимо этого, необходимо постоянно вести борьбу с коррупционными рисками. “Без ликвидации возможностей для коррупции и, например, поголовных проверок на полиграфе коррупция на высшем и среднем уровнях сохранится при любых зарплатах”,— предостерегает Вышлинский.

Сакварелидзе также призывает в корне пересмотреть систему, сокращая не только чиновников, но и целые ведомства, которые с советских времен выполняют огромный массив бессмысленной бумажной работы. “Украине нужно сбросить лишние тяжести. Есть целые департаменты, финансируемые из госбюджета, на которые годами никто не обращает внимания. Нужно от них избавляться”,— уверен представитель Генпрокуратуры.

Чтобы выстроить эффективную и качественную систему госуправления, понадобится несколько лет, прогнозирует Хилобок, а поддерживать ее на должном уровне нужно будет постоянно.

Галина Корба