O senador Antônio Reguffe (sem partido-DF) foi o parlamentar mais assíduo em 2016. O único, segundo levantamento do Congresso em Foco, que compareceu a todas as sessões do plenário. Mesmo assim, Reguffe desconhecia, até dezembro do ano passado, o Projeto de Lei 79/2016, que altera a Lei Geral das Telecomunicações, de 1997, e transfere ao setor privado a infraestrutura até agora estatal usada pela telefonia fixa brasileira – um negócio que envolve dezenas de bilhões de reais e afetará a qualidade futura dos serviços de telecomunicações no país.

Nos últimos dias de 2016, o texto seguia desenfreado para a apreciação presidencial quando a oposição iniciou uma força-tarefa para barrá-lo. Reguffe foi um dos últimos nomes recrutados a assinar o recurso que solicitava a discussão da matéria no plenário. "Um tema dessa importância não pode ser aprovado sem ampla discussão", disse. Entre assinaturas de senadores removidas do recurso por pressão partidária e correria dos que defendem mais debate, opositores conseguiram protelar o avanço do projeto para depois do recesso parlamentar, que terminou no dia 2 de fevereiro. Renan Calheiros, que era presidente do Senado na época, havia confirmado à presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Cármen Lúcia, que não haveria movimentação em relação ao projeto até essa data. Surpreendeu a todos quando despachou a matéria à Presidência da República dois dias antes, em 31 de janeiro. Os parlamentares de oposição recorreram ao Supremo. O ministro Luís Roberto Barroso atendeu ao pedido de 12 senadores e determinou que o presidente Michel Temer não poderia sancioná-lo, antes de o Senado contemplar todos os recursos a respeito. Nesta semana, os opositores e organizações da sociedade civil atingiram seu objetivo: o Executivo devolveu o projeto ao Senado, para que ele seja debatido com mais calma.

Renan Calheiros, ex-presidente do Senado Federal. Ele encaminhou o projeto ao Executivo antes do acordado (Foto: Marcos Oliveira/Agência Senado)



Além da celeridade incomum com que o texto avançou, a partir de 6 de dezembro, quando foi aprovado por uma única comissão com 11 senadores, a oposição julga que o rito foi recheado de manobras de bastidores: a Mesa do Senado reprovou recursos da oposição com a justificativa de que algumas assinaturas eram eletrônicas. Vanessa Grazziotin (PCdoB-AM), uma das parlamentares mais proativas na luta contra o PL das teles, enviou um memorando à Mesa em que afirmava que o prazo para emendas tampouco fora respeitado. "Lindbergh Farias (PT-RJ) tinha várias emendas para apresentar, o prazo ainda estava aberto, mas o texto já havia sido aprovado. Ouvi que havia uma cerimônia programada para a sanção", diz um consultor legislativo do Senado. A pressão exercida por entidades ligadas a direitos na internet ajudou a dar visibilidade a um projeto até então pouco conhecido. Dezenas de organizações assinaram uma nota de repúdio ao texto. Por fim, um pedido de liminar de 13 senadores foi entregue a Cármen Lúcia. Ele solicitava análise da tramitação. Cármen encaminhou o mandado a Teori Zavaski por julgar que não havia urgência na análise. Ela se baseava na promessa de Renan, de que a tramitação só seria retomada após 2 de fevereiro, e que não foi cumprida.



O tema é uma das prioridades do governo e foi incluído na Agenda Brasil de 2017 de Renan – lista de pautas dedicadas a impulsionar a economia brasileira. De autoria do deputado Daniel Vilela (PMDB-GO), permite que as empresas de telecomunicações possam deter a infraestrutura da telefonia fixa (como redes de acesso, prédios e antenas) em troca de investimentos na expansão da internet banda larga. Desde 1998, com a privatização da estatal Telebras, o regime em vigência é o de concessão. Ele dá o direito de uso dos bens da União às empresas até o fim do contrato, em 2025, como um empréstimo. As companhias nesse regime, como Oi, Vivo, TIM e Claro, devem cumprir metas de universalização (oferecer disponibilidade de linhas telefônicas em todo o país) e de modicidade tarifária (vivem num mercado regulado, sem o poder de estipular tarifas arbitrárias). Como o telefone fixo segue uma trajetória rumo ao desuso se comparado ao celular e à internet, essas redes correm o risco de perder atratividade diante de tecnologias mais rápidas e baratas. O PL 79/2016 surge como uma maneira de flexibilizar esse prazo, antecipando em sete anos o prazo da concessão e dando às empresas atuantes essa infraestrutura. Em troca, elas devem investir na expansão de internet.



O problema é que o projeto não especifica como as companhias farão esses investimentos. O Instituto de Defesa ao Consumidor (Idec) alertou para possíveis consequências na vida prática dos consumidores se a lei for aprovada com o texto atual: aumento dos preços (a proposta dispensa as empresas de seguir a modicidade tarifária nesse serviço), risco de não cumprimento das políticas de inclusão digital, já que o texto atual não se ampara em política pública nem determina metas; falta de universalização dos serviços de interesse coletivo; permanência do problema da falta de investimento (“nenhum estudo técnico demonstra relação direta entre desregulamentação e aumento de investimento no setor de Telecom em países em desenvolvimento como o Brasil”); e entrega de uma infraestrutura estratégica para um grupo de empresas sem cobrança clara de contrapartida e, como o próprio Tribunal de Contas da União (TCU) aponta, sem definição de como ela poderia ser tomada de volta, se o governo assim considerar necessário.



A oposição baseia parte de seus argumentos em grupos como a Coalizão Direitos na Rede, que reúne várias organizações em prol de direitos na internet. Essa análise é refutada por outros estudiosos do tema, como Arthur Barrionuevo, economista especializado em telecomunicações e ex-membro do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica, órgão ligado ao Ministério da Justiça e defensor da concorrência). Ele defende o projeto e acredita que a migração da infraestrutura de telefonia fixa do Estado para as empresas trará queda nos preços. “A banda larga é definida pela competição e não pelo regulador. Se os ativos de telefonia fixa passarem a ser propriedade delas, terão mais estímulo a investir [e expandir a rede] porque há possibilidade de vender mais”, diz. Por essa visão, o atual regime de concessão oferece menos estímulo às teles para investir numa rede que não pertence a elas.



Para Barrionuevo, não se trata de uma “benesse”, já que a Anatel determinará investimentos, e não é estratégico esperar até 2025 para realizar uma nova licitação, pois a tendência mundial é migrar da rede de cobre a outras tecnologias. “Se esperar até o fim, dificilmente haverá interessados.” Ele cita o exemplo da Net, que não é regulada e hoje é o maior provedor de banda larga do país. Quanto à universalização, Barrionuevo afirma que, se o governo estudar bem, as regiões desassistidas podem ser determinadas nos planos de investimentos. “Em vez de pagar em dinheiro, as empresas aumentarão a rede onde hoje não existe atratividade econômica para o setor privado”, argumenta.



A internet é muito bem-vinda em qualquer lugar do mundo e não há comparação de seu potencial econômico com o telefone. A questão, no entanto, não se reduz a escolher em qual dos dois o país deve investir. Num cenário dramático de falta de dinheiro do setor público para investir em infraestrutura e a necessidade de desencadear esses investimentos para que o país volte a crescer, o texto propõe uma alteração profunda no modelo de telecomunicações brasileiro – mas sem expor com clareza como essa mudança será executada. Um ponto crítico do projeto, que independe da posição ideológica Estado versus privatização, é que o valor dos bens reversíveis (depois de 2025 eles retornariam à União) a ser ofertados às teles não foi definido. No discurso da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), o valor é de R$ 20 bilhões. A metodologia de cálculo usado pela agência já foi contestada pelo TCU. Para auxiliar na conta, a Anatel contratou duas consultorias independentes em janeiro. Quando o valor será divulgado? Só depois da sanção do projeto de lei. É quase como calcular quanto vale um imóvel só após repassá-lo ao comprador. No discurso da oposição, o negócio poderia ser ainda pior, da ordem de R$ 105 bilhões. Apesar de estarem documentados em uma auditoria do TCU de 2015, os R$ 105 bilhões são o valor histórico e consideram o custo de aquisição dos bens à época da privatização, sem depreciação.



A depreciação da tecnologia é uma das mais rápidas do mercado, vide a evolução do setor (o iPhone foi lançado há apenas dez anos e modificou a forma com que usamos o celular). À medida que perde a competitividade, o bem se desvaloriza. Juarez Quadros, presidente da Anatel, defende que a avaliação dos bens e sua oferta sejam feitos antes de 2025, sob o risco de tornarem-se obsoletos. "Com todas as inovações que ocorreram em cima de outros serviços, esse vai perdendo cliente." Entre dados, TV e voz, o primeiro é naturalmente mais atraente. As assinaturas de telefone fixo caem desde 2013. São 42 milhões de assinaturas comerciais ou pessoais (muitas dispensáveis, mantidas apenas pela comodidade da oferta do combo triplo – telefone, internet e TV) em relação aos 244 milhões de assinaturas de celular.



A defesa de uma nova rodada de privatização (só que desta vez sem leilões) está baseada na ideia de que não faz sentido deixar para o governo uma estrutura sem funcionalidade. No entanto, é preciso notar que mais de 50% da banda larga tem como base as redes da telefonia fixa. Essas redes, portanto, não serão ultrapassadas como um orelhão movido à ficha. Representantes da Direitos na Rede citam que, por imposição contratual, as redes receberam atualizações, muitas já são de fibra óptica e as tecnologias atuais permitem a associação de redes de cobre (usadas para o telefone) com fibra óptica para o provimento de banda larga em alta capacidade. Defendem que as redes permanecem atrativas e criticam a proximidade de uma agência reguladora com empresas que já falharam em cumprir compromissos anteriores de investimento.



Para Carlos Ari Sundfeld, advogado que participou da concepção da Lei Geral das Telecomunicações, é coerente que hoje os estatistas sejam contrários ao PL 79 bem como foram contra o modelo adotado na reforma da LGT, por ele ter dado muita liberdade ao setor privado e acabado com a exploração estatal. A regra na privatização era que as vencedoras do leilão devolveriam os bens ao Estado, ao fim do período de concessão. Sundfeld afirma que a Anatel, ao se posicionar favorável ao projeto que muda o combinado, cumpre seu papel institucional, de propor normas e reformas de um setor que lhe cabe regular. “Uma discussão que foi colocada é sobre a razão de extinguir a concessão e ceder [onerosamente, claro] os bens reversíveis às atuais empresas, em vez de fazer uma licitação para haver disputa ampla quanto a isso. A resposta é muito simples: porque é fática e economicamente inviável”, diz.



Questões importantes precisam ser levadas em conta. Uma empresa a receber ativos seria a Oi, endividada em R$ 64,5 bilhões (parte com o dinheiro público). Quem ficará responsável por definir como ela investirá em banda larga? Qual é a relação de prioridade entre as dívidas e o compromisso de investimento da empresa?

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O PL flexibiliza essa norma. "Quando você faz uma licitação, não pode mudar as regras no meio do jogo", diz a advogada Flávia Lefévere, do Proteste. Segundo ela, o projeto infringe a Lei das Licitações e abre a possibilidade para desrespeitar o princípio da impessoalidade. "Se outras empresas soubessem que no final da concessão poderiam ficar com as redes, talvez o valor estimado do leilão fosse muito maior", diz. Além disso, outros consórcios poderiam ter participado, o que caracterizaria uma competição mais acirrada.



Como o serviço passará ao regime privado, o temor da oposição é que não haja investimento em regiões desassistidas de internet, como Amazônia. A distribuição de banda larga, que funciona sob a outorga de autorização, fica concentrada majoritariamente no Sul, no Sudeste e na área litorânea. "O governo já liberou dinheiro do Fust e do BNDES, esse a juros subsidiados, e onde ficaram concentradas essas redes? Na periferia não tem fibra óptica", questiona a advogada. A responsabilidade da Anatel em determinar as exigências de investimento em banda larga e averiguar se serão cumpridas será grande – e o histórico das empresas de telecomunicações não é nada favorável.

Além de liderarem os rankings de reclamações no país, têm no currículo episódios de relações íntimas com o governo e metas não cumpridas. Especificamente sobre os bens reversíveis, o TCU constatou um baixo índice de quitação de multas, além de uma regulamentação de controle da Anatel que "não assegura conformidade e a atualidade das informações". Quanto à qualidade do serviço de banda larga, o cumprimento das metas cai a um nível de menos de 60%, à medida que o número de acessos aumenta, de acordo com levantamento do Proteste. Para resolver o problema, as operadoras propõem, desde abril do ano passado, um modelo polêmico de franquia de dados – que deixa a internet residencial igual à do celular, com interrupção do serviço depois que o consumo de dados chega a determinado limite. A Anatel e o ministério deram declarações complacentes com as empresas e precisaram recuar depois de forte reação negativa da população.

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A troca de dívidas das companhias por investimentos já foi autorizada pela agência por meio de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC). Só no ano passado, R$ 3,3 bilhões para a Vivo e R$ 1,2 bilhão para a Oi. Os processos ainda carecem de aprovação do TCU. Em novembro do ano passado, Marco Schroeder, presidente da Oi, disse que iria propor uma TAC para a troca de R$ 11 bilhões de dívidas por investimentos. O plano judicial da companhia, elaborado em 2016, já prevê mudanças legislativas no setor de telecomunicações. Se Temer sancionar o PL 79/2016, a Oi poderá ficar com R$ 8,09 bilhões de bens reversíveis, pouco menos que sua dívida total com a Anatel.



Do ponto de vista do interesse público, um serviço de telecomunicação considerado básico se apoia em três pilares: universalização, modicidade tarifária e essencialidade (o serviço não pode ser interrompido), segundo Rafael Zanatta, advogado do Idec. "Com o PL, você negocia metas de universalização nos contratos de autorização pela Anatel, mas sem esse aparato [os três pilares]. Você não consegue fazer com que exista uma assinatura de banda larga por R$ 30. Não tem como obrigar as empresas a oferecer preço módico", diz. Isso seria possível apenas se a internet banda larga fosse tida como um serviço essencial, como o telefone, o que demandaria uma reforma na Lei de Telecomunicações. "Aí se poderia tornar obrigatória a oferta de internet a preço acessível, com uma conexão mínima de 2Mpbs e uma franquia de 40 Gb, por exemplo."



Um estudo de 2012 do Banco Mundial, cujo coautor é o economista brasileiro Otaviano Canuto, aponta que o grande investimento em infraestrutura avançada, como banda larga de alta velocidade, é um dos requisitos cumpridos pelos poucos países que escaparam, nas últimas décadas, da chamada “armadilha do nível de média renda” – a dificuldade de uma nação em avançar desse nível para o grupo de alta renda, o dos países desenvolvidos (essa dificuldade é bem maior do que a enfrentada no avanço anterior, já superado pelo Brasil, do nível de baixa renda para o grupo de países de desenvolvimento intermediário). A internet rápida tem efeito na disseminação de informações, na pesquisa, na educação e na produtividade. No fim de dezembro, enquanto o Congresso lutava apressado contra o relógio, o governo do Canadá tornou o acesso rápido à internet um direito básico dos cidadãos. Jean-Pierre Blais, presidente da Comissão Canadense de Rádio-Televisão e Telecomunicações (CRTC, na sigla em inglês), afirmou que o futuro da riqueza da sociedade depende de metas como a conexão de todos os cidadãos ao século XXI. O plano é que os canadenses tenham ao menos uma opção de plano de banda larga fixa com franquia de dados ilimitada. Para que o Brasil persiga o mesmo caminho de inclusão digital, é preciso conceber para a internet uma política de longo prazo, com transparência, metas objetivas e definição de como elas serão cobradas.

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