Quando mudava o Governo, mudavam os dirigentes na administração do Estado. Quando alternava um partido, os da situação antiga eram substituídos pelos da nova. No ciclo seguinte acontecia o mesmo, e assim sucessivamente. É a imagem de Portugal desde os anos 80. Mas é também o velho retrato do país do século XIX, durante a monarquia liberal: bastava uma mudança de partido no Terreiro do Paço e alterava-se o perfil da administração e do funcionalismo de cima até abaixo: até carteiros e professores eram substituídos.

A tradição portuguesa de clientelismo e caciquismo é antiga e enraizada. Há cerca de 150 anos, quando entrava em funções, o novo Governo “passava, então, à dolorosa tarefa de se legitimar, ou melhor, de ‘fazer’ eleições, ou melhor ainda, de ‘fazer’ a ‘sua’ maioria. Começava geralmente por substituir os representantes da administração central na administração local: governadores civis, administradores de concelhos e regedores”, descreve Vasco Pulido Valente no livro O Poder e o Povo.

Durante a época do chamado rotativismo monárquico, os boys usavam bigodes retorcidos, bengala e chapéu alto, mas chegava-se a um detalhe na rotação do pessoal que nem hoje existe: “Seguiam-se os funcionários públicos eventuais dependentes de Lisboa. Muitos municípios tinham um carteiro regenerador e outro progressista, um professor primário regenerador e outro progressista: todos rodavam nos empregos com os padrinhos da capital. Nos distritos mudavam igualmente os provedores das Misericórdias, os reitores dos liceus, os auditores administrativos e dezenas de personagens menores”.

Depois deste “render da guarda”, de acordo com a descrição de Vasco Pulido Valente, iniciavam-se “as negociações com os influentes e caciques”. Era a troca de favores por apoios e vice-versa. Nada de novo. Os velhos caciques passaram a ser conhecidos por boys, deixaram o chapéu alto e a casaca e passaram a usar gravata e smartphone. Mas nunca se perdeu a ligação partido-Estado-emprego.

A partir de uma investigação realizada na Universidade de Aveiro — que fez parte de uma rede europeia de académicos que estudaram o chamado “patrocinato” em vários países –, os professores Patrícia Pires e Carlos Jalali entrevistaram 51 políticos em 2008 e 2009 que explicaram como funciona o atual clientelismo português. “Há sempre uma dinâmica de lealdades partidárias, até muitas vezes de faturas a pagar por apoios internos que conduziram à liderança do partido”, contava um político aos investigadores, citado num artigo publicado na revista Análise Social em 2016, com o título sugestivo “Serviço ao poder ou o poder ao serviço? Patrocinato e governos partidários em Portugal”. No entanto, como veremos adiante, Portugal não é dos piores casos e fica apenas a meio da tabela europeia do clientelismo.

Os pressupostos do controlo da máquina administrativa pelos partidos não divergem muito dos do passado, de acordo com estes estudos mais recentes: “conhecimento pessoal”, confiança e “lealdade” potenciadas por necessidades económicas para manter o emprego ou “pressões locais”, são as razões mencionadas nos depoimentos dos 51 responsáveis políticos referidos pelos autores naquele estudo. Carlos Jalali e Patrícia Silva ajudam a explicar as razões da existência do clientelismo partidário, da proliferação de boys, ou do “patrocinato” político, numa linguagem mais académica.

Estes estudos permitem perceber e enquadrar as duas investigações que o Observador publicou esta semana. A primeira sobre o assalto dos partidos ao Estado no setor específico da Segurança Social e do Emprego, onde se percebe que há uma rotação quase perfeita de dirigentes com a mudança dos Governos. E a segunda que demonstra como a Comissão de Seleção e Recrutamento da Administração Pública não conseguiu mudar o perfil do partidarismo na escolha dos dirigentes no Estado: um militante do partido do Governo continua a ter mais hipóteses de ser escolhido do que um independente ou um filiado num partido da oposição.

Clientelismo: nem novo nem português

O fenómeno não é nacional nem sequer tipicamente latino. No início do século XX, o funcionamento dos partidos nas democracias como rede clientelar já estava bem identificado. Em 1903, depois de estudar os partidos no Reino Unido e nos Estados Unidos, o sociólogo político russo Mosei Ostrogorski identificou uma tendência geral para a profissionalização dos políticos. A escolha interna de candidatos a eleições recaía sobre os mais adequados à sobrevivência da máquina partidária. Das suas viagens aos países anglo-saxónicos, concluiu que os dirigentes partidários eram “um corpo estável de políticos profissionais que têm no seu horizonte imediato a vitória eleitoral e a ocupação de cargos públicos eletivos e de nomeação”.

Ao analisar a prática política nos Estados Unidos, percebeu que os cargos federais estavam “à disposição do candidato vitorioso”, tornando-se a política num negócio. Os partidos apresentavam-se como “organizações de caçadores de lugares e prebendas oficiais, sendo inteiramente dominados pelos interesses dos bosses que controlam votantes, nexos eleitorais e empregos federais e estaduais”, descreveu Ostrogorski, citado pela politóloga Conceição Pequito no livro O Povo Semi Soberano — Partidos Políticos e Recrutamento Parlamentar em Portugal.

Com partidos assim, a impossibilidade de realização plena do ideal democrático seria enunciada por outro investigador cerca de uma década depois. Foi há mais de 100 anos: em 1911, Robert Michels estudou o SPD, o Partido Social Democrata alemão. A sua principal conclusão poderá resumir-se assim: “Todos os partidos acabam por atraiçoar os ideais democráticos, transformando-se em organizações oligárquicas controladas por um pequeno número de indivíduos”, como escrevia António de Araújo na revista Análise Social em 2003. Foi Michels, politólogo alemão, quem estabeleceu a chamada “lei de ferro da oligarquia” dos partidos políticos, a que nenhuma organização partidária escapa. A classe dirigente profissionaliza-se e tenta manter-se inamovível na sua posição. Os dirigentes fecham-se no seu círculo e, “por via de um comportamento de cartel”, edificam uma muralha à sua volta “que só pode ser transposta por elementos que lhe são favoráveis”.

Um político português, Miguel Coelho — deputado e dirigente do PS — escreveu um livro em 2014, com base na sua tese de doutoramento, a provar a existência da “lei de ferro da oligarquia” nos partidos portugueses. Uma das suas muitas conclusões foi sobre a colonização partidária nas empresas estatais. No livro Os Partidos Políticos e o Recrutamento do Pessoal Dirigente em Portugal, Miguel Coelho identificou que, desde 1991, todos os presidentes das sete principais empresas de transportes ― CP, REFER, Metro, Carris, TT, Soflusa e APL ― mudaram consoante a cor do Governo. Com raras exceções, eram sempre militantes do partido liderante. No caso destas empresas de transportes, só foram nomeados independentes como presidentes no tempo de José Sócrates, e, mesmo assim, isso só se verificou numa delas. Miguel Coelho também analisou a ligação partidária dos diretores distritais da Estradas de Portugal desde 1991: na sua esmagadora maioria eram militantes do PS ou do PSD, e raramente permaneciam em funções quando mudava o partido do Governo.

Michels antecipou em mais de um século aquilo que ainda nos continua a surpreender, como quando se considera estranho que a criação de uma entidade como a Comissão de Recrutamento e Seleção da Administração Pública (CRESAP) não acabe com o partidarismo das nomeações. “Quanto às medidas profiláticas contra a emergência das oligarquias, o próprio desenvolvimento encarrega-se de as ridicularizar. Se se estabelecem leis para conter a ‘dominação dos dirigentes’, o que se verifica é que pouco a pouco as leis vão vacilando , mas não os dirigentes”, escreveu aquele cientista político no início do século XX. Esta conclusão podia aplicar-se aos dados que resumimos neste vídeo sobre os concursos da CRESAP:

A profissionalização e o carreirismo dos políticos foi uma tendência também identificada por outro clássico da Ciência Política: em 1917, quando ainda decorria a I Grande Guerra, Max Weber escreveu que há duas maneiras de fazer da política uma profissão: ou se vive para a política no sentido de obter um gozo interior ao serviço de uma causa, ou esta atividade passa a ser uma profissão, como uma fonte permanente de rendimento e passa-se a viver da política. Quem não tem fortuna pessoal para estar ao serviço da causa pública passa a estar dependente. Ao contribuírem para a existência do político profissional, os partidos modernos levam a que a política se transforme, fundamentalmente, “numa empresa de interessados”.

Em A Política como Profissão, Weber descrevia a profissionalização dos burocratas e dos funcionários, mas também dos próprios representantes eleitos. Depender da política leva depois a um estado de necessidade que se reflete naquilo que desde o “guterrismo” se chama em Portugal os jobs for the boys: “Todas as lutas partidárias são não só lutas por objetivos concretos, mas acima de tudo pelo patrocínio dos cargos”, escreveu o alemão citado por Conceição Pequito.

Cem anos depois, qual é a diferença? Pouca. A fidelidade do pessoal partidário à hierarquia foi uma das razões apontadas por alguns dos 51 políticos, dirigentes e ex-ministros nas entrevistas do estudo de Carlos Jalali e Patrícia Silva. Mas essa lealdade não tem apenas a ver com ideais partilhados entre líderes e subalternos. Um boy que precise das nomeações partidárias para viver tende a ser mais leal ao chefe político do que alguém que não precise da política para garantir a subsistência.

Segundo um dos depoimentos recolhidos por aqueles autores da Universidade de Aveiro, a fidelidade dos militantes partidários é garantida não só pela lealdade e cumplicidade de quem milita no mesmo partido, mas também porque são pessoas que a partir de determinado momento vivem destas nomeações e têm delas uma dependência económica: “Eu acho que é muito mais a vontade do outro exercer o poder e para exercer o poder precisa de pessoas que lhe sejam totalmente fiéis para o exercício desse poder; e quem precisa é quem vem da máquina partidária, porque vive da política, precisa do cargo para subsistir economicamente”, disse um dos protagonistas aos investigadores.