Omdat de grootste afvalverbrander van Nederland, de Amsterdamse AEB, vier van zijn zes ovens moest stilleggen, heeft staatssecretaris Stientje van Veldhoven (Infrastructuur) de invoer van vullis aan banden gelegd. Het einde van Nederland vuilnisland lijkt aanstaande, maar hoe zijn we het ooit geworden?

Tot in de eerste jaren van deze eeuw belandde een groot deel van het afval van Nederlandse huishoudens en bedrijven op vuilnisbelten, net als elders op de wereld. Her en der staan nog de monumenten van die gewoonte in het vlakke land: plotseling oprijzende heuvels afgewerkt met gras, bomen, skipistes of fietspaden waarop Mont Ventoux-aspiranten kunnen oefenen.

De stroom afval groeide en groeide, en daar moest iets aan gedaan worden. Afval zou nuttig gebruikt moeten worden, als grondstof. Van blikjes kun je weer ijzer maken, van oude kleren isolatiemateriaal en van plastic plastic. Wat je overhoudt, kun je verbranden in een energiecentrale.

Er stond in de vorige eeuw al een aantal verbrandingsinstallaties, zoals die in Wijster, Hengelo en Rijnmond. Ze waren gebouwd door overheidsbedrijven, onder regie van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), zoals het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat toen nog heette. Het ministerie zorgde altijd dat er een klein tekort was aan verbrandingscapaciteit. Daardoor was investeren in afvalverbrandingsinstallaties (AVI) voor de gemeenten en financiers geen grote gok: er was altijd genoeg vullis, de investeringen konden altijd worden terugverdiend.

Uit de mode

Rond de eeuwwisseling raakte het verbranden van afval uit de mode en was het beleid erop gericht hergebruik te stimuleren. Daarvoor waren twee instrumenten bedacht. Verbranden werd afgeremd door een simpel verbod op het bouwen van nieuwe ovens. En storten werd moeilijker gemaakt door de storttarieven te verhogen. In 1985 kostte het storten van een ton vuilnis omgerekend 10 euro, rond de eeuwwisseling was dat al 115 en in 2005 134 euro.

Zo trof Pieter van Geel de markt aan toen hij aantrad als staatssecretaris van VROM, in 2002. ‘Het werkte wel’, zegt hij nu. ‘Je zag dat er steeds meer werd gerecycled.’ Toen hij aantrad, had Europa al besloten dat de grenzen voor vuilnis open moesten. Terecht, zegt hij: open grenzen leiden tot betere oplossingen.

Van Geel was ervan overtuigd dat een verbod op het storten van afval alleen succesvol kon worden, als er voldoende verbrandingscapaciteit zou zijn. Daarom hief hij het moratorium op nieuwe verbrandingsinstallaties op. Hij vond het beter nog wat elektriciteit met dat afval op te wekken dan het gewoon op een vuilnisbelt te gooien. ‘Ik dacht: nu gaan die gemeenten wel nieuwe ovens bouwen. Maar dat deden ze niet.’

Het probleem was dat investeerders en banken het niet vertrouwden. Stel, je investeert een half miljard in een verbrandingsoven: wie garandeert dan dat er in een open markt inderdaad afval zal worden aangeleverd?

Van Geel ging op tour om de onrust weg te nemen. ‘Ik heb gezegd: als jullie nu een AVI bouwen, weet je zeker dat het aanbod aan afval groot genoeg is. Want in Duitsland en in Groot-Brittannië hebben ze veel minder verbrandingscapaciteit. Dus als er een Europees stortverbod komt, kun je heel veel afval uit het buitenland halen.’

Oprijzende heuvels afgewerkt met gras en bomen op een voormalige stortplaats. Beeld Harry Cock / de Volkskrant

Financiële crisis

Van Geels verhaal overtuigde. In enkele jaren tijd werd een hele reeks nieuwe verbrandingsinstallaties gebouwd en bestaande werden uitgebreid: in Delfzijl, Hengelo, Dordrecht, Roosendaal en Harlingen. De timing kon niet beroerder. Nog maar nauwelijks waren de nieuwe AVI’s in aanbouw, of het nooit voorziene gebeurde: de Amerikaanse bank Lehman Brothers stortte in. Het veroorzaakte een tsunami aan financiële crises die de wereldeconomie verlamde. Daardoor daalde voor het eerst de hoeveelheid binnenlands afval dat naar vuilverbrandingsinstallaties werd gebracht. In 2011 was dat nog 6,5 miljoen ton Nederlands afval, in 2017 was dat nog maar 4,7 miljoen ton.

In dezelfde tijd schafte Nederland, als een van de eerste landen in Europa, de belemmeringen op de import van afval af. En het ging zoals Van Geel verwachtte. Het vuilnis werd van alle kanten naar de nieuwe installaties aangevoerd. Het kwam uit Italië, Duitsland, Engeland. In 2011 was er nagenoeg geen import, in 2012 importeerde Nederland 200 duizend ton afval. Een jaar later een miljoen ton en in 2017 meer dan 2,1 miljoen ton. De import is nu goed voor een kwart van de aanvoer naar de verbrandingsinstallaties.

Nog steeds heeft Nederland een buitengewoon heffingensysteem om afval naar de Nederlandse verbrandingsinstallaties te dirigeren. Wie een ton Nederlands afval wil laten verbranden (tarief: rond 100 euro), moet daarvoor 32 euro belasting betalen; wie een ton geïmporteerd vullis naar de verbrander brengt, hoeft dat niet. De Nederlandse vuilnisophaler kan de heffing niet ontlopen door het afval de grens over te brengen: ook dan moet 32 euro worden afgerekend.

Mondiale top

Veel vuilverbranders zijn oorspronkelijk eigendom van één of meer gemeenten, maar een behoorlijk deel van de twaalf vuilverbanders is nu in private handen. Die private partijen schakelden hun ondernemersorganisaties in om hun belangen te behartigen. Zelfs voorzitter Hans de Boer van VNO/NCW liet zich inschakelen om heffingen op het verbranden van buitenlands afval tegen te houden. ‘Nederland heeft een afval- en recyclingindustrie die behoort tot de mondiale top’, ronkte hij, en heffingen op die verbranding konden miljoenen tonnen afval naar buitenlandse vuilverbranders jagen. ‘Als Nederlandse installaties leeg komen te staan, kost dat de samenleving al snel een miljard euro’, waarschuwde hij. Kort samengevat: Nederland vuilnisland.

Maar het einde van Nederland vuilnisland lijkt aanstaande. Dat heeft niets te maken met de crisis bij AEB. Staatssecretaris Van Veldhoven heeft de import van buitenlands afval weliswaar aan banden gelegd, maar die zal weer op gang komen zodra de ovens van AEB weer werken, naar schatting over negen maanden.

Het einde van Nederland vuilnisland wordt ook niet afgedwongen doordat er nu in hoog tempo meer moet worden gerecycled. Het is een onverwacht uitvloeisel uit een ander klimaatdossier: het Urgenda-vonnis. Twee achtereenvolgende rechters hebben bepaald dat de overheid ernstig in gebreke blijft bij het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen. Om toch iets te doen, kwam minister Wiebes (Klimaat) in juni met een pakket maatregelen. Een van zijn plannen: een heffing op de invoer van afval. Die heffing van 32 euro per ton moet per 1 januari ingaan.

Beren op de weg

De afvalbranche is woedend. De Vereniging Afvalbedrijven, groot voorstander van een heffing op de uitvoer van vuilnis, is mordicus tegen een heffing op de invoer. Een woordvoerder wijst erop dat een groot deel van het buitenlands afval dat niet naar Nederlandse ovens komt, zal eindigen op buitenlandse stortplaatsen, waar het nog jarenlang het zeer sterke broeikasgas methaan zal uitstoten. De Nederlandse CO2-boekhouding verbetert door de importbeperking, ‘maar het klimaat is slechter af’.

Ton van der Giessen, van recyclingbedrijf Van Werven, tevens voorzitter van een branchevereniging van recyclingsbedrijven, ziet door de importheffing nog veel meer beren op de weg. Hij vreest dat recycling het daardoor zal afleggen tegen vuilverbranding. ‘Aan de ene kant gaat een overheid, in casu de gemeente Amsterdam, tientallen miljoenen euro’s overheidsgeld steken in een afvalverbrander, waardoor weer meer capaciteit in de markt komt. Aan de andere kant komt er een heffing op buitenlands afval, waardoor er minder te verbranden zal zijn. Zo krijg je in Nederland overcapaciteit. Dat betekent dat de tarieven voor vuilverbranding flink zullen dalen.’ En dat, betoogt Van der Giessen, verslechtert de concurrentiepositie van recyclingbedrijven. ‘Wij willen dat de verbrandingsinstallaties op volle capaciteit kunnen draaien. Nederlands afval eerst, maar als het moet ook buitenlands afval. Dat zou je met vergunningen kunnen regelen.’