L’instant Bayrou. Le garde des Sceaux a dévoilé jeudi ses textes visant, après de nombreuses arguties sémantiques, non plus à «moraliser» la vie publique mais à restaurer la «confiance» des citoyens envers leurs élus. Le calendrier, alors que la présentation avait été reportée au Conseil des ministres du 14 juin, doit beaucoup à l’affaire Ferrand. S’il devenait urgent d’accélérer sa médiatisation, le paquet de trois projets de loi est une habile cohabitation entre les engagements électoraux d’Emmanuel Macron et les dadas de François Bayrou. La première loi, constitutionnelle, vise principalement le non-cumul des mandats dans le temps et sera complétée par un volet concernant l’indépendance du parquet. La deuxième loi, organique, touche essentiellement les parlementaires. La troisième loi, ordinaire et née du seul cerveau de Bayrou - Macron n’en ayant jamais touché mot jusqu’à présent - concerne les partis. Revue.

La réforme constitutionnelle

Fin de la Cour de justice de la République.

La CJR est une juridiction ad hoc, chargé de juger les ministres ou ex-ministres pour des faits commis dans l’exercice de leurs fonctions. Elle est présidée par un haut magistrat de la Cour de cassation mais la majorité des membres sont des parlementaires, les politiques jugeant ainsi l’un des leurs… «Il n’y a aucune raison que les parlementaires soient majoritaires dans cette juridiction d’exception», a justifié le ministre. Cas d’école avec le récent procès de Christine Lagarde, jugée dans le cadre de l’affaire Tapie : la CJR l’a certes condamnée pour négligence, mais l’a dispensée de peine. Un tribunal composé de magistrats professionnels aurait peut-être été plus tranché : relaxe pure et simple ou plus franche condamnation. Hasard du calendrier, Edouard Balladur a été mis en examen par la CJR le 29 mai, pour abus de biens sociaux, dans le cadre du financement de sa campagne présidentielle en 1995. Sur ce coup, la CJR n’aura guère brillé par sa célérité, pas plus d’ailleurs que la justice ordinaire, qui n’a toujours pas jugé les protagonistes non ministériels.

Les ex-présidents n’iront plus d’office au Conseil constitutionnel

Ce n’est pas tant histoire d’arrondir les fins de mois (la République y pourvoyant amplement par ailleurs) que de camper le vieux sage. VGE y est très assidu depuis 2004, Nicolas Sarkozy y a siégé à quelques reprises fin 2012 avant de se mettre en retrait, François Hollande a déjà annoncé son intention de ne pas en être. Avec l’émergence des Questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), qui permet à tout justiciable de contester une loi devant le Conseil constitutionnel, François Bayrou estime que les «ex» seraient ainsi «juges et parties», car chargés de valider (ou pas) des textes adoptés sous leur propre mandature.

Non-cumul des mandats dans le temps

C’est sans aucun doute la mesure sur laquelle les parlementaires ferrailleront le plus. D’autant qu’il s’agira pour Bayrou de décrocher une approbation dans les deux chambres puis une majorité aux trois cinquièmes en Congrès (lire page 15). Alors que l’interdiction du cumul des mandats entre en vigueur cette année, Bayrou propose de graver dans le marbre de la Constitution le non-cumul dans le temps. Les députés, sénateurs et élus d’exécutifs locaux ne pourront exercer plus de trois mandats identiques et successifs, sauf pour les petites communes. Le seuil d’habitants sera fixé au cours du débat de l’été. Si cela s’appliquait déjà pour les législatives, 88 députés sortants qui se représentent ne pourraient être candidats à leur réélection, selon un décompte de Libération.

Non-cumul d’un ministère et d’un mandat local

Bayrou va lui-même devoir s’y conformer en abandonnant fin juin sa mairie de Pau, remportée en 2014. Cette incompatibilité est devenue l’usage sous le quinquennat de François Hollande - à l’exception de Jean-Yves Le Drian qui avait gardé la présidence de la région Bretagne - et pour le gouvernement Philippe. L’exécutif veut ainsi le sacraliser. En revanche, la fin du cumul des mandats de parlementaire et de président d’une communauté de communes, qui était sur la table, ne semble pas avoir été retenue.

La réforme parlementaire

L’interdiction des emplois familiaux

C’est la «jurisprudence Fillon» : vu les dégâts causés par l’affaire des emplois présumés fictifs de l’épouse de l’ex-candidat LR, les politiques auront du mal à défendre cette pratique entachée d’un soupçon de népotisme. Il sera interdit aux parlementaires mais aussi aux élus locaux de recruter un conjoint, un enfant (on pense aux cas, pas isolés, d’un Le Roux ou d’un Ferrand) ou un parent. Quid des autres proches - gendre, belle-fille, voire maîtresse ou amant ? «Je ne suis pas compétent pour analyser les emplois extrafamiliaux !» a rétorqué le ministre. Des élus malins tentés de brouiller les pistes ? Les «emplois croisés» (l’embauche du proche d’un élu par un autre) devront être signalés dans les déclarations d’intérêts.

Peine d’inéligibilité de plein droit

Cette sanction pourrait aller jusqu’à dix ans en cas de crimes ou délits «portant atteinte à la probité». Sont concernées les affaires de fraude et de corruption. Le gouvernement abandonne en revanche l’obligation d’attester d’un casier vierge pour les candidats, qui pouvait soulever un problème constitutionnel.

Quitus fiscal pour les parlementaires

Une fois élus, ceux-ci devront présenter un certificat du fisc prouvant la régularité de leur situation fiscale, sous peine de perdre leur siège.

L’obligation de «déport»

Contrairement à un élu municipal, un parlementaire n’a pas l’obligation de se mettre en retrait d’un débat dans lequel il aurait un lien d’intérêts. Il en a simplement la possibilité, rarement employée. Pour prévenir les conflits d’intérêts, ils ne pourront plus, dans ce cas, intervenir ni participer au vote et devront le faire savoir via un registre des déports.

L’encadrement des activités de conseil

Bayrou n’est pas allé jusqu’à l’interdiction pour les parlementaires de continuer d’exercer des activités de conseil, ce qui figurait pourtant dans le programme de Macron. Le garde des Sceaux a invoqué le risque d’une censure du Conseil constitutionnel, qui avait retoqué cette mesure en 2013, dans le cadre de la loi Cahuzac. Aujourd’hui, un député ou un sénateur a le droit de poursuivre une telle activité si elle a débuté avant le début de son mandat. Bayrou propose de restreindre cette possibilité aux sociétés créées plus d’un an avant l’élection. Histoire d’éviter les tours de passe-passe de dernière minute : François Fillon avait monté sa boîte, 2F Conseil, en juin 2012, quelques jours avant les législatives. L’association Transparency suggérait, elle, de plafonner les revenus liés à une activité annexe à 15 % de la rémunération au titre du mandat.

Fin de l’IRFM

Depuis des années, cette indemnité de représentation et de frais de mandats, en raison de révélations sur des cas d’utilisation abusive, est décriée. Les parlementaires n’ont pas de comptes à rendre sur ce crédit (5 770 euros brut mensuels pour les députés), qui s’ajoute au salaire et au crédit pour l’emploi des collaborateurs. Exit le système forfaitaire : ils seront remboursés sur justificatifs. Aux assemblées de désigner un organe chargé d’éplucher les factures. Dans son programme, Macron envisageait plutôt de fiscaliser l’IRFM, le parlementaire pouvant ensuite déduire ses frais de ses impôts, sur justificatifs et donc contrôlables par le fisc. Une usine à gaz abandonnée.

Suppression de la réserve

Les deux assemblées avaient fait un pas sur le chemin de la transparence, sous le précédent quinquennat : l’utilisation de ce crédit dont disposent les parlementaires pour subventionner des collectivités ou des associations est désormais publiée chaque année. Mais Bayrou a pointé qu’elle conservait «un risque de dérives clientélistes». Le montant de la réserve (plus de 135 millions d’euros par an) abondera un «fond d’action pour les territoires ruraux et les projets d’intérêt général».

Le financement des partis

Enregistrement des dons

L’afflux de généreux mécènes d’En marche a fait polémique - quand bien même le beau geste est plafonné à 7 500 euros par tête -, l’ex-candidat PS Benoît Hamon défiant Emmanuel Macron de publier la liste de ses donateurs. Selon le projet de loi Bayrou, «l’origine et le montant» de chaque don seront communiqués à la Cour des comptes et à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Mais pas rendus publics…

Encadrement des prêts

On ne sait si c’est le ministre ou le patron du Mouvement démocrate qui parle ainsi : «Il nous a été signalé que des partis contournent la loi. Des gens prêtent de l’argent sans se faire rembourser.» Ce type de coup de pouce devra désormais être «restreint», le ministre de la Justice ayant manifestement eu vent de la combine.

Création d’une «banque de la démocratie»

Obtenir un prêt bancaire est théoriquement une formalité pour tout candidat à la présidentielle susceptible de franchir la barre des 5 % au premier tour - seuil à partir duquel la moitié de ses dépenses sera automatiquement remboursée sur fonds publics. Mais avec l’affaire Bygmalion et l’annulation des comptes de campagne 2012 de Nicolas Sarkozy, les banques françaises sont devenues frileuses. Disant sur ce seul point sa solidarité avec le FN, Bayrou évoque d’expérience ces «démarches humiliantes» pour quémander un prêt. Et d’asséner : «Il n’est pas normal que les banques aient le droit de vie et de mort» sur un candidat à l’Elysée. D’où l’idée d’un guichet bancaire public, sur le modèle de la BPI, pompeusement baptisé «banque de la démocratie.» Cette innovation a illico été saluée par le FN, qui pourrait en être l’un des premiers bénéficiaires. Voilà des mois que le parti d’extrême droite cherche en vain un prêt bancaire lui permettant de financer ses campagnes. Au point qu’il a annoncé jeudi le lancement d’un «emprunt patriote», appelant les Français à lui faire un prêt en ligne au taux de 3 %. Un problème que pourrait lever le projet de loi. Mais le FN est aussi visé par la future interdiction de tout prêt émanant d’une «personne morale étrangère», or il a bénéficié en 2014 d’un important concours d’une banque russe.

Séparation de l’ordonnateur et du payeur

Les spécialistes de la finance publique connaissent par cœur ce principe intangible : dans une administration ou une collectivité locale, «l’ordonnateur» est celui qui décide d’une recette ou d’une dépense ; le «payeur», ou agent comptable, est celui qui l’exécute - sous sa responsabilité personnelle et pécuniaire. L’idée est d’étendre ce sain principe de précaution aux partis politiques, Bayrou semblant viser plus particulièrement les «450 micropartis dont 350 sont actifs». Leurs comptes devront également être certifiés.