Dal 2013 il comune di Napoli si trova nella cosiddetta condizione di pre-dissesto, una situazione che i comuni in crisi finanziaria strutturale possono mettere in atto per evitare di arrivare al dissesto finanziario vero e proprio, cioè al fallimento. Sui giornali circolano da tempo notizie che hanno a che fare con Napoli e con un emendamento presente nel cosiddetto “decreto Milleproroghe” che i giornali hanno definito “salva Napoli”: secondo qualcuno è stato pensato proprio per le sue esigenze finanziarie.

La situazione di Napoli

Napoli è stato il primo grande comune d’Italia a dichiarare fallimento, nel 1993. Il contesto, allora, era quello di Tangentopoli: i bilanci del comune erano considerati “fasulli”, il passivo superava i duemila miliardi di lire e i mutui contratti dal comune non avevano copertura. In mezzo a una situazione politica altrettanto complicata, arrivarono dunque tre commissari governativi che imposero una rigidissima manovra di rientro.

Oggi Napoli si trova in una situazione vicina a quella del 1993, almeno dal punto di vista finanziario. L’assessore al Bilancio del comune, Enrico Panini, ex sindacalista entrato già nella prima giunta di Luigi De Magistris, il sindaco eletto nel 2011 e poi rieletto nel 2016, spiega che quando l’attuale amministrazione si è insediata ha trovato un disavanzo di circa 800 milioni di euro: «Napoli già allora era un comune dichiarato fallito». Sulla città pesavano gravi debiti accumulati nel passato che le varie amministrazioni non eranoe riuscite a risanare: quello nei confronti del consorzio Cr8, incaricato dei lavori successivi al terremoto dell’Irpinia del 1981 durante la fase di commissariamento del governo (e pari a circa 100 milioni di euro), e quello che aveva a che fare con l’emergenza rifiuti del 2008 (circa 50 milioni di euro).

Questi debiti, secondo il sindaco De Magistris, sono stati contratti dallo Stato durante le fasi di commissariamento straordinario del governo e quindi dovrebbero essere per gran parte di competenza dello Stato, non dell’amministrazione comunale. Per questo il comune li ha messi “fuori bilancio”, causando l’intervento della Corte dei Conti della Campania e sanzioni che sono andate ad aggiungersi ai debiti veri e propri. Questa parte della storia è stata raccontata da diversi giornali, negli ultimi mesi, perché si è arrivati a una recente sentenza. Le presunte irregolarità contabili riguardavano il 2014 e il 2016. Il 7 marzo scorso le Sezioni Riunite della Corte dei Conti hanno deciso di accogliere il ricorso del comune per quanto riguarda il 2014 ma lo hanno respinto per il 2016, dando dunque ragione, in quest’ultimo caso, ai magistrati contabili campani, secondo cui quell’anno il pareggio di bilancio, obbligatorio per gli enti locali, era stato raggiunto solamente sulla carta. La Corte dei Conti aveva dunque concluso che il comune era distante dagli obiettivi di finanza pubblica per 114 milioni di euro.

Qualche settimana fa De Magistris ha ribadito cosa pensi di questi debiti annunciando l’approvazione di nuove delibere: una di queste riguarda proprio la “cancellazione del debito” che lui definisce ingiusto: «Il debito contratto dallo Stato, in particolare nelle gestioni commissariali post-terremoto ed emergenza rifiuti, noi non lo riconosciamo. Lo cancelliamo dal nostro bilancio. Quei debiti non sono stati contratti dalla città e dai napoletani, anzi noi siamo vittime ed andremmo semmai risarciti, altro che pagare il debito agli usurpatori!». Il riferimento di De Magistris ha a che fare anche con le infiltrazioni della criminalità organizzata nella gestione degli stanziamenti di entrambe le emergenze che hanno portato all’avvio di numerose inchieste giudiziarie.

Oltre a questa situazione irrisolta, dice il comune respingendo le critiche di chi sostiene che al debito abbia contribuito anche un malgoverno della città, va considerata la situazione particolare di Napoli: «A Napoli c’è un tasso di riscossione dei tributi comunali molto basso perché è una città oggettivamente povera», dice Panini, e «sul versante delle entrate siamo davvero di fronte a una difficoltà: il reddito di un napoletano è un terzo rispetto a quello di un milanese». Nel 2017 la Corte dei Conti, facendo riferimento a Napoli ma anche ad altre città, aveva parlato di una «strutturale incapacità di riscossione». Il comune non riesce insomma a portare nelle casse i soldi su cui basa poi la propria capacità di spesa: quello che non entra in cassa si trasforma in un arretrato, nella speranza di essere recuperato negli anni successivi, e anno dopo anno i debiti invece che diminuire si accumulano.

Negli anni, dice poi Panini – ma questo riguarda gli enti locali in generale – «c’è stato un costante e cospicuo decremento dei trasferimenti del governo centrale, per i quali le minori risorse erogate complessivamente rispetto al 2011 ammontano a circa 1 milione e 100 mila euro». La difficoltà di fare cassa, per il comune, e i tagli agli enti locali, hanno insomma contribuito a peggiorare la situazione.

Il comune di Napoli si trova oggi nella situazione di pre-dissesto, e ha avviato dal 2013 un piano di risanamento che «comporta grandi sacrifici per la cittadinanza: aumento della tassazione e riduzione della spesa». Contenziosi sul debito a parte, il comune starebbe insomma cercando di risolvere la situazione, ma è stato ostacolato, dice Panini, dal fatto che sull’accordo di risanamento siano intervenuti nel corso del tempo alcuni elementi «che hanno, di fatto, modificato in peggio per l’amministrazione comunale le iniziali “condizioni contrattuali”». Ci arriviamo.

Dissesto e pre-dissesto

Gli enti locali possono trovarsi in tre principali condizioni di sofferenza finanziaria. Seguendo un ordine crescente di gravità possono essere strutturalmente deficitari, in pre-dissesto o in dissesto finanziario, che si verifica quando il comune non riesce a ripristinare l’equilibrio di bilancio e ha, semplificando, una situazione debitoria a cui non riesce più a far fronte. Nel caso del pre-dissesto e prima di arrivare al “fallimento”, il comune può ancora recuperare:dal 2012 può accedere a una procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, autorizzata dalla Corte dei Conti, che prevede anche la facoltà di accedere a un fondo specifico, il Fondo di Rotazione, per pagare i debiti. Nella procedura di riequilibrio finanziario la Corte dei Conti è dunque direttamente coinvolta: oltre a valutare la sostenibilità del piano e autorizzarlo, deve svolgerne il relativo monitoraggio, segnalare l’eventuale mancato rispetto del piano e indicarne le responsabilità per le relative sanzioni.

Andrea Ziruolo, professore ordinario di Economia aziendale all’università di Chieti-Pescara, ha spiegato che al momento della sua introduzione («era il periodo di Monti») la durata massima del piano di riequilibrio era decennale. Nel 2017 (il governo era quello di Gentiloni) la legge di bilancio approvata per l’anno successivo è intervenuta su questa disciplina con importanti novità: superando il precedente limite temporale massimo, introducendo una durata variabile del piano stesso e consentendo agli enti locali che avevano già presentato un piano di riequilibrio di rimodularlo o riformularlo.

Napoli, di nuovo

Oltre alla parte del debito che la giunta non ritiene di propria competenza, il comune di Napoli sostiene che nella normativa che dal 2013 ha permesso di accedere al piano di risanamento sono intervenute delle modifiche che hanno reso più complicata la realizzazione del piano stesso, e che hanno modificato e complicato la lettura dei bilanci.

Secondo i dati del comune, i debiti di Napoli al 31 dicembre 2017 sono pari a più di 2 miliardi e 600 milioni di euro. Come spiega al Post l’assessore Panini, questa cifra è la somma di diversi fattori: «Oltre ai criteri di prudenza che compaiono come due nuove voci nel bilancio, c’è il debito finanziario vero e proprio (mutui, obbligazioni) pari a circa 1 miliardo e 300 milioni di euro, c’è l’anticipazione di liquidità ricevuta dal governo pari a 1 miliardo e 54 milioni di euro e c’è il fondo di rotazione per oltre 181 milioni di euro».

Qualche settimana fa c’è stata però un’ulteriore modifica in materia, stavolta favorevole alla situazione del comune. Nel cosiddetto “Milleproroghe” da poco approvato è stato infatti inserito un emendamento che concede una deroga alle norme finora valide sul rispetto del piano: d’ora in poi la verifica sarà fatta alla fine e non per tappe intermedie. Questo salva dal dissesto alcuni comuni che non hanno mantenuto gli obiettivi intermedi di risanamento; prima, se quegli obiettivi non erano rispettati, la Corte dei Conti avrebbe dovuto rilevarli, e se ai rilievi non fossero seguite delle risposte ritenute congrue l’ente sarebbe stato dichiarato dissestato.

L’emendamento si estende in teoria anche ad altri enti locali, che però non hanno potuto beneficiarne: infatti rientrano nell’emendamento solo i comuni che hanno riformulato il piano originario entro certi tempi. «Un’iniquità», spiega Ziruolo: «All’entrata in vigore della legge di bilancio 2018, alcuni enti, attraverso propri esponenti, facevano già parte dei tavoli di lavoro ANCI (l’Associazione Nazionale Comuni Italiani che rappresenta gli interessi dei comuni stessi, ndr) e governativi, o comunque ne erano stati informati, e pertanto, essendo già al corrente della modifica normativa, sono stati avvantaggiati e hanno potuto cogliere la strettissima finestra entro cui presentare il nuovo piano». Da qui la definizione dell’emendamento come “salva Napoli”.

Serve il dissesto

Secondo alcuni esperti di bilancio, i problemi del comune di Napoli non hanno tanto a che fare con la dilazione dei tempi: le modifiche delle normative possono semplicemente posticipare il problema, ma non più risolverlo. Orazio Abbamonte, avvocato di Napoli esperto di diritto amministrativo, ritiene che la questione dei debiti di Napoli sia molto antica e che il dissesto avrebbe potuto essere dichiarato già sette anni fa, quando nel 2011 De Magistris fu eletto sindaco per la prima volta. Secondo Abbamonte, però, «all’epoca De Magistris preferì tentare di non dichiarare il dissesto per evitare le conseguenze negative che questo avrebbe comportato». E lo fece «ricorrendo a una serie di discutibili operazioni contabili: valorizzando, soprattutto, crediti che in realtà si sarebbero rivelati impossibili da realizzare. Questo naturalmente gli ha consentito maggiore spazio di manovra nell’azione amministrativa, ma le conseguenze sono quelle che oggi vediamo: il comune stima come recuperabili partite che non saranno mai riscosse, e mai potranno essere recuperate», nemmeno con una gestione virtuosa. «E infatti quella stessa stima risulta di anno in anno smentita e il bilancio ne resta costantemente squilibrato».

Per Abbamonte, la norma del Milleproroghe «consente il mancato rispetto dei tempi del piano di rientro, senza che ne segua l’obbligo di dichiarare il dissesto». Sarebbe insomma una norma «che fa da eccezione a quella che è già un’eccezione. Si è concesso a un ente che non è in condizione di fare fronte ai propri debiti di sopravvivere purché si doti di un piano di rientro e lo rispetti nei tempi prefissati. Ora, quel che è accaduto è che il comune non ha rispettato i tempi stabiliti nel piano di rientro; e ciò nonostante la legge consente a quell’ente di rimanere nel piano rinviando nel tempo le verifiche». Per Abbamonte la norma «non è particolarmente rispondente ai principi costituzionali del pareggio di bilancio e del buon andamento ed efficienza dell’attività amministrativa. Ma siamo in Italia», dice, «il paese dei rinvii, delle eccezioni, delle deroghe e delle leggi ad personam. In fin dei conti questa è una legge in favore di un ente, per quanto malmesso, ma sempre un ente. E dunque è un privilegio che non favorisce la serietà amministrativa».

Anche Ziruolo pensa che con l’attuale sistema normativo dichiarare il dissesto sia in generale la cosa più conveniente per un ente locale: con il dissesto il debito dell’ente locale viene affidato a una gestione separata, i cui dirigenti sono nominati dal presidente della Repubblica su proposta del governo. Il debito viene quindi gestito con l’aiuto delle risorse statali – cioè con la fiscalità generale, i soldi di tutti – mentre il comune può continuare a operare normalmente, senza più essere gravato dal peso dei debiti. L’amministrazione locale, però, viene severamente limitata: «Sebbene il pre-dissesto preveda tempi minori rispetto a quelli del dissesto per il pagamento della massa debitoria dell’ente, quest’ultima procedura ha dei costi che sono interamente coperti da trasferimenti a fondo perduto da parte del ministero dell’Interno.

Diversamente, la procedura di pre-dissesto può contare su un fondo che però deve essere interamente restituito nell’arco di dieci anni: si tratta dunque di somme che vanno a carico di Napoli e dei suoi cittadini, e non del bilancio nazionale. La massa passiva, nel dissesto, è poi gestita da una commissione tecnica e non risente delle implicazioni di carattere politico locale che invece il riequilibrio pluriennale del pre-dissesto affida direttamente all’amministrazione in carica e che determina riflessi sui bilanci futuri dell’ente». Ma il problema sarebbe politico, più che finanziario: e ha a che fare col fatto di restare sindaco di un comune che viene dichiarato fallito.

Napoli a parte, per Ziruolo, c’è comunque un problema generale per gli enti locali, così come aveva rilevato l’assessore al Bilancio Panini: «Hanno situazioni finanziarie sempre più gravi, tagli nei trasferimenti, un sistema economico che decresce e che fa diminuire i prelievi fiscali con cui gli enti finanziano la propria attività, rigidità delle spese che da sole pesano per l’85-90 per cento del bilancio. Quale amministrazione riesce a operare in queste condizioni? Non ci sono margini in termini di adeguamento del bilancio alle nuove esigenze e di questo ne è ben consapevole il legislatore che al momento sta elaborando una riforma sostanziale della materia».