20 марта ЦИК приняла положение о порядке голосования по поправкам в Конституцию, дающим возможность для Путина «обнулить» сроки и оставаться у власти еще как минимум 12 лет. Член Совета Общественного движения «Голос» Андрей Бузин объясняет, почему в результате предстоящего «голосования» настоящее волеизъявление граждан невозможно и противоречит как мировой практике, так и российскому праву.

В январе этого года «гарант Конституции» запустил процесс по радикальному изменению основного закона. Первоначальные предложения настораживали, особенно в частях, касающихся увеличения и так безмерных полномочий президента и дальнейшего отстранения России от международного сообщества. Проект закона о поправках в Конституцию, принятый в первом чтении, так же, как и пресловутое распоряжение президента о голосовании, вызвали у некоторых юристов шок, поскольку сильно противоречили российским законам. А затем, наконец, был разыгран спектакль, который убедил этих возмутившихся юристов, что законных оснований для всей этой спецоперации по обнулению не стоило и искать. Рассмотрим по пунктам этот юридический нонсенс.

1. Почему нельзя так вносить поправки

Выдуманное «общероссийское голосование»

Проект закона, поступивший в Госдуму в середине января и принятый в первом чтении уже через несколько дней, содержал статью 2, которая представляла собой абсурдную и неюридическую формулировку. Она гласила, что этот закон «выносится на общероссийское голосование». Конечно, можно себе представить, что уже вступивший в действие закон выносится на какое-то голосование. Но само понятие такого голосования не содержалось в российском законодательстве, тем более не была определена его процедура и последствия применительно к данному закону. Фактически это означало логическую противоречивость и нелегитимность проекта закона.

Объяснение этой несуразности простое: юристы Администрации президента, спеша выполнить волю начальства и не обладая достаточной добросовестностью, написали глупость. Работавшему далее над проектом более широкому кругу юристов пришлось выпутываться из этой глупой ситуации. Фактически им пришлось дезавуировать часть работы АП и даже объяснения самого президента, который сначала заявил, что подпишет этот закон только после общероссийского голосования.

Махинации с главами

Главы 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть изменены Федеральным Собранием (ч. 1 ст. 135 Конституции РФ). Но некоторые предусмотренные законом поправки по сути должны относиться именно к первой или второй главам Конституции, поскольку они меняют принципы устройства нашего государства и влияют на права граждан. Это в большей степени относится к уже принятому закону, а не к проекту, принятому в первом чтении.

Почему, спрашивается, поправка, вносящая в Конституцию дополнение «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство», относится к главе 3 «Федеративное устройство», а не к главе 1 «Основы конституционного строя»? А поправка «Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается» не относится к главе 2 «Права и свободы человека и гражданина»? Не противоречит ли она статьям 28 и 29 (о свободе совести и праве выражать свое мнение), которые нельзя менять таким законом?

Смешались в кучу бог и дети

Принятый закон является документом особого вида — законом о поправке в Конституцию. Форма, порядок принятия и — частично — содержание таких законов определяется Федеральным законом от № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В этом законе черным по белому в статье 2 написано, что:

«1. Поправки к главам 3–8 Конституции Российской Федерации (далее — поправки (поправка) к Конституции Российской Федерации) принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

2. Под поправкой к Конституции Российской Федерации в настоящем Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста.

3. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки».

Таким образом, принятие закона, в котором в одну кучу свалены поправки об изменении правил выборов, об усечении Конституционного суда и образовании нового высшего государственного органа, бог, дети, индексация пенсий и многое другое очевидно противоречит Закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Каждая такая поправка должна быть отдельным законом.

Ущемление прав Федерального Собрания

Порядок принятия поправок в главы 3–8 Конституции определен не только Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», но и статьями 108 и 136 самой Конституции. Внесение в Закон о поправке дополнительных условий принятия самого закона сомнительно, поскольку оно ограничивает правомочия Федерального Собрания. Тем более сомнительно, что одним из условий вступления закона в полную силу является процедура некоего «общероссийского голосования», которая до недавней резолюции Конституционного суда вообще не была предусмотрена действующим российским законодательством.

Незаконное манипулирование ЦИК

Распоряжение президента № 32-РП от 14.02.2020 противоречит п. 3 ст. 20 и п. 9 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон о гарантиях избирательных прав). Президент своим распоряжением возложил на ЦИК полномочия, которые не предусмотрены законом, регулирующим статус и полномочия избирательных комиссий. Сомнительно и то, что президент имеет право давать указания избирательным комиссиям, поскольку они «в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти» (п. 12 ст. 20 Закона о гарантиях избирательных прав), что естественно, поскольку избирательные комиссии организуют формирование этих органов.

Президент не имеет права давать указания избирательным комиссиям

Голосование пройдет слишком быстро

Принятый 17 марта указ президента, назначивший общероссийское голосование на 22 апреля, то есть немногим более чем через месяц, не обеспечивает достаточного времени для проведения полноценной кампании для выражения различных точек зрения на предлагаемые к принятию поправки. Период времени, отведенный на организацию голосования, существенно меньше, чем таковой для общероссийского референдума (от двух до трех месяцев — ч. 3 ст. 23 Закона о референдуме).

Явка оказалась не важна

Предлагаемые изменения в Конституцию считаются одобренными общероссийским голосованием, если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании (ч. 5 ст. 3 Закона). Таким образом, в отличие от референдума, где требуется участие не менее половины граждан, внесенных в список участников референдума, в голосовании может принять участие любое число граждан, то есть явка может быть любой. Представляется сомнительным, что решение общественно значимых вопросов, вопроса об изменении Конституции может быть принято менее чем половиной взрослых граждан страны, в которой декларирован суверенитет народа (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ)

2. Почему «общенародное голосование» незаконно

Идея проведения голосования по поправкам в Конституцию была высказана президентом в послании 15 января 2020 года. Президент заявил: «Учитывая, что предложенные новации касаются существенных изменений политической системы, деятельности исполнительной, законодательной, судебной власти, считаю необходимым провести голосование граждан страны по всему пакету предложенных поправок в Конституции Российской Федерации. И только по его результатам принимать окончательное решение» — и обосновал проведение голосования следующими словами: «Мнение людей, наших граждан, народа как носителя суверенитета и главного источника власти должно быть определяющим».

Таким образом, президентом было высказано мнение, а затем это мнение было закреплено законом, что предложенное изменение Конституции должно быть принято только в том случае, если «голосование граждан страны» выявит желание граждан осуществить это изменение. При этом важно понимать, что такое условие изменения Конституции не может быть реализовано, по крайней мере в короткие сроки. Это связано с двумя факторами.

Давать один ответ на разные вопросы — абсурд

Первый фактор — принципиальная некорректность вопроса, который предполагается поставить на голосование. Поправки выносятся на голосование пакетом, то есть на голосование выносится вопрос, который состоит из нескольких частей, ответы на которые могут быть противоположными. Гражданам предлагается одновременно одобрить или не одобрить такие разнородные изменения как, например, уменьшение числа членов Конституционного Суда и возложение на государство обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения. Отношение к этим поправкам может быть разным, поэтому выявление воли граждан по отношению к такому пакету поправок не может выявить отношения граждан к отдельным поправкам.

На голосование выносятся разные вопросы, ответы на которые могут быть противоположными

Явка больше не критерий

Второй фактор, который не позволит реализовать условие выявления воли граждан по отношению к предлагаемому изменению Конституции, заключается в том, что предложенное «общероссийское голосование» не является юридически определенной процедурой. В российском законодательстве отсутствует как определение термина «общероссийское голосование», так и достаточная регламентация такого мероприятия.

Разработка юридических процедур такой формы выявления общественного мнения сама по себе представляет непростое и небыстрое дело, а реализация таких процедур должна предусматривать скрупулезное исполнение четко определенных правил агитации и определения результатов. Между тем одна из форм всенародного голосования по вопросам государственного значения предусмотрена российским законодательством — это референдум. Порядок проведения референдума Российской Федерации юридически определен Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее — Закон о референдуме).

Причины, по которым инициаторы поправок в Конституцию отказались от проведения общероссийского референдума, по-видимому, кроются в том, что, во-первых, его проведение — достаточно длительная процедура, а во-вторых, в том, что инициаторы поправок не были уверены в достаточной явке на референдум (по закону референдум считается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума). Это требование не случайно — оно является основанием для дополнительной легитимности волеизъявления.

Почему не референдум? Там должна быть явка 50%

Следует отметить, что прецедент проведения голосования по вопросу о принятии новой Конституции в России был: такое голосование было проведено 12 декабря 1993 года. Тогда явка на референдуме, по официальным данным, составила 64%.

Международные нормы проигнорированы

Отсутствие юридической регламентации упомянутого в послании Путина «голосования граждан страны» и желание власти принять поправки как можно быстрее привело к необходимости срочно создавать нормативные акты, которые бы определяли мероприятие под названием «общероссийское голосование». Частично регламентация общероссийского голосования была введена статьей 2 закона о поправке в Конституцию, но основная часть такой регламентации вошла в подзаконные акты — постановления ЦИК.

Условия проведения выборов и референдумов в России определяются, в первую очередь, законом о гарантиях избирательных прав и законом о референдуме. Международные избирательные стандарты проведения выборов и референдумов содержатся в международных договорах, которые ратифицированы Россией, и к которым, в первую очередь, относятся Копенгагенский документ 1990 года и Кишиневская конвенция 2002 года. Более подробное описание принципов проведения голосований можно найти в рекомендациях БДИПЧ ОБСЕ и Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианская комиссия).

При разработке порядка проведения нынешнего общероссийского голосования по изменению Конституции не были соблюдены общепризнанные условия проведения выборов и референдумов. Обоснованием пренебрежения этими условиями явилось то, что «голосование не является выборами или референдумом». Фактически инициаторы принятия поправок и организаторы голосования, заявив о том, что голосование не является референдумом, отказались от важнейших принципов, обеспечивающих доверие к результатам голосований. Одновременно это означает, что официальные результаты такого голосования не могут быть признаны за действительное волеизъявление граждан страны.

3. Порядок проведения голосования. Махинации ЦИК

20 марта 2020 года ЦИК РФ приняла постановление № 244/1804-7 «О Порядке общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» (далее — Порядок). Это постановление наряду с законом и некоторыми другими, более техническими постановлениями определяет процедуры проведения голосования и определения его результатов.

Принятый порядок значительно отличается от порядка проведения выборов и референдумов и не содержит многих гарантий установления действительной воли избирателей и гарантий общественного контроля. Вот в чем его отличия от принципов и требований, установленных для российских выборов и референдумов.

Нет прав у членов избирательных комиссий

Пункт 23 статьи 29 Закона о гарантиях избирательных прав устанавливает права членов избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса. Эти права шире, чем права наблюдателей. В частности, члены комиссии могут получать копии избирательных документов, а также самостоятельно убедиться в правильности подсчета голосов. Но в порядке проведения голосования по «обнулению» указанные права не упоминаются. Также не указано, что члены комиссий с правом совещательного голоса обладают равными правами с членами комиссии с правом решающего голоса (как в п. 22 ст. 29 Закона о гарантиях избирательных прав).

Ограничение возможности назначения наблюдателей

Порядок ограничивает круг субъектов, имеющих право назначать наблюдателей в избирательные комиссии. Таким правом на общероссийском голосовании обладают лишь общественные палаты — полуобщественные-полугосударственные органы, ни у каких других общественных объединений, в том числе партий и групп граждан, являющихся противниками принятия поправок, такого права нет. Порядком не предусмотрено присутствие международных наблюдателей.

Российское избирательное законодательство, так же, как и международные избирательные стандарты, не только устанавливает более широкий круг субъектов назначения национальных наблюдателей (п. 4 ст. 30 Закона о гарантиях избирательных прав, ч. 3 ст. 34 Закона о референдуме), но и определяет, что «присутствие международных наблюдателей способствует открытости и гласности выборов, соблюдению международных обязательств государств» (ч. 1 ст. 15 Кишиневской конвенции, ч. 8 Копенгагенского документа).

Нет правил агитации

Порядком не установлены правила проведения агитации по вопросу, выносимому на голосование. Это один из самых существенных недостатков Порядка, который не позволит выявить действительную волю граждан относительно вопроса, выносимого на голосование. Возможность свободного выражения мнения относительно общественно значимых вопросов зафиксирована не только международными стандартами (ч. 7.7 Копенгагенского документа, ч. 5 ст. 9 Кишиневской конвенции), но и Конституцией (ст. 29). Агитация является неотъемлемой частью выборов (глава 7 Закона о гарантиях избирательных прав) и референдума (глава 8 Закона о референдуме). Невозможность проведения агитации по вопросу голосования делает результат голосования ничтожным.

Невозможность проведения агитации по вопросу голосования делает результат голосования ничтожным

Избирательное законодательство России — так же, как и международные избирательные стандарты — содержит запреты на участие государственных и муниципальных органов, так же, как и их представителей в агитации (п. 7 ст. 48 Закона о гарантиях избирательных прав, ч. 5 ст. 60 Закона о референдуме). Копенгагенский документ выражает этот запрет очень определенно: «государства… обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, в которой никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали бы партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок».

Отсутствие регламентации агитации уже привело к тому, что государственные органы, включая избирательные комиссии, начали проводить агитацию, используя для этого общественные ресурсы.

Возможность махинаций при удаленном и досрочном голосовании

Порядок предусматривает возможность голосования по месту нахождения гражданина (технология «мобильный избиратель»). Однако, в отличие от выборов (см., например, Постановление ЦИК РФ № 161/1316-7 от 06.06.2018), Порядок не обеспечивает прозрачность этой технологии при общероссийском голосовании, не гарантирует невозможность злоупотреблений при таком голосовании.

Порядком предусмотрено дистанционное электронное голосование, но нет никаких юридических гарантий общественного контроля такого голосования. Это противоречит принципу открытости и гласности проведения российских выборов и референдумов (п. 5 ст. 3 Закона о гарантиях избирательных прав и ч. 1 ст. 11 Закона о референдуме).

Порядок предусматривает не предусмотренный в российском избирательном законодательстве вид голосования — досрочное голосование вне помещения для голосования. Такое голосование открывает широкие возможности для нарушения принципа свободы и добровольности голосования (п. 3 ст. 3 Закона о гарантиях избирательных прав, ч. 5 ст. 2 Закона о референдуме, ст. 8 Кишиневской конвенции), а также для фальсификации результатов голосования. Опасность фальсификации результатов при таком виде голосования усугубляется исключением из протокола участковой комиссии об итогах голосования строк о числе граждан, проголосовавших досрочно и вне помещения для голосования.

Порядком предусмотрен новый, не предусмотренный законом о гарантиях избирательных прав и Законом о референдуме, вид голосования — досрочное голосование в населенных пунктах и иных местах, где отсутствуют помещения для голосования, и тех, транспортное сообщение с которыми затруднено.

Принятый порядок не ликвидировал имеющиеся пробелы российского избирательного законодательства — например, практическую возможность многократного голосования лиц, не имеющих места жительства на территории России, и граждан, находящихся за рубежом.

Наблюдателей будет легко выгнать

Порядком, в отличие от закона о гарантиях избирательных прав (п. 12 ст. 64), не предусмотрены условия удаления из помещения для голосования наблюдателей и других лиц. До введения требования о том, что удаление наблюдателя возможно только на основании судебного решения, практика удаления наблюдателей была распространенной.

Опасность махинаций с бюллетенями

Предусмотренная порядком форма протокола участковой комиссии об итогах голосования не содержит важных данных — количество бюллетеней, полученных участковой комиссией от вышестоящей комиссии, число погашенных бюллетеней, число избирателей, проголосовавших досрочно, число избирателей, проголосовавших вне помещения для голосования. Все эти данные предусмотрены в протоколе участковой комиссии законом о гарантиях избирательных прав (п. 2 ст. 67) и Законом о референдуме (ч. 2 ст. 76). Протоколы участковых избирательных комиссий публикуются; данные этих протоколов содержат важную информацию о правильности проведения выборов и референдумов.

Принятый порядок не позволит сделать важные оценки качества подсчета голосов, в частности, проверить правильность использования бюллетеней, поскольку он не дает возможности проверить главное контрольное соотношение — баланс бюллетеней, так же, как и некоторые другие важные контрольные соотношения (п. 22 ст. 68 Закона о гарантиях избирательных прав и ч. 21 ст. 77 Закона о референдуме).