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Es muss als politisches Signal gedeutet werden, dass bereits gegen 18 Uhr die Kunde aus dem Adenauerhaus drang, die Unionsparteien stünden vor einer Einigung beim Thema Zuwanderung und Obergrenze. Man formuliere schon das Abschlusspapier, hieß es aus Kreisen der Verhandlungspartner von CDU und CSU.

Zu dem Zeitpunkt saß man in wechselnder Besetzung gerade mal sechs Stunden zusammen. Das war nichts im Vergleich zu anderen Krisensitzungen und Koalitionsausschüssen der vergangenen Legislaturperiode. Da erfuhr man bis weit nach Mitternacht in der Regel nichts.

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Die Unionsparteien wollten diesmal offenbar nicht den Eindruck erwecken, dass erst bleierne Müdigkeit die Kontrahentinnen zu einem Kompromiss nötigen konnte. Die Union hält noch - auch das sollte die Botschaft dieses Tages sein und das rechtzeitig zu den „Tagesthemen“. Gegen 22 Uhr stand die Einigung dann endgültig fest. Gleichwohl, obwohl die Verhandler noch fit waren, ist die Einigung zur Zuwanderung kompliziert, teils technokratisch und sehr voraussetzungsreich geraten.

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Kurz gesagt: die Obergrenze ist tot, es lebe die Obergrenze. Die CSU kann zwar mit der von ihr geforderten Höchstzahl von 200.000 Asylbewerbern, die es pro Jahr geben können soll, nach Hause gehen. Das Wort „Obergrenze“ aber taucht nicht mehr auf. Feste Zahl ja, Begriff nein. Das musste die CSU schlucken. CSU-Chef Horst Seehofer wird Kritik daran sicher als billig abtun. Es wird gleichwohl der Anhängerschaft schwer zu verkaufen sein. Die CDU-Vorsitzende Angela Merkel kann ihrerseits sagen, dass sie ihr Versprechen gehalten hat, die „Obergrenze“ nicht zuzulassen. Doch auch ihr kann man einen Gesichtsverlust attestieren, hat sie sich doch eine konkrete Zahl abringen lassen.

Wie garantieren, dass sich „2015 nicht wiederholen wird“?

Als Seehofer vor eineinhalb Jahren die Zahl von 200.000 Flüchtlingen als Obergrenze forderte, hatte er wie die meisten Bürger auch jene Menschenmassen vor Augen, die 2015 und Anfang 2016 über die Grenzen kamen. Die jetzt präsentierte Einigung klammert die Möglichkeit, dass es eine solche Flüchtlingsbewegung wieder geben könnte, eigentlich aus. Sie geht von wesentlich geordneteren Verhältnissen aus.

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Das übergeordnete Ziel lautet, die illegale Migration nach Deutschland einzudämmen. Ja, die Einigung tut so, als sei sie längst eingedämmt, als könne man die Zuwanderung inzwischen mehr oder minder problemlos steuern. Damit bleibt der Kompromiss die Antwort auf die Frage schuldig, wie denn garantiert werden kann, dass sich „2015 nicht wiederholen wird“. Dies haben Merkel und Seehofer im Wahlkampf immer wieder versprochen.

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In der Endversion der Einigung heißt es: „Wir wollen erreichen, dass die Gesamtzahl der Aufnahmen aus humanitären Gründen (Flüchtlinge und Asylbewerber, subsidiär Geschützte, Familiennachzug, Relocation und Resettlement, abzüglich Rückführungen und freiwillige Ausreisen künftiger Flüchtlinge) die Zahl von 200.000 Menschen im Jahr nicht übersteigt.“

Um die Einhaltung dieses Rahmens zu sichern, werden die Themen Fluchtursachenbekämpfung, Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern nach dem Vorbild des EU-Türkei-Abkommens, der Schutz der EU-Außengrenzen, die EU-weite gemeinsame Durchführung von Asylverfahren an den Außengrenzen sowie gemeinsame Rückführungen von dort sowie die Reform des Gemeinsamen europäischen Asylsystems und des Dublin-Systems angeführt.

Offen ist weiterhin, was passiert, wenn mehr Menschen als die avisierten 200.000 kommen. Keiner soll nämlich an den Grenzen zurückgewiesen werden. Wer sich auf das Asyl-Recht beruft, bekommt ein geordnetes Verfahren.

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Die Zurückweisung wäre nach dem Dublin-System möglich, da die Menschen an den deutschen Grenzen auf dem Landweg aus einem sicheren Drittstaat einreisen. Die CSU verlangt seit Langem die Wiederherstellung dieses Systems. Angela Merkel hält es hingegen für nicht mehr funktionsfähig. Der Verzicht auf Zurückweisungen ist für sie das Symbol, dass das Grundrecht auf Asyl keine Limitierung kennt. Hier hat sie sich behauptet.

Die Frage, was mit dem 200.001 Migranten passiert

Wahrscheinlich allerdings wird häufig gar nicht zweifelsfrei die Zahl der tatsächlichen Asylbewerber ermittelt werden können. Zu kompliziert ist die Verrechnung verschiedenster Flüchtlingsgruppen etwa bei jenen Menschen, die mittels Familiennachzug kommen oder vom UNHCR ausgesucht werden. Hinzu kommt die bisher nie thematisierte Verrechnung der Abgeschobenen und freiwillig Ausgereisten mit den 200.000. All das dürfte dazu führen, dass an keinem 31. Dezember eines Jahres richtig klar sein wird, wie viele es denn nun wirklich waren. Die Frage, was mit dem 200.001 Migranten passiert, hat die Politik so im Prinzip unstellbar gemacht.

Für den Fall, dass doch wieder einmal eine große Fluchtbewegung einsetzt, hat die Union keine Handreichung gegeben. Das darf einfach nicht passieren, so hat es den Anschein.

Nur politisch hat man ein Verfahren entwickelt. In dem Fall will die Partei die Verantwortung auf alle politischen Schultern verteilen. „Sollte das oben genannte Ziel wider Erwarten durch internationale oder nationale Entwicklungen nicht eingehalten werden, werden die Bundesregierung und der Bundestag geeignete Anpassungen des Ziels nach unten oder oben beschließen“, heißt es in dem Papier. Was eine Anpassung nach unten erzwingen könnte, wird die Union noch erklären müssen.

In jedem Fall wird ein solches politisches Abstimmungsverfahren zwischen der Exekutive und der Legislative einen zweiten 4. September 2015 nicht mehr zulassen. Damals hatte Merkel in Absprache mit den österreichischen Nachbarn und der SPD-Führung ohne Beteiligung der CSU beschlossen, Flüchtlinge aus Ungarn unkontrolliert über die deutschen Grenzen zu lassen. In dem Fall würden sich in Zukunft Regierung und Bundestag beraten müssen. Verantwortlich wären am Ende alle und nicht nur eine Person.

2015 wäre ein solches System sofort kollabiert

Doch auch dieser Entschluss zeigt, dass man eigentlich davon ausgeht, dass er nie den Praxistest bestehen muss. Man nehme nur die Lage in jenen Tagen im September 2015. Während die Flüchtlinge über Autobahnen in Richtung Deutschland laufen, würde der Bundestag zu einer Sondersitzung zusammentreten, möglicherweise zu mehreren. Daneben würden sich Bundestag und Regierung beraten. Entscheidungen innerhalb weniger Stunden, die in humanitären Notlagen nötig sind, würde dies kaum ermöglichen.

Auch ein anderes System, das nun beschlossen wurde, funktioniert nur in geordneten Verhältnissen. Die Asylverfahren sollen „in Entscheidungs- und Rückführungszentren nach dem Vorbild“ der Einrichtungen in Manching, Bamberg und Heidelberg gebündelt werden. Die Asylbewerber sollen dort bleiben, bis „schnellstmöglich“ über ihren Antrag entschieden worden ist. Allerdings, es ist nur praktikabel, wenn es wenige bleiben. In einer Situation wie 2015 wäre ein solches System sofort kollabiert, schon innerhalb weniger Tage wären die Zentren überlaufen gewesen.

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Der Kompromiss zwischen CDU und CSU zur Zuwanderung funktioniert also nur, wenn sich die Flüchtlinge und Asylbewerber an ihn halten und nie mehr in großer Zahl einen Weg wählen, wie er den meisten von ihnen doch naheliegend erscheinen dürfte: von Not getrieben einfach losgehen. Das muss den Betroffenen wohl erst einmal einer erklären.

Verzicht auf Begriff „Obergrenze“ macht es den Grünen etwas leichter

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Allerdings hat das noch etwas Zeit. Denn zunächst bildet der Kompromiss ja nur die Grundlage dessen, womit sich die Union in den Verhandlungen mit Grünen und FDP über ein Jamaika-Bündnis präsentieren will. Der Verzicht auf den Begriff „Obergrenze“ macht es den Grünen etwas leichter, Kompromisse einzugehen. Zudem handelt es sich nur um eine Absichtserklärung. „Wir wollen erreichen", heißt es und nicht „Wir werden erreichen". Eine Sollbruchstelle sind wohl die Asylzentren. Die Einrichtung solcher Zentren wurde schon mehrfach von den Unionsparteien beschlossen, früher hießen sie einmal Transitzentren und sollten an den Grenzen stehen.

Die Sozialdemokraten bezeichneten sie als Gefängnisse, auch die Grünen verachten die Idee, Leute hier festzuhalten. Das ist der Union nicht entgangen, deshalb dürften CDU und CSU am Ende wohl wieder auf sie verzichten, um an anderer Stelle etwas zu bekommen. Das Bekenntnis zu europäischen Lösungen gefällt allen Partnern, die Einbeziehung von Bundestag und Regierung war auch vor zwei Jahren ein häufig vorgetragener Wunsch. Zudem will ja auch bei den Grünen und der FDP am Ende keiner derjenige sein, der die Last der Verantwortung alleine tragen muss.

Und noch ein Geschenk bekommen die möglichen kleinen Partner. Erstmals soll die Fachkräftezuwanderung in einem eigenständigen Gesetzeswerk grundgelegt werden. Das fordern beide. Diese Fachleute und die Migranten aus EU-Staaten werden nicht auf die Zahl von 200.000 Menschen angerechnet. Das hatte zwar nie jemand versprochen, aber gleichwohl muss es nun erklärt werden. Vor allem denen, die dachten, mit der Obergrenze von 200.000 Zuwanderern seien nicht nur Flüchtlinge gemeint, sondern alle Ausländer.