Mitt pass löpte nyligen ut, och jag var tvungen att förnya det. Jag gick till polisens passcentral och tog en kölapp, och efter en stund blev det min tur. Jag uppgav mina personuppgifter, fotograferades, betalade avgiften på 350 kronor, och någon vecka senare kunde jag hämta ut passet. Ett rutinärende, inget att skriva i tidningen om – här i Sverige. Men i många länder hade jag antagligen varit tvungen att betala någon form av muta för att passet inte skulle hamna i någon byrålåda på obestämd framtid. I internationella undersökningar visar det sig att poliskåren ofta uppfattas som den mest korrupta delen av statsapparaten.

Som svensk är det lätt att glömma bort hur ovanligt välfungerande och icke-korrupta svenska myndigheter är. Organisationen Transparency international rangordnar varje år världens länder efter hur korrupta de är. I den senaste undersökningen blev Sverige det fjärde minst korrupta landet, efter Danmark, Nya Zeeland och Finland. Nordkorea och Somalia hamnade på delad sistaplats. Faktum är att den stora majoriteten av världens befolkning lever i länder som med svenska ögon är genomkorrupta. Korruption är alltså det normala. Det är vi som är de konstiga.

Men för inte länge sedan var korruption vardag även i Sverige. Under frihetstiden på 1700-talet grasserade korruptionen i den svenska politiken, och riksdagsledamöter lät sig flitigt mutas av utländska intressen. Inför valet av tronföljare till Fredrik I, försökte bland andra Danmark, Frankrike och Ryssland påverka riksdagen. Danmark betalade under två års tid ut lika mycket i mutor till Sverige som man årligen lade på sin egen flotta. Något sådant vore givetvis otänkbart i dag. Den svenska förvaltningen var också långt ifrån den (över lag) opartiska och välfungerande apparat den numera är. Men hur kom vi hit?

I min forskning har jag försökt studera korruptionen i den svenska förvaltningen, och hur den upphörde. Vad jag har funnit är att den svenska statsförvaltningen på 1600-, 1700- och 1800-talen såg väsentligt annorlunda ut i jämförelse med dagens moderna byråkrati, och uppvisade många drag som i dag skulle betraktas som korrumperade. Det är dock inte så enkelt som att det var korrupt och eländigt förut, och välfungerande och effektivt nu. Många till synes korrupta system har förklaringar i de dåtida samhällsförhållandena, och verkar ha förändrats i takt med att dessa gradvis blev annorlunda, snarare än genom någon målmedveten reform.

En grundsten i en professionell förvaltning är att ämbetsmän rekryteras utifrån förtjänst. På 1800-talet och tidigare var dock personliga kontakter mycket viktigare. För att göra karriär krävdes ofta beskydd av en välgörare, en patron, som byggde nätverk av lojala personer, så kallade klienter. Dessa försökte ställa sig in hos patronerna genom olika typer av smicker och löften om framtida återbetalning, bland annat i brev som bevarats till eftervärlden. En patron med klienter på viktiga positioner hade naturligtvis stort inflytande. Systemets baksida var att det inte alltid var förtjänst och skicklighet som avgjorde vilka som avancerade, utan i stället kontakter. Nepotism, gynnande av släktingar, förekom också. Sveriges första statsminister, Louis De Geer, beskriver till exempel i sina memoarer hur han 1841 får sin första tjänst efter att hans äldre bror, som också var ämbetsman, dragit i rätt trådar.

Jag har försökt mäta förekomsten av nepotism inom det kungliga kansliet och de centrala ämbetsverken mellan 1765 och 1970 genom att kartlägga ämbetsmännens efternamn. Vissa efternamn var givetvis överrepresenterade i ämbetsmannakåren gentemot befolkningen som helhet – von Sydow, Beck-Friis, Cederschiöld och så vidare – ämbetsmännen hämtades framför allt från de högre samhällsklasserna. Men, tänker jag, det finns ingen anledning att alla Cederschiöldar skulle arbeta på samma ämbetsverk, och alla von Sydow på ett annat, om inte personliga kontakter är viktiga. Om det hjälper att ha en släkting på ett ämbetsverk borde vi finna ansamlingar av efternamn inom verken. Och mycket riktigt visar det sig att efternamnen ”klumpar ihop sig” i högre grad än man kunnat förvänta sig fram till ungefär 1820-talet, vilket skulle kunna vara en indikation på att nepotism förekommit (se grafik på sidan 50).

I förmoderna förvaltningar i Europa var det vanligt att man såg på ämbeten som egendom, som man i vissa fall till och med kunde sälja och köpa. I Frankrike före revolutionen utgjorde försäljning av ämbeten till exempel en betydande inkomstkälla för staten. I Sverige sålde staten inte ämbeten, men det informella så kallade ackordssystemet krävde att den som ville bli befordrad var tvungen att betala en summa, ”ackord”, till ämbetets tidigare innehavare, större ju högre upp i hierarkin som ämbetet befann sig. Denna kunde i sin tur använda ackordsumman för att själv köpa sig en bättre tjänst.

Rekryteringen till offentliga ämbeten var i allmänhet mindre reglerad än vi är vana vid i dag. Vanligen började man sin karriär i ämbetsverken som extraordinarie anställd, tjänster som det inte var någon formell antagningsprocess för. Det verkar snarare som om man kunde få jobb bara genom att börja dyka upp på arbetsplatsen. Unga ämbetsmän hade ofta flera sådana tjänster på samma gång för att öka sina chanser att bli befordrade till en fast tjänst, vilket antagligen ledde till att inget av arbetena utfördes särskilt väl. Louis De Geer nämner till exempel i sina memoarer att han arbetar på ett par olika ställen samtidigt. En av hans bekanta får till och med ersättning från fem eller sex arbetsplatser!

Om det skulle uppdagas att till exempel Skatteverket eller Arbetsförmedlingen rekryterade personal bland dem som behagade infinna sig, att de anställda fick betala för att bli befordrade och att en framgångsrik karriär inom myndigheten berodde på om man hade inflytelserika släktingar eller beskyddare, skulle det naturligtvis bli ett ramaskri. Jag har dock inte lyckats urskilja någon skarp brytpunkt för när denna förändring i synsätt skedde.

Redan i mitten av 1700-talet lagstiftas om att den vägledande principen för befordran ska vara förtjänst, även om det inte blir så. I stället börjar man i slutet av 1700-talet striktare tillsätta tjänster helt efter antal tjänsteår. Den som arbetat längst på ett ställe blir befordrad när en bättre tjänst blir ledig. Inget bra system för att belöna de duktigaste, men transparent och mekaniskt, vilket gjorde det svårare att gynna vänner. I takt med att kvaliteten på den högre utbildningen höjdes, började man också fästa större vikt vid utbildningsmeriter, framför allt under 1800-talets andra hälft. Samtidigt finns det indikationer på att vikten av kontakter dröjde kvar länge.

Ett minskande antal ämbetsbrott Antalet grova förseelser vid Sveriges ämbetsverk har minskat sedan slutet av 1800-talet, trots att antalet ämbetsmän har ökat. Intensiteten var som allra högst under 1860- och 1870-talen, då stora ansträngningar gjordes för att professionalisera ämbetsverken.

I August Strindbergs Röda rummet, som utspelar sig på 1860-talet, beskrivs till exempel en förvaltning präglad av ineffektivitet och ämbetsmän som knappt arbetar utan bara inkasserar lönecheckar. Dessutom hävdas att man behöver ”intriger och relationer” för att komma fram. I Hjalmar Söderbergs Doktor Glas, som gavs ut 1905, beklagar en karaktär vid ett tillfälle att statsråden numera bara har ”knappt så mycket makt att han kan hjälpa fram sina släktingar”, vilket tyder på att detta inte sågs som något helt otänkbart. Inte ens i dag är vi förskonade från enskilda exempel på svågerpolitik.

Samtidigt bör man inte vara för snabb med att döma. Korruption definieras vanligtvis som missbruk av offentlig ställning för personlig vinning. Med denna definition kan både klientväsende, nepotism och ackordssystem betraktas som korruption. Å andra sidan var det inte heller säkert att systemen var särskilt ineffektiva. Axel Oxenstierna byggde till exempel på 1600-talet upp ett stort nätverk av lojala ämbetsmän, men dessa valdes ut på grund av sin talang och gavs god utbildning. I en tid när de officiella utbildningssystemen var allmänt underutvecklade, kan Oxenstiernas klienter ha blivit minst lika goda ämbetsmän som de andra. På samma sätt kan en rekommendation från en betrodd släkting ha fungerat som en merit, i avsaknad av mer formella sådana.

Riksdagen försökte länge och förgäves stävja ackordssystemet, men det fyllde också en viktig funktion: de flesta ämbetsmän fick ingen ordentlig pension vid avsked, och var därför tvungna att klamra sig kvar vid posten så länge det gick. Den som skulle sluta helt behövde ju inte betala något nytt ackord, och kunde alltså använda ackordet som ett avgångsvederlag. Man kan alltså välja att se ackordssystemet både som ett tecken på korruption, och som en primitiv pensionskassa.

Mutor är den mest kända formen av korruption, och vi fördömer rätteligen de ämbetsmän som kräver mutor, till exempel för att lämna ut ett pass. Långt fram på 1800-talet var det dock vanligt att man var tvungen att betala så kallade sportler när man var i kontakt med myndigheter, avgifter som ämbetsmännen stoppade i egen ficka. Ofta togs dessa ut som ersättning för skrivna dokument. Ingen verkar ha tyckt om detta, och i riksdagen beskrevs det vid ett tillfälle på 1830-talet som ett ”utpressningssystem”, lika förnedrande för dem som tog som för dem som gav. En annan gång berättas om en präst som blivit tvungen att sälja sin enda ko för att betala dokument som han aldrig beställt. Länsmän fick också provision på utfärdade böter, vilket lätt kan tänkas ledde till missbruk.

Var detta korruption? Ja, i många fall var det nog det. Men det fanns också en förklaring. Många ämbetsmän hade låga löner, som dessutom urholkades av perioder med kraftig inflation. Samtidigt var både bönder och borgare i riksdagen ovilliga att höja deras löner, och staten hade dessutom inte råd. I 1834/35 års riksdag medger man i bevillningsutskottet att sportler inte är någon önskvärd företeelse, men att de helt enkelt var nödvändiga. Man hade inte kapaciteten att samla in så mycket skatter som skulle behövas, och att dessutom fördela dem rätt. Sportler samlade så att säga in sig själva, vartefter det fanns behov. Om en häradsrätt till exempel fick mycket att göra, ökade mängden sportler, vilket medförde att man kunde anställa fler assistenter.

Efternamnen avslöjar svågerpolitiken Den gula kurvan visar hur vanligt det varit under olika epoker att två personer med samma efternamn arbetat på samma myndighet vid samma tidpunkt. Värden större än 1 (grå linje) innebär att detta skett oftare än vad som kan förklaras av slumpen.

Den svenska förvaltningen före 1900-talet var alltså i många avseenden korrupt mätt med en modern måttstock, men inte med sin egen tids. Man hade inte heller, före utbyggnaden av infrastruktur och kommunikationer under 1800-talets andra halva, kunnat upprätthålla och administrera vår tids centraliserade stat. I stället byggde förvaltningen av nödvändighet på decentralisering. Man kan nästan beskriva en del av tidens ämbetsmän som franchisetagare i staten, på samma sätt som när enskilda företagare får sälja hamburgare med McDonalds logotyp. En häradshövding ansvarade till exempel för att driva en domstol, anställde personal efter gottfinnande och betalade dem med sportel-intäkterna. Organisationen krävde minimal inblandning från centralt håll.

Det mest långtgående uttrycket för detta var när man en kort period under Gustav II Adolf privatiserade skatteuppbörden. Rätten att driva in skatt bjöds ut till högstbjudande, och vinnaren betalade en fast summa till staten, och drog sedan in skatterna från befolkningen. Överskottet fick indrivaren behålla, vilket öppnade för missbruk och utpressning av bönderna. Systemet blev mycket impopulärt och avskaffades snart, men det visar att försök gjordes för att hantera statens begränsade förmåga att på egen hand sköta alla göromål.

Men på något vis förändrades alltså detta. Statsvetaren Bo Rothstein har argumenterat för att det var ett flertal viktiga reformer under perioden 1860–75 som förändrade synen på statsförvaltningen: från ägande av ämbete för personlig vinning, till uppdrag i statens tjänst. Jag menar, å andra sidan, att mycket tyder på att det var en gradvis och utdragen process. Mycket förändrades visserligen i förvaltningen under andra halvan av 1800-talet, då Sverige också på allvar industrialiserades. Framför allt genomfördes flera stora lönereformer, då många fler ämbetsmän fick riktiga, fasta löner som också var avsevärt högre än vad de tidigare hade haft. I utbyte infördes också fler krav; arbetstider reglerades, och man fick inte längre ha flera tjänster samtidigt. Stora steg togs mot en professionell byråkrati, men man kom inte hela vägen.

Många ämbetsmän fortsatte till exempel att uppbära sportler, om än i mindre skala. Trots att det var i rättsväsendet som sportler uppfattades som mest stötande, dröjde dessa kvar i häradsrätterna ända fram till 1940-talet. Dessutom föregicks 1850-talets lönereformer av en lång period, då man försökte reglera användningen av sportler genom att införa uppdaterade taxor och också byta ut dem mot avgifter på stämplat papper. Om man räknar processen från att riksdagen börjar tala om att förbjuda sportler i början av 1800-talet till att dessa slutligen helt försvinner, rör det sig om en period på över etthundra år.

Drivkraften för reformer i Sverige syns mig vara en kombination av flera olika faktorer. Dels kom den uppifrån, från kung och regering som sökte en allt effektivare förvaltning för att kunna öka sina egna intäkter och bättre styra riket. Men den kom också nedifrån, från borgare och bönder som krävde opartiskhet och rättvis behandling. Slutligen drev ämbetsmännen själva på för bättre arbetsvillkor, vilket bidrog till att byråkratin professionaliserades. Detta kunde de göra, då många av dem var adliga och hade representation i ståndsriksdagen.

Vi har all anledning att vara stolta över den svenska statsförvaltningen. Men den byggdes inte på en dag, utan utvecklades över århundraden. Man bör också akta sig för att tänka på saken i alltför svartvita termer. Mycket handlar om anpassning till rådande omständigheter.

Det är för mig den viktigaste lärdomen när det handlar om att bekämpa korruptionen i länder där den grasserar i dag. Man kan inte bara angripa den som en isolerad sjukdom i en i övrigt frisk samhällskropp, med något mirakelpiller. Korruption, bortom enskilda skandaler, härrör från djupare tillkortakommanden i det ekonomiska och politiska systemet. I vissa fall kan till synes korrupta företeelser faktiskt vara lösningar, om än bristfälliga, på större problem. Att ge doktorn lite pengar eller en present efter ett besök kan ses som en muta – eller en rimlig ersättning om dennes lön är omöjlig att leva på.

Innan man kan förskriva behandling för korruptionsproblem måste man först ställa en ordentlig diagnos. Om jag på passexpeditionen hade blivit ombedd att betala en muta för att få mitt pass hade jag anmält det, och det hade blivit ett polisärende. I länder där sådana mutor är normen hade ett polisingripande antagligen varit otillräckligt, eftersom det är ett av många symtom på ett större problem. I stället behöver man kanske ändra förutsättningarna för rekrytering, avlöning och kontroll av personal i hela myndigheten, vilket i sin tur kräver ännu mer långtgående reformer i andra delar av samhället.

Stater som Somalia och Afghanistan skulle inte på några få år kunna bygga upp en förvaltning av svenskt snitt. Vi måste därför vara realistiska, och sätta delmål. Och det går inte att utesluta provisoriska, nästbästa lösningar, om detta leder framåt på något sätt. Det kan verka ogörligt, men den svenska erfarenheten visar att det går, även om det tar tid.