Il y a un an jour pour jour, le gouvernement publiait un plan de rénovation énergétique des bâtiments pour le quinquennat. Le résultat d’une large concertation lancée en novembre 2017 par Nicolas Hulot dans la foulée de l’annonce de son plan climat. Ce programme entretenait un certain flou des objectifs. S’il réaffirmait l’ambition fixée par la loi de 2015 sur la transition énergétique de rénover 500 000 logements par an à partir de 2017 et d’avoir rénové avant 2025 les 7 à 8 millions de passoires thermiques du parc privé, il disait aussi vouloir concentrer l’effort de l’Etat sur l’éradication en dix ans des 1,5 million de passoires thermiques habitées par des ménages propriétaires aux faibles revenus. Soit un report à 2028 de l’horizon 2025 fixé par la loi pour ne plus avoir en France de logements classés F ou G et un risque de baisse de l’ambition globale si la priorité à juste titre donnée aux ménages pauvres en précarité énergétique devait conduire à être moins offensif sur le reste du parc.

Mais au moins ce plan, assis sur trois mois de consultations de toutes les parties prenantes, rédigé au terme de plus de cinquante réunions nationales et régionales, pouvait-il laisser penser que l’exécutif allait enfin avancer sur ce sujet central, aussi bien du point de vue social qu’environnemental. Le résidentiel-tertiaire, c’est 42 % de la consommation énergétique des ménages, entreprises et administrations et 23 % des émissions nationales de CO 2 liées à la combustion de l’énergie (hors production d’électricité), selon le dernier bilan énergétique de la France. S’attaquer à ce chantier de la rénovation n’est pas seulement capital pour le climat. C’est essentiel pour l’économie (en réduisant la facture énergétique), pour l’emploi (avec des centaines de milliers de créations de postes), pour faire reculer la pauvreté et améliorer la santé de la population (la France compte 3,8 millions de passoires thermiques occupées par des ménages appartenant aux quatre premiers déciles de revenus).

Or un an après, « la rénovation énergétique des bâtiments [est] au point mort », titre un état des lieux présenté par le Cler-Réseau pour la transition énergétique, la Coalition France pour l’efficacité énergétique, l’initiative Rénovons, le Secours Catholique et le Gesec (groupement de 350 entreprises du sanitaire électricité et chauffage).

1. Un plan flou et sans pilote

Bien malin qui pourrait dire précisément quels sont les objectifs de la France en matière de rénovation. Pour l’élimination de l’ensemble des passoires thermiques, le plan de rénovation cite la date butoir de 2025 inscrite dans la loi de 2015, tout en annonçant 2028 pour celles occupées par les ménages précaires. Concernant le nombre de rénovations annuelles, ce même plan inscrit le chiffre de 500 000, reprenant la loi de 2015 selon laquelle ce rythme est à atteindre dès 2017 en vue d’avoir amené l’ensemble du parc au niveau basse consommation en 2050 (correspondant en rénovation à une étiquette énergie « B »). Cependant, le projet de Stratégie nationale bas carbone (SNBC) pour les prochaines années, en cours de discussion, inscrit le chiffre de 300 000 rénovations annuelles d’ici à 2030, puis 700 000 sur la période 2030-2050. Ce qui est très différent à court terme, tant du point de vue économique et social (investissement, nombre d’emplois créés, baisse de la facture énergétique…) que des tonnes de CO 2 qui s’accumulent dans l’atmosphère. Comprenne qui pourra.

Le plan n’est pas seulement flou dans ses objectifs. Il n’a pas de pilote. Les associations dénoncent l’absence de nomination d’un délégué interministériel. Et font observer que depuis un an, le comité de pilotage ne s’est réuni qu’une seule fois (en juillet 2018), alors qu’il est censé se rencontrer tous les trimestres.

2. L’intendance en marche arrière

Qu’en est-il des moyens mobilisés pour mettre en œuvre ce plan ? « Le financement public de la rénovation énergétique des logements a diminué d’un quart en 2019 », indique Jean-Baptiste Lebrun, directeur du Cler. En cause, les coupes claires dans le principal dispositif, le crédit d’impôt transition énergétique (CITE), votées en décembre dernier. Le CITE est ainsi passé de 1,8 milliard d’euros en 2018 à 1 milliard d’euros dans la loi de finances 2019, les deux autres principaux financements publics (l’éco-prêt à taux zéro et le programme « Habiter mieux » conduit par l’Anah en direction des ménages à faibles revenus) étant de leur côté restés stables. Pour Jean Merckaert, directeur action et plaidoyer au Secours catholique, « la réduction du CITE fait gagner 800 millions d’euros à l’Etat. C’est au moins le montant supplémentaire qu’il faudrait allouer au programme Habiter mieux de l’Anah, dont les 650 millions annuels sont notoirement insuffisants ».

« Le financement public de la rénovation énergétique des logements a diminué d’un quart en 2019 », Jean-Baptiste Lebrun, Cler-Réseau pour la transition énergétique

Cette amputation du CITE figurait déjà dans le projet de plan de rénovation présenté par Nicolas Hulot en novembre 2017. Et l’analyse des moyens publics prévus pour le mettre en œuvre permettait déjà de voir qu’ils étaient beaucoup trop faibles pour déclencher un volume de travaux cohérent avec les objectifs affichés dans la loi de transition énergétique. En guise de lot de consolation, le plan de rénovation prévoyait la conversion du CITE en prime versée au moment de la réalisation des travaux (et non l’année suivante, au moment où est soldé l’impôt sur le revenu), mais cette mesure annoncée pour 2019 n’a finalement pas été adoptée dans la dernière loi de finance.

3. Des tiroirs à sec pour le service public de la rénovation de l’habitat

La loi de 2015 avait prévu la mise en place d’un service public de la performance énergétique de l’habitat. En effet, impossible pour les ménages en maison individuelle ou en copropriété de s’engager dans de lourds travaux de rénovation sans savoir quelles sont les solutions les plus pertinentes, à quels professionnels ils peuvent s’adresser ni de quelles aides ils peuvent bénéficier et comment, a fortiori quand il s’agit de publics en difficulté. Un accompagnement technique et souvent social, sur toute la durée de l’opération, est indispensable, comme cela se fait dans le parc locatif social. C’est une clé de la réussite.

Le réseau des Espaces info énergie, largement subventionné par l’Ademe, est aujourd’hui menacé

Une préfiguration de ce service public existe aujourd’hui sous la forme des Espaces info énergie et autres agences locales de l’énergie et du climat, un réseau décentralisé qui fait localement un travail très efficace et qui nécessiterait d’être développé. Il ne compte aujourd’hui que 450 à 500 conseillers répartis sur le territoire.

Or ce réseau, largement subventionné par l’Ademe, est aujourd’hui menacé. En effet, explique Anne Girault, directrice de l’Agence parisienne du climat, « dans la mesure où notre activité devient un service public, il incombe aux régions de le prendre en charge, et non plus à l’Ademe ». Mais alors que les concours de l’Agence nationale, qui ont plutôt vocation à financer des projets, et non un tel service pérenne, se réduisent – ils tomberont à zéro en 2021 –, les régions, dans l’ensemble, n’ont pas pris le relais. Résultat, loin de construire le service public de la performance énergétique de l’habitat inscrit dans la loi de 2015, la politique actuelle pourrait faire péricliter le mince réseau existant.

4. Attention, ambitions glissantes

En l’absence d’un observatoire de la rénovation – là encore faute d’y mettre des moyens – la France ne dispose pas d’un suivi précis ni du nombre d’opérations réalisées chaque année, ni des économies d’énergies qu’elles génèrent. Mais on sait qu’il y a un grand écart entre le papier et la réalité. Si la loi vise 500 000 rénovations annuelles au niveau BBC (étiquette énergie « B »), la réalité serait plutôt 40 000, indique Jean-Baptiste Lebrun, en extrapolant les données de l’observatoire Effinergie, qui délivre le label du même nom. Auxquelles s’ajoutent 300 000 rénovations n’atteignant pas ce niveau. Selon une enquête de l’Ademe de 2018, 5 % des travaux réalisés en maison individuelle (tous types confondus) permettent de gagner deux rangs ou plus au classement de l’étiquette énergie.

Pour faire du chiffre et atteindre l’objectif des 500 000 rénovations annuelles inscrites dans les documents de programmation, la tentation est ainsi forte de ne pas se montrer trop exigeant sur la qualité des travaux. Le problème posé par le CITE n’est pas nouveau : ce dispositif « au geste » permet de réduire la facture de telle ou telle opération, mais il n’y a aucune instruction pour s’assurer de la pertinence et la performance des travaux ainsi subventionnés.

Il n’y a aucune instruction pour s’assurer de la pertinence et la performance des travaux subventionnés

Par ailleurs, cette année, l’exécutif a réduit l’ambition de l’éco-prêt à taux zéro (Eco-PTZ). Alors qu’il fallait jusqu’ici réaliser deux gestes de rénovation pour en bénéficier (isolation de combles et installation d’un chauffe-eau solaire, par exemple), ce critère a été ramené en 2019 à un seul geste technique. Autre exemple, la promotion actuelle des changements de chaudière pour 1 euro dans le cadre du dispositif des Certificats d’économies d’énergie (CEE). « On propose à des ménages de profiter de cette offre, mais sans que cela soit inscrit dans une démarche globale et cohérente. » Pas très pertinent en effet de pousser un ménage à troquer sa chaudière au fioul ou à gaz contre une pompe à chaleur surdimensionnée (et pesant sur sa facture d’électricité), faute d’améliorer parallèlement l’isolation du logement.

Ce glissement dans le niveau d’exigence s’observe non seulement dans les mesures concrètes mises en place, mais aussi dans les orientations stratégiques, fait observer Jean-Baptiste Lebrun. Ainsi de l’emploi du terme « rénovations-équivalentes » dans le projet de SNBC. Avec une telle notion, le gain énergétique réalisé avec dix rénovations partielles dans dix logements différents pourrait être équivalent au gain d’une rénovation complète dans un logement. Ce qui, du point de vue des ménages, surtout les ménages en précarité énergétique, n’aboutit pas du tout à la même chose en terme de confort et de facture énergétique.

5. La carotte c’est bien, mais ça ne suffit pas

« On a beaucoup manié la carotte des aides fiscales mais pas beaucoup le bâton de la réglementation », observe Jean Merckaert. Sur ce plan également, les promesses n’ont pas été tenues. Face au scandale de la mise en location de passoires thermiques, la loi de 2015 avait introduit un critère de performance énergétique minimale dans la notion de décence des logements. Cependant, ni la loi, ni le décret qui a suivi n’ont fixé de chiffre. « Le décret adopté sous la précédente mandature est de notre point de vue très en deçà de l’esprit du législateur, juge Jean-Baptiste Lebrun. D’où le recours que nos associations ont introduit auprès du Conseil d’Etat. Nous avons été récemment déboutés, mais le Conseil a reconnu dans son jugement que le décret était améliorable. Nous appelons le gouvernement à se saisir de ses conclusions ! »

De même, le projet de rendre le diagnostic de performance énergétique (DPE )opposable est remis à plus tard. C’est un enjeu majeur, puisque cela permettrait à l’acquéreur ou au locataire d’un logement d’obtenir réparation au cas où sa performance énergétique serait moindre que celle indiquée sur l’étiquette énergie. Annoncée au départ pour 2019, l’opposabilité du DPE a été repoussée à la fin du quinquennat, au motif qu’il n’est pas assez fiable. « C’est plutôt une bonne idée que de vouloir renforcer l’exigence dans la réalisation du diagnostic énergétique, mais cela ne doit pas être une excuse pour retarder son opposabilité et ne rien faire sur le quinquennat », critique Jean-Baptiste Lebrun.

6. Un tour de passe-passe statistique

Dans le catalogue des petites et grandes régressions qui marquent l’an I du plan de rénovation des logements, il en est une particulièrement vicieuse. Dans le cadre de la révision de la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), dont le texte est toujours en discussion, et du projet de nouvelle réglementation énergétique des bâtiments (RE 2020), qui prendra le relais de la norme actuelle (RT 2012), le gouvernement envisage de revoir à la baisse le coefficient de conversion en énergie primaire de l’électricité, ce qui pourrait avoir pour effet de sortir au moins un million de logements de la catégorie « passoire énergétique ». Par quelle magie ?

La directive européenne sur l’efficacité énergétique prévoit que la consommation d’énergie des bâtiments, qui figure sur l’étiquette énergie, soit exprimée en énergie primaire, non en énergie finale, cela afin de mieux prendre en compte la réalité de la consommation des ressources naturelles. Pour une maison chauffée au bois, au gaz ou au fioul, le combustible que l’on a prélevé dans la nature (l’énergie primaire) représente à peu près autant d’énergie que la chaleur restituée pour le consommateur (l’énergie finale). En revanche, dans le cas de l’électricité, c’est une loi physique, il y a une énorme perte d’énergie lorsque l’on convertit de la chaleur primaire (fossile ou fissile) en courant électrique : le rendement d’une centrale nucléaire est d’à peine un tiers, celui d’une centrale à charbon d’au mieux 45 %. L’écart entre énergie primaire et finale dépend ainsi des technologies mobilisées pour produire de l’électricité et varie d’un pays à l’autre.

La France utilise aujourd’hui pour l’électricité un coefficient de conversion entre énergie primaire et énergie finale de 2,58 : 1 unité d’énergie délivrée par un appareil électrique a requis 2,58 unités d’énergie sous forme de chaleur pour actionner la turbine qui a permis de produire cette électricité.

Ce coefficient, compte tenu de la place occupée par le nucléaire dans l’Hexagone est au passage très sous-estimé, ce qui donne une prime à l’électricité par rapport à l’usage direct de la chaleur (le chauffage au bois, par exemple) dans tous les calculs mettant en jeu des normes d’efficacité énergétique dans le bâtiment. Alors que la réalité serait plutôt un coefficient de 3, dénonce une note de l’association Négawatt, le gouvernement, dans le cadre de la future PPE et de la future réglementation énergétique du bâtiment (RE 2020), envisage de retenir un coefficient encore plus faible que le chiffre actuel, soit 2,1. Son argument : c’est le coefficient que la France devrait atteindre en 2035 compte tenu de l’évolution projetée de son mix électrique, avec une part beaucoup plus importante des renouvelables. Donc autant commencer à compter tout de suite avec ce coefficient de 2,1, puisque les bâtiments ont une durée de vie longue. Derrière ce raisonnement tordu, il y a EDF et le lobby nucléaire français qui bataillent plus que jamais pour pousser à la surconsommation d’électricité dans un contexte où la hausse de la production renouvelable et la volonté de limiter au maximum les fermetures de centrales nucléaires sont de nature à entretenir une situation de surcapacité chronique tirant les prix de l’électricité vers le bas.

Combien de passoires énergétiques disparaîtraient grâce à ce tour de passe-passe comptable ? Au moins un million

Si ce changement de coefficient de conversion de 2,58 à 2,1 pour l’électricité devait être décidé, cela aurait aussi pour effet d’effacer des statistiques une bonne partie du parc des passoires énergétiques. Prenons l’exemple d’une passoire thermique chauffée à l’électricité affichant une consommation de 331 kWh d’énergie primaire par mètre carré et par an (le seuil bas de l’étiquette énergie F). Sur la base du coefficient de conversion actuel (2,58) cela correspond à une énergie finale (la consommation réelle estimée de l’usager) de 128,3 kWh/m2/an. Mais si l’on devait convertir cette consommation finale en énergie primaire sur la base d’un facteur de 2,1, sa consommation affichée sur l’étiquette passerait à 269 kWh/m2.an, soit une étiquette E. Disparue la passoire thermique, sans dépenser un centime de travaux et sans le moindre gain de confort pour l’usager. Combien de passoires énergétiques disparaîtraient grâce à ce tour de passe-passe comptable ? Au moins un million, peut être trois fois plus. Le Cler est en train de procéder à des calculs pour évaluer l’ampleur de ce qui pourrait être une grosse arnaque dans les statistiques de la précarité énergétique.

Pilotage absent, cap incertain, financement en recul, service public à la peine, relâchement sur l’exigence de qualité des travaux, volonté de réglementer en repli, traficotage statistiques : c’est un triste premier anniversaire pour le plan de rénovation des logements. Alors qu’une politique ambitieuse dans ce domaine pourrait être un relais de croissance et un levier pour l’emploi, « elle conduit à une fragilisation des filières et des compétences sur les territoires », critique Jean-Baptiste Lebrun. « Pourtant, se désole Jean Merckaert, la lutte contre la précarité énergétique aurait été l’occasion de faire de la transition bas carbone une bonne nouvelle pour les plus pauvres de ce pays. C’est vraiment un sujet où il y a une forte convergence entre questions sociales et environnementales. D’où ma déception et ma colère de voir qu’on se paye de mots. »