Powiatowy Inspektor Sanitarny ukarał mężczyznę karą 5000 zł za wyjście do sklepu w celu zakupu piwa. Problem staje się generalny: obywatele są represjonowani przez urzędników, bez prawa do obrony, z rygorem natychmiastowej wykonalności kary.

W internecie udostępnione zostało pismo (jest upublicznione w kilku miejscach) z decyzją jednego z Powiatowych Inspektorów Sanitarnych. Jest to organ właściwy do wydania decyzji w sprawie naruszenia zakazów obowiązujących w stanie epidemii, na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 31.03.2020 r. Urząd nakłada karę pieniężną między innymi za naruszenie restrykcji w przemieszczaniu się – tak jak to było w tym przypadku.

W okresie epidemii ważne jest przestrzeganie zaleceń i troska o zdrowie – własne i innych osób. Za ewidentne naruszenie przepisów może być wymierzona kara. Ale tylko w granicach prawa, po rzetelnym zbadaniu sprawy, tak żeby nie ukarać człowieka w sposób niesprawiedliwy za coś, co – przykładowo – w ogóle nie było karalne.

Problem generalny

Niesprawiedliwe ukaranie chociażby tylko jednej osoby nie powinno się wydarzyć w demokratycznym państwie prawa. Problem, którego dotyczy niniejsza analiza, wykracza poza specyfikę jednej, konkretnej sytuacji (dlatego nie linkuję konkretnego pisma). Można się spodziewać, że podobnych decyzji, opartych na tej samej podstawie prawnej, będzie coraz więcej.

Okoliczności sprawy i decyzja, jaką podjął sanepid, a także uzasadnienie nałożonej kary posłuży nam do zilustrowania problemów generalnych – Dogmatycznych – wynikających z aktualnej sytuacji prawnej, i zilustrowania ryzyka, którego należałoby unikać przy stosowaniu prawa.

Analiza omawianego przypadku w kontekście ogólnych zasad stosowania prawa prowadzi do wniosku, że realia stosowania restrykcji COVID-19 wywołują ryzyko naruszania podstawowych standardów państwa prawa w zakresie:

dostatecznej określoności znamion czynu zakazanego prawnie,

równości wobec prawa,

prawa obywatela do obrony,

gwarancji przestrzegania zasady domniemania niewinności,

standardu uzasadnienia podjętej decyzji procesowej, dającej szansę rzetelnej kontroli instancyjnej,

proporcjonalności kary,

zasady zaufania obywatela do państwa.

Na czym mogą polegać konkretne naruszenia i jak się ich wystrzegać – przyjrzyjmy się im kolejno.

Czy to zakazane?

Powiatowy Inspektor Sanitarny ukarał mężczyznę za zachowanie naruszające zakaz przemieszczania się w określonym celu “w ten sposób, że udał się do sklepu w celu nabycia piwa, a funkcjonariuszowi Policji oświadczył, że leczy kaca i nikt mu … nie zabroni chodzić po mieście” (wielokropek za oryginałem). Podstawą wymierzenia kary był art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o chorobach zakaźnych (po nowelizacji).

Zgodnie z rozporządzeniem, zakazane jest przemieszczanie się w przestrzeni publicznej za wyjątkiem czterech wskazanych celów, m.in. “zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego”.

§ 5. […] zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu: […]

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą – także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych […]

Przesłanka ta od początku budziła duże wątpliwości, szczególnie przez jej niedookreśloność. Delegacja ustawowa mówi o ograniczeniu “sposobu przemieszczania się”. Restrykcje scharakteryzowane za pomocą “celu” przemieszczenia się powinny być rozumiane w tym właśnie, ustawowym kontekście.

Przyznanie funkcjonariuszowi Policji prawa do kontrolowania zakupów danej osoby i dokonywania oceny, czy były to towary niezbędne czy nie, wydaje się nieuzasadnione merytorycznie i bezpodstawne prawnie. W praktyce mogłoby się to sprowadzić do przeglądania siatek czy też wypytywania ludzi wychodzących ze sklepu, co kupili. Jest to niedopuszczalna ingerencja w życie prywatne, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Taka wykładnia prowadziłaby także do nieakceptowalnej nierówności wobec prawa. Wychodząc ze sklepu z nieprzezroczystą torbą funkcjonariusz nie byłby w stanie skontrolować, co kupiliśmy. Jeśli wyjdziemy jednak ze sklepu z towarem w dłoni, Policja mogłaby interweniować, widząc, w ich ocenie, produkty zbędne dla codziennego funkcjonowania gospodarstwa domowego. Dwie osoby w dokładnie takiej samej sytuacji zostałyby potraktowane nierówno.

Dlatego trzeba przyjąć, że niezbędną potrzebą życia codziennego jest samo wyjście do sklepu w celu zrobienia zakupów. Cel wyjścia z domu na zakupy w pełni odpowiada przesłance z rozporządzenia. Tym bardziej, że nie jest przecież zakazany spacer w celach zdrowotnych. Jeśli przy okazji spaceru zrobimy także drobne zakupy, nie ma najmniejszego powodu, by ścigać nas za wizytę w sklepie. Nie ma generalnego zakazu chodzenia do sklepu, a celem przemieszczenia się jest także spacer.

Odrębną kwestią są ewentualne nadużycia prawa, przejawiające się np. w chodzeniu do sklepu całymi rodzinami czy długotrwałym buszowaniu po sklepie bez kupowania.

Poza oceną prawną pozostają inne okoliczności analizowanego zachowania. Nie karzemy tu za to, jak obywatel odezwał się do Policjanta czy też jakie jest jego podejście do obowiązujących przepisów. Czynem zakazanym pod groźbą kary pieniężnej jest przemieszczenie się w nieusprawiedliwionym celu. Nie ma znaczenia, czy ktoś kupił piwo i uzasadnił to “leczeniem kaca”, czy jakimkolwiek innym powodem, jeżeli w ogóle nie spełnione są znamiona czynu zakazanego.

Skoro nie ma podstaw, by uznać za czyn zakazany samego wyjścia do sklepu po zakupy, to nie ma też podstaw, by wyciągać konsekwencje prawne z tych dodatkowych okoliczności zdarzenia, nieuwzględnionych w przepisie o karze pieniężnej.

Jak organ ma uniknąć ryzyka niesprawiedliwego ukarania w związku z nieokreślonością przepisów?

należy rozumieć przepisy ściśle, uwzględniając cel regulacji,

należy interweniować tylko w niebudzących wątpliwości przypadkach naruszenia prawa,

kontekst nie zawsze ma znaczenie (nie karzemy za to, jakim ktoś jest człowiekiem, tylko za czyn zakazany prawnie),

należy pamiętać o zasadzie równości wobec prawa.

Pozwól się bronić

Organ administracyjny wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej 5000 zł bez umożliwienia ukaranemu wypowiedzenia się i rzetelnej obrony. W udostępnionym pliku czytamy:

Zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odstąpił od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, gdyż załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego.

Jednocześnie wszystkie okoliczności sprawy ustalono w oparciu o notatkę urzędową, ocenioną jako “wiarygodne, rzetelne i stanowiące istotne oraz kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego”.

Tego typu postępowanie godzi w prawo do obrony obywatela w starciu z instytucją państwa. Dochodzi do rażącej obrazy art. 10 § 1 k.p.a. Paragraf 1 zapewnia stronie prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także umożliwienie wypowiedzenia się, przedstawienie własnej wersji wydarzeń i złożenia dodatkowych wyjaśnień. Wyjątek określa § 2.

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

§ 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

W omawianych okolicznościach oczywiście nie zachodzi sytuacja “nie cierpiąca zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego”. Nie chodziło przecież o złamanie zasad kwarantanny czy izolacji, nie tego typu czyn zarzucono mężczyźnie. Nie pojawiły się ani nie zostały opisane inne okoliczności wskazujące na źródło i charakter takiego zagrożenia, osiągającego stopień niebezpieczeństwa i to dla zdrowia czy ludzkiego życia.

Sam stan epidemii nie uzasadnia tezy, że rozstrzygnięcie konkretnej “sprawy” nie cierpi zwłoki – w przytoczonych przepisach mowa o konkretnej sprawie i to jej załatwienie ma być uzasadnione potrzebą ochrony tych cennych wartości. Nic nie wskazuje na to, by załatwienie akurat tej sprawy bez wysłuchania strony narażało czyjekolwiek zdrowie czy życie.

Jak organ ma uniknąć ryzyka niesprawiedliwego ukarania w związku z prawem do obrony?

w szczególności należy umożliwić stronie wypowiedzenie się w swojej sprawie, stosując wszystkie gwarancje rzetelnego procesu/postępowania,

istotna jest kompleksowa ocena czynu, a wątpliwości należy tłumaczyć na korzyść osoby, która ma być ukarana,

w razie wątpliwości sprawę należy skierować do sądu, który oceni wszystkie istotne okoliczności, albo też korzystać z mechanizmów odstępowania od kary – w przypadku postępowania administracyjnego.

Uzasadnij tezy

Jakość podjętej decyzji, która represjonuje obywatela, zależy od przedstawionego uzasadnienia i powodów jej podjęcia.

Po pierwsze, w sprawie, która stała się kanwą niniejszych analiz organ stwierdził, że waga naruszenie prawa, jakiego dopuszczono się wychodząc do sklepu po piwo, nie jest znikoma. Uzasadnienie? Mężczyzna “swoim zachowaniem stworzył wysokie ryzyko zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego zakażeniem koronawirusem SARSCoV-2”. Brak w piśmie innych argumentów mających potwierdzać tę tezę.

Żeby sformułować tak kategoryczną ocenę, należałoby ją w jakikolwiek sposób uprawdopodobnić, czyli uzasadnić. Podkreślmy, że sprawa dotyczy – jak przyjęto – bezcelowego przemieszczania się, a nie naruszenia warunków izolacji czy kwarantanny, nie nieostrożnego zachowania się w sklepie (np. brak rękawiczek) czy zbliżenia się do innej osoby na odległość wywołującą potencjalne zagrożenie itd.

Stwierdzenie o stworzeniu wysokiego ryzyka zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego zakażeniem koronawirusem SARSCoV-2 w zasadzie nadawałoby się do postawienia mężczyźnie zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 160 k.k., który mówi o narażeniu innej osoby na co najmniej ciężki uszczerbek na zdrowiu. To poważne oskarżenie – bez żadnych dowodów.

Stwierdzenie organu jest oczywiście bezpodstawne.

Po drugie, organ stwierdził, że wymierzona kara uwzględnia “indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania”.

I znowu, żeby formułować na serio tego typu tezę, należałoby postarać się wykazać, w jaki sposób te indywidualne i osobiste właściwości zostały uwzględnione w tej konkretnej sprawie. Tym bardziej, że organ opierał się wyłącznie na notatce policyjnej i nie widział na oczy ani nie wysłuchał strony postępowania, na którą nałożył karę.

Jak rozumiem, o indywidualnych właściwościach strony mogły świadczyć słowa, że nikt mu nie będzie zakazywał chodzenia po mieście oraz fakt ukarania mężczyzny jakiś czas wcześniej mandatem karnym za inne zachowanie.

Jednak, modelowo rzecz biorąc, jeśli w ogóle wykluczono możliwość wysłuchania strony i przedstawienia jej swoich racji w postępowaniu, to odebrano sobie szansę na uwzględnienie indywidualnych i osobistych właściwości tej osoby, w celu wymierzenia jej adekwatnej kary.

Po trzecie, brak jest w tej konkretnej sprawie jakiegokolwiek odniesienia się do poziomu dolegliwości kary 5000 zł, którą ma zapłacić sprawca. To, że jest to najniższa możliwa kara z przedziału 5000-30.000 zł nie załatwia sprawy, gdyż w konkretnej sytuacji nawet ona może być niewspółmiernie dolegliwa.

Jak organ ma uniknąć ryzyka niesprawiedliwego ukarania w związku ze standardami uzasadnienia podjętej decyzji?

stawiając tezę po prostu należy ją uzasadnić; trzeba wytłumaczyć się z podejmowanych decyzji, zarówno w postępowaniu mandatowym, jak i administracyjnym,

stwierdzenia faktyczne typu “stworzył zagrożenie dla zdrowia” mają mieć potwierdzenie w zabranym materialne dowodowym,

należy używać merytorycznych argumentów, nie argumentu siły!

istotne jest uzasadnienie wysokości nałożonej kary, szczególnie że w warunkach zwyczajnego funkcjonowania państwa kary pieniężne przewidziane dla naruszeń w związku z COVID-19 są nieproporcjonalnie wysokie (pisałem o tym na Dogmatach).

Przedstawione rozważania mają charakter ogólny – na kanwie konkretnego przykładu starałem się zilustrować generalne, poważne ryzyka związane ze stosowaniem przepisów epidemicznych.

Ostatnią rzeczą, jakiej nam jeszcze potrzeba w tych nadzwyczajnych, niebezpiecznych czasach, są niebezpieczeństwa prawne wynikające z niesprawiedliwego karania ludzi za czyny, które nie były zakazane, lub karania kogoś bez obiektywnych gwarancji, że karę dostała osoba, która na to naprawdę zasługiwała.