La pregunta del millón en toda Latinoamérica es esta: ¿cómo se genera un funcionario público honesto, capaz de denunciar las irregularidades que ve en su institución? En Chile, dado que la mayor corrupción no viene del escalafón más bajo, sino de grandes empresarios que involucran a toda la clase política (así lo afirma el contralor Jorge Bermúdez, ver video desde el minuto 44 en adelante), la pregunta puede hacerse aún más precisa: ¿cómo se forman funcionarios que tengan el coraje –y respaldo institucional– para decirle que no al poder económico que abusa?

Diego Barría Traverso, administrador público, doctor en Historia en la Universidad de Leiden y director del Departamento Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Santiago, da luces sobre este problema pues ha investigado el origen del servidor público que tenemos hoy. Su trabajo muestra que este funcionario surgió a través de una intensa lucha, a fines del siglo XIX, entre una elite que quería seguir conduciendo el país a su antojo y un Estado que incorporó lentamente a las clases medias.

En esa lucha el problema de la corrupción no fue un elemento determinante, sino más bien un arma arrojadiza que la elite lanzó contra el Estado y la clase media, a la que también calificó de parasitaria, incompetente y siútica.

Lo que estaba de fondo en ese conflicto era el rol del Estado. El poder que iba teniendo para controlar el territorio y desplegar políticas públicas a lo largo de él. Pese a la resistencia de la elite, el Estado incrementó con éxito su “capacidad institucional”, como la llaman los politólogos.

Hoy, ese Estado parece inundado de corrupción: Carabineros, Ejército y la Corte de Rancagua se han sumado a un Congreso (donde permanecen en el anonimato quizás cuántos parlamentarios que financiaron ilegalmente sus campañas). Pero si esos casos nos igualan con la corrupción que estremece a Latinoamérica, la citada “capacidad institucional” que tiene nuestro Estado nos diferencia. Se trata de una característica extraña en un continente donde hay una brecha dramática entre lo que las políticas se proponen conseguir y lo que realmente consiguen, como describe Steven Levitsky, autor de ”Cómo mueren las democracias”.

-Este Estado que tiene bolsones de corrupción, también es capaz de proveer bienestar: es un Estado que funciona y es eficiente-, sintetiza el historiador Diego Barría.

Hay datos que lo respaldan. Entre otros el Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, que mide las condiciones que tienen los ciudadanos para desarrollar sus proyectos de vida. Chile es el país latinoamericano mejor ubicado en ese índice y desde 1990 hasta hoy ha mejorado sostenidamente en un 20%. Los economistas tienden a subrayar que esa mejoría se debe al crecimiento económico. Pero los datos señalan que la posición chilena está 13 lugares más arriba de la que habría alcanzado si se nos evaluara solo por el Producto Interno Bruto. Lo que mejora nuestra posición es, en gran medida, el desempeño público en áreas como la salud. Pese a las listas de espera o a la deuda de los hospitales, las cifras del Banco Mundial muestran que Chile, gastando la mitad que Japón, un tercio que Alemania y un cuarto que Estados Unidos, consigue la misma expectativa de vida que todos ellos.

Dicho en breve, la “capacidad institucional” de este Estado que nos espanta con sus reventones de corrupción, hace que vivamos un poco mejor de lo que deberíamos si sólo contáramos con lo que producimos como país.

En un reciente libro (“State building in Latin America”, Oxford University Press, 2016) el politólogo Hillel Soifer intenta explicar cómo se genera esa valiosa capacidad, examinando la historia de Colombia, México, Perú y Chile. Destaca que ella no surge espontáneamente en todos lados. En el caso chileno se explica porque la elite logró poner orden en el periodo de anarquía que siguió a la independencia. Eso no ocurrió en muchos países para los cuales liberarse de España implico décadas de guerra. “La construcción del Estado comienza solo luego de que el orden se consigue”, escribe Soifer.

Pero esto no basta para explicar la capacidad del Estado chileno, pues Soifer nota que ella puede surgir y ser rápidamente abortada. Así sucedió en Perú, y el investigador estima que se debió a que delegó las funciones del Estado en las elites regionales y estas terminaron usando ese poder según su conveniencia. Eso ocurrió, por ejemplo, cuando se les entregó la recolección de los impuestos por la extracción del guano (que generó en Perú un boom muy parecido al que produjo en Chile el salitre). Las elites locales se apropiaron de esos recursos y muy poco terminó incrementando el ingreso nacional.

Distinto fue el caso mexicano y chileno donde el cobro de impuesto se hizo a través del despliegue de una estructura pública. Para Chile, por ejemplo, los derechos por explotación del salitre llegaron a constituir cerca del 50% del ingreso nacional. Soifer concluye que el Estado se atrofió cuando delegó en la elite y tuvo éxito cuando desplegó su propio personal: “outsiders” los llama; funcionarios de clase media que se alinearon con los intereses generales.

“Al pensar en la corrupción actual tenemos que diferenciar entre política y administración. Los grandes casos, salvo Carabineros y el Ejército, no ocurren dentro de los organismos públicos, sino entre los actores políticos y su relación con actores privados. Ahí tenemos problemas”. Compartir cita



Soifer observa también que las diferentes capacidades institucionales de los países que estudia están muy relacionadas con la que tenían hace 100 años. Esto indica que las capacidades se construyen lentamente, se acumulan como un sedimento sobre estructuras que se generaron hace mucho tiempo. Dado que, en opinión de Soifier, Chile no ha dejado de acumular capacidad institucional, tenemos la paradoja de que en estos años de alta corrupción estamos en una suerte de edad de oro en las habilidades que hacen al Estado eficiente.

Barría hace una distinción que ayuda a entender esta paradoja: “Al pensar en la corrupción actual tenemos que diferenciar entre política y administración. Los grandes casos, salvo Carabineros y el Ejército, no ocurren dentro de los organismos públicos, sino entre los actores políticos y su relación con actores privados. Ahí tenemos problemas”.