Kirjoittanut

Oikeuskanslerin kunnianpalautus

Yleisradio julkaisi tänään tarkempia tietoja siitä, kuinka valtioneuvoston oikeuskansleri oli käytännössä syrjäytetty maahanmuuttajataustaisten työttömien työnhakijoiden kotoutumistukea koskevan hallituksen esityksen (HE 169/2016 vp) valmistelusta ennen esityksen antamista eduskunnalle. YLE:n tiedot pohjautuvat sekä sosiaali- ja terveysministeriön selvitykseen valmistelun etenemisestä että oikeuskanslerinviraston kuvaukseen asian käsittelystä.

YLE:n uutisoima tapahtumainkulku on huolestuttavaa luettavaa. Siinä kuvataan viranomaisselvitysten pohjalta seikkaperäisesti, kuinka oikeuskansleri oli aktiivisesti ja toistuvasti tuonut esiin valtiosääntöoikeudellisia huoliaan valmisteilla olleesta lakiehdotuksesta sekä samalla tarjonnut oikeudellista asiantuntija-apuaan perustuslaillisten pulmien selvittämiseksi. Oikeuskanslerin tarjoama apu ei kuitenkaan kelvannut. Eikä kyse näytä olleen mistään vahingossa tapahtuneesta laiminlyönnistä, vaan silloisen ministerin ja siis valtioneuvoston jäsenen aktiivisesta piittaamattomuudesta selvittää valmisteltavaan lakiin liittyviä perustuslakikysymyksiä. Ainakin kotoutumisasiassa oikeuskanslerin näyttää siis tehneen miltei kaiken voitavansa.

Erityisen huolestuttavaksi nyt julkisuuteen tulleet tapahtuvat kuitenkin muodostuvat, kun ne yhdistetään kotoutumistukiasian käsittelyyn perustuslakivaliokunnassa. Kuten perustuslakiblogissa aiemmin kuvasimme, tuolloin nimittäin vaikutti jo hetken siltä, että puoluepolitiikka ajaisi lakien perustuslainmukaisuuden normaalin valvonnan ohi siten, ettei perustuslakivaliokunta saisi tilaisuutta antaa kotoutumistukiesityksestä lausuntoaan. Tuossa lausunnossaanhan perustuslakivaliokunta näki hallituksen esityksessä merkittäviä perustuslakiongelmia (ks. PeVL 55/2016 vp).

Jotta kokonaisuudesta saisi kiinni, on ensin syytä nostaa esiin tänään uutisoidusta tapahtumaketjusta perustuslain kannalta merkityksellisimmät kohdat. (Ellei muuta ilmoiteta, tiedot ovat peräisin YLE:n uutisesta).

Syksy 2015:

Hallitus linjaa neuvottelussaan perjantaina 11. syyskuuta 2015 maahanmuuttopoliittiset toimenpiteensä sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Linjauksen mukaan hallitus selvittää pikaisesti, voidaanko sosiaaliturvajärjestelmät muuttaa siten, että myönteisen oleskeluluvan saaneet turvapaikanhakijat eivät kuulu asumisperusteisen sosiaaliturvajärjestelmän piiriin, vaan heillä on oma kotouttamisjärjestelmänsä”. Tähän järjestelmään kuuluvien tukien tasojen linjataan olevan ”lähtökohtaisesti alhaisempia kuin nykyisessä asumisperusteisessa järjestelmässä.” Asiaan liittyviä ongelmia käsiteltiin jo samana päivänä perustuslakiblogissa, ja kirjoitus on yksi blogin julkaisuhistorian luetuimpia.

Sosiaali- ja terveysministeri Hanna Mäntylä (PS) pyytää, että ministeriö selvittää, voidaanko Suomessa turvapaikan saaneille luoda kotouttamisjärjestelmä.

Ministeri Mäntylä ottaa yhteyttä oikeuskansleri Jaakko Jonkkaan virkamiestensä kehotuksesta. Virkamiesten mukaan asiassa voi olla ongelmia perustuslain kanssa.

Jonkka tarjoaa virastonsa apua kotouttamistukea koskevassa asiassa. Myös oikeuskansleri näkee asiassa ”paljon oikeudellisia kysymyksiä” ja siksi hän haluaa osallistua näin varhaisessa vaiheessa valmistelun arviointiin.

Marraskuu 2015:

Oikeuskanslerin virasto on useita kertoja yhteydessä sosiaali- ja terveysministeriöön. Ministeriöstä saatavat tiedot liittyvät kuitenkin hankkeen valmisteluaikatauluun, mutta ei sen saamaan sisältöön.

Kevättalvi 2016:

Asian valmistelu jatkuu ministeri Mäntylän johdolla. Lausuntokierrosta suunnitellaan huhtikuulle 2016. Hallitus ei anna lupaa lausuntokierrokselle ja esityksen antaminen siirretään syksyyn.

Lausuntokierros järjestetään 25.8. päivätyn lausuntopyynnön ja saatujen lausuntojen perusteella suppeana. Aikaa lausunnon antamiselle on kaksi viikkoa.

25.elokuuta 2016:

Tasavallan presidentti nimittää Pirkko Mattilan sosiaali- ja terveysministeriksi. Samalla tasavallan presidentti vapautti Hanna Mäntylän sosiaali- ja terveysministerin tehtävästä

29. syyskuuta 2016:

Valtioneuvosto päättää yleisistunnossaan antaa kotoutumistukea koskevan hallituksen esityksen eduskunnalle.

Oikeuskansleri saa tiedon hallituksen esityksen antamisesta vasta muutamaa päivää aiemmin ns. listatarkistuksen yhteydessä. Koska lakiesitys oli menossa perustuslakivaliokunnan käsittelyyn ja siinä tuotiin esille perustuslaillinen tulkinnanvaraisuus, kansleri ei puutu istunnossa asiaan.

24 Marraskuuta 2016

Hallitus ilmoittaa peruuttavansa ehdotuksensa maahanmuuttajien kotoutumistuesta sen jälkeen, kun perustuslakivaliokunta oli havainnut siinä huomattavan suuria perustuslaillisia ongelmia.

Hyvä lainvalmistelu ja perustuslaillisuus puoluepoliittisen suhmuroinnin kohteina

Kun YLE:n uutisointi kotoutumistukilakiehdotuksen valmisteluvaiheista yhdistetään Perustuslakiblogissa aiemmin selostettuihin esityksen yhtä lailla hyvin arveluttaviin käsittelyvaiheisiin eduskunnassa, nähtäville tulee suomalaisen poliittisen vehkeilyn viime vuosien synkimpiin lukuihin kuuluva ruumiinavauskertomus, jonka päälöydös on piittaamattomuus hyvän lainvalmistelun periaatteista sekä perustuslaillisuuden toteutumisen vaarantuminen sekä esityksen valmistelussa että eduskuntakäsittelyssä. Kuten perustuslakiblogissa tuolloin kerrottiin, osa perustuslakivaliokunnan jäsenistä tieten tahtoen pyrki estämään perustuslakivaliokunnan lausunnon antamisen kotoutumistukiesityksen perustuslainmukaisuudesta. Ja mikä kaikkein huolestuttavinta, asiassa olivat nytkin aktiivisimpia nimenomaan perussuomalaisia edustavat perustuslakivaliokunnan jäsenet Meri ja Kivelä. Juuri he vaikuttavat määrätietoisesti tavoitelleen perustuslakivaliokunnassa sitä, ettei perustuslakivaliokunta ehtisi antaa lausuntoaan ennen sitä valtioneuvoston yleisistuntoa, jossa hallitus peruutti kotoutumistukea koskevan esityksensä. Tämä poliittinen manööveri lopulta epäonnistui, kun perustuslakivaliokunta päätti yksimielisesti – edustaja Meren poissa ollessa – antaa lausuntonsa vain vajaa tunti ennen valtioneuvoston yleisistuntoa, jossa esitys päätettiin perua.

Sitä vastoin eduskunnan työ- ja tasa-arvovaliokunnassa perussuomalaisten edustajat onnistuivat paremmin: tuossa valiokunnassa edustaja Meri ”ehdotti edustaja Hongiston kannattamana, että asia pannaan pöydälle perjantaina 25.11.2016 pidettävään kokoukseen” tiistaina 22.11.2016 (TyVP 84/2016 vp, kohta 5). Perjantaina 25.11.2016 työ- ja tasa-arvovaliokunta saattoi todeta, että valtioneuvosto oli päättänyt peruuttaa esityksen ja että asian käsittely valiokunnassa oli sen myötä päättynyt (TyVP 87/2016 vp, kohta 3). Asian käsittelyn päätyttyä edustaja Meri totesi perussuomalaisten tehneen ”kaikkensa” ja jatkavansa asian selvittämistä.

Kokonaisuutena tarkastellen kotouttamislakiesitykseen liittyvä puoluepoliittinen suhmurointi hakee vertaistaan ainakin kotimaisen valtiosääntöelämän lähihistoriasta. Se joka oletti ongelman rajoittuneen perustuslakivaliokunnan yksittäisen asian käsittelyyn ja korjaantuneen niinmuodoin perustuslakivaliokunnan yksimielisellä ryhtiliikkeellä, on joutunut pettymään pahoin. Tilanne on ollut paljon vakavampi. Ensin eduskunnan toiseksi suurinta puoluetta edustava ministeri näyttää aktiivisen määrätietoisesti tavoitelleen sitä, ettei lakiluonnoksesta järjestetä laajapohjaista lausuntokierrosta hyvään lainvalmistelutapaan kuuluvalla tavalla ja ettei ylin laillisuusvalvoja pääse kunnolla valvomaan valtioneuvoston virkatointen lainmukaisuutta sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista perustuslain 108 §:n mukaisesti. Sen jälkeen saman puolueen edustajat perustuslakivaliokunnan jäsen Meri etunenässä toimivat vielä määrätietoisesti esityksen valiokuntakäsittelyn aikana eduskunnassa sen varmistamiseksi, ettei perustuslakivaliokunta pääsisi toteuttamaan sille perustuslain 74 §:n mukaan kuuluvaa lakien perustuslainmukaisuuden valvontatehtävää ja ettei mikään muukaan valiokunta pääsisi sanomaan esityksestä ainakaan mitään kriittistä.

Episodi herättää monia kysymyksiä: Miksi perussuomalaisten ministeri oikeastaan vaihtui, mitkä olivatkaan ministeri Mäntylän äkilliseen eroon johtaneet henkilökohtaiset syyt? Kun lain valmisteluun on liittynyt nyt julki tullutta merkittävää valtiosääntöoikeudellista piittaamattomuutta ja poliittista suhmurointiakin, valmistelusta vastanneen ministeri vaihtuminen hieman ennen asian tulemista valtioneuvoston käsittelyyn näyttäytyy vähintäänkin oudossa valossa. Oliko näillä asioilla sittenkin jokin yhteys?

Toinen kysymys on, miksi muut valtioneuvoston jäsenet hiljaisesti hyväksyivät lakiehdotuksen puutteellisen valmistelun? Eikö edustaja Mäntylä ministerinä olleessaan lainkaan informoinut muita valtioneuvoston jäseniä oikeuskanslerin kanssa käydyistä keskusteluista? Eikä hän välittänyt tätä viestiä seuraajalleen? Vai koettiko hän sittenkin ottaa huomioon valmistelun puutteet ja joutui siksi luopumaan ministerin tehtävistä ns. ”henkilökohtaisista syistä”?

Näihin kysymyksiin ei välttämättä saada vastauksia ja voi tietysti olla, ettei ministerin eroon tosiasiassa liity sen suurempia ongelmia. Olennaista kuitenkin on, miltä asiat näyttävät. Voidaanko nyt nähdyn näytelmän jälkeen enää uskoa siihen, että lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmä on kaikilta osin puolue- ja päivänpoliittisista vaikuttimista ja manöövereistä vapaa? Onko kotoutumistukea koskevan hallituksen esityksen elinkaari osoitus poliittisen eliitin piirissä nykyään vallitsevasta vastahangasta perustuslakia kohtaan?

Ja niin edelleen. Kysymyksiä voisi jatkaa, mutta varsinkaan mahdollisten poliittisten syiden ja vaikuttimien pohdinta ei kuulu tähän blogiin. Sitä vastoin on syytä korostaa, että kotoutumislakiehdotuksen valmistelu- ja eduskuntakäsittelyvaiheet kokonaisuutena kertovat korutonta kieltä ainakin yhden puolueen joidenkin edustajien halusta huolehtia oikeusjärjestyksen perustuslainmukaisuudesta ainakin tässä yksittäistapauksessa, jos ei muuten.

Valtiosääntöoikeudellisen luottamuksen merkitys

Perustuslakiblogissa arvioitiin aikoinaan, että kotoutumislakiesityksen käsittelyssä eduskunnassa oltiin lähellä oikeusvaltion kuilua, mutta että perustuslakivaliokunnan viime hetken väistöliikkeet pelastivat lakien perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmän uskottavuuden. Silloin ei kuitenkaan tiedetty kaikkea sitä, mistä YLE tänään uutisoi. Kun nyt on mahdollista arvioida kokonaisuutena kotoutumislakiehdotuksen valmistelu- ja eduskuntakäsittelyvaiheita, ei voi tehdä kuin johtopäätöksen, että esitys käytännössä heitettiin yli oikeusvaltion reunan jo valmisteluvaiheissa. Niin tärkeä oli edes yrittää saada läpi tämä hallituksen maahanmuuttopoliittisiin linjauksien mukainen esitys, joka ainakin yhdelle puolueelle näyttää muodostuneen niin tärkeäksi kärkihankkeeksi, että sen toteuttamiseksi voitiin surutta sotkea jalkoihin yhtä hyvin hyvän lainvalmistelun periaatteet kuin oikeuskansleri ja perustuslain noudattamisen varmistaminen. Perussuomalaisten piiristä esitetyt väitteet oikeuskanslerin toiminnan poliittisuudesta asettuvat tässäkin suhteessa hyvin outoon valoon.

Menettely Suomessa laillisesti oleskelevien ulkomaalaisten kotoutumistukea koskevassa asiassa on myös osoittanut lakien perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmämme haavoittuvuuden. Järjestelmämme perustuu viime kädessä luottamukseen siitä, että kukin instituutio ja niiden edustajat, poliitikot mukaan lukien, toimivat perustuslaillisen tehtävänsä mukaisesti vilpittömässä mielessä. Jos kuitenkin jokin hallituspuolue ei yksinkertaisesti piittaa valvontajärjestelmän keskeisistä periaatteista tai ainakin ylimielisesti ylenkatsoo niitä – jos toisin sanoen hallitusvastuussa olevien puolueen edustajien toiminta ei yksinkertaisesti vastaa sitä, mihin oikeusvaltiossa kaikki normaalisti luottavat, olemme vaikeuksissa. Joskus vasta oikeuskanslerin rohkea esiintyminen ja ulostulo pelastavat perustuslain. Näin näyttää nyt käyneen tässä tapauksessa vaikka perustuslakiblogin sivuilla ehdimme silloin käytettävissä olleen tiedon valossa toisin epäillä.

Juha Lavapuro & Tuomas Ojanen