Manifestation contre le projet de réforme des retraites, place de la Nation à Paris, le 5 décembre. BENJAMIN GIRETTE POUR « LE MONDE »

Les retraites sont-elles un faux problème ? C’est la thèse, qui peut paraître surprenante, défendue par Gilles Raveaud, un professeur d’économie à l’université Paris-VIII. Il a longuement expliqué, sur BFM Business, le 25 novembre, pourquoi, à son sens, l’équilibre du système ne serait tout simplement pas menacé, car il existerait une manne de l’ordre de « 150 milliards d’euros pour les retraites ».

Ce chiffre englobe le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), « doté de plus de 30 milliards » et les caisses des complémentaires, avec « 116 milliards d’euros ». Et ce sans même compter la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), qui représentera à partir de 2024 une manne supplémentaire de « 24 milliards d’euros » par an.

Selon Gilles Raveaud, « en fait, il n’y a pas de problème de financement des retraites ». Son intervention a été visionnée des millions de fois sur Facebook et de nombreux sites Internet comme Economiematin.fr ou Planetes360.fr l’ont également relayée pour critiquer la réforme voulue par le gouvernement.

POURQUOI C’EST PLUS COMPLIQUÉ

1. Il existe bien une « cagnotte », mais elle est dispersée

Le constat de départ de Gilles Raveaud est tout ce qu’il y a de plus sérieux : il existe bien des réserves financières considérables dans le système de retraites français à l’heure actuelle. Le Conseil d’orientation des retraites (COR) le confirme dans son rapport publié le 21 novembre : si l’on compte l’ensemble des réserves et dettes existantes dans les différents régimes ainsi que dans le FRR, il y a globalement 127,4 milliards d’euros de réserves nettes dans le système (déficits déduits). Soit peu ou prou l’équivalent des 150 milliards d’euros évoqués par l’économiste.

Il existe bien une « cagnotte » de 127 milliards d'euros pour financer les retraites Soldes nets des trois deux grands types de régimes ainsi que du Fonds de réserve pour les retraites et de la CADES fin 2017.

Source : Source : Conseil d'orientation pour les retraites, novembre 2019

Ces 127 milliards d’euros représentent une manne considérable, de l’ordre de 5,6 % du produit intérieur brut (PIB) de la France, note le COR. Mais il n’est pas si simple pour le gouvernement de les rassembler intégralement dans une seule caisse. L’essentiel de cette somme se situe dans les caisses des régimes de retraite dont la situation financière n’est pas menacée d’ici à 2030, au moins – comme par exemple celui des avocats. Ces régimes voient donc d’un mauvais œil le fait que l’Etat convoite aujourd’hui leurs réserves.

Face à ce sujet sensible, le rapport Delevoye, présenté en juillet, proposait que seule la part des réserves nécessaire à la « soutenabilité financière » du futur système universel y soit affectée. Ces transferts feraient l’objet de négociations entre les organismes concernés et la caisse nationale, à conclure « avant l’entrée en vigueur du système universel », prévue pour 2025.

Ces tractations sont loin d’être accessoires. En conservant une partie de leurs réserves, les caisses de retraite actuelles pourraient réaffecter ces sommes « au bénéfice de leurs assurés », note le rapport Delevoye. Des millions de pensionnaires des régimes concernés ont donc tout intérêt à ce qu’une partie de ces réserves ne soient pas reversées au régime général.

En résumé, on ne sait pas pour l’heure quel serait le montant des réserves pour les retraites que l’Etat pourrait réellement récupérer au profit du futur système.

2. Un chiffre à comparer aux sommes réellement en jeu

Si une manne qui se chiffre en dizaines de milliards d’euros n’est pas négligeable, il faut tout de même la comparer aux enjeux. En 2018, les dépenses pour les retraites représentaient 324,9 milliards d’euros. C’est un peu moins de trois fois les réserves totales du système (127,4 milliards). Le « trésor de guerre » n’est donc pas si démesuré qu’on pourrait le croire.

Le système de retraites français n’était déficitaire « que » de 2,9 milliards d’euros en 2018, selon le COR, ce qui pourrait laisser penser que les réserves actuelles suffiraient à le mettre à l’abri pour des décennies.

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Sauf que les choses sont, là encore, un peu plus incertaines, car les perspectives financières du système sont moins bonnes. Le déficit pourrait atteindre 7,9 à 17,2 milliards d’euros en 2025, année envisagée pour la mise en place du futur régime universel (la fourchette varie selon différentes hypothèses budgétaires). Dans le pire des cas, la cagnotte des retraites n’épancherait alors guère plus que quelques années de déficit.

3. Un débat sur les ressources du système

Lorsqu’on lit le rapport du COR en détail, on s’aperçoit que ce ne sont pas les dépenses liées aux retraites qui risquent d’aggraver le déficit. En effet, celles-ci resteraient stables rapportées au PIB, oscillant entre 13,5 % et 14 % de 2018 à 2030, quel que soit le scénario testé dans les prévisions. Et ce malgré le fait que la proportion d’actifs par retraité baisserait sur cette période, passant de 1,7 en 2018 à 1,6 en 2030 environ.

Le « vrai » problème des retraites réside dans les ressources du système, qui ont plutôt tendance à diminuer, en raison des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires ou de la suppression du forfait social pour certaines catégories de salariés.

La manne de la Cades est très convoitée

C’est ce qui amène l’économiste Gilles Raveaud à proposer une source de recettes supplémentaires pour le système : celles qui sont actuellement utilisées au profit de la Cades. Cet organisme créé en 1996 pour financer la dette sociale doit en effet disparaître en 2024. A cet horizon, l’Etat devrait récupérer les quelque 15 milliards d’euros de dette de la Sécurité sociale restants (à comparer aux 130 milliards d’euros qui restaient encore à amortir en 2016).

Mais surtout, la disparition de la Cades pourrait donner des marges financières à l’Etat. Pas moins de 24 milliards d’euros par an à l’horizon 2024, affirmait le dirigeant de la Cades Jean-Louis Rey, en 2018. Environ la moitié de cette somme vient de la contribution sociale généralisée (CSG) et pourra donc être redirigée vers d’autres types de dépenses. Par ailleurs, 9 milliards d’euros viennent de la contribution au redressement de la dette sociale (CRDS), un impôt qui doit théoriquement disparaître, mais qui pourrait être remplacé par un autre.

Il s’agit, là encore, de sommes très convoitées. Il a été régulièrement envisagé de les utiliser pour financer la dépendance, y compris avant 2025 dans certaines hypothèses. Si la disparition de la Cades dégagera donc des marges de manœuvre financières à l’Etat dans les prochaines années, il est loin d’être acquis qu’elles soient exclusivement reversées au système de retraites.

4. En 2017, M. Macron estimait que les retraites n’étaient « plus un problème financier »

Au fond, Emmanuel Macron lui-même reconnaissait en 2017 dans son programme que « le problème des retraites [n’était] plus un problème financier. » L’ambition proclamée de sa réforme était plutôt de « clarifier et de stabiliser les règles du jeu, une fois pour toutes, en mettant en place un système universel, juste, transparent et fiable, dans lequel chacun bénéficie exactement des mêmes droits ».

Il précisait cependant dès le départ qu’il était important à ses yeux de garantir « un équilibre sur le long terme » des finances du régime de retraites. Un objectif qu’il a rappelé sur France 2 le 26 août :

« Ce que je veux, c’est que l’on fasse deux choses. Un, que notre régime, quand il entre en vigueur en 2025, soit équilibré financièrement. Et deux, que ce soit juste en termes de cotisations. »

Pour atteindre ces objectifs, le rapport Delevoye préconisait de fixer les dépenses de retraites à 13,8 % du PIB et à un quart du budget de l’Etat. Ces seuils arbitraires visent à empêcher les dérapages financiers, mais sont contestés par bon nombre de critiques de la réforme qui remettent en cause les choix budgétaires du gouvernement pour équilibrer les comptes de son futur régime. Le débat dépasse donc la simple existence d’une cagnotte qui permettrait de financer le système pour des décennies.