Zamyšlení nad uprchlickou krizí a našimi hodnotami - projev ústavní soudkyně Kateřiny Šimáčkové

JUDr. Kateřina Šimáčková, Ph.D.

soudkyně ústavního soudu Předneseno dne 12. 11. 2015 na konferenci Uprchlická krize a Česká republika na právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze.





Důležité téma, které prolíná veřejnou debatou v souvislosti s uprchlickou krizí, je zdůraznění našich hodnot, které musíme zachovávat.

Souhlasím s tím, že žádná politická, humanitární nebo přírodní krize nás nesmí přinutit zpochybnit své hodnoty. A hlavní hodnotou našeho demokratického právního státu s úctou k lidským právům je stejný respekt k základním právům každé lidské bytostí. Žádného člověka nemáme vnímat jako problém, ale jako lidskou bytost nadanou důstojností a přirozenými právy.

Ve svém příspěvku chci tuto základní hodnotu naší civilizace rozebrat z pohledu rozlišování mezi cizinci a českými občany a mezi cizinci, kteří na našem území pobývají legálně či neoprávněně. Nabídnu Vám pohled na české občanství či legální cizinecký pobyt jako na vstupenku do elitního klubu. Dále se chci věnovat tomu, jaké jsou argumenty, proč je ochrana práv cizinců i pro našince důležitá. Závěrem Vám představím základní argumenty nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 860/15 ze dne 27. 10. 2015[1] a také hlavní poselství, které plyne současně z toho nálezu i z této mé krátké přednášky.

Získáním českého státního občanství se člověk dostane do elitního klubu, kde je s členstvím spojena řada výhod. Některé výhody toho klubu také můžete čerpat, pokud získáte trvalý pobyt nebo azyl. Možnost paběrkování na některých výhodách dává i dlouhodobé vízum. A definitivní vyhazov z klubu je vyhoštění nebo záznam do „SISu“, tedy Schengenského informačního systému, obsahujícího seznam osob, jimž má být odepřen vstup do zemí schengenského prostoru.

Od počátku vývoje práva je rozdílné postavení státních občanů (tedy našinců) a cizinců tradiční právem aprobovaný přístup, který sdílejí vlastně všechny významné právní systémy. I v našich soudobých demokratických právních státech je jediná zásadní ústavním právem ve stanovených situacích aprobovaná diskriminace dle skupinové příslušnosti na základě charakteristiky, kterou jsme získali obvykle narozením, právě diskriminace mezi občany a cizinci. V humánní a liberálně demokratické společnosti jsme se ale přece shodli, že každá lidská bytost má stejná práva a je si rovna s ostatními lidskými bytostmi. Avšak i Listina základních práv a svobod zakotvuje v oblasti některých sociálních práv a některých politických práv rozdílný dvojí standard práv – práva pro každého a práva pro české státní občany. A to velmi ovlivňuje i navazující judikaturu. Vzpomeňme například na odlišný názor na podmínku státního občanství pro přístup k restitucím - český Ústavní soud schválil rozlišování a mezinárodní Výbor pro lidská práva jej naopak odmítl.

Již více než šedesátiletá historie Všeobecné deklarace lidských práv přinesla své plody v tom, že některá práva v ní formulovaná se postupně stávají povinností každého státu vůči každé lidské bytosti. Do takto formulovaného nejtvrdšího jádra lidskoprávní ochrany, tedy mezi všeobecně uznávaná základní lidská práva lze zařadit dvě skupiny práv: práva, která omezují veřejnou moc před agresí vůči jednotlivci (tedy právo na život, osobní bezpečnost, zákaz mučení, nelidského a ponižujícího zacházení, zákaz nucených prací a svobodu chránící před svévolným zatčením a detencí) a dále práva zaručující spravedlivý proces – zejména právo na účinné právní prostředky využitelné za účelem ochrany těchto práv v případě jejich porušení, tedy právo na soudní ochranu lidských práv.[2]

Zákaz mučení, nelidského a ponižujícího zacházení dosáhl takového statutu, že je všeobecně považován za kogentní normu mezinárodního práva vážící všechny státy na světě.[3]

Je zajímavé se zamyslet nad tím, zda toto tvrdé jádro lidských práv u nás poskytujeme i cizincům, tedy osobám, které nejsou občany České republiky.

Pokud jde o ochranu před svévolným zatčením a detencí, český parlament prokázal opakovaně v minulosti, že uznává zákaz svévolného zbavení osobní svobody a zásady Habeas corpus v plném rozsahu pouze pro české občany. Ústavní soud musel nálezem Pl. ÚS 27/97 zrušit ustanovení § 32 odst. 2 starého zákona o pobytu cizinců vylučující soudní přezkum vyhoštění,[4] aby pak tutéž výluku o deset let později nálezem Pl. ÚS 26/07 zrušil i v § 171 písm. c) nového zákona o pobytu cizinců.[5]

Nicméně výrazně nižší standard soudní ochrany zajištěných cizinců v § 124 zákona o pobytu cizinců pro zajištění cizince za účelem správního vyhoštění oproti Čechům v trestní vazbě ani Ústavnímu soudu ČR nevadily. Návrh Nejvyššího správního soudu na jeho zrušení byl všemi hlasy zamítnut nálezem Pl. ÚS 10/08[6]. Jediným lehkým změkčením je výzva v bodě 130 nálezu, aby zákonodárce hledal nová řešení, která budou citlivěji přistupovat k omezení či zbavení osobní svobody cizinců v souvislosti s probíhajícím řízením o správním vyhoštění. Ta však zůstala nevyslyšena až do doby, než k tomu český stát přinutila návratová směrnice (2008/115/ES), podle níž je nutné zavést tzv. alternativy k zajištění.

Český právní řád zakotvuje vyhoštění jako trest v případě spáchání trestného činu, ale současně též využívá správního vyhoštění pro vyhoštění osob, které se žádného trestného činu nedopustily. Obě vyhoštění mají stejný obsah (musíte nuceně opustit naší zemí) i stejnou realizaci (vyhošťovaného zbaví často osobní svobody, aby jej pak mohli nuceně ze země vyvézt), avšak standard ochrany práv je různý – v trestním právu máte například ex offo obhájce či bedlivou soudní kontrolu nad omezením osobní svobody formou vazby v rámci extradice, při správním vyhoštění podle aktuálních zpráv právníků z detenčních míst v současnosti kvůli nedostatku tlumočníků často ani nerozumíte tomu, proč Vás vyhošťují, a evropské právo nemá žádný problém s tím, abyste jen na základě správního rozhodnutí byli v detenci desítky, ba i stovky dní. Sice evropské unijní právo zdůrazňuje takovouto detenci jako řešení ultima ratio a Evropský soud pro lidská práva, že musí trvat jen po dobu nezbytně nutnou a jen je-li vyhoštění reálné. Každopádně ale v české realitě je pro mne udivující oč větší pozornost a ochranu věnujeme osobám v klasické trestní vazbě ve srovnání s osobami ve správně vyhošťovací detenci.

Velmi zásadní je otázka, zda je vůbec pro obyčejného Čecha relevantní a důležité, aby se zabýval tím, jak se jeho stát chová k cizincům?

Pokud pro nic jiného, tak pro jakousi generální prevenci před tím, aby si stát nezvykal chovat se ke komukoli svévolně, bez kontroly a bez respektu.

Vždyť přece máme historickou zkušenost s tím, že nejprve první republika sebrala pozemkovými reformami část majetku církve a šlechty, pak se za války arizoval židovský majetek, po válce znárodňoval majetek kolaborantů a zrádců, aby nakonec všichni přišli o své úspory za měnové reformy.[7]

Ještě před nedávnem jsem studentům v lidskoprávních seminářích říkala, že platí pravidlo: pokud chceš poznat, zda nějaká země dodržuje lidská práva a má úctu k jednotlivci, jdi se podívat do věznice nebo do psychiatrické léčebny. Tam jsou lidé, jichž si společnost neváží či se jich bojí, často zbavováni řady svých práv. Ještě bych tu zásadu upravila – a taky běž do vyhošťovací detence nebo na českou ambasádu v Hanoji. Neměla by být lidská důstojnost zachována pro všechny? A pokud je lidská důstojnost ohrožena, není to nebezpečné pro každého člověka?

Druhý důvod, proč je pro každého našince důležité, aby byla zachována práva cizinců, určitě spočívá v tom, že se přece jen s některými cizinci můžeme do styku dostat. Ať už s těmi, kteří hranici nakonec překonají a stanou se našimi spoluobčany, nebo s těmi, kdo museli odejít (i ti zůstávají našimi spoluobčany na planetě, která je stále menší).

Určitě se někdy setkáme i s cizinci, kteří u nás páchají trestné činy nebo jejichž životní styl se nám nelíbí. Je dobré si uvědomit, že sociální skupiny, které mají problémy s našimi většinovými pravidly, jsou obvykle ty, jimž ani naše pravidla nijak nepomáhají. Pokud v naší zemi nějaká skupina cizinců beztrestně páchá trestnou činnost, pak za to přece mohou spíše orgány činné v trestním řízení a nedůsledné chování nás všech, než všichni ostatní cizinci, kteří tu žijí. Pro stát a jeho orgány je velmi pohodlné zprostit se povinnosti vymáhat důsledně dodržování zákona v konkrétních případech obecnou xenofobní argumentací. Je mnohem jednodušší některý typ kriminality spojit s určitým etnikem a vysokou latenci při jeho odhalování nehledat ve špatné práci policie a ve zbabělosti svědků, ale v zlotřilosti zmíněného etnika.

Pokud připustíme, že se budou pracovní víza či české občanství bez veřejné a soudní kontroly prodávat za úplatky či podpisy spolupráce s tajnou službou[8], vystavujeme se tomu, že tu s námi budou žít úplatkáři a udavači a že si ze slušných lidí, přicházejících z ciziny a podrobených špatnému zacházení či arbitrárnosti, uděláme nepřátele.

Shrnu-li druhý sobecký důvod, proč se máme o práva cizinců více zajímat, jde o to, že pokud se k cizincům chováme bez pravidel, vychováváme si spoluobčany, kteří nebudou loajální vůči našim pravidlům. Pokud se k někomu chováme bez respektu, ani on nebude respektovat nás.

Nebuďme tedy lhostejní k porušování práv cizinců, aby si v jejich případě stát nezvykl na porušování lidských práv a také proto, abychom si v cizincích nevychovali nepřátele. Tyto dva utilitární (tedy vlastně sobecké) důvody, proč se zajímat o cizinecká práva shrnuji proto, že jsem si vědoma, že ochrana práv cizinců je obecně politicky riskantní téma, které otvírá komplexy a strachy většinové společnosti.

Všechny myšlenky, které jsem vyřkla, dosud jsou parafrází mých několik let starých článků k nezbytnosti soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení státního občanství či pobytového víza.[9] Nic na nich však nemění ani současná uprchlická krize – naopak činí je ještě palčivějšími a důležitějšími.

Kvalita, vyspělost a humanita každé společnosti se prostě pozná podle způsobu, jakým zachází s těmi nejzranitelnějšími, s těmi, kdo se z jakýchkoli důvodů ocitli na jejím okraji; zda opravdu u všech lidí respektuje, že jsou svobodní a rovní si s ostatními v důstojnosti i právech, jak stanoví čl. 1 Listiny základních práv a svobod. Zákaz ponižujícího zacházení se proto plně musí vztahovat i na cizince, kteří v České republice pobývají, byť i bez jakéhokoli zákonem předvídaného oprávnění.

Jen proto, že se někdo narodil a vyrůstal v jiné zemi než v té naší, není z této ochrany své svobody a rovnosti v důstojnosti a právech vyloučen. Každá lidská bytost, ať už je, či není „našincem“, musí být bez výjimek chráněna před nespravedlností, smrtí, nucenými pracemi či nelidským a ponižujícím zacházením. Právě ponižující zacházení s vyhošťovaným cizincem shledal Ústavní soud ve svém nálezu, uvedeném výše (sp. zn. I. ÚS 860/15). Základní informace plynoucí z tohoto nálezu je mimořádně jednoduchá, Česká republika má právo v souladu se svými zákony vyhostit cizince, avšak musí při tom respektovat jeho lidskou důstojnost a jeho právo nebýt vystaven ponižujícímu zacházení. Podle tohoto nálezu i podle vyjádření veřejné ochránkyně práv není v českých zařízeních pro zajištění cizinců obecně problematika opuštění země se zajištěnými jakkoli probírána a v praxi zajištění cizinci nejsou informováni o termínu realizace vyhoštění. Například náš stěžovatel byl o odletu informován někdy v průběhu předchozího dne, přičemž k vyhoštění bylo přistoupeno hned následující ráno. Policie ve svém vyjádření poukázala na skutečnost, že se necítí být povinna zajištěnou osobu předem informovat o realizaci vyhoštění, i přes jasné doporučení veřejné ochránkyně práv, která je navíc národním orgánem monitorujícím provádění rozhodnutí o správním vyhoštění a též národním preventivním místem pro ochranu před nelidským a ponižujícím zacházením ve všech detenčních zařízeních.

Otázce důstojného zacházení s vyhošťovanými osobami se též na základě svých zkušeností ve svých standardech detailně věnuje Evropský výbor pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (dále jen „CPT“): Podle něj „musí zásahům zahrnujícím deportaci zajištěných cizinců vždy předcházet opatření, jejichž cílem je pomoci zorganizovat osobám jejich návrat, zejména s ohledem na jejich rodinu, zaměstnání a psychologickou podporu. Je velmi důležité, aby zajištění cizinci byli informováni dostatečně dlouho dopředu o budoucí deportaci, aby se s ní mohli psychicky vyrovnat a aby mohli informovat osoby, které by o ní měly vědět, a připravit si své osobní věci. CPT vypozoroval, že neustálá hrozba nucené deportace visící nad zajištěnými, kteří neobdrželi předchozí informace o datu jejich deportace, jim může přivodit stav úzkosti, který může vyvrcholit v průběhu deportace a vyústit v agresi a stav rozrušení“[10].

Vyhoštění má zpravidla silný negativní dopad na soukromý a rodinný život vyhošťovaného cizince a je nutno jej činit citlivě tak, aby tyto negativní následky ještě neprohlubovalo. Praxe v českých zařízeních pro zajištění cizinců, kde zajištěné osoby nejsou formalizovaným způsobem a s náležitým předstihem informovány o konkrétním termínu a způsobu realizace jejich vyhoštění, v důsledku může zásah do soukromého a rodinného života učinit ještě intenzivnějším. Taková praxe také u zajišťovaných osob může přivodit stavy úzkosti a méněcennosti, což je již relevantní zásah i z pohledu zákazu špatného zacházení. Zároveň absence informovanosti vytváří konfliktní situace, které mohou vést ke zbytečnému použití síly. To se v našem případě též stalo, ačkoli vyhoštění našeho stěžovatele realizovali čtyři policisté a on jim nekladl aktivní odpor, nebyli ho schopni zvládnout, nastříkali mu slzný plyn do očí, následně ho spoutali a po letišti přepravovali na vozíku na přepravu zavazadel.

Ústavní soud nijak nezpochybnil právo státu za předem stanovených podmínek přistoupit k vyhoštění cizince, který se na území státu vyskytuje nelegálně – tedy je-li definitivně rozhodnuto, že nemá žádné důvody pro mezinárodní ochranu ani jiný právní titul pro pobyt na území. Avšak cizinec, který je zajištěn za účelem správního vyhoštění, se nestává předmětem, který je nutno v policií zvolenou dobu přemístit z místa A (zařízení pro zajištění cizinců) do místa B (letadlo). Cizinec i za těchto okolností zůstává člověkem, který má právo na lidské a důstojné zacházení. Policie však k našemu stěžovateli přistupovala nikoli jako k lidské bytosti, ale jen jako ke zdroji problémů, kterých je třeba se zbavit tím, že bude za každou cenu dopraven do letadla. Nejen samotné zbavení osobní svobody, ale i celkové okolnosti realizace vyhoštění musí být humánní a prokazovat dostatečný respekt k člověku. To za daných okolností zahrnuje především dostatečnou komunikaci se zajištěným člověkem, která se musí vztahovat i na informace o přesné době a způsobu realizace vyhoštění. Tyto informace musí být zajištěné osobě sděleny s dostatečným předstihem, aby se mohla na odjezd připravit, a to jak po psychické stránce, tak aby si mohla uspořádat své záležitosti – např. rozloučení s osobami v České republice či oznámení blízkým osobám v zemi, kam má být vyhoštěna. Není pak možné člověku, který není nikomu nebezpečný, způsobovat zranění a vystavovat ho ponižujícím situacím.

Policie, stejně jako jiné bezpečnostní složky státu, by měly své zásahy vést nejen s respektem k důstojnosti a právům osob, vůči nimž je zasahováno, ale též tak, aby případné konfliktní situace spíše uklidňovaly, ne aby napětí stupňovaly, či konflikty dokonce samy vyvolávaly. Měly by také k cizincům přistupovat s plným respektem k jejich lidské důstojnosti a zdržet se všeho, co v nich může vyvolat pocity strachu, úzkosti nebo méněcennosti, aniž by to bylo nezbytně nutné pro dosažení legitimního účelu. Nelidské a ponižující zacházení v naší věci ostatně vedlo k úplné neefektivitě zásahu. Bylo možno očekávat, že policisty vystresovaný, spoutaný, slzným plynem polooslepený člověk nebude připuštěn do letecké dopravy, tedy veškeré stěžovateli ubližující zásahy byly provedeny zbytečně. Pokud by tuto jednoduchou úvahu zasahující policisté včas udělali, mohli by zjistit, že pravděpodobně nedojde k naplnění účelu celé akce, a proto veškeré způsobené násilí a zásahy vůči stěžovateli postrádají smysl. Nelze přece předpokládat, že jakákoliv letecká společnost přijme na svou palubu bez odpovídajícího doprovodu osobu, která se všemi silami odletu brání. Použité násilí tedy stejně nevedlo ke kýženému cíli.

Uvedené závěry Ústavního soudu jsou v každém civilizovaném státě naprostou notorietou, ve vztahu ke každému cizinci bychom tedy měli hlídat, jak se naše bezpečnostní složky, soudy a další orgány chovají. Nejen proto, abychom se nemuseli stydět za činy, které jsme připustili, ale z čistě sobeckých důvodů.

Pokud připustíme, aby se stát choval k některým lidským bytostem na svém území svévolně, bez kontroly a bez respektu, tak si na to zvykne a brzo to může začít aplikovat i na nás ostatní.

Krom toho naše ponižující chování vůči cizinci se může našinci vrátit při dalším jeho setkání s tímto cizincem či někým jemu blízkým. Někteří tu mezi námi prostě zůstanou a s těmi, co odejdou, budeme sdílet stejnou planetu, která je díky globalizaci prostě stále menší. A pak se s nimi můžeme potkat v stejně zranitelné situaci, v jaké se oni potkali s námi.