De orkaan Irma heeft diepe wonden geslagen op Sint Maarten. De hulpacties vanuit Europees Nederland en Curaçao geven blijk van een diep gevoeld medeleven. Toch rijst de vraag of Sint Maarten in staat is aan toekomstige natuurrampen het hoofd te bieden. Daarbij hoort een afweging van de huidige positie van het land binnen het Koninkrijk, beschouwd vanuit een gezamenlijk Caribisch en Nederlands belang. Een pleidooi voor een nieuwe status van Sint Maarten.

Sint Maarten is sinds 10 oktober 2010 een autonoom land binnen het Koninkrijk, na een proces van ontmanteling van de Nederlandse Antillen. Het leidde tot de uitbreiding van één (Aruba) naar drie autonome landen (ook Curaçao en Sint Maarten); het betekende ook de bestuurlijke integratie van drie eilanden (Bonaire, Sint Eustatius en Saba) als bijzondere gemeenten in Europees Nederland.

Economisch leek het Sint Maarten met de autonomie voor de wind te gaan. Het kende sinds 2012 vier jaren onafgebroken economische groei, terwijl Curaçao pas in 2015 uit de krimp kwam. Beide eilanden profiteerden van de aanzienlijke schuldkwijtschelding vanuit Den Haag. Het GDP per hoofd van de bevolking over 2015 lag in Sint Maarten met ruim $ 26.000 dertig procent hoger dan in Curaçao.

Met een riante haven, die wordt beschouwd als dé maritieme hub voor megajachten in bezit van multimiljonairs, en een op toerisme toegesneden dienstensector had Sint Maarten een magnetische aantrekkingskracht. De bloei van het eiland leek door eerdere orkanen als Donna (1960) en Luis (1995) maar kort te zijn onderbroken. Wat kon er misgaan? Met drie breuklijnen is te illustreren waarom Sint Maarten al vóór de komst van Irma steeds kwetsbaarder werd.

Wat ging er mis?: drie breuklijnen

Eén: transparantie van gegevens

In het land Sint Maarten is het doen van economisch, sociaal en politiek onderzoek voor wetenschap en beleid uitermate lastig. Bevolking en bedrijven zijn nauwelijks te traceren, vooral vanwege incomplete en inexacte informatie in het publieke domein. Weinig organisaties zijn toegerust voor betrouwbare dataverzameling. Extra complicerende factoren zijn de maar liefst vijf gesproken talen, alsmede veelvuldig wantrouwen tussen onderzoekers en onderzochten.

Ook het IMF heeft wat betreft Sint Maarten vastgesteld dat de statistieken kwalitatief ondermaats zijn. Zo is de betalingsbalanspositie alleen vast te stellen door van totaalgegevens van de Centrale Bank (van Curaçao en Sint Maarten) de cijfers van Curaçao af te trekken en zo de lopende rekening van Sint Maarten te bepalen. Breed heerst de indruk dat economisch verkeer met Sint Maarten – te land en ter zee – onvoldoende of gewoon niet in statistieken wordt vastgelegd.

Na de ontmanteling van de Nederlandse Antillen is de economie steeds meer gericht op het toerisme. Bron: Paul Sableman / Flickr

Waar goede gegevensregistratie ontbreekt, wordt een cultuur van transparantie moeilijker. Zo is in een recent rapport van Transparency International te lezen dat de pijlers van rechtszekerheid in het land van zeer ongelijke kwaliteit zijn. De wetgevende macht en toezichthoudende instanties zijn robuust. Daartegenover staan geconstateerde zwaktes in de publieke sector, het maatschappelijk middenveld en het zakenleven. Het gaat om checks and balances voor de bescherming van burgers en bedrijven. Die hebben zij nodig om hun verhaal te doen, dan wel dat te kunnen halen. Na 2010 heeft het daar in Sint Maarten aan ontbroken.

Twee: achterblijvende marktvorming en economische onzekerheid

Na de ontmanteling van de Nederlandse Antillen is de economie steeds meer gericht op het toerisme, en dan vooral de ontvangst van cruiseschepen, jaarlijks goed voor zo’n twee miljoen bezoekende toeristen. In 2016 waren tegenvallers te noteren door het wegvallen van enkele cruiselijnen en de angst onder toeristen door de uitbraak van het Zika-virus. Bij de verwerking van toeristen – dagelijks meer dan vijfduizend – hadden zich al eerder problemen voorgedaan; zo was het dichtslibbende Philipsburg niet berekend op de meer dan 40.000 voertuigen in circulatie, een verdubbeling ten opzichte van het wagenpark vóór 2010. De filevorming, als dagelijkse straatbeeld in Philipsburg, werd mede bevorderd door de belastingvrije import van voertuigen.

Voor de andere Bovenwindse Eilanden bleef Sint Maarten een onvermijdelijke spin in het economische web. Voor bedrijven op Saba of Sint Eustatius was het ondoenlijk om alleen lokaal een eigen zaak te drijven. Handels-, kadaster-, notaris- en veel bankzaken bleven onverminderd lopen via Sint Maarten. Ondernemers voelden des te meer de lastenverzwaring na 10-10-’10. Die was weliswaar vanuit Europees Nederland ingevoerd, maar daar kwam nog een extra omzetbelasting in Sint Maarten bij. Op papier was en is aan dubbele belastingheffing te ontkomen, maar in de praktijk lang niet altijd. Voor controle op de handel is op Sint Eustatius en Saba een rijksdouane ingesteld, bemensd door ploegendiensten die vanuit Bonaire worden ingevlogen.

Drie Bovenwindse Eilanden hadden inmiddels ook met drie muntsoorten te maken gekregen. Op het Franse deel van Sint Maarten, evenals in het nabijgelegen Saint Barth, was de euro al ingevoerd. Aangezien Sint Maarten in een muntunie met Curaçao zit, is het de Antilliaanse gulden blijven gebruiken. Voorts was voor Saba en Sint Maarten de Amerikaanse dollar, die er tevoren al circuleerde, als valuta erkend.

Voor boekhouders, ATM-beheerders en ondernemers deed de praktijk denken aan het West-Europa van de 20ste eeuw. Banken op de Bovenwindse Eilanden, alle in buitenlandse handen, draaiden na 2010 langzaam de kraan dicht voor kredieten en verzekeringen. Liquiditeitsoverschotten waren het gevolg.

De ruimtelijke ordening van het land is problematisch. Bron: Intiaz Rahim 2015 / Flickr

Sint Maarten en anderzijds Saba en Sint Eustatius waren immers voor elkaar economisch buitenland geworden. Ridderikhof merkt over de regulering van de Caribische financiële sector het volgende op: “Het opmerkelijke is dat deze grens, ondanks dat deze binnen het Koninkrijk loopt, een nog ‘hardere’ grens is dan die tussen Nederland en België”.

De marktfragmentatie verergerde ook de problemen in de terugbetaling van kredieten, want cliënten verkeerden immers voortdurend in ‘het buitenland’. Het rendement op de activa van banken liep gestaag met de helft terug. In 2016 reduceerde Moody’s de kredietwaardigheid van Sint Maarten, verwijzend naar de teruglopende groei en kritieke overheidsfinanciën.

Drie: mileu en klimaat

Sint Maarten is een insulaire landstrook die deel uitmaakt van het kleinste bewoonde eiland ter wereld, door twee staten gedeeld. Met 34 km2 en bij benadering 40.000 inwoners is het in oppervlakte en bevolkingsomvang vergelijkbaar met gemeenten als Harderwijk, Tiel, Vlissingen en Zutphen. Andere overeenkomsten liggen in de pittoreske plezierhavens en de bezoeken begin 20ste eeuw van Koningin Wilhelmina.

Maar dan houden de parallellen snel op. Sint Maarten had in 1950 amper 1.500 inwoners; dat aantal zou zich in elk van de vier decennia tot 1990 verdubbelen tot meer dan 24.000. En de afgelopen 25 jaar zou dat nog eens met ruim de helft toenemen. Thans kent Sint Maarten in de Cariben met 1.200 inwoners per km2 de hoogste bevolkingsdichtheid.

Sint Maarten staat, samen met Curaçao, in de mondiale top tien van landen gerangschikt op kooldioxide-uitstoot

Diensten voor water, elektriciteit en afvalverwerking zijn steeds meer onder druk komen te staan. Tarieven voor water en electriciteit zijn vooral in de Nederlandse Cariben torenhoog: het doorsnee kleinbedrijf betaalt maandelijks gemiddeld meer dan $ 250 voor water en meer dan $ 400 voor elektriciteit. Winkels en zelfs kleine hotels betalen soms het tien- of twintigvoudige. Per persoon wordt op Sint Maarten dagelijks bijna tien kilo afval geproduceerd en gedumpt, meer dan dat van alle andere Caribische rijksdelen per hoofd opgeteld, en goed voor een regionale toppositie. Met Curaçao staat Sint Maarten ook in de mondiale top tien van landen gerangschikt op kooldioxide-uitstoot, met 20,8 ton emissie per hoofd per jaar.

De ruimtelijke ordening van het land is niet minder problematisch. In 2014 berichtte de Sint Maarten Nature Foundation dat een half dozijn baaien op het eiland, de Queen Juliana Airport en ook Philipsburg aan een groeiend risico van overstroming komen bloot te staan. Een stijging van de zeespiegel kan voor het grondgebied, nu gemiddeld twintig meter boven de zeespiegel gelegen, inhouden dat het voor een kwart onbewoonbaar wordt, en dat betreft vooral de economische kernzones.

Intussen brengen processen van verzuring van zeewater en verbleking van koraalriffen rond het eiland steeds meer schade toe aan de maritieme flora, alsook de (herbivore) fauna. Tot voor kort bood de kust garantie voor biodiversiteit en een ecologisch evenwicht. Maar onlangs stelden ecologen vast dat door groeiend toerisme en ongebreidelde stadsuitbreiding tachtig procent van de koralen bij de kust als verloren moet worden beschouwd. Niettemin deed het Sint Maartense Ministry of Public Housing (VROMI) weinig om de ruimtelijke planning te herijken.

Twee, drie, vele orkanen...

De meest actuele en op 6 september uitgekomen dreiging is dan nog niet genoemd: de positie van alle Bovenwindse Eilanden binnen de Atlantische orkaangordel. Gemiddeld krijgt Sint Maarten eens in de zes jaar een orkaan of storm direct te verwerken. Vóór de orkaan Luis in 1995 had de nog sterkere Donna in 1960 al vernietigend huisgehouden. Tussen Donna en Luis zat 35 jaar, tussen Luis en Irma maar 21, hetgeen op toeval kan berusten. Maar klimaatonderzoek van Amerikaanse meteorologen geeft aan dat in de loop van deze eeuw orkanen niet zozeer frequenter als wel krachtiger worden én meer water gaan bevatten. Binnen een constant aantal orkanen zullen die van de zwaarste categorieën 4 en 5 vaker voorkomen.

Het risico bestaat dat de na Irma verleende hulp voor wederopbouw verloren gaat bij een volgende orkanische voltreffer

Het is de geografisch ‘perfecte’ locatie van de Bovenwindse Eilanden die hen nog kwetsbaarder maakt dan voorheen. Verwacht wordt ook dat droogteperioden, waar de noordoostelijke Cariben in 2016 al onder leden, langer gaan duren. Al met al ontstaat een klimaat-cocktail van lange droogtes, incidentele neerslag van honderden millimeters vergezeld van windsterktes van meer dan 200 km. per uur, metershoge vloedgolven bij een afnemend grondoppervlak: een huiveringwekkend toekomstbeeld. Vergeleken met het tijdperk van de orkanen Donna en Luis maakt na Irma de klimaatprojectie voor Sint Maarten alles anders.

Welke opties zijn er?

Als land ziet de toekomst van Sint Maarten er somber uit. Economisch beschouwd zijn de Bovenwindse Eilanden ten prooi gevallen aan een fragmentatie die haaks staat op een rationeel proces van schaal- en marktvorming. In klimaatopzicht waren de bedreigingen vóór 2010 wel bekend, maar niet beleidsmatig meegenomen bij de omvorming van Caribisch Nederland. Het risico is dat de na Irma verleende hulp voor wederopbouw verloren gaat bij een volgende orkanische voltreffer.

Veel alternatieven zijn er dan ook niet, of het moest de meest vérstrekkende zijn: de exit van Caribisch Nederland uit het Koninkrijk. Langs aanpassing van het Koninkrijksstatuut zou eerst Sint Maarten onafhankelijk worden. Niettemin, een cynisch uittrekken van de Nederlandse stekker – een Caribische ‘smexit’ – zou te vergelijken zijn met de terugtrekking van de Verenigde Staten uit het Parijse klimaatakkoord. Ook daarbij spelen immers strikt nationale en financiële overwegingen de hoofdrol.

Toch is er ook een andere optie: de omvorming van Sint Maarten binnen het Koninkrijk tot bijzondere gemeente van Nederland, net als Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Voordelen van een status als bijzondere gemeente zijn er in de eerste plaats voor de Sint Maartenaren zelf. Zij en volgende generaties, samengepakt op een overbevolkt eiland, hebben het recht op een duurzaam en ‘klimaatwaardig’ leven. De rechten van burgers binnen één juridische en economische regio, Bonaire met de Bovenwindse Eilanden, zijn beter gewaarborgd. De rol van Sint Maarten als een overbodige, gecompliceerde en vaak ongecontroleerde schakel tussen de BES-eilanden zou komen te vervallen.

Als land ziet de toekomst van Sint Maarten er somber uit. Bron: Jean-François Renaud / Flickr

Ten tweede, de huidige bedreigingen verdienen een weloverwogen, met de Sintmaartense civil society overlegd, en lokaal uitvoerbaar beleidsantwoord. Het betreft zaken van ruimtelijke ordening, infrastructurele planning, kustversterking, nutsvoorzieningen, toerismebeleid en het in stand houden van biodiversiteit te land en te water. De wederopbouw van Sint Maarten strekt veel verder dan die van voorheen bestaande wegen en gebouwen. Ze staat in direct verband tot zones die technisch en milieukundig daarvoor in aanmerking komen, waaronder de vraag of, en zo ja hoe, de hoofdstad Philipsburg kan worden herbouwd. Dat is een duur en riskant project.

Ten derde is er het argument van samenwerking in Europees en eiland-verband. Veel zaken ter plaatse – vliegverkeer, vervoer, nutsbedrijven, afvalverwerking, onderwijs en medische zorg – zijn afhankelijk van coördinatie tussen Franse en Nederlanse instanties. In feite behoeft het eiland een integraal plan voor duurzame wederopbouw, waarbij onvermijdelijk de vraag rijst of de EU-status van het eiland ultraperifeer gebied, overzees gebiedsdeel of beide wordt, en dus dubbelzinning blijft. Frans-Nederlandse samenwerking kan kostenbesparend werken.

De huidige bedreigingen voor Sint Maarten verdienen een weloverwogen, met de Sintmaartense civil society overlegd en lokaal uitvoerbaar beleidsantwoord

Ten vierde dient de wederopbouw van het eiland in het teken te staan van lange-termijndoelen. Het eerste is dat van duurzaamheid: het eiland verdient een orkaanbestendige wederopbouw die voor menselijke bewoning duurzaam is, maar ook financieel haalbaar. Daar is niet alleen de Europese belastingbetaler maar ook de Caribische gemeenschap bij gebaat. Bij orkaanbestendig bouwen van ziekenhuizen en informatiecentra zullen deze zowel opschaalbaar alsook voor andere noord-Caribische eilanden van blijvend nut moeten zijn.

Ten vijfde is er het belang van een vernieuwde Nederlandse ontwikkelingssamenwerking op het Westelijk Halfrond. Klimaatbeleid en bescherming van bevolking en natuur in de Groot-Caribische regio horen daar onverbrekelijk bij. Te veel gemeenschappen zijn momenteel woonachtig in te kwetsbare omstandigheden, te snel slachtoffer van orkanen en overstroming. Nederland behoeft een nieuwe rol op het gebied van kustverbetering, watermanagement, bestrijding én voorkoming van armoede. Een en ander is met regionale instituties te verwezenlijken.

Sint Maarten’s toekomst: drie scenario’s

De virulente orkanen in het Caribisch gebied die vorige maand in het bijzonder Sint Maarten hebben getroffen, zijn in drie scenario’s te extrapoleren. De eerste is dat van ‘business as usual’ (BAU) waarbij genereuze hulp komt voor het lenigen van nood als ook voor wederopbouw. Door de tijd heen zal een herhaling van zetten ontstaan, in steeds kortere perioden vanwege de hogere regelmaat waarmee orkanen voorkomen. De staatkundige status van Sint Maarten blijft onveranderd, terwijl – vanwege het onderliggende onhoudbare ontwikkelingspad – de kosten van wederopbouw bij elke nieuwe ramp disproportioneel zullen toenemen. In de politieke conjunctuur van Europees-Nederland is dit scenario het meest waarschijnlijk.

Een beter, tweede, scenario is Sint Maarten’s omvorming tot bijzondere gemeente, vanzelfsprekend onderworpen aan processen van democratische besluitvorming. De winst ligt in een nieuw en gelijkwaardig partnerschap in koninkrijksverband, op dezelfde basis als waarop Europees-Nederlandse gemeenten worden behandeld. De daarbij geldende doelen zijn die van sterke instituties, eerlijke marktvorming en een serieuze aanpak van de klimaatproblematiek.

Het derde scenario, een ‘smexit’, is najaar 2017 voor velen niet zozeer droom als wel nachtmerrie. Toch kan het in de toekomst wel degelijk opgeld doen, vooral als beleidsmakers lang genoeg aan het BAU-scenario blijven vasthouden. Het wordt actueel als Sint Maarten steeds minder of helemaal niet meer wordt opgebouwd, de schulden oplopen, de bevolking naar elders emigreert en de achterblijvende bevolking vergrijst, verpaupert of allebei. Het is het pad waar een VS-territorium als Puerto Rico al decennialang maar vruchteloos van tracht af te komen.

De drie scenario’s nodigen uit tot een revisie van de publicatie van Oostindie en Klinkers, ‘Gedeeld Koninkrijk’. Met Irma kan de kroniek openen van een aangekondigde klimaatcatastrofe voor Sint Maarten, en dus voor het Koninkrijk. Een gereviseerd boek zou dan als nieuwe titel kunnen dragen: ‘Klotsend Koninkrijk’, voor wie zich later zal herinneren dat de verhoudingen eind 2017 zo ongelijk waren.

Dit artikel is mede gebaseerd op onderzoek – uitgevoerd op verzoek van de EU en het Programma COSME – op twaalf Caribische eilanden, vanuit Tortola (Britse Maagdeneilanden). Dit programma is voorlopig stilgelegd omdat ook het eiland Tortola op 6 september jl. zwaar werd getroffen door de orkaan Irma.