Il s'est passé mardi 28 juin 2016 une véritable révolution constitutionnelle au Royaume-Uni. A l'issue d'un débat parfois tendu, le parlement écossais, basé à Holyrood, à Edimbourg, a donné mandat à la première ministre de la région, Nicola Sturgeon, pour aller négocier directement à Bruxelles les futures relations entre l'Ecosse et l'UE. Seuls les Conservateurs écossais ont voté contre, proposant que l'Ecosse négocie dans le cadre de l'équipe britannique. Cette dernière position était conforme au Scotland Act de 1998 qui a défini les conditions de la « dévolution » des pouvoirs entre Londres et Edimbourg : le gouvernement britannique est le seul habilité à traiter des affaires internationales.

Situation de rupture constitutionnelle

Le parlement de Holyrood a donc confié à son gouvernement une mission internationale pour négocier un accord explicitement différent de celui que devra viser le gouvernement britannique s'il décide de prendre en compte le référendum du 23 juin. L'Ecosse et le Royaume-Uni n'ont donc plus depuis ce mardi la même politique étrangère. C'est une situation qui est proche de la rupture constitutionnelle. Dans ce contexte, la visite du président de l'Irlande ce mercredi au parlement écossais, la première pour un chef d'Etat étranger prend un tour très particulier.

Nicola Sturgeon s'est donc rendue à Bruxelles avec comme objectif de préserver la position de l'Ecosse dans l'UE conformément au vote des électeurs de la région qui ont choisi de demeurer dans l'Union à 62 % contre 51,9 % de votes en faveur du « Leave » dans l'ensemble du Royaume-Uni. Officiellement, le scénario de base n'est pas encore celui de l'indépendance et d'un nouveau référendum. Nicola Sturgeon a convoqué mardi 28 juin un conseil d'experts « pour savoir comment réaliser au mieux les objectifs européens du gouvernement écossais ».

Une Ecosse dans l'UE sans l'être ?

Une des options sur lesquelles la presse et les experts écossais travaillent aujourd'hui est d'utiliser l'article 29 du Scotland Act qui précise que le parlement écossais ne peut prendre aucune décision contraire à la législation de l'UE. En cas de Brexit, cet article devra être amendé. Mais pour amender cet article, il faut l'accord du parlement de Holyrood qui refusera ce changement. On peut donc imaginer la construction baroque suivante : l'Ecosse serait toujours contrainte d'accepter la législation de l'UE sans faire partie formellement de l'UE puisque le Royaume-Uni aura quitté l'UE. Le statut de l'Ecosse serait un peu le même sur le plan politique que celui du Montenegro ou du Kosovo sur le plan monétaire puisque ces pays ont adopté l'euro comme monnaie sans faire partie de la zone euro formellement.

Ce plan a cependant plusieurs faiblesses. Le parlement de Westminster (celui du Royaume-Uni) a le dernier mot sur la législation britannique et pourrait imposer le changement du Scotland Act sans l'approbation de Holyrood. Mais comme le parlement britannique est pro-UE, il pourrait accepter cette situation pour que l'UE conserve une « base légale » au sein du Royaume. Reste que cette situation contribuera à éloigner de plus en plus l'Ecosse du reste du Royaume. D'autant qu'il faudra décider ce qui se passera en Ecosse en cas de conflit entre la législation votée dans l'avenir à Westminster et celle établie à Bruxelles. Imaginons, par ailleurs, qu'il n'y ait plus de libre-circulation entre le Royaume-Uni et l'UE : l'Ecosse se retrouverait dans la situation actuelle, devant choisir entre son appartenance britannique et son appartenance européenne.

Le référendum, mais pour quoi ?

Cette possibilité semble donc délicate à mettre en œuvre. L'alternative sera alors l''organisation d'un référendum durant les négociations de séparation et l'espoir que l'UE accepte de considérer l'Ecosse comme une sorte « d'Etat successeur » du Royaume-Uni et, ainsi, demeure automatiquement dans l'UE. En cas de vote, les sondages (que l'on prendra avec précaution) assurent une victoire large à l'indépendance dans une population traumatisée par le Brexit. Cette option a été évoquée ouvertement par le président du groupe ALDE (libéraux) Guy Verhodfstad qui, par ailleurs, devrait être un des trois négociateurs du parlement européen dans le cadre du Brexit, et aussi par l'Autriche. Mais elle est logiquement exclue par Mariano Rajoy, le président du gouvernement espagnol, qui l'a repoussé explicitement ce mercredi 29 juin. Madrid ne veut d'aucun précédent dont pourrait se prévaloir les indépendantistes catalans pour faire reconnaître un futur Etat catalan dans l'UE. Or, avec la victoire de Mariano Rajoy le 26 juin, la question se pose en Espagne.

La dernière possibilité sera donc que l'Ecosse quitte le Royaume-Uni après un référendum, prenne sa pleine indépendance et dépose une demande d'adhésion en règle. Mais dans ce cas, la campagne référendaire sera plus délicate, car l'accès à l'UE ne sera pas acquis. Là encore, l'Espagne risque de veiller au grain pour empêcher toute tentation catalane du même type et rendre le chemin de la réadhésion écossaise très délicate.

Division européenne

Du côté des institutions européennes, on est donc partagé entre deux positions. La première est une certaine retenue face aux demandes écossaises, la seconde est un enthousiasme certain (et nouveau) qui vise clairement à « punir » le Royaume-Uni de son vote du 23 juin. Ainsi, Donald Tusk, le président du Conseil de l'UE n'a pas voulu recevoir Nicola Sturgeon, jugeant qu'il n'était pas temps. En revanche, Martin Schulz, le président du parlement européen, a accepté de l'écouter. Quant à Jean-Claude Juncker, le président de la Commission, il a officiellement accepté de discuter avec Nicola Sturgeon pour « parler de politique régionale », alors même qu'hier, il affirmait avoir « interdit » à ses équipes d'entamer quelque discussion que ce soit avec des responsables britanniques. Jean-Claude Juncker considère donc que Nicola Sturgeon n'est pas une « responsable britannique », mais écossaise et donc, tout en voulant parler « région », il ne la considère déjà plus comme Britannique... Du reste, il a affirmé qu'il « entendra » les demandes écossaises à l'issue de la rencontre, autrement dit il accepte une certaine autonomie écossaise en politique étrangère, conformément au vote du parlement de Holyrood de mardi.

En 2014, l'UE avait été très dure avec l'indépendantisme écossais

En réalité, les institutions européennes et en particulier la commission ont été durement sonnées par le vote britannique du 23 août et l'Ecosse est clairement pour eux un moyen de pression sur Londres dans les négociations. Le changement de position de la Commission et de plusieurs Etats membres sur la question écossaise le prouve. On se souvient que l'UE avait clairement pris parti en faveur du maintien de l'Ecosse dans le Royaume-Uni en 2014 en prédisant une exclusion de l'Ecosse de l'UE en cas de vote pour l'indépendance et un désastre économique en cas de séparation. Or, depuis 2014, avec la chute des prix du pétrole, la force économique d'une Ecosse indépendante a encore reculé ainsi que les exportations écossaises vers l'UE. La question monétaire, jugée cruciale à l'époque, demeure. Le président de la Commission d'alors, José Manuel Barroso, avait refusé de recevoir le premier ministre écossais de l'époque, Alex Salmond, tout comme Jean-Claude Juncker refuse de recevoir les autorités catalanes aujourd'hui. Subitement, Bruxelles accueille Nicola Sturgeon et semble s'enthousiasmer pour l'indépendance sans évoquer les risques de la séparation qui demeurent toujours.

L'UE ne peut rien proposer

Cette attitude n'est donc qu'un opportunisme complet. Jean-Claude Juncker sait que la question catalane ne permettra pas de maintenir l'Ecosse indépendante dans l'UE. Il s'agit en réalité de faire craindre à Londres que l'UE soutiendra la désintégration du Royaume-Uni afin d'arriver en position de force à la table des négociations. Mais l'Ecosse pourrait bien être le dindon de la farce du Brexit : l'UE n'a rien de concret à lui proposer de plus qu'en 2014. Même la possibilité d'une Ecosse non membre, mais adoptant la législation européenne peut inquiéter Madrid. L'affaire catalane garantit le maintien d'une ligne dure face à Edimbourg. Car, dans l'UE ou pas, l'unité du Royaume-Uni représente, dans l'esprit de Mariano Rajoy, un domino qu'il ne veut pas laisser tomber. Dans cette position, il pourrait trouver des soutiens de pays peu ravis de voir des régions prendre leur envol comme la France, l'Italie ou certains pays d'Europe centrale. L'Ecosse, qui a commencé mardi son divorce avec le reste du Royaume-Uni en craignant de se retrouver « coincée » dans un Royaume-Uni ultralibérale et xénophobe, place beaucoup d'espoir dans l'Union européenne. Mais l'Europe se soucie en fait peu de la question nationale écossaise. En 2014, elle n'avait pas caché son "soulagement" après le non à l'indépendance et se souciait alors bien peu de l'attachement des Ecossais à l'UE. L'approche bruxelloise aujourd'hui semble donc surtout empreinte de cynisme.