Nach einer beispiellosen Schlammschlacht hat die Bundesnetzagentur heute ihre endgültigen Vergaberegeln für die anstehende Versteigerung der 5G-Mobilfunkfrequenzen veröffentlicht. Damit stellt sie auf Jahrzehnte die Weichen für die digitale Zukunft Deutschlands – und zwar in die falsche Richtung.

Die Schlammschlacht der letzten Monate hatte es in sich. Nur selten sind sich Regierung und Opposition, Netzbetreiber und Verbraucherschützer, Lobbyverbände und Zivilgesellschaft derart einig: Was die Bundesnetzagentur da vorgeschlagen hat, das geht ja gar nicht. Die Regulierer hatten in mehreren Anläufen ihre Spielregeln für die anstehende Auktion der 5G-Mobilfunkfrequenzen vorgestellt, heute schließlich in einer endgültigen Fassung. Und es damit, so scheint es, niemandem recht gemacht.

An den kommenden Mobilfunkstandard, der zunächst LTE ergänzen und später ganz ersetzen soll, werden zu Recht hohe Erwartungen geknüpft. 5G soll den Weg ebnen für selbstfahrende Autos, für die Industrie 4.0, für Telemedizin, für neuartige Virtual-Reality-Anwendungen – selbst die Landwirtschaft soll mit „Smart Farming“ neuen Aufschwung erleben. „Auf dem Weg zur Gigabitgesellschaft kommt der 5G-Technik eine Schlüsselrolle zu“, hieß es schon 2017 in einem Strategiepapier des damaligen Infrastrukturministers.

Wer also bei der Auktion den Zuschlag für die Frequenznutzungsrechte erhält, wird ein gewichtiges Wörtchen bei der Digitalisierung Deutschlands mitzureden haben.

Einlösen lassen sich diese Versprechen aber nur, wenn solche Netze flächendeckend verfügbar und für Kunden leistbar sind. An beidem krankt es jedoch in Deutschland heute schon: Im europaweiten Vergleich bezahlen deutsche Nutzer überdurchschnittlich viel für unterdurchschnittliche Leistungen. Das gesamte Bundesgebiet ist durchsetzt mit Funklöchern, während großzügig bemessene oder gar unlimitierte Datenpakete sündhaft teuer sind. „Oligopol“ nennen Experten den Zustand auf dem deutschen Markt, der von drei rund gleich großen Anbietern beherrscht wird und der nur mehr Reste von Wettbewerb enthält.

Gleich vorneweg: Diese Misere werden die 5G-Auktionsregeln der Bundesnetzagentur nicht beseitigen. Mehr noch, sie drohen, die Lage sogar noch zu verschlimmern. Dazu später mehr im Detail.

Weichenstellung für Jahrzehnte

Nun kann ein Mobilfunkstandard, gekoppelt an neu zu vergebende Frequenznutzungsrechte, die grundsätzlichen Probleme des deutschen Mobilfunkmarktes nicht allein lösen. Aber die für das Frühjahr 2019 geplante Versteigerung der 5G-Frequenzblöcke wird für Jahrzehnte die Weichen stellen und darüber bestimmen, welche Qualität die künftigen Mobilfunknetze haben werden, wie flächendeckend die Versorgung ausfallen wird und nicht zuletzt, ob sich ein Neueinsteiger findet, der dringend notwendigen Wettbewerb in den deutschen Markt bringt.

Freilich würde es zu kurz greifen, all dies unter rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu sehen. Denn letztlich geht es darum, wer unter welchen Bedingungen an einer zunehmend digitalisierten Gesellschaft teilnehmen kann – oder sich noch weiter im digitalen Abseits wiederfindet. Also eine zutiefst politische Fragestellung, die, so würde man meinen, politisch gelöst werden sollte.

Tatsächlich finden sich im Koalitionsvertrag von Anfang des Jahres einschlägige Absichtserklärungen: Demnach müsse die Bundesnetzagentur mit ihrer Frequenzpolitik sicherstellen, dass es zu einer „verlässlichen und lückenlosen Mobilfunkversorgung insbesondere im ländlichen Raum“ kommt. „Neue Frequenzen nur gegen flächendeckende Versorgung“, heißt es klipp und klar. Auch eine gegenseitige Nutzung bestehender Netze stellt die Regierung unter dem Schlagwort „Nationales Roaming“ in den Raum.

In den endgültigen Vergabebedingungen sind davon aber nur bestenfalls Spuren enthalten. Von einer flächendeckenden Versorgung ist keine Rede, Nationales Roaming – das die Platzhirsche Telekom Deutschland, Vodafone und Telefonica strikt ablehnen – ist lediglich als freiwillige Maßnahme enthalten und virtuelle Netzanbieter ohne eigenes Netz erhalten kein verbrieftes Recht, gegen Gebühr die Infrastruktur anderer zu nutzen. Sie gehe mit ihren Vorschlägen an die Grenze des „wirtschaftlich Zumutbaren und rechtlich Möglichen“, heißt es aus der Regulierungsbehörde.

Verschwinden die Funklöcher?

Eine flächendeckende Versorgung sehen die Bedingungen nicht vor, stattdessen aber eine „Verschärfung von 97% auf 98% der Haushalte“, die ein Lizenzinhaber künftig abdecken muss. Und das technologieneutral mit einer Bandbreite von theoretisch erreichbaren 100 MBit/s, was überwiegend mit dem derzeit aktuellen LTE-Standard und den dabei verwendeten Frequenzen umgesetzt werden dürfte. Das würde freilich rund 1,7 Millionen Bürger weiterhin im digitalen Abseits stehen lassen, rechnete teltarif.de vor. Genausowenig würde es die zahllosen Funklöcher aus der Welt schaffen, in die man abseits dicht besiedelter Gebiete überall in Deutschland stolpert.

Geschuldet ist dieser Kompromiss teils den Frequenzblöcken, die unter den Hammer kommen. Zur Vergabe stehen Frequenzen aus den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz. Über diese sogenannten Kapazitätsfrequenzen lassen sich zwar hohe Datenraten realisieren, aufgrund ihrer geringen Reichweite eignen sie sich jedoch nicht zur großflächigen Versorgung. Flächenfrequenzen unterhalb einem GHz, die weite Landstriche abdecken und dazu weniger Funkmasten benötigen, werden erst frühestens 2025 verfügbar.

Dennoch geben sich die Regulierer mit ihren Vorgaben sehr zurückhaltend. So soll jeder Lizenznehmer im 3,6-GHz-Bereich bis Ende 2022 lediglich 1.000 5G-Masten aufstellen müssen. Im 2-GHz-Bereich entfällt die 5G-Vorgabe, die geforderten 500 Basisstationen in „weißen Flecken“ müssen bloß 100 MBit/s abtransportieren können. Zum Vergleich: Derzeit unterhält die Telekom Deutschland über 27.000 Masten, bei Vodafone sind es über 25.000, bei O2 sollen es bald ähnlich viele sein. „Funklöcher und eine fragmentierte Mobilfunkversorgung sind also wie schon beim LTE-Standard vorprogrammiert“, sagt die Verbraucherschützerin Susanne Blohm.

Wer hat Zugang?

Neben den recht zahmen Versorgungsverpflichtungen schonen die Vergabebedingungen die Platzhirsche an einer weiteren entscheidenden Stelle: So sehen die Regulierer keine Diensteanbieterverpflichtung vor. Mobilfunkanbieter ohne eigenes Netz, beispielsweise Mobilcom-Debitel, 1&1 oder Congstar, könnten nicht mehr ohne Weiteres darauf hoffen, die Netze der drei Großen nutzen zu können. Ganz schließt die Bundesnetzagentur die Tür zwar nicht, will sich aber nur auf eine Schiedsrichterrolle beschränken. Virtuelle Anbieter wären auf „freiwillige“ Verhandlungen angewiesen und praktisch auf Gedeih und Verderb dem Preisdiktat der Betreiber ausgeliefert. Und diese haben ihre Position unmissverständlich klargemacht: nicht mit uns. Oder nur zu Konditionen, die die Gewinnmargen nicht kaputtmachen.

„Aus wettbewerblicher Sicht wäre es wünschenswert, dass Diensteanbieter und MVNOs (Mobile Virtual Network Operators) einen diskriminierungsfreien Zugang zu Mobilfunknetzen erhalten, sowohl basierend auf LTE- als auch auf 5G-Technik“, schrieb das Bundeskartellamt in einer schriftlichen Stellungnahme im Vorfeld der Entscheidung. Anders als beim mittlerweile in die Jahre gekommenen, aber immer noch viel genutzten 3G-Standard hat die Bundesnetzagentur darauf verzichtet, bei der Vergabe der LTE-Lizenzen auf einer Diensteanbieterverpflichtung zu bestehen.

Dies führte dazu, dass heute nur weniger als ein Drittel der Bevölkerung ein LTE-Netz nutzt – selbst wenn zwei der drei Betreiber mittlerweile über 90 Prozent der Haushalte mit LTE versorgen und O2 sich langsam dieser Marke nähert. Fehlt eine Verpflichtung zur Netzöffnung, dann besteht für die Betreiber kaum ein Anreiz, Wettbewerb zuzulassen.

„Ohne eine Diensteanbieterverpflichtung für LTE vermeiden die Platzhirsche jede Konkurrenz in dieser Bandbreite, verlangen überdurchschnittlich hohe Preise bei unterdurchschnittlicher Netzqualität“, sagt Anke Domscheit-Berg, netzpolitische Sprecherin der Linken. „Diese hohen Preise kann natürlich nicht jeder zahlen und so haben wir mit circa 30 Prozent Marktdurchdringung auch eine der geringsten Verbreitungen von LTE im Europavergleich.“ Für den überwiegenden Rest der Bevölkerung – immerhin 70 Prozent – heißt es dann, mit dem langsameren, aber erschwinglichen 3G Vorlieb zu nehmen.

Doch selbst das nähert sich dem Ende zu: So sinkt die 3G-Abdeckung stetig und liegt derzeit bei rund 84 Prozent. Zudem läuft in wenigen Jahren die Diensteanbieterverpflichtung aus. Im schlimmsten, aber gar nicht so abwegigen Fall droht die digitale Spaltung noch größer zu werden als sie es ohnehin schon ist.

In diesem Licht bleiben Ankündigungen wie der 8-Punkte-Plan der Deutschen Telekom bloß irreführende Lippenbekenntnisse. Gut möglich, dass die Konzerne es schaffen, die versprochenen Ausbauziele rechtzeitig umzusetzen. Aber ohne Zugangsverpflichtung zu fairen Preisen für virtuelle Anbieter steht zu erwarten, dass nur verhältnismäßig wenige Kunden sich einen 5G-Vertrag auch tatsächlich leisten werden können. Alle anderen würden dann nicht nur technologisch abgehängt, sondern müssten zudem mit immer mehr (3G- und LTE-) Funklöchern leben – oder eben überteuerte Preise in Kauf nehmen.

Ein marktbasierter Ansatz braucht Wettbewerb

Nun könnte natürlich ein Neueinsteiger, der selbst ausbauen will, frischen Wind in den deutschen Mobilfunkmarkt bringen. Darüber herrscht breiter Konsens. „Hierdurch könnte verhindert werden, dass sich ein Oligopol im deutschen Mobilfunkmarkt weiter verfestigt“, heißt es etwa in einer Stellungnahme des Bundeskartellamtes. Auch die Regulierer stehen dem wohlwollend gegenüber. Um den Einstieg in den deutschen Markt zu erleichtern, könnten mildere Versorgungsauflagen helfen. In den Raum stellen sie 50 Prozent der Haushalte bis Ende 2025. Offensichtlich wäre es damit aber nicht getan: Wieviele Kunden würden sich schon für einen Betreiber entscheiden, der weite Teile des Landes nicht versorgt?

Aus dieser Klemme hilft verpflichtendes Nationales Roaming. Sowohl die Platzhirsche als auch ein eventueller Neueinsteiger könnten dann gegenseitig bestehende Infrastruktur nutzen, gegen faire Bezahlung. Damit lassen sich gleich mehrere Fliegen mit einer Klappe schlagen: Die Einstiegshürde für einen neuen Anbieter würde deutlich sinken. Der Netzausbau würde schneller und umfassender gelingen, weil nicht jeder Betreiber eigene Masten aufstellen müsste. Und nicht zuletzt käme der Ausbau insgesamt deutlich billiger. „Wenn vier parallele 5G-Netze für zusammen 200 Milliarden aufgebaut werden, dürften die Endkundentarife um ein Vielfaches höher liegen, als wenn nur ein Netz für 50 bzw. 70 Milliarden Euro entsteht“, rechneten die Grünen-Politiker Robert Habeck und Oliver Krischer im Handelsblatt vor.

Wie viel der Ausbau letzten Endes kosten wird, lässt sich freilich nicht so einfach beziffern. Das Wissenschaftliche Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (WIK) schätzt pro neu aufgestellter Sendeanlage den Aufwand auf rund 170.000 Euro. Deutlich kleiner wird der Betrag, wenn eine bereits vorhandene Anlage aufgerüstet wird. In jedem Fall kommen noch Kosten für die Anbindung von Sendeanlagen mit Glasfaser hinzu. Es kommt also einiges zusammen – mit entsprechend viel Einsparungspotenzial.

Doch wie bei bei der Diensteanbieterverpflichtung sieht die Bundesnetzagentur keine rechtliche Handhabe, diese Lösung regulatorisch vorzuschreiben. Stattdessen sieht sie ein „Verhandlungsgebot zu Kooperationen“ vor, also wieder eine rein freiwillige Maßnahme. Am Zug wäre jetzt die Regierungskoalition, die den rechtlichen Rahmen mit einer Gesetzesänderung anpassen könnte. Aber das kann dauern. „Sollten sich die Mobilfunknetzbetreiber nicht auf freiwillige Kooperationen einigen, muss daher die Bundesnetzagentur die Möglichkeit haben, in Ausnahmefällen ein lokales Roaming anzuordnen“, sagt der Beiratsvorsitzende der Bundesnetzagentur, Ulrich Lange (CDU). Und kündigt an, „in den nächsten Wochen die gesetzlichen Grundlagen“ dafür zu schaffen, um für Rechts- und Planungssicherheit zu sorgen.

Ob das jedoch mit den heute festgezurrten Vergaberegeln unter einen Hut zu bringen ist, steht in den Sternen. Denn selbst deren industriefreundliche Ausgestaltung lehnen die Platzhirsche als „klar rechtswidrig“ entschieden ab und drohen mit Klagen – selbst ohne Gesetzesänderung, die wohl zusätzliche Verunsicherung auslösen würde. Domscheit-Berg findet die Idee eines verpflichtenden Roamings unter bestimmten Bedingungen „großartig“ und mahnt schnelles Handeln an. „Ein Vertreter der Bundesnetzagentur war sich allerdings sicher, dass in einem solchen Fall das komplette Verfahren, einschließlich Bedarfsabfrage, neu aufgerollt werden müsste, was circa ein bis zwei Jahre Verzögerung bedeuten könnte.“ Die Schlammschlacht wird weitergehen, soviel steht fest.