Publié le 1 oct. 2019 à 13:19 Mis à jour le 3 oct. 2019 à 9:16

Pointée du doigt lors de la contestation des « gilets jaunes », la réforme de l'ISF a survécu au grand débat. A l'issue de cette concertation, Emmanuel Macron a toutefois promis de revoir ses paramètres en fonction de l'évaluation qui en serait faite. C'est donc sous une forte pression politique que le comité d'évaluation réunissant économistes, syndicalistes, représentants du patronat et de l'administration, a publié ce mardi un premier avis sur les deux mesures phares du début du quinquennat : la transformation de l'ISF en un impôt sur l'immobilier (IFI) et la mise en place d'un taux forfaitaire (« flat tax ») sur les revenus du capital, plutôt qu'une imposition au barème progressif de l'impôt sur le revenu.

Sans surprise, les données sont encore insuffisantes pour en mesurer précisément l'impact économique. « Il n'est pas à la portée du comité, pour l'instant, de mener une évaluation « ex-post ». Lors de la première réunion, nous n'avions aucune donnée. Nous avons cherché à poser le paysage et à donner les premiers résultats chiffrés », explique Fabrice Lenglart, président de ce comité, placé sous la houlette du « think tank » France Stratégie, hébergé par Matignon.

Ce rapport est néanmoins riche en enseignements sur l'an I de cette réforme.

· 1 Un coût moins élevé que prévu

Les documents budgétaires l'avaient déjà signalé, mais le comité confirme que le coût de la réforme devrait être légèrement inférieur aux prévisions. Il se situerait autour de 4,5 milliards d'euros, au lieu de 5,1 milliards anticipés avant la réforme. Dans le détail, les recettes de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) ont atteint 1,3 milliard d'euros en 2018, contre 850 millions inscrits dans le budget. Un écart lié au fait que l'administration ne connaissait pas la répartition des actifs des contribuables entre valeurs mobilières et immobilières.

Le coût de la « flat tax » est évalué entre 1,4 milliard et 1,7 milliard d'euros, sans tenir compte de la hausse des dividendes qui a été observée en 2018. Reste une question que le comité souhaite aborder dans sa prochaine évaluation : les dirigeants d'entreprise ont-ils privilégié le versement de dividendes au détriment de leurs salaires ? Ceci pourrait impliquer une perte de recettes pour la Sécurité sociale. Cet effet ne pourra être évalué sur l'année 2018 qui est atypique compte tenu de la mise en place du prélèvement à la source . Les dirigeants ont eu tout intérêt à se verser un salaire élevé durant l'« année blanche ».

Malgré cette baisse de 4,5 milliards d'euros, la fiscalité du capital en France reste dans le peloton de tête en Europe. En 2017, son poids rapporté au PIB était de 11 %, soit 2,7 points de plus que la moyenne européenne. Cet ordre de grandeur devrait peu évoluer.

· 2 L'augmentation des inégalités relativisée

Le rapport confirme que la réforme a été très favorable aux hauts revenus. Mais cet effet est moins prononcé que dans les précédentes études sur le sujet, publiées par l'OFCE et l'IPP . L'Insee a pu travailler sur de nouvelles données de l'administration fiscale qui montrent que les 5 % des foyers aux revenus les plus élevés perçoivent 57 % des gains dus à la réforme de l'ISF. Pour la « flat tax » sur les revenus du capital, les gains sont concentrés sur les 15 % de foyers aux plus hauts revenus.

Le comité relativise la baisse d'impôt concédée - 4,5 milliards d'euros - compte tenu du poids total des prélèvements obligatoires en France (plus de 1.000 milliards). « L'indice de Gini, qui mesure l'importance des inégalités de revenu, de l'ordre de 30 points en France, augmente de 0,3 point », souligne l'avis du comité.

· 3 Une réforme favorisant plus les millionnaires que les milliardaires

C'était l'angle d'attaque de la droite lors du vote de la réforme au Parlement : le resserrement de l'ISF sur l'immobilier favorisera davantage les « gros riches », qui ont une part plus importante de leur fortune investie en actions, que les « petits riches », propriétaires d'une maison de famille. Cet argument est contredit par cette première évaluation. Beaucoup de « petits riches » sont sortis du barème avec l'exclusion des actifs financiers, le nombre de redevables étant passé de 360.000 à 130.000.

Autre élément à prendre en compte : l'ISF pesait proportionnellement moins sur les « gros riches » que sur les « petits riches ». Des travaux inédits montrent que le taux d'imposition au titre de l'ISF diminuait pour les très hauts revenus (les 0,01 % les plus riches) en raison du mécanisme de plafonnement de l'impôt à 75 % des revenus. Les grandes fortunes jouaient beaucoup de ce mécanisme qui, lors des dernières années de collecte de l'ISF, coûtait plus de 1 milliard à l'Etat. « Ceci explique que les gros patrimoines ne sont pas toujours les plus gros bénéficiaires de la réforme », selon Clément Dherbécourt, chef de projet chez France Stratégie.

· 4 Un impact sur l'exil fiscal difficile à mesurer

Les riches reviennent-ils en France ? A en croire un sondage réalisé par le comité auprès de 90 professionnels de la gestion de patrimoine, « la réforme ne se serait pas traduite, en 2018, par des retours nombreux de clientèle fortunée, mais elle aurait permis de prévenir certains départs ». En 2017, le nombre de départs de ménages assujettis à l'ISF a ainsi chuté de 40 %, retombant à son plus bas niveau depuis 2003. Une baisse qui peut aussi être attribuée aux conséquences du Brexit. Par ailleurs, les gestionnaires d'actifs interrogés expriment des doutes sur la pérennité de la réforme, ce qui contribue à freiner les retours .

· 5 Comment les grandes fortunes ont dépensé leur économie d'impôt

L'ambition de la réforme était de créer un biais fiscal entre les actifs financiers et l'immobilier pour inciter les gros patrimoines à investir davantage en actions. Là encore, les données économiques manquent et les réallocations de patrimoine peuvent tout autant être liées à un contexte de marché qu'à une évolution de la fiscalité. Dans leurs réponses, les gestionnaires de patrimoine observent un moindre investissement dans l'immobilier et une tendance à la hausse des versements de dividendes. « Beaucoup ont été réinvestis dans des supports type assurance-vie en unité de comptes », qui peuvent être composés d'actions, d'obligations, ou de supports monétaires. « Le surcroît de revenus nets d'impôt induit par la réforme n'aurait pas été davantage épargné que d'habitude », indique le rapport.

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