ELECTIONS - Fiche juridique

L’abus de propagande et ses risques

par Auteur associé

Le droit électoral contemporain cultive l’héritage des Lumières : si le peuple est souverain, c’est parce qu’il accède, par la raison, à l’intérêt général. Si ce jugement rationnel a été trompé, par ce qu’on nomme aujourd’hui la «désinformation », ou s’il n’a pas été précédé d’un débat complet, à l’occasion duquel tous les arguments ont été soupesés, alors le scrutin est nul et doit être recommencé.

Fiche établie par Philippe Bluteau, avocat au barreau de Paris, « Le Courrier des maires », n° 269-270, juin-juillet 2013

Qu’il soit diffusé par tracts ou sur internet, un propos excédant ce que le juge a appelé « les limites de la propagande électorale» pourra constituer un abus de propagande, justifiant une annulation de l’ensemble des opérations électorales. Mais avant d’en arriver à cette extrémité, le juge vérifiera que l’abus de propagande a «altéré la sincérité du scrutin», c’est-à-dire a eu un effet déterminant sur le résultat.

Pour que le message diffusé ait eu cet effet sur le résultat, encore faut-il que l’adversaire n’ait pas eu les moyens d’y répondre et que, dans le même temps, le nombre d’électeurs convaincus par cette manœuvre soit suffisamment élevé, par rapport à l’écart de voix entre les différents candidats.

L’abus de propagande

Pour se prémunir complètement contre le risque d’annulation de leur éventuelle victoire électorale, les candidats doivent s’assurer qu’aucun des propos développés dans leurs tracts, dans les médias ou sur leur site web de campagne (sous leur signature ou dans un éventuel forum) ne soit constitutif d’un abus de propagande.

Le juge entendra par là non seulement les propos pénalement réprimés (principalement, en pratique, les diffamations, injures, diffusions frauduleuses de calomnies et de fausses nouvelles, achats de voix et menaces), mais également tout propos présentant de manière excessive ou caricaturale les propositions de l’adversaire.

Pour répondre à cette question, le juge va organiser son raisonnement en plusieurs temps. L’abus de propagande peut concerner trois types de propos.

1) Les propos pénalement réprimés

L’expression politique connaît des limites légales. Ainsi, la diffamation et l’injure publique sont réprimées sur le fondement de l’article 29 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. La diffamation consiste en une « allégation ou imputation d’un fait qui porte atteinte à l’honneur ou à la considération de la personne ou du corps auquel le fait est imputé ». L’injure est définie comme « toute expression outrageante, termes de mépris ou invective qui ne renferme l’imputation d’aucun fait ».

L’article L97 du Code électoral prévoit une infraction particulière au contexte électoral. Seront punis d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende « ceux qui, à l’aide de fausses nouvelles, bruits calomnieux ou autres manœuvres frauduleuses, auront surpris ou détourné des suffrages, déterminé un ou plusieurs électeurs à s’abstenir de voter ». L’infraction vise donc aussi bien les tentatives d’orientation des votes vers un candidat que les fausses nouvelles dénigrant un adversaire. L’article prévoit également, expressément, le cas où ces manœuvres orientent les électeurs vers l’abstention.

A NOTER. A l’évidence, le juge pénal demeure compétent pour sanctionner, au fond, ces agissements. Mais le juge de l’élection pourra également en être saisi pour annuler l’élection. Le juge pénal prononce la sanction si les éléments sont réunis. Le juge de l’élection, lui, va examiner si ces pressions ont eu un effet sur le résultat de l’élection.

2) Les propos excessifs

Les propos pénalement répréhensibles ne sont pas les seuls à proscrire. En effet, le juge de l’élection peut être saisi de propos « excédant les limites du débat » ou « de la polémique électorale ». Il en sera ainsi de toute manœuvre consistant en la diffusion d’informations de nature à tromper le peuple souverain dans l’expression de son vote. Ainsi, le juge a qualifié de « critiquable » le procédé consistant à apposer des panneaux annonçant « ici, M. X s’oppose à la création de 18 emplois », alors même que ce dernier s’opposait à un projet de zone commerciale sur cette parcelle et non, évidemment, à la création d’emplois sur la commune (CC, décision n° 2002-2739 du 5 décembre 2002, A.N., Meurthe-et-Moselle, 7e circ.).

Il est très important de souligner que les propos excédant la polémique électorale et de nature à fonder l’annulation d’une élection ne sont pas seulement ceux tenus par les candidats. Ainsi, une association, indépendante de tout candidat en lice, pourrait, par un tract vindicatif, être à l’origine d’une annulation. Un tract anonyme pourrait avoir la même conséquence. Ainsi, le juge a dû examiner l’effet sur l’écart de voix qu’a produit un tract énonçant « Avions, bombes, électronique militaire vendus par X à Israël massacrent à Djenin et partout en Palestine », alors que X était candidat (CC, décision n° 2002-2676 du 14 novembre 2002, A.N., Essonne, 1re circ).

3) Les propos inédits

Les propos à l’origine de l’annulation peuvent n’être ni pénalement réprimés, ni excessifs : il s’agit de propos tout à fait fondés mais qui soulèvent, dans le cadre de la campagne électorale, un débat tardif qui n’aura pas pu faire l’objet de ripostes de la part des adversaires.

Une élection législative a été annulée du fait de la diffusion, la veille du scrutin, d’une information accolée aux panneaux officiels. Pourtant, les autocollants affichés ne faisaient que reprendre une information publiée dans la presse deux ans auparavant, à savoir la mise en examen d’un des candidats. Pour autant, le juge ayant constaté que « la mise en cause personnelle du candidat n’avait pas été au nombre des thèmes principaux de la campagne électorale », antérieurement à cet affichage, annule l’élection (CC, décision n° 2002-2697 du 21 novembre 2002, A.N., Paris, 17e circ.). Ainsi, une information, même déjà rendue publique, pourra fonder l’annulation de l’élection.

Les conditions de l’annulation de l’élection

L’incapacité à répondre de la personne visée – Avant d’annuler l’élection, le juge électoral vérifie toujours si l’adversaire politique, victime de l’abus de propagande, a été, ou non, en mesure de répliquer.

A NOTER. Cette question a toujours fait partie intégrante de l’instruction devant le juge électoral. Mais elle a récemment trouvé une consécration légale, la loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 ayant introduit dans le Code électoral un article L48-2 aux termes duquel « il est interdit à tout candidat de porter à la connaissance du public un élément nouveau de polémique électorale à un moment tel que ses adversaires n’aient pas la possibilité d’y répondre utilement avant la fin de la campagne électorale ».

Dans ces conditions, le candidat visé par une attaque adverse plusieurs jours avant l’élection ne doit pas considérer qu’il tient là un moyen permettant d’obtenir l’annulation de l’élection de son adversaire dans le cas où ce dernier l’emporterait. En effet, le juge considérerait que le candidat visé disposait du temps pour répondre et n’annulerait pas l’élection.

Le juge s’assure que la réponse, en plus d’être possible matériellement, était possible quant au fond des propos. En effet, bien que le candidat ait parfois le temps et le moyen pour répondre, certaines attaques sont si graves que leur nature « exclut une défense utile de la part de l’intéressé » dit le juge (CE, 29 juillet 2002, Elections municipales de Vitrolles, n° 240196).

C’est le cas lorsque des imputations injurieuses et diffamatoires mettant en cause la vie privée et les bonnes mœurs d’un candidat ont été massivement diffusées.

Malgré le temps disponible pour répondre, le Conseil d’Etat a ainsi annulé une élection municipale en présence de tracts à « caractère violemment injurieux » et incluant des attaques personnelles « injurieuses et diffamatoires mettant en cause l’honnêteté » du maire sortant (CE, 7 janvier 2009, élection municipale de Cagnano, n° 317742).

Le cas particulier des pressions - La capacité de l’adversaire à répondre ne sera pas examinée dans le cas où l’abus de propagande constitue une pression (positive, sous la forme d’une promesse, ou négative, sous la forme d’une menace) sur l’électeur.

Rappelons qu’à l’instar du délit de divulgation de « fausses nouvelles », les pressions exercées pendant une campagne électorale peuvent être sanctionnées par le juge pénal.

Ainsi, encourent deux ans d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende ceux qui :

par des dons ou libéralités en argent ou en nature, par des promesses de libéralités, de faveurs, d’emplois publics ou privés ou d’autres avantages particuliers, faits en vue d’influencer le vote d’un ou de plusieurs électeurs auront obtenu ou tenté d’obtenir leur suffrage, soit directement, soit par l’entremise d’un tiers, et ceux qui, par les mêmes moyens, auront déterminé ou tenté de déterminer un ou plusieurs d’entre eux à s’abstenir ;

par voies de fait, violences ou menaces contre un électeur, en lui faisant craindre de perdre son emploi ou d’exposer à un dommage sa personne, sa famille ou sa fortune, l’auront déterminé ou auront tenté de le déterminer à s’abstenir de voter, ou auront influencé ou tenté d’influencer son vote.

L’effet de l’abus sur les résultats - Le juge de l’élection ne sanctionne pas les attaques en tant que telles, même particulièrement déplacées. Il sanctionne, par l’annulation des élections, l’effet qu’a pu avoir un abus de propagande sur le résultat de l’élection.

A NOTER. Il est inutile de rechercher un seuil au-dessus duquel l’écart de voix sera suffisamment élevé pour éviter toute annulation et un seuil en dessous duquel l’annulation est à coup sûr encourue. En effet, le juge rapproche l’écart de voix finalement constaté du nombre d’électeurs susceptibles d’avoir modifié leur vote du fait de la manœuvre. Il opère donc une analyse concrète et circonstanciée.