Laurens Ivens is de houder van een dubieus record. De SP’er is wethouder Wonen in de stad met de allerhoogste Airbnb-prijzen van Europa. Wie in Amsterdam een huis boekt via het verhuurplatform, betaalt gemiddeld 151 euro per nacht. Leuk voor de eigenaar die het geld opstrijkt, minder leuk voor de stad. „Dat record”, zegt Ivens, „ben ik liever kwijt dan rijk.”

Wat ooit begon als een sympathiek alternatief voor dure, onpersoonlijke hotels – overnachten in het appartement van een local in een hippe buurt – is uitgegroeid tot keiharde business. Verhuur via Airbnb is allang niet meer alleen een extra zakcentje voor Amsterdammers die met vakantie gaan. Het is een gigantische bron van inkomsten voor berekenende particulieren, vastgoedinvesteerders, bemiddelingsbureaus – en bovenal Airbnb zelf. Het Amerikaanse bedrijf heeft een kwartaalomzet van meer dan een miljard dollar.

Volgens steden en experts gaat de ‘Airbnb-wet’ niet ver genoeg

Net als andere steden in Europa kampt Amsterdam al jaren met de gevolgen. Voor veel Amsterdammers is Airbnb een synoniem geworden van rolkoffers, feestende toeristen, illegale verhuur en algehele vervreemding van de eigen buurt. Bovendien zorgt vakantieverhuur ervoor dat de huizenprijzen nog sneller stijgen, zo bleek begin dit jaar uit onderzoek van de Vrije Universiteit in Amsterdam. Een zeer onwelkome ontwikkeling voor een stad waar het woningaanbod al schaars is – en voor de meeste mensen onbetaalbaar.

Praat mee met NRC Onderaan dit artikel kunnen abonnees reageren. Hier leest u meer over reageren op NRC.nl.

Amsterdam is ook nog eens een uitzonderlijk geval: alle toeristen willen overnachten in de relatief kleine binnenstad. Mede daarom zijn Amsterdamse appartementen op Airbnb – vorig jaar werden er ruim 21.000 voor minimaal één nacht geboekt – met afstand de duurste van Europa. Wie een koophuis bezit in de hoofdstad, kan jaarlijks vele duizenden euro’s bijverdienen met vakantieverhuur. Dat gebeurt dan ook massaal: in de oude binnenstad wordt een op de acht huizen aangeboden op Airbnb.

Ook in Rotterdam, Den Haag en Utrecht groeit de woningverhuur aan toeristen – en de vrees voor ‘Amsterdamse toestanden’. In Rotterdam worden op Airbnb tweehonderd woningen te huur aangeboden voor meer dan 1.000 euro per nacht tijdens het Eurovisie Songfestival, volgend jaar mei.

Hoe voorkom je overlast en illegale verhuur als gevolg van Airbnb?

Deze week werd na anderhalf jaar sleutelen een wet naar de Tweede Kamer gestuurd die vakantieverhuur reguleert. Bij de voorbereidingen, zo blijkt uit gesprekken en documenten die NRC verkreeg met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), zaten Airbnb en andere verhuurplatforms aan tafel bij het ministerie van Binnenlandse Zaken, dat over de woningmarkt gaat. Ze mochten meepraten over de wet die hen moest beteugelen – en benutten die kans ten volle.

NRC deed in samenwerking met het Europese onderzoekscollectief European Investigative Collaborations (EIC) onderzoek naar de moeizame pogingen om toeristische verhuur te reguleren. Een reconstructie: confrontatie in Amsterdam, inspraak aan het Binnenhof.

1. Amsterdam: geen deals meer

Illustratie XF&M

„Hier zijn we dan! [...] Gefeliciteerd!” Een mailtje dat een Airbnb-medewerker op 20 november 2016 stuurt aan de directeur Wonen van de gemeente Amsterdam, toont hoe goed de sfeer tussen Airbnb en Amsterdam op dat moment is. Het stadsbestuur en het platform staan op het punt een overeenkomst te sluiten. De afspraken gaan veel verder dan in een eerder convenant uit 2014 – en daar waren de gemeente en Airbnb al trots op. Het was de eerste samenwerkingsovereenkomst ter wereld die Airbnb met een stad sloot.

Inhoudelijk hadden die eerste afspraken weinig om het lijf. Airbnb zou zijn gebruikers duidelijk wijzen op de gemeentelijke regels. En beide partijen spraken af zich uitsluitend in positieve zin over elkaar en de overeenkomst uit te laten.

Deze keer, eind 2016, zijn er échte afspraken gemaakt. Zo gaat Airbnb zorgen dat advertenties ‘op slot’ gaan als de woning in één kalenderjaar zestig dagen is verhuurd – het maximum dat de gemeente hanteert. Airbnb zal informatie verstrekken als de gemeente een verdachte advertentie onderzoekt. En Airbnb gaat data leveren, zoals het aantal verhuurde woningen en de gemiddelde verhuurtermijn, zodat de gemeente kan controleren of de nieuwe regels nageleefd worden.

De overeenkomst is er niet zonder slag of stoot gekomen. Maar onder druk van de naderende deadline – op 1 januari 2017 verloopt het oude convenant – zijn de partijen toch tot elkaar gekomen. Medewerkers van Airbnb en de gemeente complimenteren elkaar per e-mail met het resultaat. „Genoeg ruimte voor zwierige handtekeningen”, concludeert een gemeenteambtenaar.

Maar al snel nadat de handtekeningen zijn gezet, ontstaan nieuwe meningsverschillen. De gemeenteraad blijkt helemaal niet zo tevreden over het onderhandelingsresultaat. Politici van links tot rechts voelen de onvrede in de stad over de negatieve gevolgen van vakantieverhuur. Ze willen nieuwe regels, te beginnen met een meldplicht: als Amsterdammers hun woning verhuren aan toeristen, moeten ze dat online melden bij de gemeente. Op die manier weet de gemeente hoe lang elk adres wordt verhuurd.

Lees ook: Amsterdamse Rekenkamer: Aanpak overlast via Airbnb werkt niet

Airbnb vindt een meldplicht overbodig. Er is toch al afgesproken dat advertenties na zestig dagen worden geblokkeerd? Als de meldplicht er komt, dreigt het platform, worden advertenties na zestig verhuurdagen niet meer automatisch gesloten.

De maanden erna laait dit conflict steeds weer op. Het gesputter van Airbnb blijkt tevergeefs: de meldplicht komt er.

Begin 2018 is er een omslagpunt. De gemeenteraad dringt er al langer op aan om de maximale verhuurtermijn van zestig dagen te halveren. Airbnb is per slot van rekening bedoeld voor de verhuur van je woning wanneer je op vakantie bent. En de gemiddelde Amsterdammer heeft niet meer dan dertig vakantiedagen per jaar, toch?

Airbnb is fel tegen, zo laat het binnen- én buitenskamers weten. Maar vlak voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2018 besluit het college de termijn inderdaad te halveren. Als er in mei 2018 een nieuw, links college aantreedt (GroenLinks, D66, PvdA, SP) staat de dertig-dagenlimiet prominent in het bestuursakkoord. Airbnb is not amused.

Op 1 januari 2019 loopt het convenant weer af. Ivens, in het nieuwe college opnieuw wethouder Wonen, nodigt Airbnb uit om te praten over nieuwe afspraken, waaronder medewerking aan de dertig-dagenlimiet. Het verhuurplatform is daartoe bereid, maar alleen als andere, veel kleinere platforms als Booking.com en Expedia ook aanschuiven. Samen hebben die nog geen vijftien procent van de Amsterdamse markt in handen: Airbnb is praktisch monopolist.

De eisen van de kleinere platforms verschaffen Airbnb een excuus om onder de strengere regels uit te komen, zonder zelf dwarsligger te zijn.

Al gauw blijkt waarom Airbnb de anderen erbij wil. De eisen van de kleinere platforms verschaffen het bedrijf een excuus om onder de strengere regels uit te komen, zonder zelf dwarsligger te zijn. Zo wil Booking.com de dertig-dagentermijn wel accepteren, maar alleen als Airbnb ook meedoet. Homeaway (eigendom van Expedia) wil helemaal niet meedoen vanwege „Europees-rechtelijke twijfels”. Een ambtenaar ziet de bui dan al hangen. Hij mailt aan Ivens: „Zoals het er nu voorstaat, kan Airbnb zich straks achter Homeaway verschuilen en gaat Booking dan niet alleen voor Sinterklaas spelen.”

Als de Amsterdamse gemeenteraad zich vlak voor kerst unaniem achter het collegeplan voor de dertig-dagenlimiet schaart, weet iedereen: nieuwe afspraken maken gaat heel lastig worden.

Op 24 januari vindt er een beslissend gesprek plaats op de werkkamer van Ivens. De wethouder vraagt of de platforms „bereid” zijn „alles te doen” om illegale verhuur te voorkomen. Er volgen lange, ontwijkende antwoorden.

„Jongens”, zegt Ivens na een minuut of tien. „Volgens mij is jullie antwoord gewoon nee, toch?” Er volgt wat gemompel, beamend noch ontkennend. Ivens begrijpt: de platforms gaan de dertig-dagenlimiet nooit accepteren.

Twee weken later komen de platforms met een tegenbod van twee kantjes. Ze bieden aan verhuurders ieder half jaar de gemeentelijke regels te e-mailen en willen graag een conferentie organiseren „om gezamenlijk te werken aan een brede toerismestrategie voor de stad Amsterdam”. „Dit is niet alleen lachwekkend, maar echt een dikke provocatie”, mailt de ambtenaar die het voorstel doorstuurt aan Ivens.

Op 26 februari meldt Ivens aan de gemeenteraad dat het overleg met de platforms is gestaakt: er komt geen nieuw convenant. De wethouder is „teleurgesteld”, schrijft hij.

Spijt heeft Ivens niet van het klappen van de besprekingen, zegt hij tegen NRC. Sterker nog: hij is „trots” dat hij niet is „gezwicht” voor Airbnb. „De platforms wilden de regels meebepalen, maar dat doen we niet in Amsterdam. De gemeenteraad is de baas.”

De weg van vrijwillige afspraken, zo weet Ivens, is doodgelopen. De strijd tegen illegale verhuur kan alleen gewonnen worden met landelijke wetgeving – iets waarvoor hij al jaren pleit in Den Haag. Het juridisch instrumentarium waarover hij nu beschikt stamt uit een ander tijdperk, zonder platforms. Alsof hij met een bolderkar achter een Tesla aan rijdt.

De oplossing ligt in Den Haag.

2. Het Binnenhof: consensus zoeken

Illustratie XF&M

Op 19 februari 2018 zijn de verhuurplatforms Airbnb, Expedia en Booking voor het eerst te gast op het ministerie van Binnenlandse Zaken, dat over de woningmarkt gaat. Later schuift ook het kleinere Wimdu aan.

De Amsterdamse smeekbeden hebben effect gehad: sinds enkele maanden werkt minister Kajsa Ollongren (Binnenlandse Zaken, D66) aan een speciale wet voor de regulering van toeristische verhuur.

De vier grote steden zijn al een paar keer aangeschoven voor overleg. De gemeenten willen dat de platforms een actieve rol krijgen: zij moeten de gemeenten inzicht bieden in welke adressen op hun platform worden aangeboden. Bovendien willen de gemeenten dat de platforms zo worden ingericht dat overtredingen technisch niet meer mogelijk zijn. Denk aan advertenties die jaarlijks niet meer dan dertig dagen geboekt kunnen worden, als die limiet in lokale regels is vastgelegd. Of dat één adres niet met twee verschillende advertenties op hetzelfde platform kan worden aangeboden. De stadsbesturen willen zo voorkomen dat de handhaving compleet bij hen komt te liggen, want het is maar de vraag of hun ambtelijke apparaten dat aankunnen.

Nu zijn de platforms zelf ook uitgenodigd in Den Haag voor een reeks bijeenkomsten, samen met de vier gemeenten. Minister Ollongren, die als wethouder in Amsterdam mede aan de basis stond van het eerste convenant met Airbnb, kiest voor de weg van overleg en inspraak.

Het ministerie streeft naar consensus. Tijdens de bijeenkomsten worden platforms en gemeenten behandeld als gelijkwaardige gesprekspartners, zo blijkt uit de verslagen – tot ergernis van de gemeenten. De platforms grijpen de open uitnodiging om de regels mee te bepalen met beide handen aan.

Het liefst willen de gemeenten dat de platforms al hun verhuuradressen gaan verstrekken. Nu vermeldt Airbnb geen adressen in de advertenties. Maar meteen bij de eerste bijeenkomst zeggen de platforms dat Europese en Nederlandse privacywetgeving het verstrekken van adressen onmogelijk maakt. Eens, zeggen de ambtenaren van het ministerie. Daarmee valt, boem, de belangrijkste pijler onder het voorstel van de gemeenten weg.

Vervolgens zet het ministerie in op een registratieplicht, waarbij gemeenten zelf gegevens verzamelen. Iedereen die zijn huis op Airbnb wil verhuren, moet zich bij de gemeente melden en krijgt een nummer dat correspondeert met het huisadres. Dat nummer moet in de advertentie worden vermeld. De platforms zouden worden gedwongen hun site technisch zo in te richten dat advertenties zonder nummer niet geplaatst kunnen worden. Op die manier weten gemeenten welke adressen bij welke advertenties horen.

De platforms wijzen ook dit voorstel af. Om hun standpunten kracht bij te zetten, slaan platforms en gemeenten elkaar om de oren met voorbeelden uit andere landen. Kijk eens naar Spanje, zeggen de gemeenten: daar hebben jullie van Airbnb een boete gekregen van 300.000 euro na herhaalde weigeringen om illegale advertenties voor woningen op de Balearen te verwijderen. Nou, wat dachten jullie van Berlijn, zeggen de platforms: daar wilden ze Airbnb helemaal verbieden, maar de rechter draaide dat terug.

Uiteindelijk bestelt het ministerie, op verzoek van de platforms, een onderzoek bij Sofia Ranchordás, hoogleraar publieksrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. In augustus levert ze een rapport over de wetgeving in Portugal en Frankrijk. In beide landen zijn de regels zo ingericht dat platforms aansprakelijk gesteld kunnen worden voor illegale advertenties op hun websites. In Frankrijk heeft het stadsbestuur van Parijs op basis van deze regels Airbnb een boete van 12,5 miljoen euro opgelegd – 12.500 euro voor elk van duizend illegale advertenties. De zaak ligt in hoger beroep bij de rechter.

Als de ambtenaren van Binnenlandse Zaken de belangrijkste knopen hebben doorgehakt, ligt er een afgezwakte versie van de registratieplicht op tafel.

Ranchordás noemt het opleggen van boetes aan platforms voor de inhoud van advertenties wel „bijzonder controversieel”. Airbnb is volgens Europese richtlijnen niet meer dan een doorgeefluik en is daarom niet verantwoordelijk voor de inhoud van de advertenties. Kortom: het is de vraag of het juridisch houdbaar is de platforms wettelijke verplichtingen over de inhoud op te leggen, zoals het opnemen van een registratienummer.

Als de ambtenaren van Binnenlandse Zaken de belangrijkste knopen hebben doorgehakt, ligt er een afgezwakte versie van de registratieplicht op tafel. De platforms krijgen geen enkele verantwoordelijkheid. Woningeigenaren moeten hun adres bij de gemeente melden en aangeven hoeveel dagen ze hun huis verhuren. Ze krijgen dan een registratienummer, dat ze verplicht in de advertentie moeten vermelden. Wie dat niet doet, riskeert een boete van maximaal 83.000 euro.

Maar, en hier zit de crux, die verplichting geldt alleen voor woningverhuurders – níet voor de platforms. Zij mogen straks gewoon advertenties tonen zonder registratienummer. Pas als gemeenten de platforms op illegale advertenties wijzen, moeten ze die verwijderen. Het oorspronkelijke plan van de gemeenten is sterk verwaterd: een grote overwinning voor de platforms.

De platforms doen daarna een poging om de plannen nóg verder af te zwakken. Ze stellen voor, zo staat in een gespreksverslag, om in de wet vast te leggen dat de limiet voor het aantal te verhuren dagen niet lager kan worden dan zestig. Een limiet van dertig dagen, zoals Amsterdam van plan is in te voeren, is „onredelijk”, aldus Airbnb en de anderen. Hier gaat het ministerie niet in mee: de gemeenten mogen straks zélf hun dagenlimiet bepalen. De ambtenaren nemen wél een ander voorstel van de platforms over: alleen de gemeenten die „aantoonbaar schaarste” aan woningen hebben mogen straks het registratiesysteem invoeren.

3. De uitkomst: een wet met losse eindjes

Illustratie XF&M

Bij het ministerie van Binnenlandse Zaken zijn ze tevreden over de wet, die na behandeling in het parlement op 1 juli 2020 in werking moet treden. Er is consensus bereikt tussen de gemeenten en de platforms – dus bestaat er, heel belangrijk in Den Haag, ‘draagvlak’ voor de maatregelen. Betrokkenen noemen het zelfs een ‘voorbeeldtraject’.

„Met deze maatregelen zijn de grenzen aan de wettelijke mogelijkheden opgezocht”, schrijft Stientje van Veldhoven (D66), die tijdelijk minister van Wonen is wegens ziekte van Ollongren, in antwoord op vragen. Ze wil NRC wegens „een overvolle agenda” niet mondeling te woord staan.

Ook Airbnb is te spreken over de wet. In een e-mail aan de Amsterdamse wethouder Ivens zal de onderhandelaar van het platform de gesprekken in Den Haag later „een inspirerend voorbeeld” noemen, en de landelijke registratieplicht „een alomvattende beleidsoplossing”.

In een reactie aan NRC spreekt een Airbnb-woordvoerder van „pragmatische maatregelen” die „steden de informatie [geven] die zij nodig hebben om regels effectief te handhaven”.

De steden zélf zijn minder gelukkig. Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht vinden dat de platforms nog steeds de dans ontspringen. Omdat Airbnb, Booking en de anderen niet worden verplicht advertenties zonder registratienummer te weigeren, ligt de opsporing en aanpak van illegale verhuur straks nog steeds volledig op het bordje van de gemeenten. Zij moeten al die advertenties zelf in de gaten houden.

„Ik wil de gegevens van de onwelwillende verhuurder. Maar als een platform nog steeds een advertentie van hen kan plaatsen, wat heb ik dan aan zo’n wet?”

Het gaat om duizenden advertenties: in Amsterdam, waar al een meldplicht geldt, wordt slechts een kwart van de 21.000 adressen bij de gemeente aangemeld. „Van de welwillende aanbieders heb ik de adressen al, en ook de verhuurperiode”, zegt wethouder Ivens. „Ik wil de gegevens van de onwelwillende verhuurder. Maar als een platform nog steeds een advertentie van hen kan plaatsen, wat heb ik dan aan zo’n wet?”

Sofia Ranchordás denkt wel dat de wet een stap in de goede richting is: Airbnb zal verhuurders er straks op gaan wijzen dat een registratienummer verplicht is – dat doen ze in Portugal en Frankrijk nu ook al. „Maar huisjesmelkers veroorzaken de meeste overlast en zullen zich niet altijd registreren. Dat zijn ook de meest professionele verhuurders, met de meeste mogelijkheden om handhavers te ontlopen.”

De belangrijkste vraag is: hoe goed gaan de platforms meewerken als gemeenten een overtreding melden? Volgens de wet zijn ze in zo’n geval verplicht om adresgegevens te verstrekken. Doen ze dat niet, dan kunnen gemeenten een dwangsom opleggen, maar hoe hoog die mag worden, is niet vastgelegd. Coen Rigtering, universitair docent strategie en organisatie aan de Universiteit Utrecht, vraagt zich af of dat genoeg is. „Als daar geen hoge dwangsom op staat, denk ik niet dat Airbnb heel coöperatief zal zijn. Ze schrikken daar niet van een paar ton.”

Amsterdam gaat intussen zijn eigen weg. Zo wil wethouder Ivens in de toekomst buurten gaan aanwijzen waar vakantieverhuur helemáál niet meer is toegestaan. „De platforms willen niet meer vrijwillig afspraken maken. Als het niet goedschiks gaat, dan maar kwaadschiks.”

Airbnb wil graag „de dialoog met Amsterdam herstarten over een pakket aan nieuwe en effectieve maatregelen tegen overlast”, zegt het bedrijf in een reactie. Er is een uitnodiging verstuurd aan Ivens.

Die heeft geen nee gezegd: half december staat er in de agenda een afspraak met Airbnb, bij hem op de werkkamer. Maar of het wat gaat opleveren? Ivens: „Ik denk het niet.”

Hoe is het in andere landen geregeld? Portugal Portugal heeft een landelijk registratiesysteem voor mensen die hun woning willen verhuren. Via het ministerie van Toerisme moeten verhuurders onder meer naam, adres, mailadres en telefoonnummer in een databank vermelden die voor iedereen openbaar is. De meeste te huur staande woningen via Airbnb zijn in Lissabon – zo’n 19.000 adressen. Er is geen dagenlimiet, wel kunnen zowel verhuurders als platforms volgens de Portugese wet verantwoordelijk gesteld worden voor illegale advertenties – woningen zonder registratienummer. Aan huurders zijn al boetes opgelegd, aan platforms nog niet – dit is mogelijk in strijd met Europese richtlijnen. Spanje Het reguleren van de verhuur van vakantiewoningen is in Spanje een taak van autonome regio’s als Catalonië. De meeste advertenties worden aangeboden in Barcelona – ruim 18.000. De stad heeft een registratiesysteem voor verhuurders, die ook een vergunning moeten aanvragen. Er is geen maximum aan het aantal dagen dat je je huis mag verhuren. Airbnb moet de stad op de hoogte stellen als een nieuwe advertentie wordt toegevoegd, alle handhaving doet de stad zelf. Barcelona heeft Airbnb in 2018 een boete van 300.000 euro opgelegd wegens het herhaaldelijk plaatsen van illegale advertenties – woningen zonder registratienummer. Airbnb heeft die boete aangevochten, de zaak ligt nog altijd bij de rechter. „Ik vind het lastig om wat Airbnb doet te definiëren als samenwerken”, zegt raadslid Janet Sanz. Frankrijk Frankrijk heeft een registratiesysteem dat veel lijkt op hoe het systeem in Nederland eruit moet gaan zien volgens het wetsvoorstel van minister Van Veldhoven. Gemeenten met meer dan 200.000 inwoners mogen zelf bepalen of ze een registratiesysteem invoeren. Steden zoals Parijs, waar meer dan 60.000 adressen te huur staan via Airbnb, hebben dat gedaan. Ook is er een mogelijkheid tot het beperken van het maximale aantal verhuurdagen tot 120. Verhuurders kunnen flinke boetes krijgen voor illegale verhuur, oplopend tot 50.000 euro. Bij het verstrekken van verkeerde informatie kan zelfs een celstraf worden opgelegd. Italië In Italië onderhandelen steden individueel met Airbnb over regulering, maar afspraken zijn er nog vrijwel niet. In Florence en Milaan int het verhuurplatform toeristenbelasting voor de gemeenten (net als in Amsterdam). In Rome geldt een registratieplicht voor verhuurders, de verantwoordelijkheid voor de handhaving ligt bij het stadsbestuur en de politie. Airbnb heeft toegezegd dat het ook in Rome mogelijk toeristenbelasting voor de stad gaat heffen. In Venetië ketsten onderhandelingen hierover af, omdat het systeem dat Airbnb hiervoor opperde, afweek van het bestaande systeem. Ook weigerde Airbnb data met de stad te delen.

Een versie van dit artikel verscheen ook in NRC Handelsblad van 7 december 2019