La falta de fiscalizadores en Aduanas se paga caro: se calcula en US$400 millones la evasión anual de impuestos. CIPER investigó las debilidades de Aduanas y detectó que por décadas las exportaciones de concentrado de cobre no han sido controladas, aceptando la pureza y peso que declaran las mineras. El oro, plata, molibdeno y otros minerales contenidos en ese concentrado son cuantificados por laboratorios de las mismas mineras ya que Aduanas externalizó la certificación de los embarques. La debilidad del servicio facilita que bandas coludidas con aduaneros ingresen drogas, cigarrillos y hasta oro.

Para salir de la cárcel, Cristián Avilés Trigo pagó $7 millones de fianza en el Tribunal de Garantía de San Antonio. El ahora ex funcionario del Servicio Nacional de Aduanas recibía en 2015 un sueldo de $691 mil mensual, pero se hacía de un “extra” gracias a su colaboración con una bien montada organización de contrabandistas dedicada al ingreso clandestino de cigarrillos y a la sustracción de mercadería de lujo falsificada –como carteras Louis Vuitton y perfumes- que estaba retenida en Aduanas para su destrucción.

El ilícito descubierto en el Puerto de San Antonio –que hoy investiga el Ministerio Público- es solo la punta del iceberg de las profundas falencias que arrastra Aduanas desde hace años. Ello se expresa en la escasa revisión física de las importaciones, pocos fiscalizadores; el control casi inexistente de las exportaciones de minerales y el conflicto de interés latente por la entrega a laboratorios privados de las certificaciones de la ley (calidad) del cobre, oro y plata. CIPER pudo verificar que algunos de estos laboratorios son de propiedad de las mismas mineras exportadoras.

Con sus 1.766 funcionarios –menos de los que tiene la Municipalidad de Santiago-, de los cuales solo 375 son fiscalizadores, Aduanas es la barrera de control de todo el comercio exterior chileno que en 2015 sumó US$119 mil millones.

Sus funcionarios no solo son responsables de cobrar los gravámenes de las importaciones. Su tarea más delicada la cumplen en 92 puntos de control -puertos, aeropuertos y pasos fronterizos- del país donde deben: verificar el valor y contenido físico de las mercaderías; ser escudo contra el narcotráfico, el contrabando, las falsificaciones y los productos peligrosos para la salud; además de hacer cumplir los tratados y acuerdos de comercio que Chile tiene con 25 países.

Aduanas recauda casi el 30% de los impuestos que percibe anualmente el país. Así, ese servicio ingresó en 2015 a las arcas fiscales US$12.244 millones, una cifra menor que en 2014 cuando recaudó US$14.309 millones. Ese cuantioso flujo se obtiene al aplicar a las importaciones el 6% de derechos aduaneros más el 19% del IVA y equivale a disponer del dinero necesario para financiar durante 16 años la gratuidad de la educación superior a los alumnos del 50% de las familias más vulnerables de Chile (US$ 766 millones anuales).

La recaudación podría ser mayor. Y ello, porque la evasión le arrebata al país unos US$400 millones cada año. Así lo estableció un estudio encargado en 2014 por el Ministerio de Hacienda. “Lo inferior a US$30 no se revisa y puedo declarar un repuesto de helicóptero en US$29”, dice un aduanero en ese mismo informe (ver estudio).

Transcurrido más de un año y a pesar de la contundencia del estudio, los fiscalizadores de Aduanas siguen siendo los mismos. Aún cuando está claro que los 375 fiscalizadores solo dan abasto para revisar visualmente (aforo físico) el 5% de la mercadería importada y verificar que el producto, la cantidad y el valor de la mercadería declarada documentalmente por la empresa propietaria y la agencia de aduana que realiza los trámites, sea real.

En el caso de las exportaciones, la revisión visual es prácticamente nula.

Aduaneros dijeron a CIPER que el 5% que se inspecciona visualmente es claramente insuficiente. Y lo sigue siendo –insistieron- incluso si se controla otro 5% de embarques, utilizando modelos de riesgo o “de inteligencia” que identifica procedencias o importadores sospechosos. Los fiscalizadores criticaron la priorización de estos modelos por sobre el aforo físico (visual) y responsabilizaron de ello al depuesto director Gonzalo Pereira.

A lo anterior se suma la ausencia casi total de control de otros minerales exportados por empresas mineras en el concentrado de cobre. Entre ellos, destaca el molibdeno y hasta hace muy poco el oro y la plata, los que salen del territorio como productos “no transables”. Recursos que generan millonarias utilidades para las empresas exportadoras, las que no cancelan impuestos por esas ganancias.

La escasez de fiscalizadores también facilita el narcotráfico y el contrabando, en especial de cigarrillos, producto que paga altos impuestos. Aunque resulte increíble, hay puntos de control -como Punta Arenas- que no cuentan con máquina de rayos X para inspeccionar contenedores y vehículos.

ENORME EVASIÓN Y POCA FISCALIZACIÓN

Las falencias de Aduanas no son nuevas. Ya en 2010 un informe de la Contraloría evidenció fallas en los procesos operacionales en la Aduana de San Antonio (ver informe). Entre los problemas estaba el atraso en la puesta en marcha del plan anual de fiscalización y diferencias entre la información que aparece en las declaraciones de importación (DIN) y los valores ingresados por los aduaneros.

Las fallas que detectó la Contraloría no ocurrían solo en San Antonio y fueron dimensionadas en 2014 por el doctor en Economía de la Universidad de Texas, Claudio Bonilla. En el estudio que encargó la Subsecretaría de Hacienda, Bonilla calculó que Chile pierde al menos US$400 millones cada año tributario solo en importaciones que evadieron impuestos. Además, señala como debilidad la falta de dotación fiscalizadora y personal con expertise en exportaciones sectoriales, como el pesquero, minero y químico.

En Iquique, el estudio de Bonilla dejó al desnudo la precariedad de la fiscalización: para los dos mil usuarios que generaron operaciones de franquicia en la Zona Franca, solo había tres funcionarios para el control de inventarios y se realizaron 38 revisiones. Esos controles generaron cobros de impuestos y denuncias que sobrepasaron los US$20 millones. “¿Qué hubiera pasado si se revisaban 60 de los dos mil?”, se plantea en el informe (ver estudio).

Uno de los sectores que exhibe mayor deficiencia en la fiscalización de Aduanas es el de las exportaciones de minerales. Así lo asegura Rolando Castillo, ex fiscalizador de ese servicio, quien ha denunciado en distintas instancias los miles de millones que el Estado deja de recibir por su ineficiente control.

Ya en 2009 Castillo había recurrido a la Contraloría por el molibdeno y el azufre contenido en el concentrado de cobre que exporta La Escondida (controlada por BHP Billiton), que no se consideraban como productos transables. La Contraloría respondió lo mismo que Aduanas en esa época: “La práctica comercial no los considera elementos pagables”. No tienen valor.

Castillo asegura que “durante mi permanencia en Aduanas observé que en ninguno de los embarques de concentrado de cobre de La Escondida se declaraba la existencia de molibdeno”. El no pago de impuestos por el molibdeno que se saca de Chile resulta extraño a la luz de los cálculos que otro organismo del Estado –la Corporación Chilena del Cobre (Cochilco)- ha hecho sobre el precio internacional del molibdeno para 2016: US$5,5 la libra, más del doble del precio del cobre en la misma fecha.

Según el ex fiscalizador de Aduanas, Rolando Castillo, en 2009 La Escondida habría obtenido ingresos por US$ 700 millones sólo por el molibdeno que contenía el concentrado de cobre exportado, si es que fue procesado fuera del país, antecedente que él desconoce. Una situación similar –afirma Castillo- ha ocurrido por décadas con el azufre y minerales como plata y oro; y metales como renio y selenio que se obtienen del molibdeno.

La aseveración de Castillo se ve avalada por un informe de la Contraloría sobre la inspección que funcionarios de Aduanas realizaron en 2013 al laboratorio que presta servicios de control de embarque a la Minera La Escondida. En terreno concluyeron que los procedimientos empleados no eran suficientes para garantizar que la muestra extraída fuera representativa y que el peso controlado fuera el declarado.

No fue la denuncia de Castillo lo que encendió la alerta de las autoridades. Un gigantesco robo de concentrado de cobre a la División El Salvador de Codelco en 2014, desembarcó el problema en la Cámara de Diputados. El concentrado lo había vendido la minera La Escondida a El Salvador, pero los camiones que lo trasladaban fueron interceptados en el camino –con la colaboración de los transportistas- donde se procedió a cambiar la carga por prácticamente escoria de cobre.

El robo provocó un perjuicio para el Estado de casi $6 mil millones. Si bien 22 personas resultaron detenidas, la investigación nunca logró establecer qué pasó con el concentrado sustraído. Según la PDI, éste fue comprado por Enami, pero también existe la sospecha de que fue exportado. El escándalo derivó en una comisión investigadora de la Cámara de Diputados. Y fue allí que el entonces director de Aduanas, Gonzalo Pereira, reconoció que la fiscalización a las exportaciones de minería es la gran debilidad y el gran problema del servicio.

Pereira explicó la razón: “La exportación no genera ningún tipo de pago de impuesto y, por lo tanto, está muy en el ADN de los funcionarios fiscalizar la importación y no la exportación”. Por esa razón, agregó, se mejoraron las fórmulas de fiscalización documental “a posteriori”, transformando el Departamento de Inteligencia Aduanera en el Departamento de Fiscalización a Posteriori, que tiene un plazo de hasta tres años para rectificar y cursar una infracción de ser necesario.

Las conclusiones de la Comisión Investigadora fueron claras (abril de 2014): Chile no cuenta con la institucionalidad pública adecuada para un control eficiente y riguroso que permita determinar la trazabilidad de un recurso tan preciado como el cobre. Y en las entidades responsables de ese trabajo, Cochilco y Aduanas, existe un déficit de funcionarios y medios técnicos para llevar adelante su labor.

“Lo anterior nos lleva a reflexionar de cómo es posible entender que se hayan robado toneladas de concentrado y ninguna institución del Estado pueda dar con su destino final”, dejaron consignado en su informe los diputados (ver informe de la comisión).

Un año después, las debilidades no habían sido superadas pese a que Aduanas dictó una resolución que hizo más exigentes las certificaciones de las exportaciones mineras. En enero de 2015, un informe de la Contraloría constató que “la Aduana de Antofagasta no ha ejercido una fiscalización efectiva sobre los organismos de inspección” (las empresas privadas que realizan los controles sobre el mineral exportado). El ente contralor también apuntó que Aduanas de Antofagasta tampoco fiscalizaba las leyes de fino (pureza) de los metales y no metales presentes en los concentrados de cobre exportados, por lo que ordenó un sumario (ver informe).

En Aduanas aseguraron que entre 2013 y 2015 se hacían contramuestras de los embarques de minerales. CIPER tuvo acceso a la planilla de 110 contramuestras realizadas por el Laboratorio Químico de la Aduana entre enero y septiembre de 2015, sobre un total de 691 exportaciones de concentrado de cobre. Según la información entregada al ingeniero comercial Marcos Simunovic, vía Ley de Transparencia, las muestras y contramuestras arrojaron resultados muy cercanos.

Faltaba dilucidar cuán idóneos eran los análisis de Aduanas.

CONTROL EN MANOS PRIVADAS

El sistema de control de calidad y pureza de minerales se encuentra externalizado por Aduanas desde 2002. El análisis de los minerales exportados corre por cuenta de laboratorios privados, acreditados por el Instituto Nacional de Normalización (INN). Estos laboratorios emiten informes de calidad sobre las exportaciones de concentrado de cobre: algunos certifican el peso de la carga y otros controlan los metales preciosos. Son funcionarios de esos laboratorios los que toman las muestras y se responsabilizan de la correspondiente certificación para su exportación.

CIPER revisó dos registros de laboratorios proporcionados por Aduanas y encontró que varios pertenecen a las propias empresas mineras.

Los cinco laboratorios privados acreditados para el análisis de las exportaciones de metales preciosos, son propiedad de compañías mineras. Dos de ellos, pertenecen a las mineras Meridian Limitada y Florida. Ambas son parte del consorcio Yamana Gold Inc., que explota en Chile las minas de oro y plata “El Peñón” y “Minera Florida”.

Otros dos laboratorios que entregan la certificación que requiere Aduanas para el análisis de metales preciosos, también pertenecen a empresas mineras: Compañía Minera Mantos de Oro y Compañía Minera Maricunga, dedicadas a la extracción de plata y oro. Las dos son propiedad de la multinacional Kinross Gold. El quinto laboratorio acreditado en este mismo rubro de metales preciosos, pertenece a Guanaco Compañía Minera, de propiedad del consorcio Austral Gold (ver listado de laboratorios).

En el listado de los diez laboratorios que analizan el concentrado de cobre de exportación, hay dos que son propiedad de empresas mineras. Uno de ellos, pertenece a la Compañía Minera Candelaria, cuyo dueño es Lunding Mining Corporation y se dedica a la extracción de cobre en la Región de Atacama (Proyecto Candelaria). Ella misma está acreditada hasta diciembre de 2019 para certificar informes de calidad de minerales. Un segundo laboratorio para concentrado de cobre es de propiedad de la Minera Esperanza, la actual Minera Centinela (nació de la fusión de Minera El Tesoro con Esperanza) y pertenece a Antofagasta Minerals (propiedad del Grupo Luksic) y Marubeni Corporation (ver listado de laboratorios).

El evidente conflicto de interés en perjuicio del Estado fue expuesto por la Contraloría en enero de 2015, en el informe “Sobre eventuales irregularidades en el Servicio Nacional de Aduanas respecto del muestreo de minerales”. Allí se afirma que los organismos de inspección y emisores de informes de peso “no pueden tener relación con el exportador a quien provean servicio”.

En la indagación de 2014, funcionarios de Contraloría revisaron una lista de 10 emisores de informes de calidad y otra de seis organismos de inspección del concentrado de cobre. La conclusión fue: “No se acreditó la existencia de nexos de propiedad y/o comerciales entre los organismos de inspección y emisores de informes de peso y los exportadores a quienes proveen tales servicios”. Pero no se explica por qué quedaron fuera de la revisión los laboratorios que certifican la calidad de los metales preciosos, los que sí tienen vínculo de propiedad con las mineras.

Lo más grave que constataron los fiscalizadores de la Contraloría, fue que representantes de dos laboratorios privados –Alfred H. Knight Int. Ltd. Chile Ltda. y CIMM Tecnologías y Servicios– explicaron que sus análisis “se restringían a los componentes de cobre, oro y plata “(dejando fuera los restantes metales o no metales, como el molibdeno). La razón: “el exportador no les permitía obtener información y les restringía el acceso al contrato de compraventa de la exportación”. La conclusión de la Contraloría fue clara: “Todo ello deja de manifiesto una falta de control por parte del Servicio de Aduanas”.

CONTRABANDO DESDE PANAMÁ

El producto estrella del contrabando en Chile son los cigarrillos. Entre 2013 y 2015 se decomisaron más de 15 millones de cajetillas, lo que significó una evasión de impuestos que supera los US$57 millones. Las investigaciones indican que el puerto de San Antonio es uno de los puntos vulnerables. Y es precisamente allí donde recientemente se han descubierto bandas organizadas que, coludidas con funcionarios de Aduanas, ingresan cigarrillos por vía ilegal.

Una de esas bandas enfrenta hoy a la justicia por asociación ilícita, comercio clandestino, comercio ilegal, cohecho, soborno y fraude al Fisco. En total, la Fiscalía acreditó que el fraude superó los $2 mil millones.

La indagatoria realizada por la Brigada Investigadora del Crimen Organizado (Brideco), concluyó en enero de 2014 que el líder de la banda era Miguel Alcaíno Aleu (registra condena por infracción a la propiedad intelectual, comercio clandestino y contrabando), quien financiaba y dirigía las internaciones ilegales de contenedores con cigarrillos desde Panamá y Argentina.

Las escuchas telefónicas realizadas por la PDI permitieron identificar el modus operandi más recurrente: compraban la mercancía en Panamá y la enviaban por barco a Chile, pero con una factura marítima (Bill of Lading) falsificada (otra mercadería, otro país de origen y falso destinatario). Para evitar que apareciera Panamá como origen de la mercancía (es un factor de alerta en Aduanas), el contenedor no viajaba directo a Chile: lo enviaban a las islas de Curazao o Jamaica y desde allí la redirigían a Chile. Y como importadores utilizaron a “Salfa” y “Emasa”, identificadas como compañías “confiables”.

En estas operaciones participaban dos miembros de la banda de Alcaíno: Fernando Hernández viajaba a Panamá a comprar los cigarrillos y Nelson Lara proveía la información de la ruta del barco, los documentos y realizaba gestiones con funcionarios de Aduanas para que el contenedor no fuera fiscalizado. Una vez desaduanado, el contenedor era llevado a un galpón en el Camino Lonquén (San Bernardo), donde los cigarrillos se comercializaban clandestinamente.

Otra ruta usada por la banda de Alcaíno era el Paso Cardenal Samoré, en Osorno, para lo cual contaban con ayuda de transportistas de Argentina. Una vez que el camión estaba en marcha hacia Chile, Alcaíno se contactaba con Nelson Lara, quien hacía los contactos con funcionarios de Aduanas, enviándoles mensajes de texto con la patente y hora de salida del vehículo que transportaba el contrabando.

La investigación policial también descubrió que la organización delictual, con la complicidad del aduanero Avilés Trigo, se apropiaba de mercadería que se encontraba incautada en galpones de Aduanas por ser falsificada, infringiendo la ley de propiedad industrial. Entre los productos había perfumes, carteras, relojes y zapatillas imitación de marcas de lujo, todo lo cual debía ser destruido.

En la reconstrucción de la operación delictual, la PDI determinó que el aduanero Cristián Avilés no solo modificó la notificación judicial y el acta de destrucción de las especies, a cargo de la empresa Logística Ambiente Sano Limitada. En los hechos, Avilés se habría coludido con los dueños de esa empresa –Karen Maulén, Mauricio Rivera y Héctor Valenzuela– y en vez de eliminar las especies, éstas fueron llevadas a distintas bodegas en Santiago.

Pero los contactos de los contrabandistas se extendían más allá de la Aduana de San Antonio. Los peritajes policiales detectaron vínculos con funcionarios de Aduanas de Punta Arenas, Los Andes e Iquique, donde habrían utilizado estos mismos métodos para ingresar al país productos sin pago de impuestos.

A pesar de las evidencias entregadas por la Fiscalía, la Corte de Apelaciones de Valparaíso dejó a Miguel Alcaíno y a Nelson Lara solo con arresto domiciliario nocturno; y a Cristián Avilés Trigo con prisión preventiva. Pero como al aduanero se le otorgó el beneficio de una fianza de $7 millones, suma que su esposa canceló, de inmediato recuperó su libertad. Avilés se desempeñaba como fiscalizador en San Antonio desde enero de 2011. A pesar de que su sueldo era de $691 mil mensuales, era propietario de una gran casa en Santo Domingo y de dos vehículos de doble tracción. Solo por su complicidad en la apropiación de mercadería falsificada incautada, recibió $2 millones.

CIGARRILLOS EN EL NORTE

A fines de enero de 2016, el asesor de la dirección nacional de Aduanas, Juan José Pérez Cotapos –quien además es abogado integrante de la Corte de Apelaciones de Valparaíso- entregó una carilla titulada “Informe de gestión enero 2016”. Allí el asesor enumeró algunos de los problemas del servicio: “Arica: propiedad intelectual y contrabando”, “Asesoría por contrabando Aduana de San Antonio”, “Aduana de Iquique: documentos no cumplidos, cargos por faltantes de inventarios, deudores incobrables”.

Lo que Pérez Cotapos enunció en su informe sobre la Aduana de Iquique no era novedad: el inventario de cigarrillos es uno de los más difíciles de controlar en la Zona Franca. De hecho, en 2015 una denuncia interna dio paso a un sumario -aún en curso- a cuatro fiscalizadores del servicio por sospechas de que habrían certificado la salida de tres millones de cajetillas de cigarrillos desde la importadora Saint Patrick (entre 2013 y 2015). Los cigarrillos desaparecieron, pero nunca fueron exportados a otro país, como aparecía en los documentos de la empresa autorizados por los aduaneros.

El representante legal y fundador de Saint Patrick es Leonardo Solari Alcota, ex presidente en dos periodos de la Zona Franca y conocido empresario del norte, donde además figuró como presidente local de la Fundación Augusto Pinochet.

Solari Alcota enfrentó un juicio en 2006 por supuesta infracción a las normas de propiedad intelectual, según acusó la tabacalera Philip Morris. Fue condenado en primera instancia y luego absuelto por la Corte de Apelaciones de Iquique. CIPER intentó contactar a Solari, pero en su empresa dijeron que estaba en viaje de negocios fuera del país, junto a la plana mayor de Saint Patrick. Tampoco respondió a las consultas de CIPER por correo electrónico.

La investigación de Aduanas indica que parte de esas 3 millones de cajetillas de cigarrillos habrían salido supuestamente de Iquique bajo la fórmula legal “rancho de naves”: productos destinados al consumo de las tripulaciones de los barcos mercantes. Aduanas consultó a la Naviera Ultramar si habían adquirido cigarrillos a Saint Patrick bajo esa modalidad, lo cual la empresa naviera negó, como consta en el documento al que tuvo acceso CIPER (ver documento).

La sospecha es que ese enorme cargamento de cigarrillos, que desapareció de las bodegas de la Zona Franca, en realidad se vendió ilegalmente en Chile. En Aduanas calculan que el perjuicio causado al Fisco es de US$ 7,29 millones, poco más de $5 mil millones. El Ministerio Público inició una investigación aún en desarrollo.

No hay duda de que Aduanas necesita y con urgencia una reingeniería. Pero los cambios se han dilatado. La sorpresiva salida del director nacional, el abogado Gonzalo Pereira, y su reemplazo el 1 de marzo por otro abogado, Juan Araya Allende, es solo el primer paso para poner fin al menos al desorden. Una muestra de ello ocurrió en enero de 2016, cuando se pagaron sueldos en exceso a 1.400 empleados, los que tendrán que devolver esos dineros.

Lo importante está en el Congreso. Una ley que apunta a la modernización del Servicio Nacional de Aduanas y a un cambio total a la fiscalización que hoy realizan sus funcionarios, espera su trámite desde 2015.