Rudolf Adam war von 2001 bis 2004 Vizepräsident des Bundesnachrichtendienstes. Von 2004 bis 2008 leitete er als Präsident die Bundesakademie für Sicherheitspolitik. Er ist Senior Advisor bei Berlin Global Advisors. Foto: Bundesakademie für Sicherheitspolitik

Am 20. Dezember eröffnete die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen, das zum Entzug des Stimmrechtes führen kann. Der Grund: Polen hatte zuvor Justizreformen beschlossen, die die Unabhängigkeit von Richtern und die Neutralität des Verfassungsgerichts in Frage stellen. Die Gesetze wurden demokratisch und verfassungskonform beschlossen.

Die Ernennung von Richtern ist ein Balanceakt zwischen parteilicher Einflussnahme und Unparteilichkeit der dritten Gewalt. In Deutschland werden Verfassungsrichter von einem Parlamentsausschuss nach Parteienproporz ernannt. In den USA ernennt der Präsident sämtliche Bundesrichter, die vom Senat bestätigt werden müssen. Wenn, wie derzeit, im Senat die Partei des Präsidenten die Mehrheit stellt, liegt parteipolitischer Einfluss nahe. In England lag die Ernennung von Richtern bis 2006 in der Hand des Lord Chancellor. Dieser war Mitglied der Regierung; er führte den Vorsitz im House of Lords und nahm eine prominente Stellung in der Legislative ein; zugleich war er Vorsitzender Richter an einem der obersten Gerichte (Chancery Division). Gewaltenteilung?

Sollte die Regierungsmehrheit im polnischen Sejm einen bestimmenden Einfluss auf die Richterauswahl erhalten, wäre das bedenklich. Aber solange demokratische Wahlen frei bleiben, kann diese Mehrheit auch wieder kippen. Zudem ist nicht ausgemacht, nach welchen Kriterien Richter tatsächlich ernannt werden. Weshalb zu einer solchen „nuklearen Option“, wie es in Brüssel heißt, greifen, bevor das Gesetz überhaupt angewandt worden ist? Droht hier eine europäische Version der Breshnew-Doktrin? Auch in der Politik sollte der Grundsatz gelten: Im Zweifel für den Angeklagten. Wäre es nicht klüger, erst einmal abzuwarten, wie die neuen Gesetze gehandhabt werden?

EU droht mit Sanktionen

Viel größeren Anlass zur Sorge geben Ansätze, die weit über die Justizreform hinausgehen: Die Opposition wird ins Abseits gedrängt, Medien werden gleichgeschaltet. Was in Polen geschieht, ist bedenklich. Aber sind es wirklich die Richterwahlgesetze, von denen die größte Gefahr ausgeht? Wenn die Kommission ihre Maßnahmen wegen dieser Gesetze der Öffentlichkeit verständlich machen will, muss sie ausführlicher begründen und erklären. Oder treffen Gerüchte zu, dass EU-Ratspräsident Donald Tusk mit dieser Maßnahme die Rückkehr in die Politik seiner Heimat geebnet werden soll?

Die EU begründet ihr hartes Vorgehen gegen Polen mit der Notwendigkeit, die Werte Europas verteidigen zu müssen: Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte. Dies sind höchst abstrakte Werte, über deren konkrete Ausgestaltung es divergierende Auffassungen gibt. Vor allem aber scheinen sie nicht spannungsfrei vereinbar zu sein. Demokratie hebt auf Prozeduren ab, nicht auf Inhalte.

Polen, Ungarn, und seit der letzten Wahl auch die Tschechei stellen den „Brüsseler Konsens“ in Frage. Sie widersetzen sich einer Brüsseler Mehrheitsentscheidung, die ihr demokratisches Selbstverständnis berührt.

Der Grünen-Politiker Daniel Cohn-Bendit hofft sogar, dass Polen, Ungarn und die Tschechei möglichst bald die EU verlassen. Was es bedeuten würde, wenn Deutschland aus seiner glücklich gewonnenen Mittellage wieder in eine Position mit EU-Außengrenzen nach Osten geriete, wo politisch unverankerte Nachbarn im Ungewissen zwischen Brüssel, Berlin und Moskau driften, scheint ihm nicht in den Sinn zu kommen.

Erbe des Nationalsozialismus?

Mit Bildung der neuen Regierung in Wien gehört auch Österreich zu dieser Gruppe. Dort ist der Konservative Sebastian Kurz eine Koalition mit der nationalliberalen FPÖ eingegangen. Deren Vorsitzender Heinz-Christian Strache sitzt jetzt im Kabinett. Er pflegte früher Kontakte zu rechtsextremen Gruppierungen. Aber ist er der einzige Minister in einem EU-Land, der aus einer radikal-extremen Vergangenheit in die Respektabilität eines Ministeramtes aufstieg?

2000 hatte die EU die Koalition des damaligen Bundeskanzlers Wolfgang Schüssel mit der FPÖ Jörg Haiders mit einem Boykott beantwortet. Eine solche Reaktion blieb dieses Mal aus. Dennoch wird auch hier eine europäische Doppelmoral deutlich: Eine Reihe von ehemals führenden Politikern in EU-Ländern – darunter frühere Minister – haben die neue Regierung in Wien als „Erbe des Nationalsozialismus“ denunziert und eine „schweigende Apathie“ beklagt, mit der das übrige Europa auf die „Rückkehr des Nationalismus und das Ende der Demokratie“ reagiere. Eine neue Regierung derart abzustempeln, bevor sie auch nur eine einzige Entscheidung getroffen hat, ist schlichtweg Vorverurteilung. Als Präsident François Mitterand 1981 bis 1984 vier Minister aus der Kommunistischen Partei in sein Kabinett holte, blieb eine vergleichbare Reaktion der EU aus.

Schweigen gegenüber Spanien

Erstickt in Polen die Demokratie den Rechtsstaat, so drückt im Streit zwischen Madrid und Barcelona der Rechtsstaat der Demokratie den Atem ab. Die Volksabstimmung vom 1. Oktober 2017 erbrachte in Katalonien 92 Prozent Zustimmung zur Unabhängigkeit, die Beteiligung blieb jedoch mit 43 Prozent unter den erforderlichen 50. Über 38 Prozent der wahlberechtigten Katalanen haben für die Unabhängigkeit gestimmt. Andererseits endeten die von Madrid erzwungenen Neuwahlen vom 21. Dezember 2017 mit einem ambivalenten Ergebnis: Zwar erreichten die für die Unabhängigkeit eintretenden Parteien zusammen eine knappe Mehrheit: 70 von 135 Sitzen. Sie erhielten aber nur 47,5 Prozent der Stimmen. Die gegen die Unabhängigkeit antretende Bürgerpartei hingegen wurde mit 36 Sitzen stärkste Fraktion. Die Legitimation der Separatisten steht auf wackeligen Füßen.

Ministerpräsident Mariano Rajoy ist kastilischer Unitarist und bekämpft die katalanische Autonomie seit langem. Er hat dafür das Verfassungsgericht in Stellung gebracht, das 2010 das 2006 ausgehandelte und in einer Volksabstimmung überwältigend gebilligte Autonomiestatut Kataloniens in wesentlichen Teilen aufhob und damit die bis heute andauernde Eskalation auslöste. Es hat auf eine demokratische Grundbewegung mit dem Verweis auf die Verfassung reagiert und dabei das Wichtigste übersehen: Dass jede Rechtslage die Rechtsauffassung des Volkes reflektiert und dass, wenn namhafte Teile des Volkes ihre Rechtsauffassung ändern, der formale Verweis auf ein Stück Papier nicht ausreicht, um dieser Dynamik entgegenzutreten. Wenn der Verfassungskonsens zerbricht, hilft kein Verweis auf die Verfassung. Eine anhaltende, konsistente Massenbewegung lässt sich nicht schlichtweg für illegal erklären.

Hier wird eine Volksbewegung mit formalen Richtersprüchen und Gefängnis erstickt. Aus Brüssel ist zu alledem nichts zu hören. Wie passt das zusammen: Gegen Polen die „nukleare Option“, gegen Madrid duldendes Stillschweigen?

Die EU und Volksabstimmungen

Mit zweierlei Maß wird auch bei Volksabstimmungen gemessen. Ungarn hat in jüngster Zeit zwei Volksabstimmungen durchgeführt: Über den EU-Beitritt 2003, über die in Brüssel beschlossenen Verteilungsquoten für Migranten 2016. Im ersten Volksentscheid stimmten 83,8 Prozent für den Beitritt bei einer Beteiligung von 45,6 Prozent. Faktisch haben 38 Prozent der wahlberechtigten Ungarn den Beitritt befürwortet. Der Entscheid war gültig, weil das Quorum zuvor von 50 auf 25 Prozent abgesenkt worden war. Im zweiten Volksentscheid stimmten 98,34 Prozent mit Nein, die Beteiligung lag bei 43,42. Damit haben 42,7 Prozent der wahlberechtigten Ungarn die Quotenregelung verworfen. Da das Quorum für diese Volksabstimmung wieder auf 50 Prozent angehoben war, blieb das Ergebnis ungültig. Bei der Zustimmung zur EU reicht eine Zustimmungsquote von 38 Prozent. Zwölf Jahre später wird eine um 5 Prozent höhere Ablehnungsquote aus formalen Gründen für ungültig erklärt. Ist es verwunderlich, wenn sich der Eindruck aufdrängt, dass Volksabstimmungen anders gehandhabt werden, wenn sie ein Ergebnis für oder gegen die EU bringen sollen?

Schottland und die DDR

Vor dem Unabhängigkeitsreferendum der Schotten erklärte der damalige Präsident der EU-Kommission José Manuel Barroso im Februar 2014, Schottland in die EU aufzunehmen werde extrem schwierig, wenn nicht unmöglich. Schottland werde das Aufnahmeverfahren durchlaufen und die Zustimmung aller Mitgliedstaaten erhalten müssen. Schottland ist eine Nation mit eigener Gerichtsbarkeit und eigenem Bildungswesen. Es hat bewiesen, dass es Werte und Verfahren der EU aus tiefster Überzeugung hochhält. Schottland hat am 23. Juni 2016 gegen den Austritt aus der EU gestimmt. Und nun soll es aus einer Gemeinschaft ausgestoßen werden, der es in vorbildlicher Weise über 40 Jahre lang angehört hat, bloß weil es von seinem demokratischen Urrecht, der Selbstbestimmung, Gebrauch macht?

1990 geschah das Umgekehrte: Die DDR trat der Bundesrepublik Deutschland bei – sozusagen eine rückgespulte Sezession. Damit erhielt die frühere DDR als Teil eines EU-Mitglieds sofort volle Mitgliedschaft in der EU. Das war richtig und notwendig. Die DDR hatte 40 Jahre lang eine Politik betrieben, die den Werten der EU diametral entgegengesetzt war. Wieso nimmt die Wertegemeinschaft EU 1990 ein Gebiet auf, das 40 Jahre lang eben diese Werte bekämpft hat, und droht 2014 einem Gebiet, das sich 40 Jahre lang als treuer und verlässlicher Teil dieser Wertegemeinschaft erwiesen hat, es wie einen neuen Kandidaten zu behandeln, in einer Gruppe mit Albanien und Mazedonien?

Werte erzwingen?

Nichts entwertet das Bekenntnis zu Werten so schnell und so brutal wie Opportunismus, Doppelmoral und das Unterlaufen eigener Prinzipien.

Es ist beunruhigend, mit welcher Leichtfertigkeit Polen mit dem Entzug vertraglich zugesicherter EU-Mittel als Disziplinierungsmaßnahme gedroht wird. Das läuft nicht nur auf Bestrafung hinaus, sondern auf Bruch von EU-Recht und auf Selbstbeschädigung. Denn gerade in Deutschland wird immer wieder betont, dass EU-Transfers an unsere Nachbarn letztlich im aufgeklärten Eigeninteresse liegen, weil diese dadurch leistungsfähiger und kaufkräftiger werden. Es handelt sich bei vertraglich vereinbarten EU-Mitteln keineswegs um Almosen, sondern um Leistungen, die der Kohäsion und der ökonomischen Konvergenz des EU-Raumes dienen. Sie jetzt um politischer Konditionalitäten willen aufzugeben, heißt, diese früheren Ziele in Frage zu stellen.

Taktisch ist die Entscheidung der Kommission ein Fehler. Was könnte denn ein Ergebnis dieser Prozedur sein? Die polnische Regierung wird nicht demütig einknicken. Eine förmliche Verurteilung werden Polens Nachbarn verhindern. Und selbst wenn es zum Entzug des Stimmrechts käme: Was wäre damit gewonnen? Die polnische Regierung könnte den EU-kritischen Schwelbrand in der eigenen Bevölkerung weiter anfachen, sie würde noch stärker Rückhalt bei den USA suchen. Ein Mitglied mit enormem Wirtschaftspotenzial in strategischer Schlüssellage würde weiter gegen die EU aufgebracht. Die Androhung, das Stimmrecht zu entziehen, läuft ebenso ins Leere wie die Androhung, Mitgliedstaaten, die die Stabilitätskriterien dauerhaft verletzen, mit Geldstrafen zu belegen.