Nach dem mutmaßlich vereitelten Anschlag und dem Selbstmord des verhafteten Jaber al-Bakr verbindet sich in der politischen Diskussion das Thema Terrorismus mit der Frage der Flüchtlinge. Wir sprechen in einem Interview mit Jannik Rienhoff über „Gefährder“, Überwachung, das Sicherheitsrecht und Populismus.

Seit dem Fall des 22-jährigen Syrers Jaber al-Bakr, der einen Anschlag in Deutschland geplant haben soll, in Leipzig festgenommen wurde und sich in Haft das Leben genommen hat, ist eine neue politische Diskussion über Flüchtlinge und mehr Überwachung im Gange. Auch das schon geplante gemeinsame europäische Terrorabwehrzentrum und das Vorhaben der „Verknüpfung“ europäischer Datenbanken und sogar eine Strafrechtsreform stehen wieder auf der politischen Agenda der Großen Koalition. Bundesinnenminister Thomas de Maizière und auch der CSU-Innenpolitiker Stephan Mayer fordern einen neu zu schaffenden Haftgrund im deutschen Strafrecht mit der Bezeichnung Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie „Präventivhaft“.

Al-Bakr war anerkannter Flüchtling und seit Februar 2015 in Deutschland. Zur Aufklärung der Umstände der Verhaftung und des Todes von Jaber al-Bakr hat die Bundestagsfraktion der Grünen eine aktuelle Stunde im Bundestag beantragt.

Anhand des aktuellen Falles haben die „Terrorismus-Experten“ in den Medien wieder über „Gefährder“ diskutiert, denn diese würden untertauchen oder verschwinden, und auch die Behauptung wird wiederholt, Deutschland stünde im Fadenkreuz des islamistischen Terrorismus. Wir werfen daher einen Blick auf den Begriff des „Gefährders“, der nur unscharf definiert ist.

Der Sozialdemokrat und damalige Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier, der heute wieder dieses Amt bekleidet, hatte im Rahmen des vorigen BND-Untersuchungsausschusses des Bundestags den Begriff in der politischen Diskussion etabliert, indem er den Guantánamo-Gefangenen Murat Kurnaz einen „potentiellen Gefährder“ nannte. Damit versuchte er zu begründen, warum die damalige Bundesregierung nicht half, den Mann zu befreien. Seitdem wird der Begriff immer wieder verwendet.

Natürlich ist jeder Mensch ein „potentieller Gefährder“, denn potentiell geht von jedem irgendeine Art von Gefahr aus. Aber ob jemand nun als „Gefährder“ angesehen wird oder nicht, der Schutz der Menschenwürde gilt ohnehin.

Das Interview haben wir mit Dr. Jannik Rienhoff geführt. Er ist Jurist, Kriminologe und Politikwissenschaftler und forscht in Mainz und Marburg.

Jannik Rienhoff hat sich in dem Beitrag „Flüchtlinge als Terroristen und die Anschläge von Paris als Argument“ mit den Veränderungen des Strafrechts beschäftigt (in „vorgänge“, Nr. 214, S. 111–119) und schreibt mit Blick auf vergangene Gesetzesänderungen:

Insgesamt hat der deutsche Gesetzgeber seit dem 11. September sukzessive das Strafrecht verschärft und auch die Befugnisse der Sicherheitsbehörden erweitert […] Dabei ist nicht einmal der Begriff des Terrorismus [international] einheitlich definiert, da er historisch und politisch wandelbar ist. (S. 112)

Herr Rienhoff, Sie haben sich damit auseinandergesetzt, wie die Frage der Flüchtlinge mit der Diskussion um Terrorismus und um sog. „Gefährder“ zusammenwächst. Mit dem mutmaßlich vereitelten Anschlag in Chemnitz hat das Thema aktuell an Brisanz gewonnen. Zunächst mal: Wie ist ein „Gefährder“ juristisch definiert?

Der Begriff „Gefährder“ ist vor allem ein Begriff aus der Politik und nicht aus der juristischen Debatte. Gefährder tauchen eher im Polizei- und Ordnungsrecht auf, wenn es beispielsweise um sogenannte Gefährderansprachen geht. Aber selbst diese Standardmaßnahme der Polizei ist nirgends legaldefiniert, das heißt, sie steht nicht im Gesetz und wird zumeist auf Generalklauseln wie § 11 HSOG gestützt. Dort heißt es, dass die Polizei „erforderliche Maßnahmen“ treffen darf – was immer das heißen mag.

Einen Gefährder, also eine Person, die an sich die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet, gibt es so im Gesetz nicht. Das Sicherheitsrecht und vor allem das Strafrecht orientieren sich immer an tatsächlichen Anhaltspunkten, also vorrangig an Taten und nicht an beispielsweise Gesinnung oder Gefährlichkeit. Diese Aspekte sind nur in Ausnahmefällen relevant. Zumindest ist das so die Theorie.

In der aktuellen Debatte hat beispielsweise der Sprecher der Arbeitsgruppe Inneres der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Stephan Mayer, einen Haftgrund für die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gefordert. Innenminister Thomas de Maizière findet das gut, wenn es mit einer leichteren Abschiebung einhergeht. Hier heißt es, dass es etwa fünfhundert islamistische Gefährder gebe, die nicht alle rund um die Uhr bewacht werden könnten. Aber die Alternative kann nicht sein, sie alle in eine Justizvollzugsanstalt zu verbringen. Hier verschwimmt die Gefahrenabwehr im Sicherheitsrecht mit einer Haft als Sanktion im Strafrecht, die immer eine Schuld und nicht nur eine Gefährlichkeit voraussetzt.

Wie wird eine Gefährlichkeit eingeschätzt, also wie definiert ein Jurist eine „Gefahrenprognose“?

Auch die Gefahrenprognose kennen wir vorrangig aus dem Polizei- und Ordnungsrecht. Beispielsweise bei einer Veranstaltung oder einer Versammlung wie einer Demonstration ist sie relevant. Hier hat auch das Bundesverfassungsgericht immer wieder klargestellt, dass es tatsächliche Anhaltspunkte für eine Gefahr geben muss. Die Prognose muss sich auf bestimmte, festgestellte Tatsachen stützen. Das Problem ist natürlich, je düsterer meine Prognose ist und je härter meine Vorsichtsmaßnahme, desto weniger Verantwortung trage ich, wenn ich falsch liege. Das gilt für den Polizisten, der über die Polizeistärke bei einem Fußball-Lokalderby entscheiden muss, ebenso wie bei einer psychiatrischen Gutachterin vor Gericht. Es ist viel einfacher, jemanden wegen nur vermuteter Gefährlichkeit einzusperren, als für einen möglichen Rückfall verantwortlich gemacht zu werden.

Ich glaube, je wichtiger in der öffentlichen Debatte Sicherheit ist, desto schärfer werden solche Entscheidungen getroffen. Viele, die solche Prognosen erstellen oder hierzu forschen, berichten, dass der Druck auf diese Personen in den letzten Jahren merkbar angestiegen ist. Ich denke, das lässt sich ebenso auf einen Innenpolitiker oder eine Innenpolitikerin übertragen. Die Frage lautet nur: Was ist die tatsächliche Grundlage für meine Prognose und meine Maßnahme?

Wie entstand die Unterstellung, dass unter den Flüchtlingen einige oder viele „Gefährder“ oder gar Terroristen seien?

Ich glaube, dass hier verschiedene Aspekte, Diskussionen und Ströme zusammengekommen sind. Als Rechtswissenschaftler muss man feststellen, dass es immer Wellen mit verschiedenen kriminalpolitischen Themen gibt, die durch die Medien und die Politik rollen. Jugendkriminalität ist so ein Thema, dass immer mal wieder aufkommt. In den letzten Jahren hat die Fokussierung auf islamistischen Terrorismus die Sicherheitsdebatte über Organisierte Kriminalität abgelöst.

Traurigerweise gehen aber die Debatten immer mit einer Verschärfung des Strafrechts einher. Die Omnipräsenz von islamistisch motivierter Gewalt hat sich dann mit der Zunahme von Migrationsbewegungen verknüpft. Hierbei wird oft vergessen, dass viele der Flüchtlinge gerade vor der Gewalt zum Beispiel des sogenannten Islamischen Staates fliehen. Dass die Gefahr besteht, dass sich Terroristen unter den Geflüchteten befinden, ist nicht grundsätzlich falsch, trotzdem ist die Verknüpfung sehr fragwürdig. Auch ohne die Migrationsbewegung konnten Personen, die beispielsweise einen Anschlag planen, nach Europa kommen. Vom sogenannten Homegrown-Terror mal ganz zu schweigen.

Trotzdem haben sich die rassistischen Ressentiments gegenüber den Geflüchteten und die weltweite Angst vor einer terroristischen Bedrohung häufig vermischt. Es ist ja nicht so, dass Flüchtlinge im Asylverfahren nicht immer von der Bundespolizei und dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge überprüft werden. Hier spielen reale Anschläge wie in Paris oder Brüssel ebenso eine Rolle wie verhinderte oder sich als falsch herausstellende Vermutungen. Ängste sind ja nicht vernünftig oder rational. Zudem gibt es auch eindeutig gesellschaftliche Akteure, die dies befeuert haben. Und auch denjenigen, die schon immer für härtere Gesetze und eine Law-and-order-Politik eintraten, haben hier nicht gerade beruhigend gewirkt.

Ich denke nicht, dass es gezielt ausgenutzt wurde. Aber die Stimmung, die Ängste und die Ressentiments haben zu einer Situation geführt, in der der Kampf gegen Terrorismus, vor allem durch schärfere Gesetze, quasi eine hegemoniale Position in der Gesellschaft einnehmen konnte. In einem Kommentar in der „taz“ hieß es vor kurzem, dass Angst vor Terroristen und Flüchtlingen sogar zur Staatsräson geworden wären. RechtswissenschaftlerInnen, die sich für liberale und rechtsstaatliche Kriminalpolitik einsetzen, sind vielleicht nicht in der Unterzahl, aber die Debatte dominieren andere.

Wie ist zu erklären, dass sich die Terrorismusdiskussion so stark auf den islamistischen Terror fokussiert?

Als Politikwissenschaftler würde ich sagen, dass es viel einfacher ist, sich auf die seit Jahren auch international dominierenden Debatten über Islamismus zu konzentrieren, um von anderen Themen abzulenken, anstatt beispielsweise eine ernsthafte Diskussion über rassistische und neonazistische Gewalt gegen Flüchtlinge zu führen. Es wird immer noch versucht, islamistischen Terror von einer theologischen, sozialpolitischen oder kulturell-gesellschaftlichen Interpretation des Islams abzuleiten und teilweise mit ihr gleichzusetzen, anstatt sich ernsthaft mit seiner ideologischen Beschaffenheit auseinanderzusetzen.

Der Islam und damit der Islamismus ist immer noch das Fremde, das Böse, das der Anderen. Dieses einfache Erklärungsmuster – „die Anderen“ seien rückständig, irrational, barbarisch – man selbst dagegen fortschrittlich, demokratieaffin und emanzipativ, ermöglicht Abgrenzung und Legitimation zur uneingeschränkten Bekämpfung in einem Atemzug. Hier gibt es keine Verknüpfung zu eigenen Ressentiments und keine staatlichen „Pannen“ zu diskutieren. In absoluten Zahlen ist in Deutschland die Gefahr von rechts deutlich höher, nicht nur für Geflüchtete in Ostdeutschland, sondern für alle. Natürlich mindert das die grundsätzliche Gefahr islamistischer Anschläge auch in Deutschland keineswegs.

Reflexartige Forderungen nach Verschärfungen bei der Überwachung

Im Chemnitzer Fall sollen auch Geheimdienstermittlungen eine Rolle gespielt haben. Festgenommen wurde der beschuldigte Syrer allerdings durch die Fahndung der Polizei und durch aufmerksame Flüchtlinge, die den Mann an die Polizei übergaben. Dennoch werden reflexartig wieder Verschärfungen bei der Überwachung gefordert. Warum?

Nach der Festnahme im Chemnitzer Fall schrieb jemand auf Twitter sinngemäß: „Es gab einen Anschlag – wir brauchen mehr Überwachung. Wir haben einen Anschlag verhindert – wir brauchen mehr Überwachung.“ Die Person hat Recht. Nach jedem Anschlag und nach jedem Hinweis auf einen Terroristen gibt es den Ruf nach mehr Polizei, mehr Geheimdienst und mehr Überwachung. Entweder weil die Polizei ihre Arbeit nicht machen konnte oder als Belohnung, weil sie sie gut gemacht hat.

Ich glaube, auch hier wird mit der Angst gespielt. Jeder Anschlag, ob durchgeführt oder verhindert, ob real oder doch nur ein Missverständnis, führt den Menschen die Gefahr eines islamistischen Terroraktes vor Augen. Die hegemoniale Stellung einer Bekämpfung nur durch Strafverschärfungen, Kontrolle und Überwachung tritt hier ein, so dass nur ein Ausweg überhaupt diskutiert wird. Erschreckenderweise sind auch viele Menschen dazu bereit, ihre Freiheiten für angeblich mehr Sicherheit aufzugeben.

Doch es gibt auch Kritik. Die juristische Debatte kritisiert viele Verschärfungen und wirft den Maßnahmen zum Teil auch direkt Populismus vor. Auch das Bundesverfassungsgericht sieht viele Verschärfungen kritisch. Beispielsweise die Neuerungen im Strafrecht, die die Ausreise zu und die Finanzierung von terroristischen Gruppierungen im Ausland sanktionieren, wurden durch das höchste deutsche Gericht eingeschränkt, weil sie einfach zu weit gingen. Das Bundesverfassungsgericht legte viel Wert auf verlässliche, konkrete Tatsachen und nicht auf Gesinnung und Absichten.

Hinzu kommt die Unschuldsvermutung, die aktuell aufgeweicht wird. Dass Teile der CDU beispielsweise die komplette Überwachung der WhatsApp-Kommunikation von Geflüchteten fordern, ist absurd und eine bösartige Generalverdächtigung. Da ist es nicht verwunderlich, dass Terrorismus und Flucht in einen Topf geworfen werden. Dahinter steckt natürlich das grundsätzliche Interesse, internetbasierte Kommunikation besser überwachen zu können, was die Debatte um die Quellen-TKÜ und die sogenannte Online-Durchsuchung zeigte.

Gäbe es aus Ihrer Sicht als Jurist und Politikwissenschaftler auch andere sicherheitspolitische Antworten als den dauernden Ruf nach mehr Überwachung, nach mehr Ausbau und Vernetzung der Geheimdienste?

Ich halte die Verschärfungen für sehr bedenklich, vor allem weil die Richtung zu einer Maxime der Sicherheit sehr gefährlich ist. Diese Ausrichtung ist grundsätzlich schon problematisch und auch unrealistisch, weil es niemals absolute Sicherheit für jedes Risiko geben kann.

Zudem kommt natürlich die Frage der Effektivität. Hilft es überhaupt, wenn es mehr Überwachung gibt? Kameraüberwachung verhindert kaum Kriminalität, also warum sollten wir uns filmen lassen? Hier gibt es noch erheblichen Forschungsbedarf bzgl. der Maßnahmen und Verschärfungen.

Auch Verfassungsschutzpräsident Hans-Georg Maaßen, der Zugriff auf eine weitreichende Datenbank über Asylsuchende fordert, hat gesagt, dass dies in dem konkreten Fall in Chemnitz nicht weitergeholfen hätte. Das heißt für ihn aber nicht, dass es hierfür kein Bedürfnis gibt.

In der Rechtswissenschaft ist zudem die Forderung nach einer realistischen Einschätzung der Gefahren präsent. Staatliche Eingriffe brauchen eine Ermächtigungsgrundlage, die auf konkreten Anhaltspunkten basiert. Wie groß ist die Gefahr eines Anschlags also wirklich? Wie können wir das messen und nüchtern analysieren? Kriminalpolitik zur Beschwichtigung irrealer Ängste bestimmter Bevölkerungsteile ist keine Kriminalpolitik.

Außerdem frage ich mich auch, überspitzt gesagt, warum immer mehr PolizistInnen und nicht mehr SozialarbeiterInnen gefordert werden. Natürlich bedarf es eines umfassenden Konzepts, aber die Stoßrichtung und die Forderungen sind häufig zu einfach, die dem Komplex nicht gerecht werden.

In Großbritannien sind beispielsweise die politischen Forderungen schon eine Stufe weiter: Die neue Premierministerin Theresa May plant auch den Einsatz der Geheimdienste gegen Flüchtlinge, die sie mit Sklaven vergleicht, die gehandelt werden. Geht es auch hierzulande in eine ähnliche Richtung? Was meinen Sie mit dem Begriff des „maßlosen Sicherheitsrechts“, den Sie in Ihrem Artikel „Flüchtlinge als Terroristen und die Anschläge von Paris als Argument“ verwenden?

Das Hauptproblem bei einer Fixierung auf die Sicherheit ist die fehlende Beschränkung. Grundsätzlich gilt es in den meisten Debatten, Sicherheit und Freiheit gegeneinander abzuwiegen. So fragwürdig dies allein schon ist: Wenn wir uns nur auf Sicherheit fokussieren, dann fehlt eine Grenze. Wir könnten alles einschränken und überwachen, wenn es der Sicherheit dient. Straftheoretisch gibt es hier kein Maximum. Es gibt immer ein Restrisiko und immer eine Möglichkeit, dies noch weiter durch eine noch schärfere Maßnahme zu beschränken. Das ist eine grundlegende Frage, wie eine Gesellschaft funktionieren soll.

In der Debatte um Flüchtlinge ist vielleicht die Richtung eines pauschalen Verdachts erkennbar, das Maß ist aber noch ein anderes. Noch gibt es Gegenstimmen in der Zivilgesellschaft, in der Politik und in der Rechts- und Politikwissenschaft. Auch in den großen Tageszeitungen werden viele Verschärfungen kritisch analysiert.

Die Kriminal- und Sicherheitspolitik in Großbritannien ist hingegen schon länger und mehr auf Law-and-Order ausgerichtet und auch die Flüchtlingsdebatte scheint dort krasser zu sein. Dass dies zusammengedacht wird, ist ein europaweites Problem. Die Fokussierung des Verfassungsschutzes auf Geflüchtete ist aber auch hier bemerkbar.

Es gibt widersprüchliche Angaben zur Anzahl der „Gefährder“ in Deutschland. Es sollen mehr als fünfhundert „Gefährder“ sein, die auch allesamt bekannt seien. An anderer Stelle ist aber auch von 180 islamistischen „Gefährdern“ aktuell die Rede. Man weiß es nicht, aber der Begriff ist ja ohnehin nicht definiert.