Im Mai dieses Jahres stimmte Bern als erster Schweizer Kanton darüber ab, ob der Grund­be­darf der Sozi­al­hilfe um 8 Prozent unter den Mini­mal­stan­dard der Schwei­ze­ri­schen Konfe­renz für Sozi­al­hilfe (SKOS) gekürzt werden dürfe. Zwar wurde die Geset­zes­re­vi­sion mit knapp 53% der Stimmen abge­lehnt. Von rechter Seite bleibt der SKOS-Mindeststandard aber weiterhin unter Beschuss. So ist im Kanton Basel­land ein Vorstoss hängig, der den Grund­be­darf um 30 Prozent kürzen und vom Koope­ra­ti­ons­willen des Leis­tungs­emp­fän­gers abhängig machen will. Den vollen Betrag soll demnach nur erhalten, wer sich beson­ders „inte­gra­ti­ons­willig, moti­viert und enga­giert“ verhält. Gerade im Falle von Arbeits­lo­sig­keit seien die Anreize, eine Arbeit aufzu­nehmen, ansonsten zu gering, so die Initi­anten.

Vorstösse wie diese, welche die Höhe der Leis­tungs­an­sätze zurück­binden an indi­vi­du­elles Verhalten, tragen zur Stig­ma­ti­sie­rung von Arbeits­lo­sig­keit und Arbeits­losen bei und reden einer Indi­vi­dua­li­sie­rung von sozialen Notlagen das Wort. Der Einzelne ist demnach selbst verant­wort­lich für soziale Risiken. Diese vormodern-moralisierende Sicht auf die Arbeits­lo­sig­keit galt lange als histo­risch über­wunden. Doch sie meldet sich heute macht­voll zurück.

Die Entste­hung der Arbeits­lo­sig­keit

Arbeits­lo­sig­keit, wie wir sie heute kennen, hat es nicht „schon immer“ gegeben. Sie ist erst mit der Indus­tria­li­sie­rung und der seither zuneh­menden Nach­frage nach Lohn­ar­beit entstanden. Bis Ende des 19. Jahr­hun­derts exis­tierte jedoch keine eigene Kate­gorie für die ökono­misch bedingte Nicht­be­schäf­ti­gung: Arbeits­lo­sig­keit war Teil der Armut und galt als ein mora­li­sches Problem. Die vormo­derne Betrach­tung der Armen beruhte seit dem späten Mittel­alter in Europa auf einer mora­li­schen Ordnung, die „würdige“ von „unwür­digen“ Armen unter­schied. Als würdig galten die Arbeits­un­fä­higen – wie alte Menschen, Witwen mit kleinen Kindern, Waisen und Behin­derte. Nur sie sollten mit Almosen unter­stützt werden. Davon unter­schied man die Gruppe der arbeits­fä­higen „Müssig­gänger“, die als arbeits­un­wil­lige und deshalb unwür­dige Arme galten – und als mora­lisch hoch­gradig verwerf­lich. Sie sollten bestraft, zur Arbeit gezwungen oder vertrieben werden. Das zentrale Krite­rium dieser vormo­dernen Ordnung war die Arbeits­fä­hig­keit. Es ankerte in der Vorstel­lung, dass der Arbeits­markt immer genug Arbeit für alle abwerfe und jemand, der bei vollen Kräften und klarem Verstand war, unmög­lich arm sein könne (es sei denn, er wolle nicht arbeiten).

Erst die Aner­ken­nung von Arbeits­lo­sig­keit als Struk­tur­pro­blem des modernen Arbeits­marktes brachte eine mora­li­sche Entschär­fung dieser Deutung mit sich. Ein erster Schritt hin zur modernen Auffas­sung setzte Ende des 19. Jahr­hun­derts mit der Umko­die­rung der Arbeits­lo­sig­keit von einem indi­vi­du­ellen Problem zu einer „sozialen Frage“ ein. Ange­sichts der konjunk­tur­be­dingten Sicht­bar­keit der Massen­ar­beits­lo­sig­keit im Kontext der Grossen Depres­sion von 1873 bis 1896 verän­derte sich die Wahr­neh­mung des Phäno­mens. In England orga­ni­sierten Arbeits­lose 1879 erste Proteste, die Jahr für Jahr ein grös­seres Ausmass annahmen. Immer häufiger kam es zu Ausschrei­tungen: Geschäfte wurden geplün­dert, Eigentum zerstört und schliess­lich wurden die Proteste gewaltsam nieder­ge­schlagen. Parallel dazu setzte eine neue gesell­schaft­liche Thema­ti­sie­rung von Arbeits­lo­sig­keit ein, die sich auch sprach­lich nieder­schlug. In den 1880er Jahren wurden die Begriffe „unem­ployed“ und „unem­ploy­ment“ in das New English Dictionary aufge­nommen. Auch die staat­liche Statistik trug dazu bei, dass die Arbeits­lo­sig­keit zum Gegen­stand poli­ti­scher Debatten werden konnte. Zwar besass die sozia­lis­ti­sche Bewe­gung in Gross­bri­tan­nien nur wenige Anhänger, so dass revo­lu­tio­näre Umtriebe nicht ernst­haft zu befürchten waren. Dennoch schien die Zahl der Arbeits­losen auch aus bürger­li­cher Sicht einen kriti­schen Punkt zu über­schreiten und zu einer Gefahr für den sozialen Frieden zu werden. Unbe­dingt wollte man vermeiden, dass die arbeits­losen Hand­werker und Indus­trie­ar­beiter, die der Wirt­schafts­krise zum Opfer gefallen waren, sich mit den Armen verbanden, die in London dauer­haft von Almosen lebten, und sich von deren fehlender Arbeits­moral „anste­cken“ liessen. Nicht zuletzt aus diesem Grund nannte auch die Times Arbeits­lo­sig­keit ein „funda­men­tales Problem moderner Gesell­schaften“, das sich mit den Mass­nahmen und Konzepten der Armen­für­sorge nicht lösen liess. Während der Glaube an die Selbst­re­gu­la­tion des Marktes ins Wanken geriet, mehrten sich die Vorstösse, Arbeits­lo­sig­keit und ihre Ursa­chen (sozial-)wissenschaftlich zu verstehen und sozi­al­po­li­tisch zu regu­lieren.

Arbeits­lo­sig­keit als soziales Risiko

Sozio­logen wie Charles Booth und Ökonomen wie William Beve­r­idge über­nahmen um 1900 Marx’ These, wonach Arbeits­lo­sig­keit für das Funk­tio­nieren des kapi­ta­lis­ti­schen Marktes unver­zichtbar sei. In seinem „Unem­ploy­ment. A Problem of Industry“ beschrieb Beve­r­idge das Phänomen schon 1909 als ein konjunk­tur­be­dingtes Miss­ver­hältnis zwischen Angebot und Nach­frage von Arbeits­kraft, das über ein natio­nales Arbeitsvermittlungs- und Versi­che­rungs­system ausge­gli­chen werden müsse. Seine Über­le­gungen flossen in den 1942 im Auftrag der briti­schen Regie­rung verfassten „Beveridge-Bericht“ ein, der das Modell einer umfas­senden Sozi­al­ver­si­che­rung gegen die „fünf Haupt­übel“ Not, Krank­heit, Unwis­sen­heit, Verelen­dung und Arbeits­lo­sig­keit vorschlug. Diese moderne, kollektiv-solidarische Sicht­weise auf Arbeits­lo­sig­keit setzte sich im 20. Jahr­hun­dert zuneh­mend durch. Insbe­son­dere nach dem Zweiten Welt­krieg wurde der Sozi­al­staat in Europa stetig ausge­baut. Fast überall in (West-)Europa wurde ein zwei­glied­riges Sozi­al­system einge­führt, das aus einer steu­er­fi­nan­zierten Sozi­al­hilfe für die Armen und Versi­che­rungs­leis­tungen für die Arbeits­losen bestand. In der Schweiz gab es bereits früh eine flächen­de­ckende Armen­für­sorge durch die Gemeinden und gegen Ende des 19. Jahr­hun­derts entstanden erste Arbeits­lo­sen­kassen. Eine obli­ga­to­ri­sche Arbeits­lo­sen­ver­si­che­rung wurde in einzelnen Kantonen im Laufe der 1950er Jahre einge­führt und schließ­lich 1977 in die obli­ga­to­ri­sche gesamt­schwei­ze­ri­sche Arbeits­lo­sen­ver­si­che­rung über­führt.

Das Prinzip der Arbeits­lo­sen­ver­si­che­rung verkör­pert die moderne Perspek­tive auf Arbeits­lo­sig­keit als soziales Risiko, das nicht vom Indi­vi­duum, sondern vom kapi­ta­lis­ti­schen Wirt­schafts­system ausgeht und folg­lich von der Allge­mein­heit der Versi­cherten zu tragen ist. Demnach verpflichtet sich die Soli­dar­ge­mein­schaft durch regel­mäs­sige Beiträge, die Einzelnen im Scha­dens­fall zu unter­stützen. Die Arbeits­lo­sen­ver­si­che­rung verhin­dert dementspre­chend zumin­dest für eine gewisse Zeit einen starken sozialen Abstieg durch Arbeits­lo­sig­keit. Dass sich das zwei­glied­rige Sozi­al­system aus Arbeits­lo­sen­ver­si­che­rung und Sozi­al­hilfe weit­ge­hend durch­setzen konnte, und zwar nicht nur im konser­va­tiven Konti­nen­tal­eu­ropa, sondern auch im angel­säch­si­schen Raum (durch private Versi­che­rungen) und in Skan­di­na­vien (durch gewerk­schaft­liche Zusatz­ver­si­che­rungen), zeigt aber auch, dass der moderne Diskurs des sozialen Risikos die vormo­derne Semantik der selbst­ver­schul­deten Armut weniger ersetzt als ergänzt hat. Es werden auch hier die Arbeits­losen, die in die Kasse einbe­zahlt haben, von den Armen, die nicht einbe­zahlt haben, sepa­riert und in völlig verschie­denen Systemen verwaltet. Trotzdem wurde Arbeits­lo­sig­keit im Zeichen der Voll­be­schäf­ti­gung und bis weit ins 20. Jahr­hun­dert hinein in erster Linie als Risiko des Marktes verstanden, vor dem es die Einzelnen durch Trans­fer­leis­tungen zu schützen galt.

Remo­ra­li­sie­rung der Arbeits­lo­sig­keit

Als Arbeits­lo­sig­keit in den 1980er Jahren zu einer sozialen Dauer­er­schei­nung wurde, geriet dieses kollektiv-solidarische System unter Druck. Während sich die Sozi­al­aus­gaben verteu­erten, setzte eine Suche nach Programmen und Instru­menten ein, um soziale Trans­fer­leis­tungen in Rich­tung indi­vi­du­eller Verant­wort­lich­keit auszu­bauen. Im Laufe der 1990er Jahre avan­cierte die akti­vie­rende Arbeits­markt­po­litik zum Leit­bild einer euro­päi­schen Arbeitsmarkt- und Sozi­al­po­litik, die weniger auf soziale Absi­che­rung als auf indi­vi­dua­li­sierte Steue­rung setzt. In Deutsch­land beispiels­weise beinhalten die im Jahr 2005 abge­schlos­senen Reformen (Hartz IV) eine Kürzung und einen erschwerten Zugang zum Arbeits­lo­sen­geld aus der Sozi­al­ver­si­che­rung und die Abschaf­fung der Arbeits­lo­sen­hilfe als Anschluss­un­ter­stüt­zung. Ein zentrales Element der Reformen ist die Beweis­last­um­kehr: Im Streit­fall müssen nicht mehr die Behörden Versäum­nisse ihrer Klienten nach­weisen, sondern umge­kehrt: die Klienten müssen beweisen, dass sie einer­seits bedürftig und ande­rer­seits bemüht sind, eine Arbeit zu finden. Medial wurden die Reformen begleitet von Porträts über einzelne Arbeits­lose, die selbst­be­wusst verkünden, dass sie wohl arbeiten könnten, aber einfach nicht wollten, und von kleinen Empö­rungs­ge­schichten über zu hohe und unrecht­mässig bezo­gene Leis­tungen. Dass die so einge­lei­tete Neuper­spek­ti­vie­rung von Arbeits­lo­sig­keit Wirkung zeigte, liess sich bald in Meinungs­um­fragen belegen. Um die Jahr­tau­send­wende stieg die Zahl derer, die glaubten, viele Arbeits­lose wollten gar nicht arbeiten, ebenso deut­lich an, wie die Zahl derje­nigen, die glaubten, viele Sozi­al­leis­tungen würden in Anspruch genommen, obwohl sie den Betref­fenden gar nicht zustünden.

Die Reformen hin zur akti­vie­renden Arbeits­markt­po­litik, die in den meisten euro­päi­schen Ländern nicht plötz­lich, sondern eher schlei­chend über viele Jahre einge­führt wurden, unter­scheiden sich in ihrer Deutung von Arbeits­lo­sig­keit stark von der modernen Inter­pre­ta­tion. Sie sehen die Ursache für Arbeits­lo­sig­keit nicht mehr vorrangig in den Dyna­miken des Arbeits­marktes, sondern bei den arbeits­losen Menschen selbst. Insbe­son­dere bei länger andau­ernder Arbeits­lo­sig­keit findet eine starke Proble­ma­ti­sie­rung des Indi­vi­duums statt. Durch Quali­fi­zie­rung, Unter­stüt­zungs­leis­tungen und erzie­he­ri­sche Sank­tionen bei unge­nü­gender Koope­ra­tion sollen „indi­vi­du­elle Hinder­nisse“ zur Arbeits­auf­nahme abge­baut werden.

Die Rück­kehr der „unwür­digen“ Armen

Die Unter­stel­lung mögli­cher Arbeits­un­wil­lig­keit macht die Vergabe und Inan­spruch­nahme staat­li­cher Leis­tungen zu einer mora­li­schen Frage. Denn mit der Umkehr der Problem­de­fi­ni­tion vom Markt zum Indi­vi­duum geht auch eine Umkehr wohl­fahrts­staat­li­cher Soli­da­rität einher. Die mora­li­sche Pflicht der Soli­dar­ge­mein­schaft, im Risi­ko­fall für den Einzelnen aufzu­kommen, wird in eine mora­li­sche Pflicht des Einzelnen umge­deutet, der Soli­dar­ge­mein­schaft so wenig wie möglich zur Last zu fallen.

Die mora­li­sche Frage, ob man sich als Empfänger von Arbeits­lo­sen­geld oder Sozi­al­hilfe wirk­lich genü­gend bemüht hat, steht damit immer im Raum. In den Richt­li­nien der Schwei­ze­ri­schen Konfe­renz für Sozi­al­hilfe lautet eines der Grund­prin­zi­pien: „Die hilfe­su­chende Person ist verpflichtet, alles Zumut­bare zu unter­nehmen, um eine Notlage aus eigenen Kräften abzu­wenden oder zu beheben.“ Im Bereich der Arbeits­lo­sen­ver­si­che­rung gelten als Scha­dens­min­de­rungs­pflicht ähnliche Bestim­mungen. Welche genauen Arbeiten und Bemü­hungen jedoch zumutbar sind und welche nicht, ist von Fall zu Fall verschieden. Daher kommt den Bera­tern in der Sozi­al­ver­wal­tung eine entschei­dende Rolle zu – denn sie sind es, die darüber entscheiden, was für die entspre­chende Person als ange­messen gilt und was nicht. Liess sich früher anhand formal-rationaler Regeln objektiv über­prüfen, wer welche Berech­ti­gung hat, ist dies heute nicht mehr so einfach der Fall. Die Sozi­al­be­hörden entscheiden mit anderen Worten nicht mehr ohne Ansehen der Person. Die Tatsache, dass die Klienten in der Sozi­al­ver­wal­tung durch koope­ra­tives Verhalten die Gunst ihrer Berater erkaufen müssen, um keine Kürzung ihrer Leis­tungen zu befürchten, führt zu einer Verwal­tung, die sich nicht mehr allein auf eine moderne Ratio­na­lität stützen kann, sondern zuneh­mend auf einem Patron-Klient-Verhältnis gründet. Die mora­li­sie­rende Deutung von Arbeits­lo­sig­keit, die durch die neue Arbeits­markt­po­litik durch­scheint, sieht Arbeits­lo­sig­keit damit wieder, wie gut hundert Jahre zuvor, entweder als Ergebnis eines unglück­li­chen Schick­sals oder eben als selbst verschuldet. Die unwür­digen Armen sind zurück­ge­kehrt.