Prenez note que cet article publié en 2016 pourrait contenir des informations qui ne sont plus à jour.

Il y a 75 ans aujourd'hui, le Canada se dotait de l'assurance-chômage. Comment le programme se compare-t-il d'hier à aujourd'hui? Comment se compare-t-il aux autres programmes à travers le monde? État des lieux.

En 1940, le premier ministre Mackenzie King reçoit l'accord des provinces pour mettre en place un régime d'assurance-chômage. Le 1er juillet 1941, le programme commence à percevoir des contributions, et les prestataires sont admissibles au programme à partir du 27 janvier 1942.

« Le régime, à ses débuts, était très restrictif. Le gouvernement était très prudent, parce qu'on s'avançait dans un domaine inexploré; on était un peu nerveux », explique Michel Bédard, l'actuaire en chef du Régime canadien d'assurance-emploi de 1991 à 2003 et auteur du rapport Onze propositions pour un meilleur régime d'assurance-emploi.

Dans les années 40, seulement 42 % de la population active pouvait cotiser au régime; les fonctionnaires, enseignants et salariés avec un revenu de plus de 2000 $ par an n'y étaient pas admissibles. Le maximum des prestations hebdomadaires était de 18,30 $ pour les prestataires avec personnes à charge. Le montant des prestations était alors basé sur le salaire antérieur, et un travailleur devait avoir travaillé au moins 180 jours au cours des deux dernières années.

Le régime a ensuite fait l'objet de nombreuses modifications. Dans les années 70, on a notamment ajouté une série de prestations spéciales – de maladie, de maternité et de retrait – et assoupli les normes d'admissibilité.

En 1996, le programme a été rebaptisé assurance-emploi et le gouvernement en a profité pour procéder à d'importantes compressions. « On s'est aperçu que ça coûtait cher. Les pressions budgétaires dirigeaient le bateau », mentionne M. Bédard.

Agrandir l’image ﻿ (Nouvelle fenêtre) ﻿ ﻿ Taux des prestations d'assurance-emploi dans certains pays Photo : Radio-Canada / Carto

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Un régime complexe, mais adéquat

Aujourd'hui, si les modalités du programme ont beaucoup changé, l'objectif demeure le même qu'en 1940 - soutenir des individus pendant une période de chômage. Le système est considérablement plus complexe; les prestations sont calculées en fonction du nombre d'heures travaillées, des meilleures semaines de travail, du taux de chômage régional et de la rémunération moyenne.

Il n'y a pas de pays qui ont un régime aussi particulier et aussi complexe que celui du Canada. Michel Bédard

Pour ce qui est de la générosité, le Canada se situe dans la moyenne des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), dit Youri Chassin, économiste et chercheur à l'Institut économique de Montréal. « La couverture est plutôt étendue, le régime est assez solide. Pour les premiers mois de période de chômage, le Canada compte parmi les couvertures les plus larges. »

M. Bédard croit toutefois que le taux de versement de 55 % du revenu de base est nettement insuffisant. « Le maximum versé hebdomadairement, dit-il, n'est pas très généreux. »

En 2013-2014, la prestation moyenne hebdomadaire à Montréal était de 412 $, de 399 $ à Ottawa, de 392 $ à Toronto, de 431 $ à Calgary et de 384 $ à Vancouver. La moyenne canadienne était de 419 $ en 2013; elle est passée à 514 $ en 2014.

« Les disparités entre les provinces font en sort que notre programme ressemble beaucoup plus à celui des Américains, qui ont des régimes distincts par État », précise Michel Bédard.

Le type de programme d'assurance-emploi n'est qu'une question de consensus social, ajoute M. Bédard. Les pays qui ont les meilleurs programmes d'assurance-emploi sont également réputés pour leurs programmes sociaux et éducatifs.

M. Bédard ajoute que le système français est plus généreux que celui du Canada, mais rappelle que des prestations trop élevées peuvent aussi avoir un effet négatif : « Ça ne devient pas trop attirant pour que les gens retournent travailler. »

Au Danemark, les prestations sont également plus élevées que la moyenne, mais M. Bédard fait remarquer que « la sécurité d'emploi est moindre, les employeurs peuvent mettre à pied plus facilement les gens. »

Changement de cap des libéraux

Agrandir l’image ﻿ (Nouvelle fenêtre) ﻿ ﻿ Un chômeur à la recherche d'un emploi Photo : La Presse canadienne / Ryan Remiorz

D'ailleurs, dans le but d'abolir les mesures plus restrictives imposées par le gouvernement conservateur, le gouvernement libéral a récemment annoncé qu'à partir de janvier 2017, le délai de carence (temps entre la perte d'un emploi et la première prestation) serait réduit de deux à une semaine, ce qui correspond à la norme établie par l'Organisation internationale du travail (OIT). Le Canada avait le plus long délai de carence de tous les pays de l'OCDE.

Le premier ministre Justin Trudeau a également annoncé qu'il retirerait les mesures qui contraignaient les travailleurs au chômage à accepter des emplois moins bien rémunérés loin de leur résidence. « Les changements de la réforme [des conservateurs] n'ont pas eu tellement eu d'impact. Pourquoi les a-t-on faits au départ? Pourquoi avoir semé la panique parmi les chômeurs? », demande M. Bédard.

De plus, les nouveaux travailleurs n'auront plus besoin d'accumuler 910 heures avant d'avoir accès à l'assurance-emploi. « Souvent des jeunes qui étaient aux études cotisaient, mais ne réussissaient jamais à atteindre les heures nécessaires pour obtenir des prestations. C'était une injustice », dit M. Chassin.

« On paie trop »

Depuis les 20 dernières années, le montant annuel des prestations versées a considérablement diminué en pourcentage du produit intérieur brut (PIB). Dans son rapport, M. Bédard estime que les compressions des années 90 ont contribué à cette baisse.

Et pourtant, M. Bédard estime que les Canadiens paient trop de cotisations. Selon Statistique Canada, les prestations versées au régime d'assurance-emploi en 1997 étaient de 10,4 milliards de dollars, ont atteint 18,7 milliards de dollars en 2009, puis sont retombées à 15,9 milliards de dollars en 2014.

Le taux de cotisation est présentement de 1,88 $ par tranche de 100 $, un taux qui est trop élevé selon M. Chassin. « Le taux d'équilibre est de 1,56 $. Le gouvernement prélève 32 cents de trop. »

Le gouvernement risque ainsi d'accumuler d'énormes surplus et M. Chassin craint les motivations derrière cette décision. « On nous dit : "croyez-nous, on va bien le gérer." On se souvient des 50 milliards de dollars que le gouvernement a utilisés pour réduire son déficit et sa dette. »

Simplifier le programme

Malgré les nombreux aspects positifs du programme, certaines modifications pourraient améliorer sa gestion des prestations offertes aux Canadiens, croient MM. Chassin et Bédard.

Afin de simplifier le processus et de réduire les coûts, le gouvernement devrait songer à séparer la partie assurance du système, des programmes sociaux (soutien aux communautés et à certains types d'emplois - comme les pêcheurs-, prestations pour maladie, pour compensation, etc.), avancent MM. Bédard et Chassin. « Le soutien aux régions, l'aide à certains types d'emploi, les formations ne devraient pas être financés à travers la cotisation d'assurance-emploi. »

Séparer les deux portions permettrait aussi de réduire certaines incongruités. « Pourquoi donne-t-on seulement 55 % pour une maladie? », demande M. Bédard.

« Les pêcheurs ou travailleurs saisonniers ont obtenu le jackpot. Ces gens sont sûrs de tomber en chômage. Normalement, on ne devrait pas les indemniser ou ils devraient cotiser plus », ajoute pour sa part M. Chassin.

Enfin, si l'assurance-emploi est un bon moyen de régulariser quelque peu le marché de l'emploi, M. Chassin avertit qu'il faut faire attention de ne pas déresponsabiliser les travailleurs. « Vous pouvez refuser un emploi, mais vous ne pouvez pas demander aux autres de payer pour vous. Sinon, le régime tomberait assez vite », conclut M. Chassin.