Debatte Länderfinanzausgleich : Von wegen Supergeberland Bayern

Die Mär vom ungerechten Länderfinanzausgleich: Warum der Freistaat in Wirklichkeit mehr Steuern bekommt, als ihm zustehen.

Am Donnerstag dieser Woche treffen sich die Ministerpräsidenten der Länder, um – im Windschatten des Flüchtlingsgipfels – über den Länderfinanzausgleich (LFA) zu verhandeln. Der soll nämlich bis Ende des Jahres auf neue Beine gestellt werden.

Zuletzt hat Bayern für die unionsgeführten Länder einen Reformvorschlag unterbreitet. Ein Vorschlag, nach dem Bayern 1 Milliarde Euro weniger in den LFA zahlen müsste. Denn Bayern zahle mit 60 Prozent des Länderfinanzausgleichs viel zu viel – so die Klage, die seit Jahren schon von Seehofer, Stoiber oder weiland Franz Josef Strauß geführt wurde und wird.

Es ist erstaunlich, dass die CSU mit dieser Sichtweise so unwidersprochen durchkommt. Denn die Legende vom Supergeberland schrumpft ziemlich zusammen, wenn man sich das deutsche Steueraufkommen vor dem Länderfinanzausgleich ansieht. Danach bekommt Bayern einfach von Anfang an viel mehr, als ihm nach Wirtschaftskraft zusteht: 3 Milliarden Euro mehr, um genau zu sein. Das heißt, 3 Milliarden Euro mehr, als es dem bayerischen Beitrag zum BIP entspricht: dem Wert aller Waren und Dienstleistungen, die dort in einem Jahr produziert wurden.

Gutverdiener zahlen mehr

Die Ursache ist ein Mechanismus, der zeitlich vor dem Länderfinanzausgleich liegt. Es geht um die Verteilung der Steuerarten zwischen Bund und Ländern, konkret um die Verteilung von Einkommen-, Lohn-, Körperschaft- und Umsatzsteuer. Im Kern sind es drei Regelungen, die dazu führen, dass die bayerische Steuerbilanz deutlich besser aussieht, als sie es nach der bayerischen Wirtschaftskraft sein dürfte.

Erstens wurde in den 50er Jahren festgelegt, dass die Einkommensteuer zwischen Bund und Ländern aufgeteilt wird. Die Länder bekommen 57,5 Prozent. Davon profitieren aber die reicheren Bundesländer. Sie erhalten nämlich nicht nur die Steuereinnahmen, die ihnen nach Wirtschaftskraft zustehen. Sie erhalten mehr – hauptsächlich, weil die Einkommensteuer progressiv ist: Gutverdiener zahlen nicht nur absolut, sondern auch relativ zum Einkommen höhere Steuern. Bundesländer wie Bayern, in denen es mehr Besserverdienende gibt, erhalten dadurch einen überproportional höheren Anteil an der Einkommensteuer.

Zweitens wird die Bevorteilung der wirtschaftsstarken Länder durch die Regelung zur Körperschaftsteuer verstärkt. Die Körperschaftsteuer wird nach örtlichen Lohnsummen zerlegt. Konzerne wie BMW haben ihre Zentrale und hoch dotierte Jobs in München. Sie lassen aber kostengünstig zu niedrigeren Löhnen in Sachsen und Berlin produzieren. Bei der Zerlegung der Körperschaftsteuer schlagen für die östlichen Bundesländer aber nur ihre niedrigen Löhne zu Buche. Ihre hohen Gewinne werden Bayern zugerechnet.

Loblied auf den eigenen Aufstieg

Drittens verstärkt auch die Zerlegung der Lohnsteuer nach Wohnorten die Ungleichheit unter den Bundesländern. Insbesondere wirkt sie sich fatal auf die Stadtstaaten aus. Denn die Lohnsteuer von Pendlern kommt so überwiegend Flächenstaaten zugute.

Nun profitieren von der Regelung der Körperschaftsteuer und der progressiven Einkommensteuer natürlich auch Baden-Württemberg und Hessen. Aber das Loblied auf den Aufstieg aus eigener Kraft – vom Agrar- zum Industriestaat – wird nun einmal von keinem anderen Bundesland so laut gesungen. Kein anderer Ministerpräsident klagt so vehement über die Leistungsfeindlichkeit des Länderfinanzausgleichs wie Seehofer.

Insofern muss er sich den Hinweis gefallen lassen, dass Bayern erst einmal weit überproportional von der bisherigen Aufteilung der Steuerarten vor dem Länderfinanzausgleich profitiert. Bayern bekam 2013 eben 3 Milliarden Euro mehr, als ihm nach Wirtschaftskraft zustand. In den Länderfinanzausgleich zahlte es im selben Jahr 4,3 Milliarden Euro ein. Der angeblich so großzügige Beitrag Bayerns zum Wohle der ärmeren Bundesländer besteht also in 1,3 Milliarden. Und diese eine Ausgleichsmilliarde würde nach dem jetzt vorgetragenen bayerischen Reformvorschlag auch noch wegfallen.

Der Mechanismus der Aufteilung der Steuerarten ist historisch gewachsen. Es gibt keine sachlichen Gründe dafür, ihn zu behalten. Er fördert die Ungleichheit zwischen den Bundesländern – die reicheren werden reicher, die ärmeren ärmer. Wenn die Aufteilung von Umsatz- und Einkommensteuer zwischen Bund und Ländern nach Einwohnerzahl geregelt wäre, bräuchte es gar keinen Länderfinanzausgleich.

Konkrete Vorschläge unbeliebt

Es gibt aber auch jenseits dieser großen Lösung eine Reihe von Vorschlägen aus der Wissenschaft, wie man die Steuerarten zwischen Bund und Ländern gerechter aufteilen könnte. Die meisten laufen auf ein Trennsystem hinaus. Danach würde die Einkommen- und Körperschaftsteuer vollständig an den Bund gehen, die Umsatzsteuer dagegen ausschließlich an die Länder. Das wurde übrigens schon in den 60er Jahren von der sogenannten Tröger-Kommission vorgeschlagen. Befürwortet wurde sie unter anderem von einem gewissen Franz Josef Strauß.

Es ist aber unwahrscheinlich, dass sein Nachfolger, Horst Seehofer, an diese Tradition anknüpft. Denn dann hätte Bayern zwar von vornherein weniger Geld und müsste im Länderfinanzausgleich nichts abgeben. Aber Horst Seehofer hätte dann auch weniger zu klagen. Doch die Klage über eine angebliche Benachteiligung Bayerns ist konstitutiver Teil des Erfolgsrezepts der CSU. Nur so schafft sie es, gleichzeitig Regierungs- und Oppositionspartei in einem zu sein: Regierungspartei in Bayern, im Bund dagegen Opposition.

Was die verzerrende Aufteilung von Steuerarten angeht – das wäre ein föderales Reformvorhaben, bei der es die Zustimmung beider Volksparteien bräuchte. Doch bis jetzt gibt es weder von der SPD noch von der CDU eine Initiative, an der Verteilung der Steuerarten zu rütteln. Es wäre eine Überraschung, wenn die Große Koalition ihre vielen Stimmen einmal für einen wirklich großen Reformwurf nutzen würde. Der bayerische Vorschlag dagegen würde die Ungleichheit noch verschärfen. Denn Bayern bekommt jetzt schon viel zu viel.