Hinweisschild zum Tagungsort des Parlamentarischen Rates – der Pädagogischen Akademie in Bonn, direkt am Rhein

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Der Satz ist so einfach wie klar: „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.“ So steht es seit 1993 in Artikel 16a des Grundgesetzes, und zuvor fand sich genau dieselbe Formulierung in Artikel 16 Absatz 2 Satz 2. Das weltweit in dieser Form nahezu einzigartige Asylrecht als Teil der Verfassung ist gegenwärtig heftig umstritten, weil es mitverantwortlich gemacht wird für die aktuelle Flüchtlingskrise. Aber wie kam es eigentlich zu diesem Grundgesetzartikel, der im Kern eine Selbstverpflichtung des Staates ist?

In der politischen Diskussion ist immer wieder zu hören, das deutsche Asylrecht sei die direkte Folge der NS-Diktatur. Viele Menschen, die bis 1939 aus politischen Gründen Deutschland verlassen mussten (und dazu gehörten auch Opfer vermeintlich rassischer Verfolgung), fanden in den Nachbarstaaten keine Aufnahme. Tausende mussten sich mit höchst unsicheren Aussichten nach Shanghai oder Kuba begeben; die Schweiz, Frankreich, aber auch Großbritannien und die USA weigerten sich nämlich, mehr als bestimmte Kontingente an Verfolgten aufzunehmen.

Der Staatsrechtler Walter Jellinek (1885-1955) war zeitweise Rektor der Universität Kiel Quelle: Universität Kiel

Zwar hatte US-Präsident Franklin D. Roosevelt sogar 1938 zu einer internationalen Konferenz über Flüchtlingsfragen nach Evian eingeladen. Trotzdem aber nahm auch sein Land lediglich 27.370 Zuwanderer aus Deutschland auf.

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Betrachtet man allerdings die Entstehung des Grundgesetzes 1948/49 genauer, so zeigt sich: Mit den konkreten Erfahrungen dieser gescheiterten Flüchtlingspolitik der 1930er-Jahre hatte der Artikel 16 wenig bis nichts zu tun. Der Frankfurter Richter Paul Tiedemann, Spezialist für Flüchtlingsrecht und Honorarprofessor an der Universität Gießen, stellt klar fest, dass die „Väter (und Mütter) des Grundgesetzes“ das Asylrecht eben nicht „aus dem Bewusstsein einer besonderen Verantwortung Deutschlands für gegenwärtige oder künftige Flüchtlinge geschaffen“ hätten. Vielmehr ging es um die Umsetzung der bereits in den Jahren nach dem Ersten Weltkrieg entwickelten völkerrechtlichen Grundsätze über die Abschiebung von Flüchtlingen.

Alle vier Staatsrechtler, die wesentlich für ein weit gefasstes Asylrecht eintraten, waren persönlich von der Erfahrung der Flucht vor dem NS-Regime nicht betroffen. Und auch sonst spielte ausweislich der erhaltenen Protokolle des Parlamentarischen Rates, also der verfassunggebenden Versammlung der Bundesrepublik, und seiner wichtigsten Ausschüsse die NS-Vergangenheit bei der Debatte über das Asylrecht keine besondere Rolle.

Georg August Zinn (1901-1976) aus Hessen plädierte für das Asylrecht Quelle: picture-alliance / dpa

Dabei war einer der vier, der Heidelberger Rechtsprofessor Walter Jellinek, sogar laut den „Nürnberger Gesetzen“ ein „Volljude“ und wurde 1935 aus dem Amt gejagt. Dennoch konnte er im Dritten Reich überleben, offenbar weil er mit einer evangelischen Frau verheiratet war, die bei ihm blieb. In solchen Fällen wurden die Männer zwar diskriminiert, meistens auch zur Zwangsarbeit verpflichtet. Doch deportiert und ermordet werden sollten sie erst nach dem „Endsieg“.

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Nach der Niederlage der Wehrmacht wurde Jellinek wieder in seine Rechte als Professor eingesetzt und engagierte sich umgehend für den Wiederaufbau eines rechtsstaatlichen und demokratischen Deutschlands, zunächst vor allem in Hessen. Er brachte 1946 den Vorschlag ein, in den damals gerade beratenen Entwurf zur Hessischen Verfassung ein weit gefasstes Asylrecht aufzunehmen.

Damit setzte er sich durch, und so heißt es in Artikel 7 dieser durch Volksabstimmung am 1. Dezember 1946 angenommenen Verfassung: „Fremde genießen den Schutz vor Auslieferung und Ausweisung, wenn sie unter Verletzung der in dieser Verfassung niedergelegten Grundrechte im Ausland verfolgt werden und nach Hessen geflohen sind.“

Daran orientierten sich die rund 30 Experten, die im August 1948 in einem Kloster auf der Insel Herrenchiemsee in Oberbayern zusammenkamen, um einen ersten Entwurf für das Grundgesetz zu formulieren. In ihrem Text hieß es: „Wer unter Nichtbeachtung der in dieser Verfassung niedergelegten Grundrechte von einer Stelle außerhalb des Bundes verfolgt wird, wird nicht ausgeliefert.“

Der Staatsrechtler Hermann von Mangoldt (1895-1953) gehörte zum Parlamentarischen Rat Quelle: Universität Kiel

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Wenige Wochen später hieß es dann im folgenden Entwurf zum Grundgesetz, den nun schon der Redaktionsausschuss des Parlamentarischen Rates formuliert hatte: „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht im Rahmen des allgemeinen Völkerrechts.“ Für dieses Recht setzten sich vor allem Hessens Vertreter (und späterer Ministerpräsident) Georg August Zinn (SPD) und der Vorsitzende des Grundrechtsausschusses Hermann von Mangoldt (CDU) ein.

Die Einschränkung „im Rahmen des allgemeinen Völkerrechts“ sollte erstens die Gewährung von Asyl begrenzen, nämlich auf Schutzsuchende im Sinne der damaligen Flüchtlingsdefinition. Zweitens sollte sie eine Unterhaltspflicht für anerkannte Asylsuchende ausschließen. Das war die Konsequenz aus der praktischen Erfahrung in Hessen. Aus der Formulierung der dortigen Verfassung nämlich hatte die US-Besatzungsmacht geschlossen, dass ein solcher Anspruch bestehe – Hessen musste zahlen.

Gegen diese Ergänzung wandte sich Carlo Schmid, die prägende Gestalt des Parlamentarischen Rates. Der SPD-Politiker war Vorsitzender des Hauptausschusses und argumentierte, die Bindung an das Völkerrecht sei ohnehin durch Artikel 25 des Grundgesetzes („Die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes sind Bestandteil des Bundesrechtes“) gegeben. Also schlug er die Formulierung vor, die dann auch tatsächlich Eingang fand in die Verfassung: „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.“

Zinn und Schmid hatten zwar im Dritten Reich unter Berufsverboten und anderen Einschränkungen zu leiden, mussten aber selbst nicht flüchten. Mangoldt hatte sogar Karriere gemacht in Hitler-Deutschland, war an mehrere Universitäten berufen worden.

Carlo Schmid (1896-1979) war der prägende Kopf des Parlamentarischen Rates Quelle: picture-alliance / akg-images

In den Debatten der zuständigen Ausschüsse des Parlamentarischen Rates wurde diskutiert, das Asylrecht auf Deutsche einzuschränken, also auf Menschen aus der Sowjetischen Besatzungszone und Vertriebene aus Ostmitteleuropa. Außerdem erwog man die Auflage, dass nur jene Flüchtlinge aufgenommen werden sollten, die wegen ihres „Eintretens für Freiheit, Demokratie, soziale Gerechtigkeit oder Weltfrieden“ verfolgt wurden.

Dagegen argumentierte Carlo Schmid: Dann müssten die Grenzbeamten entscheiden; das sei nicht sachgerecht. Hier handele es sich um die Aufgabe eines spezialisierten Amtes mit der Möglichkeit, Rechtsmittel einzulegen.

Das überzeugte Mangoldt und die CDU-Vertreter im Parlamentarischen Rat. In der neunten Plenarsitzung ließ Konrad Adenauer, Präsident des Rates, über den Entwurf für Artikel 16 abstimmen. Die genaue Zahl an Jastimmen wurde nicht dokumentiert, wohl aber die Feststellung: „Das ist die große Mehrheit.“ Damit stand das Asylrecht im Grundgesetz. In den zentralen Handbüchern zum politischen System der Bundesrepublik spielte es allerdings bis in die Neunzigerjahre kaum eine Rolle.

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