Geheimdienste

Nachrichtendienste haben in Demokratien keinen leichten Stand. Die für den Erfolg ihrer Arbeit notwendige Geheimhaltung steht in einem Spannungsverhältnis zu den Grundsätzen demokratischer Transparenz und öffentlicher Kontrolle. Dieses Spannungsverhältnis ist in den NSA- und NSU-Skandalen noch einmal nachhaltig in das öffentliche Bewusstsein getreten. Die Nachrichtendienste selbst bemühen sich in den letzten Jahren verstärkt, die Spannungen abzubauen. Sie haben ihre Öffentlichkeitsarbeit – wozu grundsätzlich auch Presseinterviews zählen – verstärkt; sie suchen auf Symposien den Austausch mit der Wissenschaft; ihre Präsidenten berichten nun jährlich öffentlich über ihre Arbeit im Bundestag.



Der Bundestag hat seinerseits durch die Stärkung des parlamentarischen Kontrollgremiums und die Einführung eines ständigen Bevollmächtigten für die Kontrolle der Nachrichtendienste des Bundes einen wichtigen Beitrag zur Stärkung der demokratischen Einbindung geleistet, dessen Leistungsfähigkeit sich freilich noch nicht abschätzen lässt. Doch das Spannungsverhältnis bleibt, weil es struktureller Natur ist. So überrascht es nicht, dass in der Auseinandersetzung um die Äußerungen des Präsidenten des Bundesamts für Verfassungsschutz nicht nur dessen Absetzung, sondern – nicht nur von der Linken, sondern auch von Bündnis 90/Die Grünen – gleich auch die Abschaffung des Bundesamts gefordert wird.

In der Tat ist es nicht trivial, die besondere Aufgabe des Verfassungsschutzes zu umreißen, die seine Existenz erklärt. Nicht nur Öffentlichkeit und Politik, sondern auch Wissenschaft und die Sicherheitsdienste selbst neigen hier leicht zu Missverständnissen.

Bereits historisch zeigen sich Unsicherheiten hinsichtlich des Aufgabenverständnisses. Die Behörde ist eine Erfindung der Nachkriegszeit. Wie in vielen anderen Staaten heute noch war die Abwehr extremistisch erachteter Staatsgefährdungen zuvor Aufgabe der politischen Polizei. Angesichts der Funktion und Greueltaten der Gestapo im Nationalsozialismus war die Wiedereinrichtung einer politischen Polizei auf Bundesebene nach 1945 keine Option. Angesichts des sich abzeichnenden Kalten Krieges glaubte man aber, auf einen Inlandsgeheimdienst nicht verzichten zu können. Dabei war man sich einig, dass er – anders als die Gestapo – über keine eignen Zwangsmittel verfügen sollte. Dies macht den Kern des sogenannten Trennungsgebots, also der Trennung zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, bis heute aus.

Welche Aufgabe der Inlandsgeheimdienst dann aber genau haben sollte, darüber herrschte wenig Klarheit. Nicht selten wurde er als eine Art vorgelagerte Sicherheitsbehörde verstanden, die den Polizei- und Strafverfolgungsbehörden Vorfeldinformationen verschaffen sollte.

Das Grundgesetz bringt hingegen ein anderes Verständnis des Verfassungsschutzes zum Ausdruck. Artikel 87 Absatz 1 Satz 2 beschreibt seine Aufgabe so: „Durch Bundesgesetz können Zentralstellen zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes und des Schutzes gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, eingerichtet werden.“

Das Grundgesetz beschränkt die Aufgabe des Verfassungsschutzes also auf das Sammeln von „Unterlagen“, wie das Grundgesetz noch bildlich „Informationen“ umschreibt. Die Aufgabe zielt insofern nicht unmittelbar auf den Schutz der Verfassung und gegen verfassungsfeindliche Bestrebungen, sondern lediglich auf die Sammlung von Unterlagen zu diesem Zweck. Den operativen Schutz hat das Grundgesetz nicht mehr dem Bundesamt zugewiesen.

Doch wozu dient dann die Sammlung von Unterlagen? Schließlich wird die Verfassung, zu deren Schutz das Bundesamt berufen ist, durch die Sammlung von Unterlagen allein noch in keiner Weise vor Gefahren bewahrt. Und wie soll in der Sammlung von Unterlagen die spezifische Aufgabe des Verfassungsschutzes liegen, sammeln doch auch alle anderen Sicherheitsbehörden Informationen unter anderem zu politisch motivierten Taten?

Anders als die Polizei, die Informationen zur Abwehr von konkreten Gefahren sammelt, und Strafverfolgungsbehörden, die Informationen zur Ahndung von einzelnen Straftaten vorhalten, liegt die Aufgabe des Verfassungsschutzes in der Aufklärung verfassungsfeindlicher „Bestrebungen“. Diese können sich zwar auch in konkreten Gefahren und Straftaten zeigen, aber gerade auch in Aktivitäten, die sich noch nicht zu konkreten Gefährdungshandlungen oder Straftaten verdichtet haben oder die freiheitlich demokratische Grundordnung auf legalem Weg beseitigen wollen. Zudem macht der Begriff der „Bestrebung“ als der Zentralbegriff des Verfassungsschutzes deutlich, dass seine Aufgabe nicht der einzelnen Gefährdung oder der einzelnen Straftat gilt. Eine einzelne Gefährdung oder eine einzelne Straftat können die Verfassung kaum jemals bedrohen. Vielmehr bezieht sich der Begriff der Bestrebungen auf ein Geflecht von Stimmungen, Aktivitäten, organisatorischen Anstrengungen und Verdichtungen, die nicht nur zu einzelnen Gefahren für Rechtsgüter oder Straftaten führen, sondern die Verfassungsordnung insgesamt bedrohen. Der Verfassungsschutz soll verfassungsfeindliche Bestrebungen strukturbezogen aufklären und die Politik sowie die Öffentlichkeit informieren – Letztere besonders durch die Verfassungsschutzberichte.

So sieht es auch das Bundesverfassungsgericht: Der Verfassungsschutz hat die Aufgabe, „fundamentale Gefährdungen, die das Gemeinwesen als Ganzes destabilisieren können, zu beobachten und hierüber zu berichten, um eine politische Einschätzung der Sicherheitslage zu ermöglichen. Ziel ist nicht die operative Gefahrenabwehr, sondern die politische Information. In Form von Lageberichten, Analysen und Berichten über Einzelerkenntnisse soll die Bundesregierung in den Stand gesetzt werden, Gefahrenlagen rechtzeitig zu erkennen und ihnen – politisch – zu begegnen.

Entsprechend zielt auch die Aufklärung der Verfassungsschutzbehörden nicht unmittelbar auf die Verhütung und Verhinderung konkreter Straftaten oder die Vorbereitung operativer Maßnahmen. Auch hier beschränkt sich die Aufgabe der Dienste auf eine Berichtspflicht gegenüber den politisch verantwortlichen Staatsorganen beziehungsweise der Öffentlichkeit“ (BVerfGE 133, 277, 326).

Dabei zielt die Information der politisch verantwortlichen Staatsorgane auf die ganze Breite der politischen Handlungsmöglichkeiten, mit denen verfassungsfeindlichen Bestrebungen begegnet werden kann. Sie dürfen sich nicht nur auf die Polizei und Strafverfolgung konzentrieren, sondern müssen alle Politikfelder in den Blick nehmen. Dazu gehören Partei- und Vereinsverbote ebenso wie die politische Bildung, Schulpolitik sowie die Sozial- und Integrationspolitik.

Dieser eigene Beobachtungs- und Informationsauftrag unterscheidet den Verfassungsschutz von anderen Sicherheitsbehörden. Keinesfalls ist er eine vorgelagerte Aufklärungsabteilung für die polizeiliche Gefahrenabwehr oder die Strafverfolgung. Selbstredend schließt dies nicht aus, dass der Verfassungsschutz auch Polizeien und Staatsanwaltschaften Informationen zur Verfügung stellt. Allerdings ist er dazu zumeist nur befugt und nur in seltenen Fällen verpflichtet – dann auch nur unter dem Vorbehalt übergreifender Sicherheitsinteressen.

Die informatorische Amtshilfe ist nicht die eigentliche Aufgabe des Verfassungsschutzes. Es kann daher sogar im strukturbezogenen Aufklärungsinteresse des Verfassungsschutzes liegen, Informationen nicht weiterzugeben – falls dies etwa zur Enttarnung von Quellen oder zur Verlagerung bereits gut durchdrungener Szenen und damit zu einer Erschwerung oder gar Vereitelung des Beobachtungsauftrags führen würde. Das kann selbst dann gelten, wenn die Informationen für die Verfolgung einzelner Straftaten nützlich sein könnten.

In der Populärkultur sind die Spannungen, die sich aus der potentiellen Gegenläufigkeit von Strafverfolgungs- und Nachrichtendienstinteressen ergeben können, ein beliebtes Motiv des Kriminalgenres. In der öffentlichen Diskussion kann das fehlende Verständnis für den Eigenstand des Verfassungsschutzes dennoch zu gleichsam schizophrenen Reaktionen führen: Einerseits steht er in der Kritik, weil er Daten erhebt und mit anderen Sicherheitsbehörden austauscht; andererseits wird anlässlich konkreter Schadensfälle häufig gerügt, dass der Verfassungsschutz Informationen nicht in ausreichendem Maße ausgetauscht hat. Umso wichtiger ist es, dass der Verfassungsschutz keine falschen Erwartungen weckt. Sowenig die Strafverfolgung zu seinen Aufgaben gehört, ist er zur operativen Abwehr von Gefahren berufen. Zwangsbefugnisse werden ihm aufgrund des Trennungsgebotes schließlich ohnehin nicht eingeräumt.

Aber auch die Abwehr von Gefahren mit informatorischen Mitteln gehört nicht zur Aufgabe des Verfassungsschutzes. So könnten etwa durch gezielte Desinformationen extremistisch motivierte Taten verhindert, extremistische Gruppen zersetzt oder auch Radikalisierungsprozesse beeinflusst werden. Doch dafür hat das Bundesamt für Verfassungsschutz nach dem Grundgesetz keine Kompetenz. Für die operative Abwehr von Gefahren sind in erster Linie die Polizeien der Länder oder im Bereich des internationalen Terrorismus auch das Bundeskriminalamt zuständig.

Die Beschränkung der Aufgaben des Verfassungsschutzes hat einen tieferen Grund. Insbesondere die operative Beschränkung soll verhindern, dass der Verfassungsschutz selbst gestaltend in politische Prozesse eingreift, die seiner Beobachtung unterliegen. Die operative Abstinenz des Verfassungsschutzes soll verhindern, dass er selbst zu einem im Geheimen operierenden politischen Akteur mit einer eigenen politischen Agenda wird. Die operative Beschränkung des Verfassungsschutzes schützt ihn damit auch davor, einer eigenen politischen Agenda verdächtigt zu werden. Wie dünn das politische Eis wird, wenn ein solcher Verdacht dennoch aufkommt, zeigt sich aktuell in der Auseinandersetzung um die Zukunft seines Präsidenten.

Ralf Poscher ist Professor für öffentliches Recht und Rechtsphilosophie an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg und dort geschäftsführender Direktor des interdisziplinären Centre for Security and Society. In Teilen beruht der Beitrag auf einer mit Dr. B. Rusteberg verfassten, im Erscheinen begriffenen Abhandlung zum Verfassungsschutz als Kooperationsverwaltungsrecht.