Rapport au Premier ministre Nos retraites demain : équilibre financier et j u s t i c e Yannick Moreau Présidente de section au Conseil d’État Membres de la Commission Didier Blanchet Anne-Marie Brocas Daniel Cohen Sylvie François Dominique Libault Florence Parly Didier - Roland Tabuteau Cécile Van de Velde Serge Volkoff Rapporteurs de la Commission Philippe Laffon, rapporteur général Marie Daude Pierre Lenel Anthony Marino Emmanuelle Prouet juin 2013

© ISBN : 978-2-11-009516-9 « En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du Code de la pr opriété intellectuelle du 1 er juillet 1992, complétés par la loi du 3 janvier 1995, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans autorisation expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre. » e c i r D e d n o i t m r o f n i ' l r i P a 2 0 s 1 3 a t i o n l é g a l e e t d a i m i n t s a r i t e v ,

SOMMAIRE INTRODUCTION........................................................................................................................................... 7 PREMIÈRE PARTIE : LA SOCIÉTÉ FRANCAISE A ACCOMPLI UNE PARTIE DU CHEMIN NECESSAIRE POUR FAIRE FACE A SON VIEILLISSEMENT ..................................................... 9 1. POUR FAIRE FACE AUX ENJEUX DÉMOGRAPHIQUES, LA FRANCE A PROGRESSÉ DANS LA QUALITÉ DU DÉBAT COLLECTIF ET ADOPTÉ DES RÉFORMES......................... 9 1.1. Des mutations démographiques sont en cours............................................................................. 9 1.1.1. Les premières générations du baby boom partent en retraite.....................................9 1.1.2. Lallongement de lespérance de vie sest poursuivi ....................................................... 10 1.1.3. Notre fécondité reste dynamique ............................................................................................ 11 1.2. Les méthodes du débat collectif ont progressé ......................................................................... 13 1.3. Des réformes successives ont été mises en œuvre depuis trente ans.............................. 13 1.3.1. Les bornes dâge et les durées dassurance ont été augmentées, notamment pour faire face à lallongement de lespérance de vie.................................................... 13 1.3.2. Après des mesures visant à relever les pensions des salariés du secteur privé durant les années 1970, le mode de calcul des pensions a été modifié dans de nombreux régimes ........................................................................................................ 16 1.3.3. Des mesures significatives ont visé à encourager la poursuite de lactivité professionnelle des travailleurs âgés..................................................................................... 18 1.3.4. Des prélèvements supplémentaires et une modification du financement des retraites ont complété ces leviers dactions ....................................................................... 20 2. SI CES RÉFORMES ONT ACCRU LA CAPACITÉ DU SYSTÈME À FAIRE FACE À SES ENGAGEMENTS, ELLES NONT PAS ATTEINT TOUS LEURS OBJECTIFS NI EU LES RÉSULTATS ESCOMPTÉS ...............................................................................................................27 2.1. Les réformes limitent de plus de 6 points la progression de la part des retraites dans la richesse nationale à partir de 2040 ................................................................................ 27 2.2. Les taux de remplacement sont globalement restés stables................................................ 28 2.2.1. Une baisse des taux de remplacement des salariés du secteur privé devait résulter de la réforme de 1993 ................................................................................................. 28 2.2.2. Les résultats sur données constatées montrent un maintien des taux de remplacement, qui résulte de plusieurs facteurs ............................................................. 29 2.2.3. Les choix dindicateurs pour comparer les régimes de retraite doivent être effectués avec précaution ........................................................................................................... 32 2.2.4. Les taux de remplacement apparaissent globalement dégressifs en fonction du revenu ......................................................................................................................... 34

2.3. Grâce notamment à l’amélioration des retraites, le niveau de vie des retraités a rejoint celui des actifs........................................................................................................................... 36 2.3.1. En prenant en compte leurs différents revenus, les retraités ont un niveau de vie équivalent à celui des actifs .......................................................................................... 36 2.3.2. Des disparités importantes subsistent néanmoins entre retraités dune m ê m e g é n é r a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 7 2.3.3. Des inégalités se creusent entre retraités de générations différentes ................... 38 2.4. La convergence progressive des principaux paramètres de calcul des pensions ne s’est pas traduite par un mouvement de rapprochement des régimes ..................... 40 2.4.1. Le paysage des retraites demeure marqué par la diversité des régimes.............. 40 2.4.2. Plusieurs paramètres de calcul des pensions ont connu une convergence p r o g r e s s i v e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 3 DEUXIÈME PARTIE : CEPENDANT, LE SYSTÈME DES RETRAITES NE RÉPOND PAS SUFFISAMMENT AUX ATTENTES DES FRANÇAIS ET DOIT ÊTRE CONSOLIDÉ.............45 1. LÉQUILIBRE FINANCIER DU SYSTÈME DE RETRAITES NEST TOUJOURS PAS A S S U R É . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 5 1.1. L’effet de la crise économique se fait sentir depuis mi-2008 et perturbe la trajectoire du système.......................................................................................................................... 45 1.2. Le besoin de financement reste de l’ordre d’un point de PIB à l’horizon 2020 et son montant dépend, à moyen et long termes, des hypothèses économiques retenues ..................................................................................................................................................... 46 1.2.1. Les besoins à lhorizon de 2020 sont de lordre dun point de PIB........................... 46 1.2.2. A moyen et long termes, la situation reste préoccupante, surtout avant 2035 ...................................................................................................................................................... 48 1.2.3. Mais des incertitudes pèsent sur les hypothèses de croissance, auxquelles tant les recettes que les dépenses des régimes sont très sensibles........................... 51 1.2.4. Les incertitudes sont moindres en matière démographique à lhorizon 2040 ...................................................................................................................................................... 51 2. SI LE SYSTÈME ASSURE AUJOURDHUI UN NIVEAU DE SOLIDARITÉ GLOBALEMENT ACCEPTABLE, IL FAIT LOBJET DUNE DEMANDE ACCRUE DÉQUITÉ .............................................................................................................................................53 2.1. Minima de pensions et de revenus contribuent fortement à relever le niveau de ressources des pensionnés dont les droits acquis sont modestes..................................... 54 2.1.1. Les minima de pension visent à assurer un montant minimal de retraite à l a l i q u i d a t i o n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 4 2.1.2. Lallocation de solidarité aux personnes âgées permet de garantir un revenu minimal à partir de 65 ans ......................................................................................... 55 2.1.3. Les minima de pensions et le minimum vieillesse bénéficient souvent de revalorisations supérieures aux prix ..................................................................................... 56

2.2. La prise en compte des périodes d’inactivité professionnelle permet de pallier une partie des ruptures professionnelles ................................................................................... 56 2.2.1. La prise en compte des périodes dinactivité ou dactivité réduite.......................... 56 2.2.2. Ces dispositifs de solidarité permettent de compenser en grande partie, au moment de la retraite, les accidents de carrière et les ruptures professionnelles ............................................................................................................................... 58 2.3. Des départs anticipés sont possibles pour les carrières longues et certaines personnes dans des situations particulières .............................................................................. 59 2.4. Les droits familiaux majorent les durées d’assurance et les pensions dans des conditions hétérogènes entre régimes.......................................................................................... 60 2.4.1. Ces droits familiaux différent selon les régimes et créent des situations d inéquité ............................................................................................................................................ 61  2.4.2. Ils tendent à favoriser les pensions les plus élevées ........................................................ 61 2.4.3. Ils privilégient la durée dassurance au montant de pension ................................... 62 2.5. Une très forte hétérogénéité entre régimes et un manque de clarté des objectifs caractérisent les pensions de réversion ....................................................................................... 63 3. LA CONJONCTURE ACTUELLE CONTRIBUE À ACCROÎTRE UN SENTIMENT PERSISTANT DE DÉFIANCE ENVERS LA CAPACITÉ DU SYSTÈME À FAIRE FACE À SES ENGAGEMENTS COLLECTIFS ET À RESPECTER LES DEMANDES I N D I V I D U E L L E S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 5 3.1. Des craintes envers la pérennité du système par répartition et le niveau des retraites s’expriment ............................................................................................................................ 65 3.1.1. Une inquiétude qui porte sur les conditions de vie en retraite.................................. 65 3.1.2. Un fort attachement à la répartition, mais variable selon les âges et les r e v e n u s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 6 3.1.3. Des attentes différentes envers « la » réforme des retraites....................................... 67 3.2. Une connaissance inégale du système et de ses enjeux, qui s’améliore à proximité du départ et du moment des choix individuels .................................................... 68 3.2.1. Connaissances générales sur le système et lisibilité pour soi ..................................... 68 3.2.2. Les jeunes actifs sinquiètent de bénéficier de droits moins favorables que les générations actuelles de retraités.................................................................................... 69 3.2.3. La liberté de choix est une demande qui émerge surtout auprès des jeunes g é n é r a t i o n s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2 3.2.4. La capacité à faire des choix requiert une information adaptée, tout au long de la vie, qui sest beaucoup améliorée, mais conserve des marges de p r o g r è s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 3

4. LA FAIBLESSE DES TAUX DEMPLOI DES SENIORS RESTE UNE FAIBLESSE STRUCTURELLE DU SYSTÈME ET UNE SOURCE DE DÉFIANCE VIS-À-VIS DES MESURES DÂGE OU DE DURÉE....................................................................................................75 4.1. Les taux d’emploi des seniors sont croissants, mais demeurent inférieurs aux moyennes européennes....................................................................................................................... 75 4.2. Néanmoins les âges effectifs de sortie du marché du travail restent inférieurs à l’âge légal de départ à la retraite et les modalités de transition entre emploi et retraites sont diverses et complexes.............................................................................................. 77 TROISIÈME PARTIE : TROIS PRIORITÉS DOIVENT DOMINER LA PROCHAINE RÉFORME DES RETRAITES............................................................................................................81 1. RÉÉQUILIBRER ET PILOTER LE SYSTÈME À COURT, MOYEN ET LONG TERMES ......81 1.1. A court terme, rétablir l’équilibre financier des régimes en 2020 .................................... 82 1.1.1. La résorption des déficits conjoncturels est indispensable pour la pérennité à plus long terme des régimes de retraites ................................................... 82 1.1.2. Les leviers dactions sont de plusieurs ordres.................................................................... 84 1.1.3. L e s s c é n a r i o s e n v i s a g e a b l e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 6 1.2. A long terme, gérer une trajectoire d’équilibre .......................................................................101 1.2.1. La commission a examiné plusieurs variantes économiques pour le moyen et le long termes ........................................................................................................................... 101 1.2.2. La modification des bornes dâge ou des conditions de durée permet à moyen terme déquilibrer le système dans plusieurs des scénarios ..................... 103 1.2.3. Propositions de la commission face aux défis à long terme..................................... 107 1.3. Construire un système de pilotage de la trajectoire des régimes et des objectifs de la politique nationale des retraites .........................................................................................109 1.3.1. Les principes et objectifs dun système de pilotage..................................................... 109 1.3.2. Définir des indicateurs structurels de suivi de la qualité du système et de sa soutenabilité .................................................................................................................................. 111 1.3.3. Définir a priori les leviers conjoncturels à activer selon la nature de lécart à la trajectoire et aux objectifs.............................................................................................. 112 1.3.4. Mettre en uvre le pilotage financier et social ............................................................. 116 2. RENFORCER LÉQUITÉ ET LA LISIBILITÉ PAR LA CONVERGENCE DES DROITS ET DES ORGANISATIONS................................................................................................................... 117 2.1. Remédier aux inégalités dans l’acquisition des droits..........................................................117 2.1.1 Améliorer les règles dacquisition des trimestres dans le cadre de lexercice dune activité professionnelle................................................................................................. 117 2.1.2. Etudier le cas des jeunes actifs .............................................................................................. 120 2.1.3. Examiner le cas particulier des assurés relevant de plusieurs régimes ............. 122 2.1.4. Améliorer la prise en compte des aléas de carrière et interruptions dactivité .......................................................................................................................................... 124

2.2. Moderniser et faire converger certaines règles de calcul et l’effort contributif ........126 2.2.1. Envisager sous certaines conditions une remise à plat globale des avantages familiaux de retraite ........................................................................................... 126 2.2.2. Poursuivre la convergence des règles de calcul des régimes de la fonction p u b l i q u e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3 2 2.2.3. Poursuivre la convergence des efforts contributifs...................................................... 136 2.3. Favoriser la liberté de choix et assurer la lisibilité pour l’assuré ....................................137 2.3.1. Gains et limites dun passage à un système douverture des droits reposant sur une meilleure articulation entre âge et durée dassurance ............................. 137 2.3.2. Construire un guichet unique et améliorer linformation ........................................ 141 2.4. Définir des perspectives de coopération et amorcer le débat du rapprochement d e s r é g i m e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 4 6 3. ACCROITRE LE TAUX DEMPLOI DES SENIORS ET RÉFORMER LA PRISE EN COMPTE DE LA PÉNIBILITÉ ....................................................................................................... 151 3.1. Accroitre le taux d’emploi des seniors ........................................................................................153 3.1.1. Mobiliser les acteurs, mieux connaître et suivre les évolutions des transitions entre emploi et retraite..................................................................................... 153 3.1.2. Améliorer la gestion des carrières et des compétences ............................................. 154 3.1.3. Aménager les fins de carrières .............................................................................................. 157 3.2. Améliorer les conditions de travail et mieux prendre en compte la pénibilité..........160 3.2.1. Par le développement des actions de prévention des risques professionnels .. 160 3.2.2. Par une réflexion sur une nouvelle prise en compte de la pénibilité dans la fonction publique ......................................................................................................................... 163 3.2.3. Par la limitation et la prise en compte tout au long de la carrière, des expositions aux facteurs de pénibilité ................................................................................ 164 CONCLUSION............................................................................................................................................ 171 ANNEXES ................................................................................................................................................... 173

I N T R O D U C T I O N Le système de retraite est au cœur des solidarités. Fruit d' une histoire complexe et ancienne, il a pour ambition depuis la création de la Sécurité Sociale en 1945 de « garantir à tous (…) la sécurité matérielle » à l' issue de la vie professionnelle pour reprendre les termes du préambule de la Constitution de 1946. Le système de retraite est aussi une construction vivante, soumise aux transformations de la société et aux tensions économiques. Il doit s' adapter aux évolutions démographiques, aux mutations des modes de vie et aux fluctuations de la croissance économique. Toute réforme du système de retraite est confrontée à un double défi. Elle s' inscrit dans un champ de contraintes sociales et économiques de court terme ; il lui faut répartir l' effort entre les actifs et les retraités de manière équitable dans une conjoncture économique souvent difficile. Elle a tout aussi inévitablement des effets sur les évolutions à moyen et long termes à anticiper. Jusqu’au début des années 1970, les personnes à la retraite apparaissaient comme les grandes oubliées des Trente Glorieuses. Faute de disposer de droits suffisants à la retraite, elles se trouvaient pour un grand nombre d' entre elles, malgré la généralisation des régimes de retraite, dans une situation de précarité, souvent même d' indigence. À des carrières commencées très tôt et des durées de travail hebdomadaire particulièrement élevées, faisait écho une espérance de vie à la retraite sensiblement plus courte qu' aujourd' hui. Les années 1970 ont de fait marqué un tournant essentiel dans la constitution du système de retraite. C’est alors qu’a été engagé un mouvement d’amélioration des règles de calcul des pensions dans le régime général et les régimes de base des non-salariés, mouvement qui s’est poursuivi jusqu’au début des années 1990 dans les régimes complémentaires. Pendant ces années, le recours aux préretraites a été fréquent pour faciliter les restructurations de l’appareil de production. L’abaissement de l’âge de la retraite à 60 ans est intervenu dans ce contexte et a consacré un droit général à la retraite de tous les salariés qui totalisant 37,5 années de cotisations, cohérent avec des carrières menées dans des conditions souvent difficiles. Cet ensemble de mesures s’est fondé sur la foi de la poursuite de la croissance économique, dans le cadre du modèle salarial fordiste qui avait émergé après la guerre, et a concrétisé les promesses de 1945. Par ailleurs, si les conséquences du baby-boom étaient connues, la forte tendance à l’allongement de l’espérance de vie, constatée depuis, n’était nullement anticipée. Depuis les années 1990, il est clair que le système est confronté à la montée en charge des droits accordés, à un double défi démographique résultant des effets du baby-boom et de l’allongement de l’espérance de vie et à un environnement économique plus incertain. Il n’est pas étonnant que ce changement de perspectives impose des évolutions successives. Même si les réformes sont un moment de tension, la France a progressivement trouvé des méthodes de débat plus sereines et déjà adopté des réformes qui font une partie significative du chemin vers l’équilibre financier. A un moment où l’inquiétude de chacun sur l’avenir du système est forte et où des mesures difficiles vont devoir être prises pour rétablir l’équilibre à court terme, l’horizon se dégage un - 7 -

peu plus loin. En 2035, dans un peu plus de vingt ans, le rapport entre cotisants et retraités sera presque stabilisé, du fait de la disparition des classes nombreuses nées dans l’immédiat après-guerre. Une fois l’équilibre retrouvé en 2020, les mesures à prendre sont d’une ampleur raisonnable. La commission estime que les efforts à mener pour passer le cap et garantir la pérennité du système sont à notre portée. Elle propose trois orientations. Il faut tout d’abord retrouver l’équilibre financier en 2020, ce qui demandera des efforts partagés et importants. Puis, stabiliser financièrement bien mieux qu’aujourd’hui le système, ce qui peut être fait au travers de décisions annuelles qui laissent place à une concertation avant la décision finale du Parlement. Rien ne pourra être fait si l’effort n’est pas équitablement partagé : telle est la deuxième orientation des réflexions qui recouvre des questions aussi diverses et importantes que les avantages familiaux, les polypensionnés, les régimes dans leur diversité. Enfin, la retraite est profondément liée au travail. La commission s’est attachée aux indispensables mesures requises pour que le monde du travail s’adapte à une société où la moyenne d’âge des actifs va s’élever de dix ans dans les quarante prochaines années. Elle attache aussi une importance particulière aux propositions qui permettent de mieux tenir compte de la situation de ceux pour qui l’espérance de vie à la retraite est raccourcie ou altérée en qualité par des facteurs directement liés aux conditions de travail. L’énoncé de propositions pour la prochaine réforme était l’objet même de la lettre de mission que le Premier ministre lui a adressée, et qu’a complété un ambitieux cahier des charges. Elle ne pouvait remplir ce mandat sans présenter au préalable, à sa manière, un état des lieux du système de retraite. Ni ses propositions, ni les analyses des première et deuxième parties du rapport n’auraient pu être faites sans les travaux remarquables du Conseil d’orientation des retraites et la disponibilité des administrations et caisses qui ont répondu avec célérité et compétence à ses demandes. Que les uns et les autres en soient ici remerciés. - 8 -