Voorzitter Piet Hein Donner en commissielid Jetta Klijnsma op weg naar de persconferentie over hun eindrapport over de toeslagenaffaire in Den Haag. Beeld ANP

Dat zoveel ouders te maken krijgen met hoge terugvorderingen is inherent aan het toeslagenstelsel, stelt Donner. Dat stelsel kenmerkt zich door het feit dat de Belastingdienst zonder controle vooraf zeer hoge bedragen uitbetaalt aan mensen met een laag inkomen. Als die uitkering achteraf te hoog blijkt te zijn, moeten deze mensen, die doorgaans niet over financiële reserves beschikken, duizenden euro’s terugbetalen. Bovendien was het tot voor kort staand beleid om de hele toeslag terug te vorderen bij het kleinste (vaak administratieve) foutje van de ouder. Die buitenproportionele sanctie stond echter gewoon in de wet en is keer op keer door de rechter bekrachtigd.

Het volledig terugvorderen van toeslagen op grond van minuscule vergrijpen was daarom op zichzelf rechtmatig, stelt Donner. Niemand kan belastingambtenaren verwijten dat zij de wet uitvoeren. De schuld ligt dus bij de politiek, die de regels heeft opgesteld, en de rechtspraak, die deze regels erg strikt heeft geïnterpreteerd. ‘Ouders zijn de ‘slachtoffers’ van bewuste keuzes van wetgever, bestuur en rechter, die vanaf het begin van het toeslagenstelsel zijn gemaakt’, schrijft de commissie.

Dit tweede, definitieve advies dat de commissie uitbrengt, heeft een heel andere teneur dan het tussenrapport over het Eindhovense gastouderbureau Dadim (casus CAF-11 genoemd). In dat eerste onderzoek bekeek de commissie uitsluitend hoe de Belastingdienst is omgesprongen met de toeslagen van de 309 Dadim-klanten. Donner stelde vast dat de Belastingdienst deze ouders met ‘institutionele vooringenomenheid’ tegemoet is getreden. De dienst zette toeslagen stop en vorderde het al uitbetaalde geld terug zonder de ouders een reële kans te geven zich tegen de fraude-aantijging te verweren. Donner gaf de ouders in zijn eerste rapport daarom grotendeels gelijk en de Belastingdienst een flinke tik op de vingers.

Deze week schetst de oud-minister van Justitie een veel genuanceerder beeld. De Auditdienst Rijk heeft alle 149 fraudeonderzoeken doorgenomen die het CAF-opsporingsteam van de Belastingdienst sinds 2013 heeft uitgevoerd. Al die dossiers gaan over kinderopvangbedrijven die de fiscus verdacht van toeslagenfraude. De Belastingdienst vroeg de 9.400 klanten (de ouders) van die ondernemers daarom extra bewijzen aan te leveren om aan te tonen dat ze aan alle voorwaarden voor de kinderopvangtoeslag hadden voldaan. In ruim een op de drie casussen oordeelde de Belastingdienst dat de ouders de toeslag moesten terugbetalen, soms over meerdere jaren.

Dat wil niet zeggen dat die terugvordering altijd onterecht was, benadrukt Donner nu. Een aantal gastouderbureaus die onderwerp waren van een CAF-onderzoek, heeft aantoonbaar gefraudeerd. Sommige eigenaren zijn daar ook strafrechtelijk voor veroordeeld. Dat geldt onder andere voor de gastouderbureaus De Parel, De Appelbloesem, De Stroom en Family House. Eigenaar van het laatstgenoemde gastouderbureau was oud-imam Abdullah Haselhoef. Hij ontving 2,2 miljoen euro kinderopvangtoeslag op grond van valse aanvragen en kreeg daarvoor in 2016 twintig maanden celstraf opgelegd. Bij De Stroom en Family House zaten ouders in het complot: zij profiteerden mee van de fraude door het gastouderbureau. In andere gevallen (’t Voortvarend Scheepje, De Appelbloesem, De Parel) wisten de meeste ouders niet dat hun gastouderbureau fraudeerde, maar werden zij door de Belastingdienst wel financieel aansprakelijk gesteld.

Het werkelijke beeld van de toeslagenaffaire is dus niet zo zwart-wit als tot nu toe is geschetst. De Belastingdienst behandelde volgens Donner niet álle ouders als fraudeur; en niet álle ouders zijn onschuldig.

Zelfs in de CAF-11-zaak waar de hele toeslagaffaire mee begon, en die te boek staat als een van de ‘schoonste’ CAF-zaken, gaan niet alle ouders vrijuit. Van de 309 Dadim-klanten hebben er 22 geen compensatie gekregen, omdat zij aantoonbaar fraudeerden of taal noch teken gaven op alle contactpogingen van de Belastingdienst. De commissie-Donner impliceert in haar nieuwe rapport zelfs dat het kabinet in deze zaak te veel coulance heeft betracht: ‘Het onderzoek naar het voorkomen van ernstige onregelmatigheden in het CAF 11-dossier is uiterst summier geweest. Daardoor hebben mogelijk zelfs ouders die hun toeslag zelf hadden stopgezet omdat hun kind niet meer naar de opvang ging, compensatie gekregen. Bij toepassing van de compensatieregeling in andere dossiers dient zulks vermeden te worden.’

De oud-minister van Justitie heeft dan ook een vervelende boodschap voor de duizenden ouders die zich gedupeerd voelen door de terugvordering van hun kinderopvangtoeslag door de Belastingdienst. Hij stelt hun geen generieke compensatieregeling in het vooruitzicht. In plaats daarvan adviseert Donner de dossiers van een beperkte groep van circa 1.800 ouders aan een grondige individuele herbeoordeling te onderwerpen. Pas als die herkeuring uitwijst dat de betreffende ouder geen grote misstappen heeft begaan, kan hij of zij aanspraak maken op dezelfde compensatie die de commissie-Donner vorig jaar toekende in de CAF 11-zaak. Deze 1.800 ouders waren betrokken bij 22 CAF-zaken waarin de Belastingdienst volgens Donner mogelijk – net als in de zaak-Dadim – vooringenomen heeft gehandeld en ouders zonder goede aanleiding als fraudeur behandelde.

Bij het toeslagenmeldpunt van de Socialistische Partij en bij de Belastingdienst hebben zich naar aanleiding van alle publiciteit over het toeslagendrama inmiddels duizenden gedupeerden gemeld. Donner adviseert het kabinet om voor degenen die buiten de groep van 1.800 vallen in het hele land ‘herstelloketten’ in te richten. Wie zich gedupeerd voelt, kan zijn dossier daar dan laten beoordelen en, indien het bezwaar gegrond blijkt, alsnog een vorm van compensatie aanvragen. Daarbij zou wel een grens getrokken moeten worden, adviseert Donner. Alleen ouders die minstens 10.000 euro toeslag moesten terugbetalen, kunnen vragen om een ‘herstelbetaling’.

Donner waarschuwt de politiek dat dit maatwerk – de dossiers van alle ouders die compensatie willen moeten individueel bekeken worden – veel tijd en mankracht zal vergen van de Belastingdienst. Gezien de breed gedeelde verontwaardiging over het onrecht dat veel ouders is aangedaan, zal de politiek waarschijnlijk de neiging voelen een ‘groots gebaar’ te maken en alle ouders die zich melden ruimhartig te compenseren, zei Donner op de persconferentie. Volgens de oud-minister zou dat een ‘gevaarlijk precedent’ scheppen, omdat dit feitelijk neerkomt op het terugdraaien van vijftien jaar wetgeving. ‘Het is zeer uitzonderlijk, zo niet uniek, dat wordt teruggekomen op de reguliere werking van een wet, die langdurig is gebillijkt door rechter en politiek. In een politiek emotioneel geladen sfeer, waarbij eenieder in ruimhartigheid niet wil onderdoen voor anderen, wordt wat een hoge uitzondering moet blijven binnen een geordend rechtssysteem al gauw het nieuwe normaal voor pijnlijke zaken.’