Pedro Rossi, Esther Dweck e Arthur Welle

12 de Janeiro de 2019

Justificativa para cortes defendidos pelo governo federal é baseada em argumentos tecnicamente discutíveis. Impactos redistributivos devem ser levados em conta

Com intuito de defender os cortes de gastos primários do governo e a Emenda Constitucional 95/2016, o Ministério da Fazenda publicou o estudo “Teto de gastos: o gradual ajuste para o crescimento do país”, lançado em dezembro de 2018. Trata-se de mais uma tentativa de desqualificar o papel do gasto público no Brasil. O texto afirma, entre outras coisas, que “o gasto público é́, atualmente, um dos principais elementos de concentração de renda”. Com base nessa premissa, conclui que o corte de gastos decorrentes do novo regime fiscal “não aprofunda o efeito concentrador da política fiscal brasileira”.

A base do argumento está no gráfico abaixo, que repercutiu em manchetes na mídia como “Dinheiro público às vezes é usado para aumentar a desigualdade social”, “Apenas 3% dos benefícios da previdência vão para os mais pobres” e “Fazenda: 20% dos mais ricos recebem 40% dos gastos de previdência no Brasil”. Esse gráfico mostra, segundo o estudo, que, ao contrário do Bolsa Família, os gastos com previdência e com pessoal beneficiam principalmente os 20% mais ricos da população. Portanto, o ajuste fiscal que cuida desses gastos seria bem-vindo.

A despeito da grande repercussão, o estudo da Fazenda é tecnicamente discutível. Há quatro pontos específicos que merecem destaque:

1) a metodologia traz um problema tautológico;

2) a análise por quintil de renda não faz sentido diante do grau de desigualdade no Brasil;

3) o estudo não explicita os objetivos dos diferentes gastos públicos;

4) a análise omite o impacto redistributivo do gasto social com efeitos muito importantes na redução da desigualdade.

A análise ex-post é parcial e tautológica

A análise da Fazenda constata o óbvio. Se uma família com um salário mínimo per capita está entre os 55% mais ricos, quem ganha o benefício mínimo da previdência per capita (um salário mínimo) está nos mesmos 55% mais ricos. É tautológico.

Uma pessoa que mora sozinha e recebe R$ 1.603 da previdência figura entre os 20% mais ricos, mas essa pessoa só figura entre os mais ricos depois de receber o benefício. Ou seja, identifica-se que o benefício está indo para os mais ricos, ex-post, depois de a pessoa recebê-lo. Por essa ótica, os benefícios estão indo para privilegiados ou os benefícios os fazem privilegiados? Cabe questionar também se um idoso que ganha R$ 1.603 no Brasil é, de fato, um privilegiado.

Dada a distribuição de renda no Brasil e o baixo nível de renda, é evidente que a previdência não vai beneficiar fortemente os 10% mais pobres. Em 2017, os 10% mais pobres possuíam uma renda abaixo de R$ 187 per capita. Portanto, para estar nessa condição, um aposentado que recebesse um salário mínimo (R$ 937) teria que sustentar uma família de cinco pessoas, sem qualquer renda adicional.

Se, ao invés da análise ex-post – que analisa a distribuição depois de transferidos os benefícios –, o Ministério da Fazenda fizesse uso de uma análise ex-ante – que analisa o que aconteceria com a distribuição se não houvesse previdência – constataria que a previdência reduz a desigualdade. Também é notória a ausência das evidências que demonstram que a previdência tornou a pobreza na velhice um problema residual no Brasil, como mostra o gráfico abaixo. Na hipótese artificial de eliminação das rendas da previdência, a pobreza superaria a casa dos 60% entre a população mais idosa.

A previdência torna a pobreza na velhice residual

Além disso, há outras metodologias para avaliar o impacto distributivo da previdência ignoradas pelo estudo do ministério da Fazenda. De acordo com Hoffman, uma análise adequada do impacto distributivo de gastos públicos deve considerar os efeitos de mudanças marginais. Por exemplo, se a renda da previdência de todos que a recebem for reduzida em 1%, quanto se altera o índice de Gini (que mede a desigualdade)? E em caso de aumento? E em caso de aumento do salário mínimo (indexador de uma grande parte dos benefícios)? São perguntas relevantes para um estudo sério sobre os impactos distributivos da previdência.

A análise por quintil é inapropriada

O Brasil é um dos países mais desiguais do mundo. Tão desigual que uma pessoa com renda de um salário mínimo está na metade mais rica da população. Tão desigual que o aposentado que recebe R$ 1.603 está entre os 20% mais ricos.

Mas o grande problema da desigualdade brasileira não é quem recebe o salário mínimo, nem o aposentado que recebe R$ 1.603. Esses não são “privilegiados” do sistema.

O problema da desigualdade brasileira está nos últimos percentis, nos 5% mais ricos ou, como ressalta Piketty, no 1% mais rico. No Brasil, a soma das rendas per capita familiar dos que estão entre os 2% mais ricos é maior do que a soma total das rendas per capita familiar dos 50% mais pobres, isso de acordo com os dados da Pnad; com base em outros dados é ainda mais gritante.

Apesar disso, o estudo da Fazenda não trata da distribuição dentro do último quintil, seja para o último decil, ou ainda, para o último percentil, no qual reside o principal problema da desigualdade de renda no Brasil.

Ao analisar as transferências da previdência por percentil, nota-se que a concentração das rendas das aposentadorias está principalmente nos dois últimos percentis. Em torno de 15% das transferências da previdência vai para os 2% mais ricos (renda mensal per capita acima de R$ 6.931), sendo 9% para o 1% mais rico (renda per capita acima de R$ 9.526). Obviamente essa renda não é decorrente do RGPS (Regime Geral da Previdência Social), cujo teto é R$ 5.645, mas dos Regimes Próprios, dos servidores públicos do Executivo civil, Judiciário, Legislativo, militares etc. No entanto, grande parte da reforma da Previdência proposta pelo atual e governo anterior diz respeito ao RGPS.

2% mais ricos concentram 15% da previdência social

É preciso entender a natureza de cada gasto público

O estudo do Ministério da Fazenda induz a uma comparação inadequada entre o impacto distributivo do Bolsa Família, da Previdência e do gasto com pessoal, usando o Bolsa Família como exemplo para as demais políticas: “Alé́m disso, verifica-se que programas como o Bolsa Família apresentam efeito redistribuidor de renda. Esse programa é uma exceção, pois a ampla maioria das políticas públicas do governo federal não chega aos mais pobres e acaba acentuando a desigualdade de renda”.

Há aqui uma confusão em torno da natureza das políticas e da diferença entre redução da desigualdade e redução da pobreza. O objetivo do Bolsa Família é reduzir a pobreza e complementar renda, mesmo daqueles que têm condição de trabalho mas não possuem renda estável ou suficiente para garantir uma renda familiar per capita acima da linha da pobreza extrema. Nesse caso, uma análise ex-post faz sentido para avaliar se o benefício está indo para o topo da distribuição, o que seria uma distorção do benefício.

Porém, o objetivo da Previdência Social é outro: trata-se de assegurar renda para quem perdeu a capacidade laboral e garantir para o beneficiário uma estabilidade de renda ao longo da vida com transferências intergeracionais e interclasses. A ideia por trás da previdência é que alguém que trabalhou a vida inteira, inclusive informalmente, como no caso do BPC (Benefício de Prestação Continuada), tem o direito de manter uma estabilidade da renda ao se aposentar até um certo patamar.

Além disso, ambos são benefícios da seguridade social, que combinados garantem um seguro para toda a sociedade. Como pode ser visto recentemente, esses permitem, mesmo em tempos de crise, que a economia continue girando, com garantia de renda para uma parcela relevante da população.

A análise do gasto com pessoal é ainda mais inconcebível. Segundo a Fazenda: “Nada menos que 79% da despesa com folha de pagamento do governo federal vai para os 20% mais ricos”.

O objetivo do gasto com pessoal é também reduzir pobreza e redistribuir renda, não pelos salários dos servidores, mas pela prestação de serviços públicos, tais como saúde, segurança, educação, defesa, que são acessados de forma gratuita pela população. Obviamente, as pessoas que serão funcionários públicos terão o nível de formação compatível com a posição de médicos, enfermeiros, professores, secretários de orçamentos, delegados, juízes e legisladores. Ainda que se possa questionar salários excessivos do setor público em determinadas áreas privilegiadas, essa não é a realidade da maioria dos servidores públicos.

Um jovem professor da rede pública que mora sozinho e recebe o piso salarial da categoria, de R$ 2.455, é um privilegiado? E os médicos e enfermeiros da rede pública? Todos estão entre os 20% mais ricos da população. O que o estudo omite é que quando o professor dá aulas para dezenas de alunos de baixa renda, ele contribui para reduzir a desigualdade social, pois crianças e adolescentes têm acesso a uma educação gratuita. A clara necessidade de elevar a qualidade da educação pública parece incompatível com a redução dos investimentos nessa área decorrente da EC 95/2016.

Uma outra forma de olhar o impacto redistributivo são as estimativas de Silveira e Passos (2017), que analisam o impacto distributivo da política fiscal a partir do cálculo do índice de Gini em diferentes estágios da renda.

No primeiro estágio, considera-se somente a renda oriunda do mercado. A seguir, somam-se os benefícios monetarios governamentais (como aposentadoria, pensões, auxílios, bolsas, seguro desemprego e outros), tem-se o segundo estágio, denominado “renda monetária inicial”. No terceiro estágio, descontam-se os impostos diretos e tem-se a renda disponível. Em seguida, subtraem-se os impostos indiretos para o quarto estágio e, por último, no quinto estágio, imputa-se uma renda, referente aos benefícios, para aqueles que acessam os serviços públicos gratuitos em saúde e educação.

A figura abaixo, apresentada no documento “Austeridade e Retrocesso: impactos sociais da política fiscal e alternativas para o Brasil”, resume os resultados. Nota-se que o sistema tributário nã̃o contribui para reduçãoo da desigualdade, pois todo o ganho de distribuição com a arrecadação direta (terceiro estágio) é perdido com a tributação indireta (quarto estágio), cujo peso maior recai sobre os mais pobres. Por outro lado, mostra-se a importância dos gastos públicos, não só com transferências de renda, apresentadas no segundo estágio, mas, em especial, em saúde e educação para a reduçãõ da desigualdade social, captadas no quinto estágio.

Portanto, não há como fugir da constatação de que o corte de gastos sociais (inclusive de pessoal) vai agravar a desigualdade social no Brasil. Justamente no sentido contrário do que propõe o discurso oficial do Ministério da Fazenda. Além disso, como enfatizado no livro “Economia para Poucos: Impactos Sociais da Austeridade e Alternativas para o Brasil”, para além da dimensão distributiva, há também uma relação direta entre o orçamento público e a garantia de direitos sociais. Os cortes de gastos públicos, defendidos pela Fazenda e pelo governo de Jair Bolsonaro, podem comprometer a saúde e a educação das pessoas, o acesso à cultura, a preservação do meio ambiente, a qualidade de vida do campo, os programas voltados para redução das desigualdades não apenas de renda, mas de acesso à serviços públicos, agravando as desigualdades históricas regionais, de gênero e raça.

Nesse sentido, precisamos avaliar, de forma criteriosa e sem malabarismos estatísticos, os impactos dos cortes de gastos na vida dos brasileiros, em especial, na dos mais vulneráveis.

Pedro Rossi é professor do Instituto de Economia da Unicamp

Esther Dweck é professora do Instituto de Economia da UFRJ

Arthur Welle é doutorando em economia na Unicamp