政府は公文書を管理する新たなガイドラインの案を８日に明らかにしました。今年は陸上自衛隊の「日報」や「森友学園」との財務省の交渉経緯など、公文書の管理のあり方が議論となるケースが相次ぎ、見直しが検討されていました。

新たなガイドラインによって問題は解決したのか。そして残された課題は何でしょうか。

解説のポイントです。

●公文書の管理。その仕組みと、抜け穴とされた「１年未満」の文書について。

●見直しで問題の再発は防げるのか。

●最後に公文書に関する歴史の「正確性」とは何かを考えます。



【公文書管理の仕組みは】

●公文書の管理はわかりにくい仕組みです。そこでまず、いまの「行政文書」の制度から見てみましょう。

行政文書は内容に応じて保存期間の基準が決められ、５年、１０年、３０年などいくつかの保存期間に分けられます。文書のリストは「管理簿」にまとめられ、誰でも一覧を見ることができます。情報公開請求もここから行うことができます。保存期間が終わると、歴史的な文書は「国立公文書館」へ移されます。また、廃棄する場合は、総理大臣の同意が必要です。

このように、管理は極めて厳格なことが分かります。これなら問題は起きないはずです。



【１年未満文書という「抜け穴」】





●ところが、行政文書にはもう１つ、保存期間「１年未満」という区分が作られていました。これは省庁が自分たちの規定などを元に作った、いわば例外の扱いです。短期間で終えるものやごく軽微な文書が対象のはずでした。





これも行政文書ですが、管理簿にも掲載されず、公文書館にも移されず、自分たちの判断で廃棄できます。登録する仕組みがなく廃棄も自由。どういう文書が作られ捨てられたのか。これまでは記録も残りませんでした。



●この「１年未満」の文書。公文書管理委員会の中でその実態が報告されました。

その結果、各省庁に広がっていることが分かりました。

○がついているのは自分たちで規定などを作り、１年未満の文書を作成していた省庁です。一方、○がついていない省庁。これは１年未満の文書がないということではありません。何の規定もなく１年未満の文書を作っていた省庁です。公文書管理委員会のある内閣府もここに含まれていました。





●「森友学園」への国有地の売却をめぐる財務省の交渉経緯に関する文書が、この「１年未満」でした。情報公開請求には「文書保有が確認できない」とされています。

さらに、登録もいらず廃棄も自由。基準もばらばらとなれば、見せたくない文書は１年未満という扱いにして、残っていないという説明で押し通すことすら、可能になります。実際に、陸上自衛隊の「日報」は、実際には文書があったのに、「存在しない」と説明されていたことが特別防衛監察によって明らかになっています。

つまりいずれも問題の背景は、各省庁に広がったこの「１年未満」という区分が「抜け穴」となっていることだったのです。



【どう見直されたのか】

●政府の公文書管理委員会で、新たなガイドラインの案がとりまとめられました。１年未満の文書の扱いは、今回初めて基準が設けられました。「典型的な業務連絡や新聞のコピーなど」にいくつかの例が示され対象は限定しています。一方で「行政運営を検証するのに必要な文書は１年以上の保存期間にする」としています。財務省の交渉記録のような文書は、今後１年未満にはならないとみられます。一定の枠をはめたのは確かです。

また、一年未満の文書以外にも、今回、メールなど電子文書について、行政文書に該当するものは共有して保存することなど、保存方法も初めて細かく規定されました。

●一方で課題も残りました。１年未満の文書は、引き続き「管理簿」への掲載が行われません。対象が絞り込まれたとはいえ、掲載されないまま、省庁の判断で廃棄される構図は変わらないのです。あまりに管理を厳しくすると業務に支障が出かねないことも確かです。それでも、今後も、例外はできるだけなくし、透明性を高めることが求められます。



【「相手に確認し正確性を」】

●今回１年未満の文書以外にも、新たな内容が盛り込まれました。その１つが、複数の省庁や外部との打ち合わせで文書を残すよう求めている点です。ただし同時に「相手方にできるだけ確認して正確性を確保する」とされました。いわば互いにすりあわせてから、文書を残すということを意味しているようです。

これは、獣医学部の新設をめぐって、文部科学省と内閣府の間で、やりとりの認識などが食い違ったことが念頭にあるとみられます。

しかし、これだと省庁ごとに見解が異なり対立する部分、さらには一方の当事者に都合の悪い部分は、どうなるでしょうか。専門家からは、お互いに当たり障りのない合意した部分だけや、場合によっては結論しか書かず、細かな議論が残されなくなるおそれも指摘されます。





●政府は内部での対立を避けたいという思惑があるのでしょう。しかし、「正確性」を理由として、記録をありのまま残さない結果になったとしても、妥当と言えるのでしょうか。



【歴史における「正確性」は何か】

●特に専門家が懸念するのが、歴史の検証への影響です。行政文書は将来、歴史公文書となる役割があるためです。

実際に、歴史公文書で、その例を示します。





●法務省から国立公文書館に移管された、昭和２０年１２月の文書です。私は取材のため３年間、戦争犯罪の裁判記録など数百点を開示し、閲覧してきました。文書はその一部で、ＢＣ級戦犯とされた被告の支援をどうするか、関係する省庁が話し合っています。





●ここには各省庁の意見の対立がそのまま記されています。ＢＣ級戦犯の被告に対し「不法行為した者を政府が援助するのは不適当だ」とする意見と、「公務上であり、政府が面倒を見るのは当然だ」という意見です。

この議論。戦争犯罪の責任が当時の国家にあるのか、あくまで個人の責任かという大きなテーマを含んでいます。文書から現在の私たちは、日本政府が終戦直後から自主的に議論を行い、政府の中でも大きく見解が対立していたという事実を、知ることができます。

●もしこの議論も対立点がありのまま残されなければ、歴史的事実を公文書から知ることはできません。つまり、その時の各省庁の認識の違いや対立も含めた内容こそ、本当の意味でのその時代の「正確性」であるはずです。



【歴史の検証を受ける立場で】

●今回の議論について、「武士の家計簿」などの著者で、数多くの歴史公文書を見てきた歴史学者の磯田道史さんは、取材に対して「政府には見せない、残さないほうが得策と思っている節もある。長い目で見れば、見えるようにすることで政策のあやまりを減らせるはずだ。公務員を本当に『公』の務員にするのは公文書の保存と公開である」と指摘します。



●政府の見直しは、一連の問題を教訓にした対策はいくつか取られました。しかし、その一方で歴史の検証という長期的な視点が、なお不十分だと思います。新たなガイドラインはさらに検討が行われ、年内にも正式に決定する見通しです。

●政府は、自分たちの作った文書が数十年後、あるいはもっと先に、未来の国民から検証を受ける日が来るということを忘れず、都合のよいことも、悪いことも、ありのまま誠実に文書を残すという姿勢を持ってもらいたいと思います。



（清永 聡 解説委員）



