Publié le 18 nov. 2019 à 13:02 Mis à jour le 19 nov. 2019 à 12:41

Le verdict est tombé et il va animer les débats alors que les syndicats opposés à la réforme préparent la grève du 5 décembre. Le Conseil d'orientation des retraites (COR) a remis ce lundi aux partenaires sociaux le rapport très attendu que lui a commandé le gouvernement à la rentrée. La commande visait à affiner les prévisions financières du système de retraite à l'horizon de 2030 et à préparer les esprits à des mesures de redressement des comptes de l'assurance-vieillesse, afin de retrouver l'équilibre lors de l'entrée en vigueur du futur régime universel de retraite en 2025. Une condition fixée par l'exécutif et rappelée fin août par Emmanuel Macron.

Le résultat s'écarte peu du dernier rapport du COR, en date de juin. Mais il insiste sur les perspectives de la prochaine décennie, or c'est justement vers 2030 que les courbes s'infléchissent et que le déficit potentiel doit commencer à se résorber. De plus, ce besoin de financement du système, d'habitude exprimé en points de PIB, est cette fois-ci traduit en euros constants. Et c'est cela qui frappe les esprits.

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Des hypothèses plus favorables qu'en juin

En 2025, ce besoin de financement s'établirait entre 7,9 milliards et 17,2 milliards d'euros constants (de 0,3 à 0,7 point de PIB). La fourchette varie suivant la convention comptable choisie et la croissance de la productivité anticipée. L'hypothèse à 17 milliards est assez théorique, puisqu'elle suppose que les taux de cotisation implicites de l'Etat employeur et que les taux de subvention des régimes spéciaux restent figés à leur niveau de 2018 - alors que dans la réalité, l'Etat met la main à la poche lorsque c'est nécessaire. A l'inverse, la convention qui prévoit un effort de l'Etat constant en pourcentage du PIB est sans doute trop optimiste - cela signifierait que l'Etat laisse filer son propre déficit. Le scénario le plus réaliste tournerait donc autour de 11,6 milliards d'euros.

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Par la suite, le besoin de financement continuerait à s'aggraver, avec un déficit s'établissant entre 8 et 27 milliards d'euros en 2030 (la fourchette s'écarte par le jeu des hypothèses et conventions comptables). Une chose est sûre : le régime général (CNAV) plus le fonds de solidarité vieillesse auraient un besoin de financement d'environ 6 milliards en 2025, puis de 7,5 à 11 milliards d'euros en 2030, après avoir connu un quasi-équilibre en 2018. Les retraites complémentaires des salariés du privé (Agirc-Arrco) seraient proches de l'équilibre. Mais les trois fonctions publiques verraient leur besoin de financement croître : 6,3 milliards pour l'Etat ; et surtout 6,6 milliards pour l'hospitalière et la territoriale.

Par rapport à juin, le rapport prend en compte des hypothèses un peu plus favorables de masse salariale, puisque le gouvernement a prévu 40.000 suppressions de postes de fonctionnaires en moins. De plus, le COR a intégré des économies au titre de la sous-indexation des pensions supérieures à 2.000 euros en 2020.

Moins de cotisations à verser pour l'Etat-employeur

Mais en fin de compte, il n'y a pas de bonne surprise pour les partenaires sociaux, qui refusent des mesures de redressement à court terme. La CFDT notamment, seul syndicat qui appelle de ses voeux le principe d'un régime universel (l'Unsa n'y est pas opposé), a répété que des économies risqueraient de tout gâcher… et seraient malvenues puisque, à long terme, le système tend vers l'équilibre.

De plus, comme le montre le rapport du COR, le besoin de financement à horizon 2030 ne découle pas d'une dérive des dépenses de retraite, mais en partie « d'une réallocation des ressources au sein des administrations publiques au détriment de l'assurance-vieillesse ». Ainsi, l'Unédic et la branche famille de la Sécurité sociale sont censées moins contribuer au système de retraite, grâce à la « moindre fréquence au fil du temps » des périodes de chômage et à la baisse du nombre de ménages éligibles au dispositif d'aide à l'assurance-vieillesse pour les familles pauvres (AVPF). Par ailleurs, l'Etat-employeur cotiserait moins pour ses agents dans la fonction publique territoriale ou hospitalière, en raison d'une démographie déclinante… mais devrait combler en bout de course les déficits grandissants de leur régime, géré par la CNRACL.

Le retour de l'âge-pivot

Comme le lui a demandé le gouvernement, le COR a étudié jusqu'à quel point il faudrait augmenter les cotisations, baisser les pensions ou reculer l'âge effectif de départ pour équilibrer les comptes en 2025. Il a émis plusieurs hypothèses concernant l'âge, notamment l'instauration d'un « âge minimum du taux plein » qui ressemble à l'âge du taux plein sur lequel a travaillé le haut-commissaire aux Retraites, Jean-Paul Delevoye.

La génération 1963, qui pourrait être la première concernée par la réforme, devrait ainsi partir entre 63,1 et 64,4 ans pour obtenir le taux plein. Cela suppose de rajouter entre 2,6 mois et 5,6 mois par an (c'est-à-dire pour chaque nouvelle génération) à l'âge du taux plein entre la génération née en 1959 et celle qui est née en 1963.

Si en parallèle le gouvernement décidait d'abaisser l'âge d'annulation de la décote pour le faire converger avec cet âge minimum du taux plein, on obtiendrait alors un « âge-pivot » - notion chère à Jean-Paul Delevoye. Mais abaisser l'âge d'annulation de la décote augmenterait les dépenses. Par compensation, il faudrait donc remonter plus rapidement le nombre de mois travaillés pour chaque nouvelle génération.