«Plutôt que de prolonger tous les trois mois, il vaudrait mieux introduire dans notre droit des mesures pérennes», expliquait mercredi matin Eric Ciotti dans la matinale de France Inter. Selon le député LR, il faudrait par exemple que «certains contrôles d’identité» soient «autorisés, facilités pour les forces de l’ordre». Ils sont pourtant déjà autorisés dans de (très) nombreux cas et l’état d’urgence n’y a pas changé «grand chose». Surtout, le passage dans le droit commun de mesures d'exception pourrait se heurter au Conseil Constitutionnel.

En temps «normal» (hors état d’urgence), c’est le code de procédure pénale seul qui encadre les contrôles d’identité. «Il y a deux grands cas, qui figurent dans l’article 78-2 : soit le contrôle est à l’initiative de la police, soit le procureur fait une réquisition», explique l’avocat-blogueur Maître Eolas.

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Dans le premier type de cas, l’article 78-2 permet ainsi explicitement le contrôle de toute personne si les agents disposent d’un indice qu’elle a commis une infraction ou qu’elle se prépare à en commettre une. C’est ce que l’on appelle le contrôle de police judiciaire.

Toujours de leur propre initiative, mais de façon beaucoup plus large, les policiers ou les gendarmes peuvent procéder à un contrôle de police administrative, c'est-à-dire demander l’identité de «toute personne, quel que soit son comportement» pour «prévenir une atteinte à l’ordre public, notamment à la sécurité des personnes ou des biens». Ce qui ne veut pas dire que les policiers ou les gendarmes ont champs libre : en 1993, le Conseil constitutionnel a estimé que tout contrôle d’identité doit être motivé. Les policiers doivent justifier «de circonstances particulières établissant le risque d’atteinte à l’ordre public».

Des fouilles élargies

Dans le second cas, l’initiative revient au procureur de la République : il peut autoriser des contrôles d’identité sur toute personne, dans un lieu (une rue ou un quartier par exemple) et pour une période donnée, «aux fins de recherche et de poursuite d’infractions».

Jusqu’à récemment, un contrôle d’identité ne permettait pas de fouiller la personne (à l’exception d’une «palpation de sécurité»), son sac ou son véhicule. Mais une loi récente, datée du 3 juin 2016, autorise désormais les officiers de police judiciaire à procéder à la fouille des bagages d’une personne, ou de son véhicule, dans le cadre d’un contrôle d’identité, sur autorisation du procureur de la République. Jusque-là, ces fouilles dépendaient du régime de la perquisition, beaucoup plus restrictif.

Des «zones de protection» à l'initiative des préfets

Alors, qu’a changé l’état d’urgence à ce cadre déjà particulièrement large ? «Pas grand chose», note Maître Eolas. La seule différence, c’est que les contrôles d’identité peuvent désormais être demandés à l'initiative des préfets. Dans le cadre de l’état d’urgence, ils peuvent en effet délimiter des «zones de protection et de sécurité» dans lesquelles les forces de l’ordre pourront procéder au contrôle d’identité de toute personne, mais aussi à la fouille des bagages et des voitures. Une disposition que seul le procureur peut prendre hors-état d’urgence.

Ce mécanisme est prévu et a été «utilisé à l’occasion de grands rassemblements estivaux comme les fêtes de Bayonne» ou «pour sécuriser des sites touristiques nationaux», note le rapport d’information sur l'état d'urgence de la commission des Lois, remis le 6 décembre dernier.

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Mais dans la pratique, les préfets ont «abusé» de ce mécanisme, soulignent surtout les députés. L’immense majorité des arrêtés ne vise ainsi «pas des circonstances particulières» et se substituent déjà «aux mesures de droit commun». Exemple ? «Dans la zone de la gare de Mâcon-Loché en Saône-et-Loire, les forces de l’ordre sont ainsi autorisées à procéder à des contrôles d’identité, fouilles de bagages et visites de véhicules, tous les jours entre le 28 juillet et le 8 septembre 2016, le préfet reprenant chaque jour un nouvel arrêté.»

Une proposition anticonstitutionnelle ?

Faut-il, dès lors, «pérenniser» ces mécanismes en dehors de l'état d'urgence comme le propose Ciotti ? Selon Serge Slama, maître de conférences en droit public à l’Université Paris Ouest-Nanterre, la proposition du député pourrait se heurter à une difficulté de taille : ces mesures pourraient être considérées «contraires à la Constitution» par le Conseil Constitutionnel, qui expliquait en 1993 que «la pratique de contrôles d’identité généralisés et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté individuelle».

Et n'en déplaise au député LR, même l’état d’urgence ne permet pas tout concernant les contrôles d’identité. Et c’est le juge des libertés et de la détention (JLD) du tribunal de grande instance de Toulouse qui le dit, rapportait Le Monde fin 2015. Le magistrat a en effet estimé que le motif «état d’urgence», que des agents avaient invoqué pour un contrôle, ne suffisait pas pour contrôler «toutes personnes présentes sur le territoire national en l’absence d’élément objectif de suspicion».