Steuerskandale gab es viele in den vergangenen Jahren. Steuerwettbewerb zwischen Staaten lädt zu Steuerhinterziehung ein. Was lässt sich dagegen machen?

Nein, das ist nicht Panama, aber auch hier wird viel Geld versteckt: Luftbild der britischen Jungferninseln Tortola, Guana Island, Grand Camanoe und Beef Island in der Karibik Bild: dpa

Es gibt Nachbesserungsbedarf im internationalen Steuersystem. Die Symptome häufen sich: Sei es die Steuerhinterziehung von Privatpersonen, ein Dauerbrenner in den Nachrichten schon lange vor den sogenannten „Panama Papers“, oder die Steuervermeidung von multinationalen Firmen à la Lux-Leaks – die Aufteilung der internationalen Steuerbasis zwischen den Staaten weist deutliche Lücken auf.

Im Anschluss an die Steuerskandale der letzten Jahre wird stets ausführlich über Reformvorschläge diskutiert, doch dabei wird in vielen Fällen die zugrundeliegende Ursache ignoriert. Steuerzahler nutzen nur den Spielraum aus, den ihnen die Staaten gewähren. Und im Kontext der seit Ende des Bretton-Woods-Systems zunehmenden Kapitalmobilität haben Staaten einen Anreiz, möglichst viel Kapital in ihre eigene Steuerbasis zu locken. Die Instrumente des daraus resultierenden Steuerwettbewerbs sind nicht nur niedrige Steuersätze, sondern auch andere Faktoren wie das Bankgeheimnis oder die Möglichkeit, Briefkastenfirmen zu gründen.

Die OECD hat den Steuerwettbewerb bereits 1999 als Problem erkannt, und auch die EU diskutiert seit Jahren über eine gemeinsame Bemessungsgrundlage für die Unternehmensbesteuerung. Zwei grundlegende Fragen stellen sich. Erstens, warum und, wenn ja, wie sollte die internationale Staatengemeinschaft reagieren? Zweitens, welche Nachteile hätte eine Regulierung des Steuerwettbewerbs?

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Die Beantwortung dieser Fragen setzt zwei Dinge voraus. Zum einen ein solides empirisches Verständnis, wie die verschiedenen Arten des Steuerwettbewerbs funktionieren und interagieren. Zum anderen eine Diskussion über die Werte, auf die das internationale Steuersystem ausgerichtet sein sollte.

Zahlen nur schwer erhältlich

Um die Dynamik des Steuerwettbewerbs zu verstehen, müssen wir drei Typen unterscheiden. Erstens ermöglichen Steuerparadiese Steuerhinterziehung, indem sie Privatpersonen erlauben, ihr Kapital anzulegen, ohne dass die zuständige Steuerbehörde am Wohnsitz der Steuerhinterzieher davon erfährt. Trotz zahlreicher Reformen der letzten Jahre durch die OECD und die G 20 ist dieses Problem noch lange nicht gelöst.

Es liegt in der Natur der Sache, dass Zahlen zur Steuerhinterziehung nur schwer erhältlich sind. Der französische Ökonom Gabriel Zucman von der Universität Berkeley schätzt, dass rund 8 Prozent der weltweiten Finanzvermögen, das heißt 7,6 Billionen Dollar, in Steueroasen liegen. Diese Schätzung wird im Allgemeinen sogar noch als niedrig eingestuft. Umstritten ist allerdings, welcher Anteil der Einkünfte aus diesen Vermögen nicht deklariert wird und damit dem Tatbestand der Steuerhinterziehung entspricht. Doch selbst wenn dieser Anteil „nur“ 50 Prozent ausmacht, stellt Steuerhinterziehung immer noch ein ökonomisch und politisch dramatisches Phänomen dar.

Zweitens erlauben Staaten internationalen Unternehmen, ihre sogenannten Buchgewinne bei ihnen zu verbuchen, obwohl die eigentliche wirtschaftliche Aktivität ganz woanders stattfindet. Die Unternehmen benutzen eine ganze Reihe von mehr oder weniger legalen Tricks, um ihre effektiven Steuersätze drastisch zu senken. In Ländern, in denen der nominelle Steuersatz zwischen 20 und 30 Prozent liegt, zahlen Google, Starbucks & Co. ein Zehntel oder noch weniger.

Klassischer Fall: Irland

Die OECD schätzt, dass den Finanzministerien weltweit 4 bis 10 Prozent der Einnahmen aus der Unternehmensbesteuerung, das heiß 240 Milliarden Dollar jährlich, verlorengehen. Da ganze 60 Prozent des weltweiten Handels firmenintern abgewickelt werden und gerade diese Geschäfte sich zur Gewinnverschiebung eignen, ist zu vermuten, dass es sich dabei um eine konservative Schätzung handelt. Hochrangige Beamte der Steuerbehörden in OECD-Ländern geben ebenso offen wie zynisch zu, dass internationale Unternehmen heute gerade einmal so viele Steuern zahlen, wie sie wollen.