Une Constitution pour changer d’Islande ?

Le 20 octobre, les Islandais voteront pour adopter ou rejeter la nouvelle Constitution qu’ils préparent depuis deux ans. Héritée du Danemark, la loi fondamentale qui régit actuellement la République d’Islande a été adoptée à la hâte en 1944, au lendemain de l’indépendance. A l’époque, il s’était principalement agi de remplacer le roi par un président élu, étant entendu que le texte, considéré comme provisoire, serait amendé à la première occasion. Ce n’est que fin 2008, en plein cœur de la tourmente financière qui secouait alors les institutions et sous la pression des mouvements citoyens, que la nécessité d’une refondation complète s’est finalement imposée.

Le projet sur lequel les électeurs auront à se prononcer dans quelques jours a été conçu à l’écart de toutes les structures politiques conventionnelles, sous la supervision d’un conseil de vingt-cinq représentants de la société civile élus lors de scrutins ouverts. Et c’est en lançant une vaste consultation interactive sur Internet et les réseaux sociaux que l’Assemblée constituante a débuté ses travaux. Le procédé, inédit dans les annales de la construction démocratique, a été retenu en partie en raison de la piètre estime en laquelle la population tient sa classe politique, depuis que le pays a évité de justesse la faillite à l’automne 2008 (1). Un désaveu qui ne semble pas se démentir puisqu’un sondage révélait récemment que neuf Islandais sur dix n’accordent aucune confiance à leur Parlement.

Dans un tel contexte, le référendum n’a cessé de soulever la controverse et ses détracteurs sont nombreux. Dans le camp de la droite, le Parti de l’indépendance, qui domine la scène politique et le Parti du progrès, plus modeste, se sont farouchement opposés au projet dès ses prémices. Rien de vraiment surprenant : les deux formations ont largement bénéficié du système. L’une et l’autre ont exercé le pouvoir sans discontinuer de 1926 à 2009, souvent ensemble, au sein de gouvernements de coalition. L’hostilité des avocats n’étonne pas non plus : issus des rangs de la faculté de droit de l’Université d’Islande, ils entretiennent des liens étroits avec les milieux politiques et considèrent en outre que la réforme constitutionnelle relève de questions purement juridiques sur lesquelles il revient à eux seuls de trancher. La prise de distance du gouvernement actuel interpelle davantage. A l’initiative du projet, dès son arrivée aux affaires en janvier 2009, la coalition de l’Alliance social-démocrate et du Mouvement des verts de gauche semble désormais contrariée par ses retombées. Seuls le premier ministre et quelques députés font montre d’un quelconque enthousiasme à ce sujet.

A l’inverse du modèle social-démocrate qui prévaut dans les autres pays nordiques, le minuscule Etat insulaire islandais (qui ne compte que 320 000 habitants) a depuis longtemps aboli les frontières entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire. Il est ainsi commun pour ceux des ministres qui ont la haute main sur les affaires d’offrir des positions dans l’appareil d’Etat, de favoriser les monopoles privés ou encore de disposer à leur guise des ressources publiques. Les proches, clients et financiers des dirigeants politiques sont les premiers bénéficiaires de ce système de prébendes généralisé. Il y a quelques années, le Ministre de la justice Björn Bjarnason (IP) avait ainsi nommé le neveu du Premier ministre Davíð Oddsson’s (IP), M. Ólafur Börkur Þorvaldsson, puis son ami Jón Steinar Gunnlaugsson à la Cour suprême. Quelque temps après, c’était au tour du fils du premier ministre, M. Þorsteinn Davíðsson, d’obtenir une nomination à un poste de juge.

Entre 1998 et 2003, deux banques publiques ont été vendues à des proches du pouvoir exécutif. S’en était suivie une dérégulation du système, d’autant plus rapide qu’en même temps qu’il encourageait les nouvelles entités privées à prendre leur place en tant qu’acteurs majeurs de la finance internationale, le gouvernement neutralisait l’autorité de régulation censée les surveiller (2). En 2006, celle-ci n’employait en effet que quarante-six personnes pour mener à bien sa mission de contrôle de trois des institutions bancaires parmi les trois cents plus importantes du monde. En remerciement pour services rendus, les élus à l’origine des privatisations avaient été récompensés en monnaie sonnante et trébuchante. Ainsi, en 2008, dix des soixante-trois députés qui siégeaient au Parlement avaient bénéficié de prêts d’une valeur moyenne de 9 millions d’euros, tandis que leurs partis recevaient des dons d’un montant équivalent à environ 6,20 euros par habitant.

Un autre scandale a éclaté au grand jour lorsque, peu après le krach, le grand patron Björgólfur Guðmundsson s’est déclaré en faillite personnelle. A cette occasion, le public a découvert que sa dette, évaluée à 580 millions d’euros, était aux deux tiers détenue par la banque dont, grâce à ses accointances politiques, il était à la fois le principal actionnaire et le président du conseil d’administration ; sans compter le fait que son vice-président Kjartan Gunnarsson était aussi le président historique du Parti de l’indépendance. Pour toute défense, l’intéressé avait déclaré que sa banque avait été très heureuse de lui prêter de l’argent.

A plus grande échelle, la coalition de droite au pouvoir pendant près de deux décennies a opéré un transfert fiscal systématique des classes aisées vers les contribuables les plus modestes. En mettant en œuvre une politique fiscale réduisant presque à néant l’imposition sur le capital en même temps qu’un gel du barème de l’impôt sur le revenu, elle a permis à la rente d’échapper à l’impôt tandis que, dans un contexte d’inflation, de plus en plus de familles pauvres devenaient imposables. Le coefficient de Gini – qui mesure les inégalités – appliqué au revenu après imposition (sans prendre en compte la fuite des capitaux vers des paradis fiscaux) est passé du niveau moyen des pays nordiques en 1995 à celui des Etats-Unis en 2007. Des données qui viennent seulement d’être divulguées, l’Agence nationale de la statistique, placée sous l’autorité du premier ministre, refusant jusqu’à présent de communiquer les chiffres de la répartition du revenu.

L’objectif poursuivi par Reykjavík était alors de se démarquer des pays du nord de l’Europe, volontiers présentés par le gouvernement et les médias comme des sociétés « couvées par un Etat-providence trop généreux », pour donner de l’Islande l’image d’un pays doté d’un capitalisme triomphant à l’américaine. « Nous devrions cesser de nous comparer aux autres pays nordiques. Après tout, nous leur sommes supérieurs par de nombreux aspects », écrivait en 2006 le président de la chambre de commerce islandaise dans un rapport destiné à ses membres (3).

La crise financière et bancaire d’octobre 2008 avait soulevé dans tout le pays un mouvement de protestation citoyenne d’une telle ampleur que le gouvernement avait été contraint de remettre sa démission en janvier 2009. L’une des revendications les plus fortes portait sur la réécriture de la Constitution et s’appuyait sur l’exemple des républiques d’Europe centrale et de l’Est, qui s’étaient toutes dotées de nouveaux outils constitutionnels dans les dix ans qui avaient suivi l’effondrement du bloc communiste. Dès son accession au pouvoir, le premier gouvernement de gauche jamais élu dans le pays s’était engagé à répondre aux attentes de la population et une décision avait rapidement été prise de procéder en trois étapes : organisation d’un large débat national, désignation d’un collège d’experts, et enfin, tenue d’élections générales en vue de former une Assemblée constituante composée de représentants de la société civile chargés de rédiger le projet.

Un échantillon de mille personnes, sélectionnées au hasard dans la limite des contraintes d’âge, de sexe et de répartition territoriale, a planché pendant une journée sur les contours et la mise en œuvre du projet. Il est ressorti de ce forum que le texte devrait être soumis à référendum (et non pas confiné au Parlement), et que les citoyens devraient être partie prenante du processus. L’Islande ayant un des taux de connexion à Internet les plus élevés au monde (4), l’option d’une vaste consultation en ligne est apparue comme une évidence.

Dans le même temps, le Parlement désignait un collège de sept experts, qui, au terme de ses consultations, a présenté un rapport de sept cents pages composé d’une part d’un examen détaillé de la Constitution existante et d’autre part des modifications et additions jugées nécessaires.

Preuve de l’intérêt suscité par la démarche, en novembre 2010, les élections générales organisées en vue d’élire la Constituante ont attiré plus de cinq cents candidats. Paradoxalement, à la suite d’une plainte déposée par trois personnes proches du Parti de l’indépendance, au motif que les isoloirs choisis n’auraient pas permis de garantir la confidentialité, la Cour suprême a invalidé les élections tout en admettant que ces raisons techniques n’étaient pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin. Cette première dans l’histoire des démocraties occidentales n’a pas empêché le Parlement d’appointer les vingt-cinq membres du Conseil constitutionnel.

Les travaux ont ainsi commencé le 1er avril 2010 pour s’achever quatre mois plus tard, en juillet. Durant toute la durée des consultations, les interactions avec le grand public ont été nombreuses. Des projets d’articles étaient régulièrement mis en ligne sur le site du Conseil et ouverts aux commentaires. Facebook et Twitter ont également été largement utilisés. Les réunions étaient à la fois ouvertes au public et retransmises en direct sur les réseaux sociaux. Au terme de ce long processus, le Conseil a voté à l’unanimité la présentation du projet à la nation et au Parlement.

La loi proposée aux suffrages vise à faire évoluer l’Etat islandais vers un parlementarisme rationalisé s’apparentant au modèle en vigueur au Canada, en Allemagne, en Italie, en Inde ou encore au Japon. Elle déclare en préambule : « Nous, peuple d’Islande, souhaitons créer une société juste offrant les mêmes opportunités à tous. Nos origines différentes sont une richesse commune, et ensemble nous sommes responsables de l’héritage des générations : la terre, l’histoire, la nature, la langue et la culture. L’Islande est un Etat libre et souverain, dont la liberté, l’égalité, la démocratie et les droits humains sont les piliers. »

Il semble peu probable qu’un préambule rédigé par le Parti de l’indépendance, dont la doctrine ultra individualiste est calquée sur celle des républicains américains, aurait de la même manière mis en exergue l’égalité ou élevé la notion de diversité au rang de richesse commune. L’idée même de citoyens forgeant en partie leur identité en s’engageant dans un projet d’intérêt national est parfaitement étrangère à l’idéal du « self-made man » si prisé par cette sensibilité politique.

La réflexion s’est articulée autour des grands thèmes fondamentaux que sont la séparation et l’équilibre des pouvoirs, le renforcement des mécanismes de contrôle de l’Etat et la participation citoyenne. Ces préoccupations ont inspiré les différents articles sur la liberté d’informer, la liberté des médias, les nominations dans la fonction publique, l’indépendance des principales agences gouvernementales, et le rôle du président.

Le Conseil a aussi souhaité intégrer une dimension environnementale, en introduisant la notion de protection des ressources nationales, appliquée notamment à la pêche, la géothermie et l’industrie minière. Le nouveau texte comprend une injonction à utiliser les ressources publiques au profit de la nation et non plus de l’Etat et stipule que ceux qui tirent bénéfice du bien commun devront en contrepartie reverser leur dû à la collectivité. L’industrie halieutique est particulièrement sur la sellette. Les Islandais sont extrêmement furieux de la manière dont les « barons de la pêche » ont pu opérer virtuellement sans reverser aucune charge, tout en rémunérant grassement les politiques et patrons de presse dont ils dépendent pour protéger leur rente.

En admettant qu’une majorité de votants approuve le projet de Constitution le 20 octobre, le texte devra encore être ratifié par le Parlement, ce qui, dans le contexte actuel, paraît probable. Cependant, de nombreux obstacles demeurent. Le Parti de l’indépendance fait campagne pour inciter les électeurs à rester chez eux dans l’espoir qu’une faible participation invalide le scrutin. Si, comme cela est pronostiqué, ce Parti devait revenir aux affaires après les élections du printemps 2013, il y a fort à parier qu’il trouverait de nouveaux moyens de saboter le projet, de manière directe ou en recourant à la Cour suprême. Le risque est grand en effet que son fonctionnement, fondé sur le clientélisme et le népotisme, ne soit totalement ébranlé par la séparation réelle des pouvoirs.

Le Président Ólafur Ragnar Grimsson, qui a été réélu pour la cinquième fois consécutive en juillet 2012 avec une majorité de 52 % et débute un nouveau mandat de quatre ans, pourrait aussi préférer conserver un texte dont le manque de clarté lui a permis de faire évoluer sa fonction vers un interventionnisme qu’aucun de ses prédécesseurs ne s’était autorisé. Par trois fois, il s’est ainsi refusé à entériner des lois votées par le Parlement, préférant convoquer un référendum. Du jamais vu dans l’histoire du pays. Ancien professeur de sciences politiques, le Président Grimsson excelle dans l’art de la rhétorique. Il n’a cessé de tirer le signal d’alarme et de mettre en garde l’opinion contre les dangers liés d’une part à la réduction de ses prérogatives, et d’autre part à l’institution d’un droit au référendum d’initiative citoyenne dès lors qu’il serait demandé par 10 % du corps électoral.

Alors que la date du scrutin approche, de nombreux parlementaires, en particulier dans les rangs du Parti de l’indépendance ou du Parti du progrès, montent au créneau pour exprimer ouvertement leur opposition. Un ancien professeur de droit, désormais juge à la Cour suprême, analyse ainsi ce comportement : « Le pouvoir a permis aux ministres et plus encore aux responsables des partis politiques de consolider leurs positions. Consciemment ou inconsciemment, ils n’ont pas envie que le système change (5) . » Dans le cas d’un franc succès du référendum, il faudra observer les réactions du président et de l’ensemble de la classe politique islandaise, car celles-ci ne devraient pas manquer d’intérêt.