A teoria Agenda Setting, ou Teoria do Agendamento, estuda basicamente a influência das pautas da mídia na preocupação do público, isto é, o quanto a mídia determina aquilo que discutimos e pensamos. Seus criadores, Maxwell McCombs e Donald Shaw, especificaram, na década de 1970, algumas categorias para que essa influência fosse observada e mensurada. Vejamos essas categorias para podermos aplicá-las à conjuntura atual.

Tem-se falado muito em Fake News, que seria uma disfunção da função pretendida da informação. Mas mesmo deixando de lado que a função do jornalismo tem sido alterada para a transformação social, como demonstrei em meu livro, o fato é que o próprio funcionamento natural do jornalismo pode criar distorções e problemas. Ainda mais quando um processo natural é bem conhecido e aproveitado pelos engenheiros sociais.

Trata-se aqui de uma explicação da teoria do agendamento incluindo algumas observações pessoais e reflexões que podem ser úteis a quem observa as estruturas sociais em meio à atividade informativa e transformadora dos meios de comunicação. Um dos livros essenciais para compreender o tema é o Teoria da Agenda, de McCombs (Vozes, 2005), mas também recomendo o meu A transformação social: como a mídia se tornou uma máquina de propaganda (Estudos Nacionais, 2016).

A Teoria da Agenda tem como pressuposto a distinção entre a realidade e a realidade construída pelas diversas agendas concorrentes. O que inicialmente vemos como processo simples de influência entre dois lugares sociais, a mídia e a sociedade, deve ser aprofundado para a compreensão de que o canal midiático ou a agenda midiática é na verdade formada por uma intensa luta pela definição das prioridades do público.

Podemos dividir a estrutura do processo do agendamento em dois grupos: a estrutura vertical (discursiva) e a estrutura horizontal ou social das agendas. A primeira que vamos conhecer é a vertical ou discursiva, que divide o processo em dois outros estágios, momentos, aspectos ou camadas cumulativas e consecutivas. Duas fases, por assim dizer: trata-se do agendamento de objeto e de atributo.

Estrutura vertical ou discursiva do agendamento (objeto e atributo)

Agendamento de objeto: É o tema propriamente dito, sem aferição de juízo ou qualificação opinativa. Exemplo: o tema do aborto, independente de contra ou a favor, o tema das drogas, da pedofilia ou do aquecimento global etc. Todo tema quando levantado traz consigo a premissa de relevância social. Com essa primeira etapa, de caráter muitas vezes meramente informativo, é possível passar à segunda. O tema das drogas entrou na pauta pública como um problema (“Diga não às drogas”), visto que não se poderia ver socialmente de outra forma.

Agendamento de atributo: Naturalmente, a relevância subentendida pela colocação do objeto em pauta gera polarização nas opiniões da sociedade a respeito do tema. Sendo o assunto já conhecido e tendo disponibilizado na sociedade informações suficientes, passa-se a difusão de opiniões a respeito, que podem ser lidas e entendidas devido o pressuposto do já entendimento objetivo do assunto. Não que na primeira etapa não existam já opiniões, mas, no segundo, elas ganham mais atenção justamente por já contarem com o conhecimento (ou suposição do conhecimento) do objeto sobre o qual se passará a associar atributos qualitativos. É claro que, no caso de uma campanha intencional, a própria descrição do objeto, isto é, a primeira etapa, já vem “viciada” e com condições próprias para receber o atributo específico que virá depois. Exemplo: a questão do aborto, mesmo sendo apresentado como um problema a ser evitado, já vem com uma escolha específica na feição do problema, como a morte de mulheres, pressupondo a necessidade de procedimentos mais seguros, que demandariam a aquisição de um direito. No caso das drogas, as políticas de redução de danos são as mais típicas estratégias para gerar, no médio prazo, a discussão sobre descriminalização. E assim por diante.

Essas duas etapas correspondem a qualquer estrutura persuasiva: primeiro se tem notícia do assunto e, depois, atribui se uma opinião ou valoração positiva ou negativa, dependendo do objetivo. Esta é uma das primeiras noções importantes sobre a teoria que podemos chamar também de processo do agendamento. Compreendido isso, passemos às categorias seguintes.

Estrutura horizontal: o que são agendas?

Dentro da teoria do agendamento, agendas são conjuntos de prioridades, interesses ou preocupações essenciais de um grupo. Podemos compreender algo dessa expressão apelando para outras áreas do conhecimento, como o estudo da propaganda, onde a palavra agenda diz respeito à unidade mais abrangente que comporta uma estratégia e, no final, táticas que a implementam: em uma hierarquia de determinação de ações, a agenda é o princípio que unifica ou origina uma ou várias estratégias possíveis e as justifica. Já a estratégia, por sua vez, define a escolha de táticas que vão ser empregadas.

Podemos dizer que influenciar a agenda midiática faz parte da estratégia de poder das agendas políticas. A sua tática é adequar seu conteúdo para atender às necessidades técnicas do jornalismo.

Não vamos falar aqui do conteúdo privativo de cada agenda, isto é, da ideologia, sendo a agenda globalista um exemplo de agenda política com uma ideologia específica que pode ser desmembrada em diversos objetivos. Tratamos do conteúdo em outro momento. Vejamos aqui somente a especificidade de cada agenda quanto à estrutura interna essencial.

Agenda pública: é o conjunto de interesses e preocupações do público, seja ele leitor de jornais ou não. O público em geral tem preocupações diárias que se originam das circunstâncias sociais a que estão expostos, como criminalidade, economia doméstica, conflitos entre patrões e empregados, relações familiares etc. Um tópico de pauta pode ou não ser associado a um dos interesses imediatos do público. Em geral, essa associação pode ser direta ou indireta, conforme é feita pelos discursos e a forma como são compreendidos. Há também um subconjunto de interesses do público que são os seus desejos, também chamados “interesses do público” (para diferenciá-lo do “interesse público”): futebol, desastres com mortes, cenas impactantes, vidas de celebridades etc. Tudo isso faz parte da complexa teia de interesses e preocupações que formam a agenda pública. Há também o ponto mais importante que possibilita a movimentação entre as agendas: o interesse e objetivo que o público tem de que seus interesses sejam compartilhados ou levados em conta por outras agendas, isto é, outros conjuntos de interesses.

Agenda governamental: o governo, ou o que Raymundo Faoro chamou de “estamento burocrático, tem muitos pontos de interesse e preocupação, como a execução dos compromissos assumidos e o recebimento da contrapartida dos seus associados, que fazem parte da agenda política. Composta por uma burocracia formada de funcionários concursados, movimenta-se muito lentamente e precisa responder a uma série de condições sobre legislação, regulamentos internos etc. São inúmeras e em uma estrutura complexa, como demandas financeiras, pagamento de funcionários, manutenção de infraestrutura e da imensa e pesada máquina que é o governo.

São objetivos inescapáveis que precisam de esforços administrativos que, em última análise, devem seu status à credibilidade social e à estrutura política. Mas a maior e mais importante preocupação do governo é ser visto pelo público como encarnação da agenda pública, isto é, da vontade popular, em uma democracia. Isso o dá força simbólica para se manter no poder e executar suas tarefas (ou apenas se manter no poder). Para isso, precisa conquistar a agenda mídiática, que vai levar sua imagem e mensagem à agenda pública. A agenda governamental compartilha de alguns interesses de determinadas agendas políticas, mas é capaz de abarcar várias delas, desde que correspondam à crença geral da justificação da própria estrutura.

Agenda política (ou agendas políticas): Em geral, a literatura sobre Agenda Settings confunde ou mescla agenda política com agenda governamental, o que pode gerar imprecisões, como se pode observar. A agenda política é o conjunto de objetivos de poder, mas em geral submetida a ideologias e utopias que vão além da classe política, abrangendo todas as ações políticas no legislativo, excecutivo, na mídia, nas artes e em todos os aspectos nos quais circulem ideias políticas e que possam influenciar nas decisões das pessoas. Seu principal interesse é exatamente o de determinar ações políticas, mas possui subentendido o objetivo de compartilhar seus tópicos e discussões entre as outras agendas, como a governamental (principalmente), com vistas a determinar a agenda pública. Ou modificar a agenda pública para gerar demandas frente à governamental, utilizando-se sempre dos canais da agenda midiática.

Agenda midiática: o estamento midiático é o lugar de disputa de todas as agendas, que buscam atender às suas demandas para terem atendidas as suas em uma negociação. A mídia precisa: atender o interesse de seus anunciantes, abastecendo suas páginas com fatos cotidianos de interesse público para atrair suficiente número de leitores e, com isso, satisfazer a exigência de atenção das empresas. Com a mudança na matriz comercial do jornalismo, ao invés de empresas, existem as ONGs, o chamado terceiro setor, que investe além de dinheiro, um forte conteúdo que deseja ver divulgado em campanhas internacionais.

Mas o jornalismo, por si só, já contém uma exigência profissional como horários, tamanhos e formatos de texto, etc, fatores que se conhecidos terão suas exigências atendidas pela agenda midiática. As ONGs e movimentos sociais, no Brasil e no mundo, está já profundamente engajados no atendimento das necessidades técnicas e profissionais do jornalismo. Isso muitas veze leva-nos a acreditar que todos os jornalistas são de esquerda ou militantes comunistas. Isso é um fato inegável no que diz respeito á maioria dos editores e colunistas. Mas a massa dos jornalistas está apenas submetida a uma máquina que precisa obedecer patrões fortes e de grande apelo financeiro e técnico: fornecem dinheiro e pautas, dois alimentos jornalísticos. Um dos tópicos mais importantes da agenda mídiática é a sua necessidade e atenção a acontecimentos. Sem acontecimento, uma pauta ou assunto dificilmente é elevada às manchetes. Por isso, os movimentos sociais e ONGs se tornaram, ao longo do tempo, especialistas em gerar acontecimentos. Encontros, simpósios, congressos internacionais e mesmo protestos de rua fizeram com que seus temas chegassem a ser bem cotados na sociedade, mediante a simples exposição deles.

Relação entre as agendas

A estrutura política da relação de agendas numa democracia consiste na pressão dupla, da agenda governamental e das agendas políticas sobre a agenda midiática, com fins na sedução da agenda pública para seus tópicos. Por outro lado, governos sofrem a pressão das diversas agendas políticas, que desejam ser transformadas em ação por meio de suas estratégias.

O processo do agendamento é natural, mas pode ser controlado

Segundo McCombs, o agendamento é um processo natural que ocorre quando o público tem suas preocupações e assuntos ditados pelos temas presentes em um sistema de mídia abrangente, que é, como vimos, pressionado por diversas outras agendas. Embora os autores considerem também a existência do processo oposto – a influência exercida pelo público no conteúdo das notícias – esta é bastante limitada. Afinal, a teoria do agendamento faz parte do grupo dos estudos de recepção chamado de “efeitos de longo prazo”. Por isso, embora em muitos casos pareça haver esse processo inverso, ele se dá dentro de um quadro maior no qual as demandas do público já foram previamente construídas ao longo de um tempo maior.

Por exemplo, demandas por direitos ao aborto podem ser noticiados como se viessem do público, mas além de virem de um público muito restrito, uma boa parcela do público reivindicante o faz devido um longo tempo de exposição a notícias e reportagens que produziram transformações sociais profundas em matéria de visões de mundo e expectativas, quando não em comportamentos e modos de vida.

Em 2007, o tema das mudanças climáticas foi amplamente debatido nos meios de comunicação. Um relatório da ANDI (Agência de Notícias dos Direitos da Infância) fez um estudo sobre o tratamento do tema nos meios de comunicação. Seu objetivo era estudar formas de ampliá-lo. A teoria utilizada para entender o funcionamento da persuasão para a discussão pública foi a teoria de McCombs, pela qual o grupo entendeu que se deveria criar acontecimentos para colocar o tema em pauta, mesmo que sem grandes pretensões de persuasão, isto é, de dar ao tema a conotação desejada. A simples posição do tema na pauta era, segundo o relatório, suficiente.

E a conjuntura midiática das redes sociais?

Isso não quer dizer que a geração de um debate levará automaticamente para o sentido desejado pelas grandes agendas. Elas controlam os debates porque estão mais presentes em postos chave e detém os meios de narrativa estratégicos. Um tema que esteja já no ponto do agendamento de atributo, quer dizer, do maior conhecimento do assunto e em ponto de confronto de ideias, o silêncio jamais daria algum efeito, apenas deixaria livre o terreno para a atribuição das grandes agendas.

O que vemos atualmente, porém, é uma agenda pública incrivelmente forte por meio das redes sociais. Diferente da estrutura clássica do agendamento, essa “agenda das redes sociais”, está sendo a voz pública que salta por cima da agenda midiática indiferente a ela. Se a voz das redes sociais não receber uma estrutura discursiva apta a discursar no ambiente social com a mesma força das agendas que controlam a grande mídia, corre o risco de desaparecer sob a forma do rótulo fake news ou de vozes dissonantes, distorcidas ou ruídos insignificantes.