Imagem: Unsplash / Michael Amadeus Arte: Justificando

Por Vitor André Giacomini Nunes

A prejudicialidade do planejamento orçamentário nas áreas da saúde e educação a partir da EC n.º 95/2016.

A emergência de uma pandemia global em decorrência do vírus COVID-19, popularmente conhecido como Coronavírus, anunciada pela Organização Mundial da Saúde (OMS) em 11 de março deste ano, prenunciou um cenário de aflição e temor experimentado pela comunidade internacional.

Os impactos econômicos e sociais atinentes às medidas de prevenção decorrentes da necessidade de achatamento da curva de contágio ainda são incertos em termos quantitativos, mas as previsões, a cada dia, dão conta de um panorama nada promissor e, sem dúvida, os olhos governamentais se voltam especialmente às ações em serviços da saúde pública.

No Brasil, o decreto legislativo n.º 6 de 20 de março de 2020, editado pelo Congresso Nacional, reconheceu o estado de calamidade pública frente à epidemia interna, orientado diretrizes de atuação, relativizando a responsabilidade fiscal oriundas do art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n.º 101/2000). Todavia, o Governo Federal já vinha tomando medidas após o anúncio oficial da disseminação global da doença.

Nesse caminho, as recomendações dos entes federativos, alinhadas às orientações internacionais de combate ao COVID-19 e experiências dos países com incidência mais precoce da propagação do vírus, direcionaram-se ao achatamento da curva de contágio com a finalidade de se evitar um colapso do suporte de saúde pública na hipótese de uma super demanda.

De qualquer forma, somada a outras doenças epidemiológicas que já nos são conhecidas, como Dengue e Influenza, inevitável pensar que a insurgência de uma nova patologia de impacto já tão significativo requeira um redirecionamento ou ampliação de investimentos às ações em saúde pública.

Entretanto, desde o final do ano de 2016, o país vem experimentando os efeitos da Emenda Constitucional n.º 95, nomeada de “PEC do Teto dos Gastos”. Tal medida prevê, em linhas gerais, um congelamento dos gastos públicos de ações e serviços em saúde pública (ASPS) e de manutenção e desenvolvimento da educação (MDE). As despesas máximas destas áreas passaram, então, a ser orçadas com base naquela realizada pelo exercício anterior e corrigido pelo IPCA-E, com exercício-base a partir do ano de 2017, mantendo-se os mínimos constitucionais de investimento.

O Novo Regime Fiscal, como fora denominado, implementou uma política orçamentária com vigência por vinte anos nesses quadros, podendo ser revista após dez exercícios fiscais.

Igualmente, a norma constitucional dispõe sobre a proibição de abertura de créditos especiais ou suplementares que alterassem o teto previsto para cada exercício, conforme §5º do art. 107, além de outras vedações e sanções atinentes a estes setores.

Nesse caminho, ao que parece, a crise epidemiológica gerada pelo coronavírus acabou por revelar, ainda que timidamente, acauteladas tomadas de decisão sobre modificação do orçamento, em dissonância com as melhores programações orçamentárias que estes serviços essenciais demandam, especialmente em um momento como o que estamos enfrentando.

Nos meses que se seguiram ao agravamento da disseminação do coronavírus, foram editadas três medidas provisórias (MP) pelo Presidente da República, ambas abrindo crédito adicional extraordinário no orçamento do Poder Executivo Federal.

A primeira, MP n.º 921/2020, de 7 de fevereiro de 2020, redirecionou 11,3 milhões de reais da reserva de contingência do Ministério da Defesa para a nova rubrica orçamentária, criada para o mesmo órgão, sobre programa de trabalho para a epidemia – “Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional Decorrente do Coronavírus”. Tais valores foram destinados à “Operação Regresso”, que, apesar das resistências governamentais, retirou brasileiros e seus familiares da cidade de Wuhan, na China, em retorno para o Brasil.

Em 13 de março, dois dias após o anúncio oficial da pandemia pela OMS, a MP n.º 924/2020 realocou um total de 5,09 bilhões de reais, agora junto ao Fundo Nacional de Saúde (FNS) e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).

Desta MP, muito embora a anulação de despesas orçamentárias de outras atividades ou programas seja obrigatória para abertura tão somente de créditos adicionais suplementares e especiais (art. 43 da Lei n.º 4.320/1964) – e não para créditos extraordinários -, destaca-se o cancelamento de 261 milhões de reais que seriam direcionados ao Apoio e Infrasestrutura da Educação Básica, 1,67 bilhões de reais ao Incremento Temporário de Custeio dos Serviços de Assistência Hospitalar e Ambulatorial, e 3,16 bilhões de reais ao Incremento Temporário de Custeio dos Serviços de Atenção Básica em Saúde.

Em contrapartida, para programas de graduação, pós-graduação, ensino, pesquisa e extensão na área da Educação, foram aplicados 204 milhões de reais à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares e 57 milhões de reais ao Hospital de Clínicas de Porto Alegre, e, para áreas de atenção especializada em saúde, 20 milhões de reais à Fundação Oswaldo Cruz e 4,8 bilhões de reais no programa de trabalho do governo federal de enfrentamento da emergência em tela.

A última, MP n.º 929/2020, editada em 25 de março, aplicou 3,42 bilhões de reais em programas de trabalho dos Ministérios da Defesa; Cidadania, Relações Exteriores; e Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações. Não houve indicação de anulação de outras rubricas orçamentárias nesta medida.

Ciente dessas informações, o leitor perceberá que, dos deslocamentos orçamentários dentro da áreas da saúde e educação, houve cumprimento integral às determinações esposadas pela EC n.º 95/2016, uma vez que os recursos de cancelamento das despesas orçamentárias ingressaram em aplicação sobre atividades de um mesmo fundo, não alterando os limites de fixação de despesa total para ambas as áreas da qual a alteração constitucional incide. Até aí tudo bem, pois a equipe jurídica da Advocacia Geral da União vinculada ao gabinete da Presidência da República deve estar craque nessas adequações.

Contudo, é preciso uma análise mais atenta. Os efeitos da emenda constitucional em questão são perceptíveis na dificuldade de manejo orçamentário de rubricas do FNS e FNDE, quando, a exemplo, diante da MP n.º 924/2020, o Presidente da República preferiu manter anulações orçamentárias sobre programas de um mesmo órgão, a fim de cumprir com os limites máximos de despesa impostos a ASPS e MDE, igualmente caros à população, como da Educação Básica de Qualidade (261 milhões de reais) e Custeio dos Serviços de Assistência Hospitalar e Ambulatorial (1,67 bilhões de reais), a cancelar despesas orçamentárias próprias ao momento, como as reservas de contingência atreladas às demais categorias orçamentárias, ou até mesmo despesas sequer pertinentes, como Fundo Especial de Financiamento de Campanhas, com orçamento semelhante à soma dos referidos créditos cancelados (2 bilhões de reais).

Aqui vale um parêntese. Compulsando as páginas da LOA/2020 do Poder Executivo Federal, impressiona que não há qualquer reserva de contingência prevista ao FNS para o exercício, diferentemente do que se visualiza junto ao FNDE, que possui 344 milhões de reais.

As reservas de contingência do FNS foram modificadas antes da aprovação da PLOA/2020 (Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2020) e diluídas para a Atenção Especializada Básica, dentro da qual pertence a rubrica de custeio dos serviços de assistência hospitalar e ambulatorial, recursos que seriam direcionados aos mais variados hospitais do interior do país e que agora voltaram a cumprir o papel de contingência.

Logo, vê-se que a esperança depositada ao governo federal por estas entidades hospitalares na recuperação da grave crise financeira que perpassam estava lastreada em recursos que, na verdade, serviam a cenários de necessidade emergencial e, com o avanço do enfrentamento ao coronavírus, é possível que os auxílios aguardados acabem restringidos, pelo menos neste exercício, haja vista que tal deslocamento representa uma redução de 36,4% nesta dotação orçamentária.

Além disso, também destaca-se uma possível manobra orçamentária nas realocações junto ao FNDE. Dos 261 milhões reais anulados da Educação Básica de Qualidade, 204 milhões foram incrementados à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (passando a um orçamento total de 3,48 bilhões de reais) e 57 milhões ao Hospital de Clínicas de Porto Alegre (fechando orçamento em 718 milhões de reais).

Da leitura sobre a exposição de motivos da referida MP, parece transparecer que os motivos para o remanejamento dos recursos serão, em verdade, destinados ao custeio e infraestrutura em saúde pública, até pela lógica do momento, e não em programas de ligados ao desenvolvimento da educação e pesquisa, como menciona a programação orçamentária junto ao Anexo I da citada medida provisória, senão vejamos:

“2. A medida visa ao enfrentamento da situação de emergência em saúde pública decorrente do Coronavírus (Covid-19), e possibilitará no:

a) Ministério da Educação: a aquisição de insumos hospitalares, no âmbito do Hospital de Clínicas de Porto Alegre – HCPA, e da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH, responsável pela administração da maior rede de hospitais públicos do Brasil, a qual inclui 40 Hospitais Universitários que exercem a função de centros de referência de média e alta complexidade;”

Veja-se que, mesmo restando excluídos do cálculo do limite de gastos aqueles oriundos da abertura de créditos adicionais extraordinários, conforme dispõe o art. 106, §6º, inciso III, da Constituição Federal de 1988, houve a preferência pela realocação dentro de um mesmo fundo, na finalidade de manutenção do orçamento total, ainda que aparentemente para fim diverso da rubrica incrementada.

Salienta-se que, neste ponto, não há crítica quanto à destinação dos recursos, uma vez que de notória essencialidade ao momento, mas às barreiras encontradas pelos agentes políticos no manejo do orçamento da saúde e educação a partir da EC n.º 95/2016.

Por outro lado, da pesquisa efetuada sobre a Lei Orçamentária Anual vigente para o ano de 2020 (LOA/2020), constatou-se que parte dos recursos que seriam aplicados na manutenção, reforma e mobiliário das unidades escolares de educação básica parecem se encaixar nos valores cancelados, mesmo existindo reserva de contingência no montante de 344 milhões de reais junto ao FNDE que poderia ter sido sacrificada por primeiro. Frisa-se que já houve indicação pelo atual governo, através do Ministro da Educação, Abraham Weintraub, sobre intenção de realocar essa específica dotação a outros programas, e nos parece que a pandemia viral acabou por fertilizar esse desejo.

De qualquer maneira, embora sejam bem inferiores ao orçamento total desta rubrica, cerca de 1,4 bilhões de reais, a representação de tal ação acaba por indicar, continuamente, a desimportância dada pelo atual governo ao programa acima denotado.

No entanto, ao menos por hora, não é possível saber se, ultrapassada a crise, tais orçamentos serão reajustados para o cumprimento habitual que se prestaram.

Traçado o panorama, perceptível que as medidas inovadas pela EC n.º 95/2016 não só congelaram os gastos com serviços e infraestrutura das ações em saúde pública e manutenção e desenvolvimento da educação, mas também, e principalmente, engessaram os manejos legislativo-orçamentários para ampliação das dotações dessas áreas tão importantes, dificultando ações planejadas e enérgicas.

Da teoria para a prática, quando se excetua o teto dos gastos em saúde e educação ao cenário de calamidade pública, acaba-se prejudicando a programação prévia para possíveis necessidades prementes de ampliação de investimentos. Exemplo disso é o art. 107, §5º da CF/88, em que veda a abertura de crédito adicional especial ou suplementar que altere o limite de despesas estabelecido.

No caso em concreto ao enfrentamento da epidemia do COVID-19, conforme o comportamento das tomadas de decisão orçamentárias, vê-se um certo acautelamento do governo federal em se manter dentro do limite de despesas nas realocações das dotações do Ministério da Saúde e do Ministério da Educação, mesmo em cenário de crise, sem trazer recursos de outros órgãos ao FNS e FNDE, remanejando recursos entre programas internos.

Prova disso foi a edição da MP n.º 929/2020, que realizou quatro operações de ampliação de orçamento em órgãos distintos da saúde e da educação, através de abertura de crédito extraordinário, num montante de 3,5 bilhões de reais, aproximadamente, e não indicou qualquer cancelamento de outras dotações. Em contrapartida, na MP n.º 924/2020 houveram 5 bilhões de reais em anulações orçamentárias.

Ademais, as atitudes de redirecionamento com impacto significativo no orçamento para enfrentamento da crise epidemiológica somente foram tomadas após a declaração oficial de pandemia da então coronavirose, sob estado de calamidade pública, com o intuito de movimentar mais facilmente as dotações através de medida provisória, em exceção à regra (art. 167, §3º cumulado com art. 62 da CF/88).

Se imaginássemos que a EC n.º 95 não existisse, o governo poderia estar planejando mais confortavelmente os investimentos de prevenção à crise viral antes mesmo do agravamento chegar ao Brasil.

Portanto, das experiências que por ora se mostram, a proibição de exceder o teto de gastos nas áreas da saúde e educação; a vedação de abertura de crédito adicional especial ou suplementar que amplie esses orçamentos; e as sanções para descumprimento das medidas proibitivas da referida emenda constitucional, além de repercutir uma falha significativa no planejamento prévio de ações e investimentos nesses setores frente a calamidades públicas prementes, forçando remanejamento orçamentário tardio, através de MPs, entre programas da educação e da saúde pública, igualmente essenciais, a despeito de existirem outros de menor significância, acaba por retrair a caneta do Chefe do Poder Executivo no receio de incidir em qualquer repercussão orçamentária que possa gerar responsabilidade administrativa e desgaste político, principalmente em um terreno de aflição social.

Muito embora lidemos com os maiores gastos públicos do orçamento de todos entes federativos e, inegavelmente, vivemos na história recente um cenário de déficit de contas públicas, nunca será oportuno atá-los em prol da busca vendada por economicidade a qualquer custo que possa nos prejudicar logo à frente.

Vitor André Giacomini Nunes é graduado em Direito pela Universidade Franciscana e em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Maria. Advogado junto ao escritório Vítor Giacomini Advogados Associados, com atuação nas áreas de Direito Público e Gestão Governamental.

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Notas:

[1] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 25 de março de 2020.

[2] Medida Provisória n.º 921, de 7 de fevereiro de 2020. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Mpv/mpv921.htm. Acesso em: 25 de março de 2020.

[3] Medida Provisória n.º 924, de 13 de março de 2020.http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Mpv/mpv924.htm. Acesso em: 25 de março de 2020.

[4] Medida Provisória n.º 929, de 13 de março de 2020. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Mpv/mpv929.htm. Acesso em: 25 de março de 2020.

[5] Lei Orçamentária Anual de 2020. Disponível em:https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2020/red_final/Volume_V.pdf. Acesso em: 25 de março de 2020.