« Une mini-révolution », « une belle journée pour l’Europe », « une percée », un « engagement tenu » : assez étrangement, c’est avec le champ lexical de la victoire que le ministre Bruno Le Maire a salué la défaite en rase campagne des espoirs européens de son président Emmanuel Macron. Car si le principe de la création d’un budget commun de la zone euro a bien été acté par M. Le Maire et ses homologues européens, le vendredi 14 juin, ce compromis est à des années-lumière de l’idée défendue sans relâche par M. Macron depuis plus de deux ans. Et la montagne pourrait bien accoucher d’une souris.

Ce que défendait Emmanuel Macron

Dès sa campagne, le candidat Emmanuel Macron avait érigé la réforme de la zone euro en priorité. Pour que « l’Europe de la croissance » succède à l’Europe de l’austérité, elle devait selon lui se doter de l’instrument le mieux partagé par tous les Etats qui fonctionnent : un budget. Armée de quelques centaines de milliards d’euros, la zone euro aurait la capacité d’amortir les chocs en cas de crise et, surtout, d’investir massivement dans les projets d’avenir, à commencer par la transition écologique. Cette enveloppe pourrait être alimentée non seulement par les Etats membres, mais également par de nouvelles taxes (sur le numérique, les transactions financières ou le carbone), voire par de l’argent emprunté directement par la zone euro.

En parallèle, pour réduire les divergences entre les économies qui composent la zone euro (plus ou moins endettées, plus ou moins « réformées », etc.), Emmanuel Macron souhaitait instaurer un véritable pilotage économique commun, avec un gouvernement et un Parlement de la zone euro, chargés d’œuvrer à la convergence des 19 Etats membres (avec un socle de règles sociales et une harmonisation de la fiscalité).

Besoin d'un rappel sur la différence entre l’Union européenne et la zone euro ? Oui L’Union européenne est la structure politique qui pilote la construction politique de l’Europe, avec 28 pays en son sein. Parmi eux, 19 utilisent la monnaie unique et sont regroupés au sein de la zone euro. Ces 19 pays se regroupent souvent entre eux pour discuter de problématiques spécifiques à l’euro, et sont généralement considérés comme les moteurs de l’Europe, davantage enclins à approfondir la construction européenne que les neuf autres.

Pourquoi Emmanuel Macron a été désavoué

Malgré son aura sur la scène européenne, les idées du président français se sont rapidement heurtées aux réticences des pays du Nord, Allemagne et Pays-Bas en tête. Partisans de la rigueur budgétaire, ces « bons élèves » de la zone euro craignaient qu’un tel dispositif ne les contraigne à financer les dérives des pays du Sud.

Après presque deux ans d’efforts, le gouvernement français a fini par venir à bout de leurs réticences le 14 juin, en arrachant un compromis sur les contours de ce futur budget de la zone euro. Mais cette victoire à la Pyrrhus a été obtenue au prix de telles concessions que l’ambition du projet a été réduite à peau de chagrin : à supposer que le projet soit approuvé par les 28 Etats européens lors du sommet européen le 21 juin, puis traduit dans les actes pour entrer en vigueur en 2021, il ne sera probablement pas de nature à révolutionner l’économie européenne.

1. L’enveloppe financière

Très limitée

Le chiffre n’est pas encore arrêté, mais il est déjà acquis que le futur budget de la zone euro sera très loin des centaines de milliards d’euros rêvés par Emmanuel Macron. Les observateurs tablent sur une enveloppe d’environ 17 milliards d’euros sur sept ans, soit à peine 2,4 milliards d’euros à répartir chaque année entre les 19 pays de la zone euro. Le gouvernement français espère encore pouvoir négocier davantage. Quoiqu’il en soit, il s’agira certainement d’une somme dérisoire, comparée aux plus de 330 milliards d’euros du budget de la France.

De façon assez ironique, lorsqu’il était encore ministre de l’économie, en 2014, Emmanuel Macron avait regretté le manque d’ambition d’un plan d’investissements présenté par la Commission européenne. Avec 21 milliards d’euros sur quatre ans, le « plan Juncker » était, selon lui, insuffisamment doté pour avoir « un véritable effet macroéconomique ».

2. Les projets à financer

Un spectre restreint

Les ministres des finances de la zone euro n’ont pas utilisé le mot « budget » pour qualifier le compromis du 14 juin : il s’agira d’un instrument budgétaire pour la convergence et la compétitivité (IBCC).

Ce choix de vocabulaire n’est pas neutre : l’IBCC ne financera ni des services publics ni des politiques sociales européens, mais plutôt des « réformes structurelles » visant à améliorer la « compétitivité » des Etats et à rapprocher leurs systèmes économiques. Les fonds seront débloqués au cas par cas, sur la base de projets soumis par les Etats, en fonction des grandes priorités établies par les dirigeants de la zone euro. Cela pourrait aller de la révision du code du travail à la modernisation de la fonction publique, en passant par la refonte du système de formation. En cas de non-respect des engagements pris, les versements pourront être suspendus, sur le modèle des plans de sauvetage lors de la crise de l’euro.

Le futur budget pourrait également soutenir des investissements publics sur le numérique ou l’écologie, mais il pourrait surtout servir à inciter les Etats à s’aligner sur le modèle économique majoritaire – c’est-à-dire, aujourd’hui, celui de l’Allemagne.

Contrairement à ce qu’affirme Bruno Le Maire, il est relativement improbable que ces fonds aident véritablement les pays « à devenir plus compétitifs ». Non seulement parce que l’enveloppe globale promet d’être faible, mais aussi parce que la répartition du gâteau tiendra compte de la quantité de farine apportée par chaque pays. Ainsi, la Grèce pourrait se voir refuser l’accès à certains financements au motif qu’elle verse moins d’argent au pot commun que la France.

L’IBCC pourra-t-il être utilisé en cas de crise économique, pour apporter une assistance financière urgente à un pays ou relancer l’économie lors d’une récession, comme le souhaitait Emmanuel Macron ? Il n’en est pour l’instant pas question. La règle édictée par le compromis du 14 juin, qui prévoit que chaque projet financé par l’IBCC soit au moins en partie cofinancé par le pays bénéficiaire, risque de toute façon de rendre de telles démarches épineuses : comment un pays pourrait-il trouver les fonds suffisants pour contribuer à ses propres projets en temps de crise ? « Nous avons laissée ouverte la possibilité de moduler cette contrainte en fonction des circonstances, ce qui pourrait laisser davantage de marge de manoeuvre en cas de crise », nuance-t-on toutefois à Bercy.

3. L’autonomie

Abandonnée

Contrairement aux souhaits du président français, le futur budget de la zone euro ne sera pas autonome : il ne sera qu’une sous-catégorie du budget de l’UE à vingt-huit. Ce choix technique aura trois conséquences majeures.

C’est la Commission européenne, et non la zone euro elle-même, qui aura le dernier mot sur l’attribution des fonds, même si les priorités politiques seront définies au niveau de l’eurozone. Il n’est plus question de constituer un Parlement et un « superministre des finances » de la zone euro.

La zone euro n’aura pas la capacité à s’endetter sur les marchés financiers pour mutualiser les risques afin de dégager des marges de manœuvre budgétaires supplémentaires : elle devra se contenter des contributions versées par chacun des Etats membres.

Enfin, la taille de l’enveloppe financière pourrait devoir être décidée à vingt-huit, ce qui donnerait une capacité de nuisance aux pays hors zone euro. Mais « cette question est encore ouverte », se félicite-t-on à Bercy, qui estime que la bataille n’est pas encore perdue.

Rien n’empêche théoriquement que le budget soit un jour alimenté par de nouvelles ressources propres, comme des impôts prélevés à l’échelle de la zone euro. C’est d’ailleurs ce que le gouvernement français espère. Mais les discussions en cours sur la taxe sur les transactions financières, la taxe carbone aux frontières ou la taxe GAFA sont encore bien loin d’aboutir. Tout comme il paraît illusoire que l’impôt sur les sociétés soit un jour collecté à l’échelle de la zone euro.

On est donc encore loin d’une Europe à deux vitesses, dans laquelle la zone euro avancerait vite et fort, détachée de la lourdeur de l’UE à vingt-huit.

4. L’harmonisation fiscale et sociale

Abandonnée

Il n’est plus question, comme le proposait Emmanuel Macron, de conditionner l’accès à ce budget « au respect de règles communes en matière fiscale et sociale », avec un « socle de droits sociaux européens » et des « standards minimums en matière de droits à la formation, de couverture santé, d’assurance-chômage ou de salaire minimum ».

L’extrême difficulté de faire avancer ces sujets au cours de la dernière décennie a bien montré à quel point cette idée relativement consensuelle en France pouvait se heurter aux intérêts de ses voisins. Si Emmanuel Macron et ses nouveaux députés européens promettent de se battre sur ces sujets au cours des prochaines années, le budget de la zone euro ne servira pas de levier de négociation.

Un premier pas, mieux que rien ?

Si les ambitions initiales d’Emmanuel Macron ont été sévèrement rabotées, ses défenseurs pourront se consoler en arguant que le président français a quand même fait mieux que son prédécesseur. François Hollande n’avait jamais réussi à convaincre la chancelière allemande Angela Merkel d’accepter le principe même d’un budget commun de la zone euro. « C’est le meilleur compromis qui pouvait être dégagé en l’état actuel des forces en présence en Europe », a appuyé l’ancien ministre des finances Pierre Moscovici, aujourd’hui commissaire européen aux affaires économiques.

Et puis, arguent certains, cette solution a minima ouvre quand même une brèche qui permettra un jour d’aller plus loin. Ce n’est pas l’avis de Shahin Vallée, ancien conseiller d’Emmanuel Macron à Bercy. Dans un long décryptage publié sur Twitter, ce fin connaisseur de la question estime que le compromis du 14 juin risque, au contraire, de bloquer tous les travaux futurs en matière de gouvernance commune de la zone euro. Selon lui, en voulant à tout prix que son projet voie le jour, le président français est en train d’offrir à l’Allemagne ce qu’elle demande, en vain, depuis 2013 : un instrument pour pousser les pays moins « rigoureux » qu’elle à s’aligner sur son modèle en menant des réformes structurelles.

Mise à jour, le 18 juin à 11 h 30 : ajout de précisions de Bercy.