Dans leur livre Sphère publique, intérêts privés : enquête sur un grand bidouillage, ils décryptent cette "zone grise de contiguïté" entre l’Etat régulateur des marchés et les grands groupes privés. On a rencontré Antoine Vauchez, directeur de recherche au CNRS à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, et Pierre France, doctorant en science politique à Paris 1.

Capital : Pour évoquer la frontière qui sépare aujourd’hui la sphère publique – administrations, agences de l’Etat, autorités de contrôle – des intérêts privés, ceux des grandes entreprises, vous parlez d’un "grand brouillage". Qu’entendez-vous par là ?

Pierre France et Antoine Vauchez : Pendant quarante ans, des années 1950 aux années 1990, notre économie a fonctionné avec une séparation claire entre le "privé" et le "public", ce dernier obéissant à un régime juridique précis (le droit public), remplissant des missions dites d’intérêt général, le tout orchestré par des hauts fonctionnaires de carrière. Mais, depuis une vingtaine d’années, le paysage a radicalement changé.

D’abord, l’emprise que l’Etat exerçait sur l’économie s’est estompée au fil des privatisations. Ensuite, le marché unique européen a libéralisé des secteurs clés comme les télécoms, l’énergie ou les transports, avec, dans le même temps, une montée en puissance des agences de régulation (l’Arcep pour les télécoms, l’AMF pour les marchés financiers, la CRE pour l’énergie…). Enfin, le tournant managérial pris par l’Etat au début des années 2000 au nom d’une plus grande efficacité a conduit à l’essor des partenariats public-privé (PPP) pour les grands chantiers et à un recours croissant aux cabinets de conseil. L’Etat s’est transformé en régulateur, décernant des autorisations (de mises sur le marché), infligeant des sanctions (d’abus de position dominante) et fixant des règles prudentielles (pour éviter les défaillances du marché).

Or les entreprises se sont vite adaptées à cette nouvelle forme d’interventionnisme. Elles ont compris que leur pouvoir sur un marché ne se jouait plus seulement à coups d’innovations ou d’initiatives commerciales, mais aussi sur leur capacité à peser sur les règles et le fonctionnement de ce marché. Les régulateurs, les dirigeants politiques et administratifs, les juges du secteur économique et fiscal sont devenus des interlocuteurs privilégiés. Pour ne pas dire des cibles. Loin d’avoir clarifié les rôles respectifs de l’Etat et du marché, ce tournant à la fois libéral et régulateur a fait naître une zone de proximité sans précédent entre acteurs publics et privés, dessinant une nouvelle cartographie du pouvoir et de nouveaux réseaux d’influence.

Et au coeur de ces nouveaux réseaux public-privé, vous pointez un maillon charnière : la corporation des avocats d’affaires. Pourquoi ?

Qu’il s’agisse de Gide Loyrette Nouel, August Debouzy, Veil Jourde ou Darrois Villey Maillot Brochier, tous ces grands cabinets ont su saisir l’incroyable opportunité que ce nouveau rôle de l’Etat allait représenter pour leur activité. Ils se sont imposés en experts "full service", allant du conseil juridique et fiscal au lobbying politico-administratif en passant par l’écriture d’amendements législatifs. Quand on observe les dossiers suivis par ces cabinets, on s’aperçoit qu’ils accompagnent des personnes publiques dans le cadre d’opérations financières ou boursières, de PPP, de dossiers européens d’aides d’Etat, etc. Mais ils plaident aussi pour leurs clients privés devant ces mêmes acteurs publics pour obtenir des optimisations fiscales ou des agréments.

Prenez le cabinet Gide, on le retrouve derrière la privatisation des autoroutes, la création de La Banque postale, la défense de Total dans le procès de l’"Erika", le conseil à l’agence de privatisation de l’Etat dans la fusion GDF Suez, etc. Dans ce contexte où la régulation est passée au coeur de leurs compétences, on comprend comment les "law firms" ont accru leur sphère d’influence, aidés par les liens noués avec les élites politico-juridico-administratives. Jean Veil en est un bon exemple : associé fondateur du cabinet Veil Jourde, il aura été l’avocat de François Léotard, de Dominique Strauss-Kahn, de Jacques Chirac, du Crédit lyonnais dans l’affaire Tapie, de Total pour le rachat d’Elf, de la Société générale contre Jérôme Kerviel, de L’Oréal dans le rachat d’Yves Saint Laurent Beauté…

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Or ce nouveau pouvoir des "law firms" a été renforcé par ce que vous appelez un "pantouflage d’influence", ces transferts de hauts fonctionnaires qui quittent l’administration pour rejoindre ces cabinets…

On est surpris en effet, quand on s’intéresse aux équipes de ces cabinets, de retrouver autant de transfuges de l’Etat, la plupart énarques. Nous avons retracé 217 de ces parcours mais nous sommes sûrement en deçà de la réalité. Car pour le transfert rendu public d’un Jean-Pierre Lieb, ancien chef du service juridique de la fiscalité à Bercy, embauché en 2014 par EY comme associé au département Business Tax Services, combien d’autres recrues de poids passées sous silence ?

Sans parler des politiques comme François Baroin, Jean-François Copé, Rachida Dati et Dominique Perben (deux anciens gardes des Sceaux !), Dominique de Villepin ou Hubert Védrine, passés, eux aussi, par ces grands cabinets. C’est également le parcours d’Edouard Philippe, qui, après le Conseil d’Etat, où il s’était spécialisé dans le droit des marchés publics, a intégré le cabinet Debevoise & Plimpton avant de rejoindre Areva de 2007 à 2010 comme directeur des affaires publiques. Et tout récemment celui de Bernard Cazeneuve, qui vient de rallier l’équipe d’August Debouzy.

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Quel est l’intérêt pour les avocats d’affaires de recruter ces transfuges de l’appareil d’Etat ?

C’est devenu un avantage compétitif majeur. Ces anciens hauts fonctionnaires leur apportent leur carnet d’adresses, bien sûr, mais aussi leur connaissance des réseaux et des arcanes de l’administration : à quel bureau de Bercy frapper en premier, quelle personne de quel cabinet approcher… un atout pour leurs actions de lobbying, une fonction pleinement assumée depuis que, en 2011, cinq des plus gros cabinets parisiens ont créé l’Association des avocats lobbyistes. L’un de ses membres, ancien du Conseil d’Etat, nous l’a expliqué sans ambages : "Quand je dis au client qu’on va faire du lobbying pour son dossier, je lui liste une multitude de cibles, on attaque le politique, l’administration, des groupes d’intérêt… Pour nous, le lobbying est devenu le prolongement du conseil."

Le Conseil d'Etat, le grand corps le plus prestigieux pour les diplômés de l'ENA et gardien du droit administratif et de la concurrence, est devenu un vivier de "pantouflards" : près de la moitié des transfuges de la haute administration vers les cabinets d'avocats d'affaires en sont issus. - ©Hamilton/REA.

Cette proximité avec les élites devient pour ces avocats un plus commercial. Le cabinet Veil Jourde l’affiche même sur son site : "Nous savons traiter les situations les plus complexes et connaissons de très nombreux acteurs publics ou privés qui animent ou encadrent la vie des affaires." Et cette proximité sera d’autant mieux entretenue qu’ils compteront en leur sein des anciens de ces cercles. Le cabinet Gide apparaît particulièrement bien loti avec, parmi une dizaine de noms, celui de Roland Vandermeeren, ex-président du tribunal administratif de Paris, recruté en 2009 comme "senior counsel", ou d’Antoine Gosset-Grainville, inspecteur des Finances, parti piloter l’antenne bruxelloise de 2002 à 2007 avant de revenir codiriger le cabinet de François Fillon à Matignon jusqu’en 2010 pour enfin, après un détour comme numéro 2 de la Caisse des dépôts, créer sa propre structure, BDGS.

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Mais comment ces transfuges peuvent-ils du jour au lendemain prétendre à l’exercice de la profession d’avocat d’affaires ?

Grâce à un décret de novembre 1991 qui précise les voies d’accès dérogatoires des fonctionnaires au barreau : sont notamment dispensés de Capa (certificat d’aptitude à la profession d’avocat) les hauts fonctionnaires de catégorie A ayant exercé pendant huit ans des activités juridiques dans une administration, un service public ou une organisation internationale. A noter que ces transfuges bénéficient, comme leurs collègues, du sacro-saint secret des affaires, une valeur cardinale de la profession. Ce secret s’étend à tous les supports papier, e-mails, à toutes les correspondances avec les clients ou intermédiaires, les notes d’entretiens, le nom du client, l’agenda de l’avocat, etc. Bien qu’ils ne portent plus la responsabilité directe de l’action publique, ces ex-hauts fonctionnaires jouent un rôle essentiel mais anonyme dans la fabrication des lois et des normes avec leurs différentes casquettes de lobbyiste ou de conseiller des agences de régulation de l’Etat. Ces grands cabinets apparaissent ainsi comme un nouveau lieu de pouvoir très difficile à contrôler.

Qu’est-ce que ces nouveaux circuits de décision nous coûtent à nous, simples citoyens, économiquement, démocratiquement même ?

C’est une vraie interrogation, car, au-delà des risques de corruption, cette politique de l’influence met en jeu les conditions mêmes dans lesquelles se construit la décision publique censée être rendue au nom du bien commun. Dans les faits, on en est souvent loin. On sait, par exemple, que de nombreux PPP ont conduit à une dérive des coûts pour l’Etat ou les collectivités locales, donc pour le contribuable, qu’il s’agisse de chantiers de prisons, d’hôpitaux ou de stades comme celui de Lille, dont la facture a doublé l’endettement de la communauté urbaine.

Les recours aux cabinets de conseil aussi posent question, la Cour des comptes en a d’ailleurs dénoncé les dérives dans un rapport de 2015, soulignant au-delà de l’enjeu budgétaire la perte de certaines compétences utiles à l’Etat, notamment dans le domaine du droit des contrats publics, de la gestion du patrimoine immobilier ou de la rédaction de textes réglementaires qui devraient rester sa prérogative.

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