Dans une étude récente et documentée, bien que qualifié de « fantaisiste et exagérée » par le ministre de l’Economie et des Finances, l’OFCE a évalué l’impact redistributif, sans modification des comportements, des principales mesures fiscales du gouvernement d’Edouard Philippe, qui applique le programme d’En marche !. Dans cette évaluation, nous concluons que 46 % de la réduction des prélèvements bénéficiera aux 10 % les plus riches. Nous précisions que (page 19 du Policy brief de l’OFCE n° 25 du 12 juillet 2017) « c’est le dernier centile de la distribution des niveaux de vie (les 280 000 ménages les plus riches) qui en bénéficie plus particulièrement ».

Une estimation du coût budgétaire

Cette concentration sur les très riches tient à la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et son remplacement par l’impôt sur la fortune immobilière, d’une part, et au prélèvement forfaitaire unique optionnel à 30 % sur les revenus du patrimoine mobilier (PFU), d’autre part. Le coût budgétaire annuel est évalué à 3 milliards d’euros pour le volet ISF et 4 milliards pour le volet PFU (hors la hausse de la CSG, qui accroît un peu le coût de cette mesure). C’est d’ailleurs ce dernier volet que le ministre Bruno Le Maire conteste et pour lequel il avance un coût budgétaire annuel de 1,5 milliard d’euros. La différence tient sans doute à l’articulation entre le PFU et les niches fiscales qui seraient supprimées ou réaménagées. Notre évaluation de juillet ne retenait aucune modification des niches fiscales, faute d’information.

Le coût du PFU sera de 1,5 milliard, si on supprime des niches fiscales. Mais rien n’a été annoncé sur le sujet

La suppression du régime fiscal des assurances-vie au-dessus de 150 000 euros par contribuable (adulte ?) et donc le passage d’une imposition des revenus au bout de huit ans de détention de 23 % à 30 % (du fait du PFU), réduirait, selon notre estimation provisoire, le coût budgétaire du PFU de 1,5 milliard d’euros, le ramenant à 2,5 milliards. D’autres modifications des niches fiscales pourraient amener au chiffre de 1,5 milliard d’euros, mais aucune n’a été annoncée et il faudra, malheureusement, attendre le projet de loi de finance et le débat parlementaire qui s’en suivra pour connaître complètement le dispositif et son impact sur la redistribution.

La querelle picrocholine sur les chiffres et les évaluations, essentielle pour le bon fonctionnement de la démocratie budgétaire, ne doit cependant pas faire oublier le débat de fond.

Un changement de pied

Premièrement, la réforme de la fiscalité du capital est un changement de pied par rapport à celles qui ont été conduites lors des précédents quinquennats (voir ce qu’en disait Henri Sterdyniak en 2012). Après avoir voulu égaliser la fiscalité du patrimoine et celle du travail, la doctrine est aujourd’hui de la rendre comparable à celle de nos principaux partenaires. La suppression partielle de l’ISF vise ainsi à corriger une exception française qui conduisait à des taux marginaux d’imposition supérieurs bien plus élevés que dans les autres pays, en particulier une fois l’inflation prise en compte.

La suppression partielle de l’ISF vise à corriger une exception française qui conduisait à des taux marginaux d’imposition supérieurs bien plus élevés que dans les autres pays

De même, la fiscalité des plus-values, des intérêts et des dividendes avait jusqu’à aujourd’hui un caractère quasi confiscatoire. Il ne faut cependant pas oublier que la fiscalité du patrimoine immobilier (locatif ou propriétaire occupant) est plus avantageuse, mais aussi que de nombreuses niches fiscales rendaient à la fois complexe mais aussi pleine de trous cette fiscalité, réduisant son rendement au final et conduisant à un taux moyen de taxation, en fait, faible.

Réformer en égalisant la fiscalité du patrimoine avec celles des autres pays et simplifier radicalement est un excellent objectif qui devrait amener deux conséquences : limiter l’exil fiscal des résidents le plus riches et réduire les acrobaties d’optimisation.

Peu d’effets macroéconomiques et fiscaux à attendre

La deuxième remarque tient à l’équilibre général de la réforme et du discours qui l’accompagne, tel que Christian Chavagneux le résume par exemple sur ce site. La réforme de la fiscalité du patrimoine n’est pas une réforme de la fiscalité du capital et ne produira pas les effets positifs espérés et annoncés de stimulation de l’esprit d’entreprise, de l’innovation ou de l’investissement.

L’argument est simple : dans un monde où la finance est globalisée, il n’y a plus de lien direct entre l’épargne nationale et l’investissement national. Le patrimoine des résidents d’un pays s’investit là où ils choisissent de le mettre, et le motif principal est la rentabilité nette du capital qu’ils peuvent en espérer. La fiscalité du patrimoine de ces résidents intervient sans tenir compte ou presque de l’endroit où il est placé.

La réforme de la fiscalité du patrimoine ne renforcera pas l’esprit d’entreprise, d’innovation ou d’investissement

Réduire la fiscalité du patrimoine des résidents ne changera que la décision de résider en France plutôt que dans un autre pays. Mais cela n’augmentera pas les placements dans des entreprises résidentes. Pour accroître cet investissement, il faut augmenter la rentabilité du capital en abaissant par exemple la fiscalité des entreprises (baisser l’IS), en réduisant le coût du travail ou en augmentant la productivité des facteurs de production par une meilleure éducation, des infrastructures bien pensées ou un environnement économique favorable.

Faire revenir les patrimoines importants n’a pas beaucoup d’intérêt (qu’ils aient hérité, qu’ils soient chanceux ou aient été de brillants entrepreneurs importe peu). Le retour fiscal de la relocalisation du patrimoine qui s’est exilé est faible (y compris dans une estimation plutôt volontariste de COE Rexecode). En supposant un stock d’actifs financiers expatrié de 70 milliards d’euros, porté par quelques milliers de contribuables, on peut attendre quelques dizaines de millions euros de TVA, d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux et peut être quelques centaines de millions d’euros de PFU. Pour un coût budgétaire de 4,5 à 7 milliards d’euros le rendement est faible : la diminution de taux radicale (opérée par la suppression de l’ISF) aurait un rendement fiscal très faible.

Favoriser le retour de riches exilés ?

Admettons que quelques entrepreneurs d’entreprises de taille importante, détenteurs d’un patrimoine professionnel et aujourd’hui exilés à cause de l’ISF reviennent. Ces entrepreneurs étaient déjà pris en compte dans le système fiscal antérieur (au moins partiellement) puisque le patrimoine professionnel était exclu de la base taxable de l’ISF. Cela engendrait des effets de seuil, pouvant bloquer une augmentation de capital ou rendre complexe une transmission d’entreprise.

Mais le cas des entrepreneurs n’est pas le principal : les détenteurs des plus hauts patrimoines (voir l’Insee, le patrimoine professionnel est en moyenne égal à 10 % du patrimoine financier pour le dernier décile ou le travail de Garbinti, Goupille et Piketty en 2016) sont des propriétaires immobiliers (dernier décile de la population) ou financiers (dernier centile de la population).

Les patrimoines importants sont ceux de rentiers, pas d’entrepreneurs

On peut exhiber quelques « intrapreneurs » (voir COE Rexecode pour un plaidoyer), cadres dirigeants de grandes entreprises dont la rémunération est en partie assurée via des actions distribuées, mais quelques arbres ne sauraient cacher la forêt : les patrimoines importants sont ceux de rentiers qui vivent principalement des revenus de ce patrimoine et peu de leur revenu d’activité. Favoriser le retour de ces hauts patrimoines peut même avoir des effets négatifs par la pression à la hausse qu’ils exerceraient sur les prix de l’immobilier, sans compter les impacts négatifs des inégalités sur la croissance économique que l’OCDE ou le FMI ont pointé récemment.

Pour favoriser parmi les riches ceux qui tirent l’économie vers le haut, il aurait fallu se concentrer sur l’impôt sur les sociétés ou les taux marginaux supérieurs de l’impôt sur le revenu. De telles mesures auraient avantagé les cadres, les créateurs d’entreprise non pas déjà riches au point de ne plus avoir à travailler, mais dès le départ de leur cycle de vie. C’est là que l’on aurait les effets incitatifs les plus forts et que l’on pourrait limiter le brain drain au moment le plus critique (s’il se produit). Ceci d’autant plus que la fiscalité des plus-values pour les créateurs d’entreprise avait été réduite au moment de l’épisode des « pigeons » et que l’on ne sait pas ce qu’elle va devenir après le PFU. Plutôt que de concentrer les mesures fiscales sur les 1 % les plus aisés, les 10 % les plus riches auraient été une cible plus pertinente. En tout cas, une cible plus réceptive au discours libéral décomplexé que veut afficher le gouvernement.

Aider les entrepreneurs ? Voilà ce qu’il fallait faire

Imaginons donc qu’au lieu de consacrer 3 milliards d’euros à la suppression de l’ISF sur le patrimoine mobilier, on ait corrigé les taux supérieurs de l’ISF en supprimant les deux (1 %) ou trois dernières tranches (0,7 %), ce que Nicolas Sarkozy avait fait en 2011 et en 2012 et que François Hollande avait annulé en 2013, sans que cela ne change le rendement global de l’ISF massivement. Et que l’on ait ainsi utilisé les 3 milliards de réduction pour réduire l’impôt sur les sociétés des PME/TPE ainsi que le taux supérieur de l’impôt sur le revenu ou encore en plafonnant les cotisations sociales pour les salaires plus élevés.

Au lieu de réduire la fiscalité de Mme Bettencourt par la fin de l’ISF, on aurait pu réduire la fiscalité des cadres dirigeants, des start-upers de la french tech

Au lieu de réduire la fiscalité des grandes fortunes par la fin de l’ISF (elle bénéficiera largement du PFU, le taux maximal sur ses revenus financiers sera de 30 %), on aurait avantagé les cadres dirigeants de l’industrie ou des services, les start-upers de la french tech, les banquiers égarés du Brexit ou encore les concessionnaires de matériel agricole de Montauban. On aurait pu attendre alors un boom de l’investissement et un élan de créations d’entreprises en France. Cela aurait été inégalitaire, mais au moins avec un effet économique qui aurait donné l’illusion d’un ruissellement.