Н

Назад в УРСР. Нинішні зміни до Конституції знищують парламентаризм, а отже і демократію. Аналіз законопроектів

За один день 3 вересня 2019 року Україна різко змінила вектор розвитку, звернувши зі шляху побудови демократичної парламентсько-президентської держави в бік авторитарного режиму, в якому парламент виконує суто декоративну функцію. Причому знищення парламентаризму відбувається руками самого парламенту. Переважно – руками депутатів президентської партії «Слуга народу». Автор: Богдан Антоненко

Спостерігаючи за новою Радою, важко позбутися відчуття, що повернувся назад на 30 років, у парламент УРСР, коли ще радянські «слуги народу» збиралися на сесії, щоб слухняно зачитати з папірця підготовлені тексти і дружно проголосувати за все, що скаже керівна і спрямовуюча партія. Різниця хіба що в тому, що тоді дружно піднімали руки, а тепер тиснуть зелені кнопки. Навіть обговорення в комітетах ризикує перетворитися на формальність. Принаймні, перші дні роботи Ради засвідчили, що Слуги і там одностайно голосують за партійну лінію без жодних обговорень. Але як тоді, так і зараз слухняна більшість навіть не намагається замислитися над тим, за що і навіщо вона голосує, і які це матиме наслідки для країни.

Дія 1. Скасування недоторканності

29 серпня Рада ухвалила за основу, а 3 вересня в цілому зміни до Конституції, які скасовують недоторканність народних депутатів. І хоча в усьому цивілізованому світі парламентський імунітет у тій чи іншій формі існує і захищає депутатів від політично мотивованих переслідувань, усі застереження Венеційської комісії Ради Європи і Конституційного Суду були знехтувані.

Власне, інакше й бути не могло, адже впродовж багатьох років українські політики всіх кольорів і відтінків здобували бали на обіцянках скасувати недоторканність. У підсумку виникла вкрай дивна для нормальної країни ситуація, коли скасування депутатського імунітету стало однією з головних вимог суспільства, хоча такий крок ніяк не може покращити добробут чи права громадян.

Під час нинішньої президентської й парламентської кампанії скасувати недоторканність обіцяли майже всі ключові кандидати. Та й текст проекту змін до Конституції №7203 був внесений ще президентом Порошенком і надісланий на висновок Конституційного Суду ще минулим складом парламенту. Тож політики самі себе загнали в пастку власними іграми. Схожа ситуація показана у художньому фільмі «Брексіт», де популісти перемогли, бавлячись із лякалками, які перед цим роками поширювати «тридиційні» політики.

Навіть серед тих, хто усвідомлював небезпеку проекту й обурювався порушенням процедури, більшість проголосувала «за». Адже вчинити інакше означало виставити себе в очах суспільства брехунами, які не тримають слова і захищають злочинців з мандатами. Тож не дивно, що недоторканність була скасована приголомшливою більшістю в 373 голоси.

Всі лаври переможців забрали президент Зеленський і його партія, адже вони тепер кажуть суспільству: дивіться – всі інші роками вас дурили, лише обіцяючи скасувати недоторканність. А ми – зробили це за лічені дні.

Втім, крім підтримання популярності, президент переслідує й іншу мету.

Поширена думка, що скасування недоторканності потрібне, щоб у парламент не йшли кримінальні елементи, є міфом. Щоб переконатися в цьому, достатньо глянути, наприклад, на місцеві ради. Недоторканності у місцевих депутатів немає, а порушників закону серед них – скільки завгодно.

Зате з 1 січня 2020 року, коли зміни до Конституції набудуть чинності, депутати більше не матимуть імунітету, і правоохоронці зможуть їх затримувати, а суди – заарештовувати з різних підстав, справжніх чи вигаданих.

І такий інструмент тиску на депутатів дуже стане в пригоді саме наступного року, коли Зеленському знадобляться 300 голосів за інші зміни до Конституції, які, по суті, знищують парламентаризм і значно посилюють президентську владу.

Дія 2. Антипарламентські зміни до Конституції

Президент Зеленський вніс до Верховної Ради цілий пакет законопроектів про зміни до Конституції, які депутати 3 вересня включили в порядок денний і спрямували в Конституційний Суд для отримання обов’язкового висновку.

Ці проекти настільки важливі для Зеленського, що він визначив їх як невідкладні, а депутати із порушенням регламенту аврально зібрали засідання комітетів у міжсесійний період – 2 вересня. Та й саме пленарне засідання 3 вересня було продовжене до пізнього вечора, доки всі зміни до Конституції не були розглянуті.

Правляча більшість розраховує отримати висновки Конституційного Суду й ухвалити проекти в першому читанні на нинішній сесії. Для цього потрібно 226 голосів. На наступній черговій сесії, яка почнеться в лютому 2020 року, зміни планують ухвалити 300 голосами. Для переконливішої аргументації незгодних голосувати «за» стане в нагоді вже знята депутатська недоторканність.

Незважаючи на те, що партія Зеленського має в Раді тотальну більшість і могла б ухвалювати будь-які потрібні рішення, президент прагне послабити навіть цей, цілком контрольований ним, парламент – і максимально сконцентрувати владу в своїх руках. Судіть самі.

Проект змін до Конституції №1014

Спрямований учора (3 вересня) в КС президентський законопроект №1014 передбачає внесення до статті 106 двох нових пунктів, які значно розширюють повноваження президента. Згідно з пропонованим пунктом 11-1, президент «утворює відповідно до закону Національне антикорупційне бюро України, призначає на посади та звільняє з посад у порядку, визначеному законами України, Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань».

Для чого Президенту утворювати те, що вже утворене? Для чого надавати йому право призначати та звільняти керівників НАБУ й ДБР?

На сьогодні процедура призначення керівника НАБУ спрямована на гарантування максимальної незалежності цього органу. Фінальне призначення робить Президент, але після складної процедури. Ось що каже закон: «Відібрані Конкурсною комісією два або три кандидати подаються на розгляд Президенту України. Президент України призначає на посаду Директора Національного бюро одного з відібраних Конкурсною комісією кандидатів протягом десяти днів з дня внесення Конкурсною комісією відповідного подання».

Зняти з посади керівника НАБУ не може ніхто, він залишає посаду лише після закінчення терміну повноважень, або за рішенням суду, якщо порушив закон, чи після 65 років.

Немає іншої логіки вписувати призначення керівників НАБУ і ДБР до Конституції, як поставити ці органи у залежність від Глави держави.

В такому випадку вони навряд чи зможуть боротися з корупцією на верхівці влади. Зате чудово зможуть бути інструментом переслідування політичних опонентів режиму. Аргументація патентованих антикорупціонерів – мовляв, і за чинним законом цих керівників призначив президент, але відповідні повноваження глави держави не були закріплені в Конституції – не витримує критики. Адже будь-який закон «слуги народу» можуть миттю змінити, передавши на підставі нових норм Конституції президенту повний контроль над НАБУ й ДБР.

Інший пункт змін до статті 106 Конституції дає президенту також нові повноваження:

«утворює незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах, призначає на посади та звільняє з посад їх членів у порядку, визначеному законами України»

Згадка про те, що ці регуляторні органи «незалежні», в цьому контексті звучить як насмішка. Оскільки які саме органи – не вказано, то Президент зможе утворити будь-яку установу, наприклад, Раду з контролю за довжиною спідниць. Тим більше, в нас уже колись була Комісія із суспільної моралі.

Проект змін до Конституції №1015

Спрямований до КС проект змін до Конституції №1015 вносить штучну плутанину в поняття права законодавчої ініціативи, що може створити серйозні проблеми для реалізації цього права депутатами.

Зараз усе просто. Є три суб’єкти законодавчої ініціативи – президент, народні депутати і Кабінет Міністрів. Президент, уряд і будь-який депутат мають безумовне право вносити законопроекти, які реєструються апаратом Ради і розглядаються за передбаченою регламентом процедурою.

Натомість Зеленський пропонує внести до статті 93 Конституції зміни:

(пропоновані нововведення виділені жирним):

«Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України. (…)

Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України».

По-перше, неясно, як саме реєструватиме законопроекти «народ», і скільки має бути цього народу?

По-друге – навіщо? Що це за такі законопроекти, які не може зареєструвати ні жоден з сотень депутатів, ні президент, ні уряд, але зможе «народ»?

По-третє, впадає в око, що згадки про закон і процедури стосуються не лише «народу», але й депутатів, а отже, автори цього тексту явно мають на меті ускладнити реалізацію депутатами права законодавчої ініціативи. Наприклад, ухвалити закон, що вносити законопроект можуть, скажімо, лише 20 або 50 депутатів. Або що для реєстрації проекту потрібна санкція якогось спеціального органу тощо.

Проект змін до Конституції №1017

Законопроект 1017 передбачає скорочення депутатів від 450 до 300. Необхідність такого кроку «слуги» пояснюють «бажанням народу». Інший «аргумент» – мовляв, коли встановлювалося число в 450 депутатів, нас було 52 мільйони, а зараз вже значно менше. Ну і, звичайно, міркування економії коштів. Менше депутатів – менше витрат, улюблена логіка всіх авторитарних режимів.

нові обличчя» і реформатори всерйоз апелюють до організованого Кучмою в 2000 році фарсу

Ну добре, а чому саме 300? – запитаєте Ви. Адже «народ», якому роками втовкмачували з усіх олігархічних телеекранів, що все зло в країні – від депутатів, радо скоротив би число своїх обранців і до 100 чи 50. І економія була б більшою. На це партія влади має феноменальну відповідь – мовляв, народ проголосував за скорочення депутатів на референдумі.

Так-так, «нові обличчя» і реформатори всерйоз апелюють до організованого Кучмою в 2000 році фарсу, який став взірцем маніпуляцій (чого вартий лише той факт, що понад чверть учасників цього референдуму голосувала на дому або завчасно, тобто до дня голосування).

Насправді всі держави Європи з населенням у кількадесят мільйонів людей мають більше число депутатів парламенту, ніж Україна. У Польщі 560 депутатів (460 у сеймі і 100 в сенаті), у Франції – 925 (577 у нижній палаті й 348 у верхній), в Італії – 945, в Іспанії – 616 і так далі. В Німеччині лише в нижній палаті – 709 депутатів, у Великій Британії в нижній палаті – 650.

Чому ж ці розвинуті демократичні країни не економлять на кількості депутатів? Головна причина – якість і доступність народного представництва.

В країнах Європи на одного депутата припадає кілька тисяч або, максимум, 30-50 тисяч громадян. Тоді як в Україні цей показник один із найгірших – майже 100 тисяч людей на одного депутата. А в разі скорочення депутатів до 300 він зросте ще в півтора рази.

Це значить, зокрема, що звичайному громадянину буде в півтора рази важче достукатися до свого обранця, не кажучи вже про те, що людям без великих грошей чи підтримки влади буде ще важче пробитися до парламенту. Крім того, зменшення числа депутатів погіршить професійний склад парламенту і якісь роботи комітетів, в багатьох із яких і так бракує досвідчених фахівців.

Чому ж нова влада так наполегливо прагне скоротити склад парламенту? Відповідь варто пошукати в новому пункті Перехідних Положень Конституції, який вноситься цим законопроектом:

« (…) Верховна Рада України, обрана до набрання чинності зазначеним Законом, продовжує виконувати свої повноваження до наступних виборів народних депутатів України».

Неозброєним оком видно, що перед словом «виборів» відсутнє слово «чергових». А отже, конституційні зміни можуть бути використані Зеленським для дострокового розпуску цієї Верховної Ради і формування ще більш монолітно-однопартійної, в кращих традиціях Росії та Білорусі.

Не даремно вже на першій сесії новообраної Ради 29 серпня президент прямо заявив, що може розпустити нинішню раду вже через рік.

Президент зможе послатися на те, що депутатів має бути вже 300, а не 450, а слухняне керівництво парламенту легко створить штучні підстави для дострокових виборів (можна місяць не починати засідання або зменшити чисельність власної фракції до менш ніж 226). А якщо не створить – теж не біда. Адже навіть вибори в одному окрузі замість вибулого депутата – це теж «наступні вибори», а отже – пряма підстава для розпуску нинішньої ради.

Тримати депутатів дев’ятого скликання на цьому гачку для Банкової настільки важливо, що в законопроект закладено кілька приманок, які мали б здобути йому додаткову підтримку. Наприклад, обов’язкова вимога володіння державною мовою для народних депутатів мала б сподобатися патріотичному середовищу.

А закріплення норми, що «Верховна Рада України обирається за пропорційною виборчою системою» – має сподобатися парламентським партіям, наприклад, «Батьківщині», голоси якої можуть виявитися вирішальними. При цьому, нема жодних підстав вважати, що ця пропорційна система передбачатиме відкриті списки.

Особливо зважаючи на те, що Виборчий Кодекс з відкритими списками так і не підписаний Зеленським, а «слуги народу» вже готують громадську думку до його ветування. Та зрештою й найпершим законопроектом, який вніс Зеленський одразу після інавгурації, було саме запровадження стовідсоткової пропорційної виборчої системи з закритими списками.

Проект змін до Конституції №1027

Законопроект 1027 передбачає купу додаткових підстав для відбирання мандата у народного депутата. Такими підставами Зеленський хоче, зокрема, зробити:

«5) встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом України у Верховній Раді України, тобто, голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України або надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України, – з моменту набрання законної сили рішенням суду про встановлення такого факту; (…)

7) відсутності його без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії».

Кнопкодавство – це зло, і його потрібно припиняти. З прогулами дещо складніше, але це гарний привід нагнітати емоції, й за цим стоїть спроба запровадити безпрецедентні для демократичної країни можливості відбирати у депутата мандат на дуже невиразних підставах.

Наприклад, що таке «надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України»?! З таким формулюванням відомі екстравагантністю своїх рішень і чутливі до побажань Банкової українські суди можуть миттю позбавити мандата людину, на чию кнопку хтось натисне без її відома.

Або й не натисне, але такий «факт» «встановить» суд на підставі чиїхось свідчень чи якоїсь фільчиної грамоти з апарату Ради. І все – ти не депутат, бо не треба було критикувати найправильнішу партію і наймудрішого вождя. Або хто визначає, які причини відсутності на засіданні є поважними, а які – ні? Відповідей на ці та безліч інших запитань у пакеті президентських змін до Конституції нема.

Нинішнє скликання Ради має шанс перетворити парламент на декоративний придаток авторитарного режиму, як було 30 років тому

Що далі?

Якщо пакет президентських змін до Конституції буде ухвалено, парламент і парламентаризм в Україні перестануть існувати. Натомість президент значно збільшить свої повноваження. Для розвитку цих змін, а також і паралельно з ними, Верховна Рада штампуватиме закони, які перерозподілятимуть владу на користь президента.

Ухвалити звичайні закони фракції правлячої партії – раз плюнути. Для цього не треба ні 300 голосів, ні згоди Конституційного Суду. Наприклад, внесений Зеленським законопроект №1007 передбачає підпорядкування Національної гвардії безпосередньо президенту. І це – лише початок.

Україна впевнено стала на шлях побудови російсько-білоруської моделі управління – з всевладним президентом, декоративним парламентом і повним безправ’ям громадян. І аргументація також цілком у стилі Путіна й Лукашенка – все для Вашого ж блага, щоб придушити клятих корупціонерів, опозиціонерів, олігархів і депутатів та дати батьку нації навести порядок.

Навіть якщо припустити, що частина президентської фракції на якомусь етапі отямиться і разом з опозицією протидіятиме цьому сценарію, може бути пізно. Якщо до того часу президент сконцентрує в своїх руках усю каральну машину або, наприклад, устигне протягнути закони про референдум чи про так зване «відкликання депутатів».

Звичайно, якщо значна частина суспільства усвідомить, що відбувається, люди можуть вплинути на ситуацію методами прямої демократії, як це було в 2004 чи 2013-14 роках, але скільки можна? Тим більше, що, як свідчить досвід Януковича, скочування в авторитаризм неминуче поставить владу перед потребою геополітичного вибору. З прогнозованою реакцією суспільства на спробу проросійського курсу.

Такий сценарій є небезпечним не лише для влади, але й для держави, зважаючи на військову загрозу з боку Росії. Буде значно краще для всіх, якщо залишити повноваження і функції парламенту такими, які вони є зараз. А президент зосередить наявну в нього колосальну владу й довіру для змін в економіці й модернізації країни, а не для збільшення своїх повноважень.