Les compétences de l’Union européenne dans le domaine de la santé humaine

Il faut tout d’abord rappeler que la protection de la santé humaine ne relève pas de la compétence exclusive de l’Union européenne (UE). Mises à part trois hypothèses de compétences partagées visées à l’article 4, § 2, point k, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), l’Union dispose essentiellement d’une compétence pour appuyer, compléter et coordonner l’action des États membres (TFUE, art. 6, pt a). Ces derniers sont les principaux responsables de la protection de la santé publique sur leur territoire et l’article 168, § 7, du TFUE précise que « l’action de l’Union est menée dans le respect des responsabilités des États membres en ce qui concerne la définition de leur politique de santé, ainsi que l’organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux ».

Textes juridiques relatifs au mécanisme de protection civile

Le mécanisme de protection civile de l’Union a été institué en 2001 et est actuellement régi par la décision 1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, révisée par la décision (UE) 2019/420 du 13 mars 2019 qui prévoit des dispositifs additionnels. Il est ouvert à la participation des pays de l’Association européenne de libre-échange membres de l’Espace économique européen, ainsi que des pays en voie d’adhésion à l’Union européenne (décis. 1313/2013/UE, art. 28). Actuellement, l’Islande, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Norvège, la Serbie et la Turquie participent au mécanisme.

La décision 1313/2013/UE a été prise sur le fondement de l’article 196 du TFUE, qui indique que l’Union encourage la coopération entre les États membres afin de renforcer l’efficacité des systèmes de prévention des catastrophes naturelles ou d’origine humaine et de protection contre celles-ci. Le mécanisme de protection civile de l’Union a pour vocation principale de protéger les personnes, mais aussi l’environnement et les biens, y compris le patrimoine culturel, contre toute catastrophe naturelle ou d’origine humaine, notamment les catastrophes environnementales, la pollution marine et les urgences sanitaires graves, survenant dans ou en dehors de l’Union (art. 1er, § 2). Il permet à un État membre ou à un pays tiers de demander une aide, via le Centre de coordination de la réaction d’urgence (ERCC) qui fait partie du service de la Commission européenne à l’aide humanitaire et à la protection civile (ECHO). Lorsqu’une catastrophe survient ou menace de survenir en dehors de l’Union, l’Organisation des Nations unies, ses agences ou toute organisation internationale pertinente peut également solliciter le mécanisme (art. 15-16).

La décision 1313/2013/UE précise que le mécanisme de protection civile doit aussi contribuer à la mise en œuvre de la clause de solidarité (TFUE, art. 222 et décis. du Conseil 2014/415/UE, 24 juin 2014), en vertu de laquelle l’Union européenne et ses États membres portent assistance à un autre État membre, à sa demande, en cas de catastrophe naturelle ou d’origine humaine. En outre, lorsqu’une « menace transfrontière grave sur la santé » au sens de la décision 1082/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 dépasse les capacités de réaction nationales, un État membre touché peut solliciter une assistance auprès des autres États membres par l’intermédiaire du mécanisme de protection civile (décis. 1082/2013/UE, art. 11, § 4).

Pour la période 2014-2020, l’enveloppe financière destinée à la mise en œuvre du mécanisme de protection civile de l’Union était de 368 428 000 € (décis. 1313/2013/UE, art. 19), puis de 574 028 000 € (décis. [UE] 2019/420, art. 1er, pt 11). En mars 2019, la Commission a proposé de porter cette somme à 1,4 milliard pour la période 2021-2027 (COM[2019]125 final, 7 mars 2019).

Les composantes du mécanisme de protection civile

L’ERCC, opérationnel vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept, favorise la rapidité et la coordination des réponses aux catastrophes, en mobilisant les ressources humaines et matérielles des États qui participent au mécanisme de protection civile. Ce dernier a donné lieu au développement de la Capacité européenne d’intervention d’urgence, renommée en mars 2019 « réserve européenne de protection civile » (décis. [UE] 2019/420, art. 1er, pt 6). Cette réserve est alimentée par les États, qui mettent par avance des experts en protection civile, des moyens de transport et des équipements à disposition en vue de futures missions coordonnées de protection civile. En février 2020, vingt-quatre États membres et participants contribuaient à cette réserve (Réserve européenne de protection civile, Fiche-Info ECHO, 7 févr. 2020).

Depuis février 2016, la réserve européenne de protection civile a été enrichie du Corps médical européen, né en réponse aux insuffisances constatées pendant l’épidémie de maladie à virus Ebola, qui avaient donné lieu à l’envoi par l’Allemagne et la France de « Casques blancs ». Dès 2016, onze États membres de l’Union avaient engagé des équipes et du matériel dans le Corps médical européen. Ce nombre restait inchangé en février 2020 (Corps médical européen, Fiche-Info ECHO, 3 févr. 2020).

Les équipes médicales, les moyens de transport et les équipements fournis par les États font l’objet d’un processus de certification par la Commission (décis. 1313/2013/UE, art. 11, § 4 ; v. les Guidelines « Certification and Registration » of Response Capacities in the European Civil Protection Pool, oct. 2019, 25 p.). Une fois ces capacités intégrées à la réserve, l’Union couvre 75 % des frais de transport ainsi que 75 % des coûts opérationnels s’ils sont alloués à l’intérieur de l’Union européenne.

En mars 2019, le mécanisme de protection civile de l’Union a été enrichi d’une nouvelle réserve européenne de capacités supplémentaires (la réserve « rescUE ») (décis. [UE] 2019/420, art. 1er, pt 7 ; v. aussi la décis. d’exécution [UE] 2019/1310 de la Commission du 31 juill. 2019 établissant les règles de fonctionnement de la réserve européenne de protection civile). Cette réserve n’a vocation à être mobilisée qu’en dernier recours, lorsque les moyens nationaux sont épuisés et que les capacités enregistrées dans la réserve européenne de protection civile ne sont pas disponibles (décis. [UE] 2019/420, considérant 13). Jusqu’en mars 2020, la Commission a cantonné les capacités de la réserve « rescUE » à la lutte aérienne contre les feux de forêt (avions bombardiers d’eau et hélicoptères de lutte contre les incendies) (décis. d’exécution [UE] 2019/570 de la Commission, 8 avr. 2019).

Exemples d’activation du mécanisme de protection civile dans le cadre d’épidémies antérieures au covid-19

Depuis sa création en 2001, le mécanisme de protection civile de l’Union a répondu à plus de trois cent trente demandes d’aide à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union européenne. En matière de maladies infectieuses, il a été activé en novembre 2010 pour venir en aide aux victimes du choléra en Haïti, dès l’apparition des premiers cas (l’instrument juridique en vigueur était alors la décision 2007/779/CE, Euratom du Conseil). La décision 1313/2013/UE a été mise en application dans le contexte de l’épidémie de maladie à virus Ebola en Afrique de l’Ouest, permettant le déploiement rapide et coordonné de fournitures d’urgence (plus de cent vols et deux navires de charge) et d’experts mis à disposition par les États membres. Ainsi, des experts belges ont été déployés en Guinée entre décembre 2014 et mars 2015, au sein du laboratoire B-Life, qui a bénéficié de 318 000 € de subventions de transport. Le Luxembourg a contribué à l’évacuation médicale depuis la Sierra Leone en adaptant des avions à l’évacuation de patients atteints de la maladie à virus Ebola. Cette adaptation a été cofinancée (à hauteur de plus d’1,4 million d’euros) par le mécanisme européen de protection civile. À l’époque, la Commission avait souligné que le mécanisme avait fait la preuve de sa flexibilité, l’épidémie d’Ebola n’étant pas perçue comme une urgence « traditionnelle » relevant de la protection civile (COM[2017]460 final, § 6).

Quant au Corps médical européen, il n’a été déployé pour lutter contre une épidémie que dans le cadre de l’action extérieure de l’Union. En mai 2016, quelques mois après sa création, il a été mobilisé dans le contexte de l’épidémie de fièvre jaune en Angola, permettant le déploiement d’experts médicaux et en santé publique en provenance d’Allemagne, de Belgique et du Portugal (Corps médical européen, Fiche-Info ECHO, déc. 2016, p. 3-4). En 2017, il a été déployé en Ouganda en réponse à l’épidémie de fièvre de Marburg. Il a également été déployé en décembre 2019 à la demande de l’Organisation mondiale de la santé, en réponse à une épidémie de rougeole sur le territoire de Samoa (Corps médical européen, Fiche-Info ECHO, 3 févr. 2020, p. 2).

Mise en œuvre du mécanisme de protection civile dans le cadre du covid-19

Le mécanisme de protection civile a été amplement mobilisé afin de financer les rapatriements de citoyens de l’Union européenne présents à l’étranger. Le 28 janvier 2020, la Commission européenne annonçait qu’il avait été activé à la demande de la France, afin de rapatrier des citoyens de l’Union européenne présents à Wuhan (Chine) (European Commission Press Release, IP/20/142, 28 janvier 2020). La France et l’Allemagne ont ainsi pu rapatrier près de 500 citoyens de l’Union dès la fin janvier. Par la suite, l’activation du mécanisme par l’Italie et le Royaume-Uni a permis le rapatriement, le 21 février 2020, de citoyens de l’Union et du Royaume-Uni retenus à bord du paquebot de croisière Diamond Princess, amarré à Yokohama (Japon). L’Allemagne, l’Autriche et le Danemark ont également sollicité ce mécanisme afin d’organiser des rapatriements. À la mi-mars 2020, près de 1 500 citoyens de l’Union avaient été rapatriés grâce à des vols financés à 75 % par l’Union européenne.

Le mécanisme de protection civile a également été utilisé pour coordonner et cofinancer la fourniture à la Chine de plus de 56 tonnes d’équipements de protection individuelle (vêtements de protection, désinfectants et masques médicaux), en provenance d’Allemagne, d’Autriche, d’Estonie, de France, de Hongrie, d’Italie, de Lettonie, de République tchèque et de Slovénie. Les douze premières tonnes de matériel ont été acheminées grâce aux aéronefs mobilisés dans le cadre des rapatriements organisés par la France et l’Allemagne dès la fin janvier 2020. Le 14 février, l’Italie a fait parvenir 1,5 tonne d’équipements de protection à la Croix-Rouge chinoise. Le 19 février, la France a acheminé vers Wuhan un aéronef contenant 20 tonnes de masques chirurgicaux, de gants, de thermomètres et de désinfectant en partie fournis par l’Estonie et la Lettonie. L’Autriche a fait de même le 23 février (European Commission Press Release, IP/20/310, 23 févr. 2020 et European Commission Questions and Answers, QANDA/20/307, 24 fevr. 2020). Le 26 février 2020, les autorités italiennes ont sollicité le mécanisme pour obtenir des dispositifs de protection supplémentaire (en particulier des masques). Bien que la Commission ait relayé cette demande, les États membres et participants n’ont fourni aucun appui à l’Italie, ce qui, rétrospectivement, donne un éclairage particulier à l’assistance fournie à la Chine les jours précédents et à « l’esprit de solidarité » proclamé à l’article 222 du TFUE.

En ce qui concerne la réserve « rescUE », il est intéressant de relever que, dès sa création en mars 2019, il était prévu que cette réserve puisse être dotée de capacités liées à l’intervention médicale d’urgence (décis. [UE] 2019/420, art. 1er, pt 7). Néanmoins, comme on l’a dit plus haut, la Commission a choisi de limiter les capacités initiales de la réserve à la lutte aérienne contre les feux de forêt. Ce n’est qu’en réaction aux conclusions du Conseil du 13 février 2020 relatives au covid-19 (JOUE C57/4, 20 févr. 2020) que la Commission a finalement décidé d’inclure la constitution d’un arsenal médical dans les capacités de la réserve « rescEU » (respirateurs, masques, vaccins, traitements, petit matériel de laboratoire) (décis. d’exécution [UE] 2020/414 de la Commission du 19 mars 2020 modifiant la décision d’exécution (UE) 2019/570). La Commission a annoncé qu’elle financerait 90 % de la réserve, qui sera hébergée par un ou plusieurs États membres (les 10 % restants seront à la charge de l’État hébergeur). La distribution du matériel sera gérée par l’ERCC (European Commission Press Release, IP/20/476, 19 mars 2020). Il reste à savoir si, dans la situation de pénurie actuelle, cette réserve pourra être constituée à temps pour contribuer à la lutte contre le covid-19.