Am Donnerstag vergangener Woche war die SPD in einer Umfrage von Infratest auf 20 Prozent gefallen. Gleichzeitig hielt sich die Union bei 37 Prozent. Auch wenn sich die Sozialdemokraten in den Tagen darauf wieder etwas mehr Zuspruchs erfreuten: sofern sich an der Verteilung der Parteisympathien bis zum kommenden Wahlsonntag nicht noch deutlich etwas ändert, bekommen wir ein Parlament in Rekordgröße.

Ulf von Rauchhaupt Verantwortlich für das Ressort „Wissenschaft“ der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung. F.A.Z.

Denn je niedriger der Anteil der Stimmen für die SPD, bei gleichbleibendem Anteil für CDU/CSU – aber auch je weniger für die Union, bei gleichbleibend viel für die SPD –, desto größer wird der Bundestag. Dies lässt sich einer am Mittwoch publik gemachten Simulationsrechnung entnehmen, in welcher der Politologieprofessor Joachim Behnke von der Zeppelin Universität in Friedrichshafen auf der Grundlage aktueller Umfragen samt ihren Unsicherheiten Szenarien dafür durchspielt, welche Hausgrößen des Bundestages bei verschiedenen Wahlergebnissen erwartet werden können. Damit konkretisiert Behnke Befürchtungen, die umgehen, seit 2013 ein neues Verfahren gilt, um aus der Verteilung der Wählerstimmen auf die Parteien die Verteilung der Parlamentssitze zu berechnen.

Weil man beides haben will: Personen- und Verhältniswahl

Gegenwärtig umfasst der Bundestag 631 Sitze. Zum Vergleich: Im Repräsentantenhaus der Vereinigten Staaten mit ihren fast 323 Millionen Einwohnern sitzen 435 stimmberechtigte Abgeordnete, und im indischen Unterhaus vertreten höchstens 552 Parlamentarier die Interessen von 1,3 Milliarden Indern. Wenn die kommende Bundestagswahl aber so ausgeht, wie besagte Umfrage andeutet, könnte der 19. Deutsche Bundestag nach Behnkes Berechnungen zwischen 675 und 704 Mandate umfassen, wenn alle Wähler ihre Erst- und ihre Zweitstimme derselben Partei zukommen lassen. Geben etwa 40 Prozent der FDP-Wähler und zehn Prozent derjenigen der Grünen ihre Erststimme der CDU beziehungsweise der SPD, müsste die Bundestagsverwaltung Büros für 698 bis 729 Abgeordnete bereitstellen.

Eigentlich sollten es nur 598 sein. Die Hälfte sind Direktmandate aus den 299 Wahlkreisen, dort also durch die jeweilige Mehrheit an Erststimmen gewählt. Die anderen 299 ziehen über die Landeslisten ein und zwar so, dass jede davon möglichst genau den Anteil an den Parlamentssitzen bekommt, der ihrem Zweitstimmenerfolg entspricht. „Mit einer Personenwahl verbundene Verhältniswahl“ nennt sich das – ein Zwitter aus Mehrheits- und Verhältniswahl mit Betonung Letzterer, um Wählergruppen eine parlamentarische Repräsentation zu ermöglichen, für deren Präferenzen kleinere und daher in den Wahlkreisen meist chancenlose Parteien stehen.

Überhangmandate werden ausgeglichen

Die Bedingung, dass alle Wahlkreissieger in den Bundestag kommen, hat den Bundestag bereits in der Vergangenheit über die Norm hinaus vergrößert. Wenn eine Partei in einem Bundesland nämlich mehr Direktmandate errang, als ihr nach Zweitstimmen zustand, bekam sie diese Sitze trotzdem: als Überhangmandate. Seit etwa 1990 hat deren Zahl stark zugenommen, im 2009 gewählten Bundestag waren es 24. Abgesehen davon, dass Überhangmandate dem Ideal des reinen Proporzes zuwiderlaufen, konnten sie zum paradoxen Effekt des „negativen Stimmgewichts“ führen: Eine Partei, die von einer Wahl auf die nächste leicht an Zweitstimmen hinzugewinnt, kann unter Umständen bundesweit ein Mandat verlieren. Das konnte das Verfassungsgericht nicht dulden, und so wurde das Verfahren nach einigem Gewürge 2013 geändert. Überhangmandate fallen nach wie vor an, aber sie werden bei den Parteien, die weniger oder gar keine bekommen so weit ausgeglichen, dass der Proporz wieder stimmt. Es sind diese Ausgleichsmandate, die den Bundestag nun so aufzublähen drohen.

Bei der Wahl 2013 kam man noch glimpflich davon. Jedoch nicht wegen des neuen Verfahrens, sondern trotz desselben. Entscheidend war, dass damals sowohl FDP als auch AfD an der Sperrklausel (vulgo Fünf-Prozent-Hürde) scheiterten. Trotzdem absorbierten sie viele Zweitstimmen. Die Mandate, die FDP, AfD und andere in einer Welt ohne Sperrklausel nach ihrem Zweitstimmenergebnis erhalten hätten, landeten damit effektiv bei den in den Bundestag einziehenden Parteien, also vor allem bei Union und SPD, weswegen diese nur relativ wenige Überhangmandate bekamen. Tatsächlich waren es 2013 nur deren vier, alle für die CDU. Trotzdem zogen nicht 598 plus vier gleich 602 Abgeordnete in den Bundestag ein, sondern die erwähnten 631. Vier Überhangmandate generierten also weitere 28 Ausgleichsmandate? Nicht ganz. „Um die vier Überhangmandate der CDU auszugleichen, hätten zwölf Mandate gereicht“, sagt Joachim Behnke.

Die Wahlbeteiligung in den Bundesländern hat auch einen Einfluss

Dass es einige mehr wurden, lag an der unterdurchschnittlichen Wahlbeteiligung in Bayern und den dort besonders vielen Stimmen für Parteien, welche die Sperrklausel nicht schafften. Da der Zuteilungsalgorithmus nämlich damit beginnt, dass die 598 Grundmandate auf die Länder nach deren Einwohnerzahl aufgeteilt werden, hatte die geringere Zahl an bayerischen Wählern, die damals für eine der dann im Bundestag vertretenen Parteien stimmten, über mehr Sitze zu entscheiden. „Damit erzeugt das neue Wahlsystem einen Effekt, der die Absicht der Wähler gleichsam auf den Kopf stellt“, schrieb der Politikwissenschaftler Florian Grotz von der Universität der Bundeswehr in Hamburg bereits im Dezember 2013 in der F.A.Z. „Ausgerechnet Wähler, die nicht mit ihrer Stimme im Bundestag vertreten sind, bewirken, dass alle Bundestagsparteien mehr Sitze erhalten.“ In Bayern kam dieser Effekt vor allem der CSU zugute. Sie war dadurch bundesweit überrepräsentiert – und das trieb über den Ausgleichsmechanismus auch die Mandatszahl für die anderen Bundestagsparteien nach oben.

Das zeigt, wovon die Hausgröße nach dem neuen Wahlgesetz abhängen kann: nicht mehr nur vom „übermäßigen“ Erststimmenerfolg einzelner Parteien, sondern auch von Unterschieden in der Wahlbeteiligung in einzelnen Bundesländern und dem Abschneiden von Parteien unterhalb der Sperrklausel. In Joachim Behnkes aktuellen Simulationen gehen nun bestimmte Annahmen ein, wie etwa der bundesweit einheitliche Trend im Verhältnis von Erst- und Zweitstimmen, der aus vergangenen Wahlen extrapoliert wurde. Seine Zahlen zur Größe des Bundestages sind daher keine Vorhersagen, aber Aussagen darüber, was ungefähr passieren wird, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind. Und diese sind alles andere als unplausibel.

Bis es richtig kracht

Für die kommende Wahl werden dabei weniger die besonderen Verhältnisse in Bayern wichtig werden als die hohe Wahrscheinlichkeit dafür, dass die FDP zurückkehren und auch die AfD die Sperrklausel schaffen wird. Das raubt Union und SPD verrechnete Zweitstimmen und beschert vor allem der Union, die in den meisten Wahlkreisen der Erststimmen-Platzhirsch sein wird wie schon 2013 (siehe nebenstehende Karte), Überhangmandate, die dann ausgeglichen werden müssen. Ein „schlanker“ Bundestag von wenig über 600 Abgeordneten ist damit praktisch unmöglich.

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Und das haben Fachleute von Anfang an kommen sehen. „Das wirklich Ärgerliche ist ja, dass die Regelgröße von 598 Sitzen in keinem denkbaren Szenario eingehalten wird“, schimpft der Mathematiker Friedrich Pukelsheim von der Universität Augsburg, ein ausgewiesener Experte für Wahlverfahren. Wie auch Florian Grotz moniert er vor allem, dass die Politiker seit 2013 genügend Zeit gehabt hätten, über Nachbesserungen beim Wahlgesetz zu befinden. Doch das unterblieb, obwohl der Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) das hohe Haus bereits in der konstituierenden Sitzung am 18. Dezember 2013 dazu ermahnt und später auch konkrete Vorschläge gemacht hatte, ohne damit bei seinen Parlamentskollegen auf viel Resonanz zu stoßen. „So wird es beim nächsten Mal auch gehen“, befürchtet Pukelsheim. „Wenn die Koalitionsparteien, die dann die Regierung stellen werden, sich im Koalitionsvertrag verpflichten, wird etwas geschehen. Wenn nicht, werden sie wieder nichts tun und warten, bis es richtig kracht.“

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Doch steht zu erwarten, dass bei den komplizierten Koalitionsverhandlungen, die nicht zuletzt der Einzug der AfD in den Bundestag befürchten lassen, eine neuerliche Wahlrechtsreform erst ganz weit unten auf der Agenda stehen dürfte. Grundsätzlich ändern ließe sich das Problem des aufgeblähten Parlaments entweder durch Abstriche am Mehrheitswahl-Anteil des Systems – sei es durch Absenken des Anteils an Direktmandaten und Vergrößerung der Wahlkreise, sei es dadurch, die (dann ebenfalls größeren) Wahlkreise von jeweils mehr als einem Direktmandat repräsentieren zu lassen. Dann würden nämlich kaum noch Überhangmandate entstehen, die ausgeglichen werden müssten. Oder man diktiert den Proporz nicht für das gesamte Parlament, sondern nur für die 299 Listenmandate. Dieses sogenannte „Grabenwahlsystem“ liefe auf eine Schwächung des Verhältniswahl-Anteils hinaus. Für beide Lösungen gibt es gute Argumente, aber in absehbarer Zeit wahrscheinlich keine politischen Mehrheiten.