Die EU bastelt sich einen militärischen Arm 1954 versenkte Frankreich das Projekt einer Europa-Armee. Als Reaktion auf den Brexit kreiert die EU nun doch noch eine Verteidigungsunion. Doch die Kooperation nach dem Baukastenprinzip wird hinter den ursprünglichen Ideen zurückbleiben – auch wegen deutscher Vorbehalte.

Bundeswehrsoldaten des Eurocorps bei einer miltärischen Parade in Frankreich (Bild: Christian Lutz / AP)

Kurz vor Weihnachten, während des letzten EU-Gipfels des Jahres 2017, unterbrechen die Staats- und Regierungschefs ihre Beratungen, um an einer Zeremonie zur Gründung der EU-Verteidigungsunion Einigkeit zu demonstrieren. Umrahmt werden die lächelnden Regierungschefs von uniformierten Soldatinnen und Soldaten aus den 25 teilnehmenden EU-Staaten. Dramatische Musik erklingt, auf einer Leinwand werden Bilder von Panzern und politische Parolen eingeblendet. EU-Rats-Präsident Donald Tusk blickt zurück auf die gescheiterten Pläne für die Europäische Verteidigungsgemeinschaft vor mehr als sechzig Jahren. Damals habe es Europa an Mut und Einheit gefehlt, sagt Tusk. «Aber heute wird der Traum Wirklichkeit.»

Der kühne Plan für die Europa-Armee

Auf dem Gruppenbild stehen die deutsche Kanzlerin Angela Merkel und der französische Präsident Emmanuel Macron dicht nebeneinander in der ersten Reihe. Macron propagiert «une Europe qui protège» – ein Europa also, das die Bürger vor den Verwerfungen der Globalisierung schützt, wozu die ständige strukturierte Zusammenarbeit in der Verteidigungspolitik bestens passt. Merkel will mit der Kooperation, die unter dem englischen Kürzel Pesco bekannt ist, beweisen, dass sich die EU politisch weiterentwickelt. Grosse Abwesende ist die britische Premierministerin Theresa May: Ihr Land kehrt der EU den Rücken und ist bei Pesco nicht dabei. Von der Dynamik zwischen den militärischen Schwergewichten Frankreich, Grossbritannien und Deutschland wird abhängen, welche Form die europäische Verteidigungspolitik in den kommenden Jahren tatsächlich erhalten wird.

Jean Monnet versuchte schon in den fünfziger Jahren die Kernländer der heutigen EU von der Notwendigkeit einer Schaffung einer europäischen Armee zu überzeugen. (Bild: Imago)

Bereits in den fünfziger Jahren, als Europa Pläne für die von Tusk beschworene Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) schmiedete, hielt sich Grossbritannien zurück. Es sind die Anfangsstunden der europäischen Einigung, und als geistiger Vater der EVG gilt Jean Monnet, der 1950 Leiter des französischen Planungsamtes ist. Bereits haben Westdeutschland, Frankreich, Italien und die Benelux-Staaten auf Monnets Initiative hin beschlossen, die Kohle- und Stahlproduktion unter europäische Aufsicht zu stellen. Doch Monet hat grössere Pläne, von denen er im Herbst 1950 den französischen Premierminister René Pleven überzeugt: die Schaffung einer europäischen Armee mit eigenem Verteidigungsminister und eigenem Budget.

Der Pleven-Plan gilt als Reaktion auf das damalige geopolitische Umfeld. Nach der Korea-Krise wirkt die kommunistische Bedrohung auf einmal viel akuter, die Nervosität in Westeuropa steigt. Auch darum drängen die USA auf die Wiederbewaffnung Westdeutschlands. Monnet weiss, dass sich Frankreich dieser Forderung auf Dauer nicht würde verweigern können. Der Pleven-Plan soll daher einen Weg aus der Sackgasse weisen: Paris würde der Bewaffnung der Bundesrepublik zustimmen – aber nur, wenn die deutschen Soldaten gänzlich in einer Europa-Armee aufgingen. Frankreich und die anderen Länder sollten zwar ebenfalls Soldaten für die EU-Armee stellen, dürften daneben aber weiterhin rein nationale Streitkräfte führen. Diese Ungleichbehandlung stösst in Deutschland auf Kritik, es gibt auch Ängste vor der Remilitarisierung und vor einer Festschreibung der deutschen Teilung. Dennoch entwickelt sich Kanzler Konrad Adenauer zum klaren Befürworter einer Europa-Armee als Bollwerk gegen die sowjetische Bedrohung. Doch fordert er von Paris und den anderen europäischen Partnern Zugeständnisse wie die Möglichkeit, ein nationales Verteidigungsministerium aufzubauen.

Verteidigungsausgaben der EU-Länder 2015 In Prozent des BIP 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 EU 28 Griechenland Estland Frankreich Polen Bulgarien Zypern Kroatien Litauen Finnland Italien Niederlande Portugal Slowakei Schweden Deutschland Spanien Lettland Rumänien Tschechien Belgien Slowenien Österreich Ungarn Irland Luxembourg Grossbritannien* Dänemark* Malta* Norwegen** Schweiz** Island**

Die Verhandlungen zwischen Paris und Berlin sind schwierig. Doch der amerikanische Druck ist so gross, dass es dank Kompromissformeln zu einem Abschluss kommt. Schon vor der Publikation des Pleven-Plans hat auch Winston Churchill eine europäische Armee mit deutscher Beteiligung gefordert, die eng mit den USA zusammenarbeiten solle. Grossbritannien selber will sich indes nicht am Vorhaben beteiligen. Westdeutschland, die Benelux-Staaten und Italien aber ratifizierten den EVG-Vertrag. Nur in Frankreich regt sich immer grösserer Widerstand von linker, aber auch von gaullistischer Seite: In der Nationalversammlung wird die Ratifizierung immer wieder hinausgeschoben, bis sie im Sommer 1954 ganz abgeblasen wird.

Union nach dem Baukastenprinzip

Für die Entwicklung Europas ist das Scheitern der EVG eine bedeutende Weichenstellung. Denn als mittelfristige Perspektive hätte die Verteidigungsgemeinschaft die Verschmelzung Europas zu einer politischen Union vorgesehen, es gab bereits Ideen für einen staatlichen Überbau mit einer Exekutive und zwei parlamentarischen Kammern. Stattdessen werden 1957 in Rom die Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft unterzeichnet, fortan ist die Wirtschaft die Triebfeder der europäischen Integration. Westdeutschland erhält doch noch eine eigene nationale Armee und tritt 1955 der Nato bei. Für die Sicherheit und Verteidigung Westeuropas ist fortan das transatlantische Verteidigungsbündnis zuständig, das sich nach dem Ende des Kalten Kriegs nach Osten ausdehnt. Innerhalb der EU hingegen fristet die Sicherheits- und Verteidigungspolitik ein Mauerblümchendasein.

Nimmt man den Brüsseler Wirbel rund um Pesco zum Nennwert, wird nun alles anders. EU-Exponenten sprechen von einer historischen Zäsur. Die Linke wittert eine Militarisierung der EU. Und die nationalistische Rechte befürchtet, die Schaffung einer EU-Armee stehe mehr als 60 Jahre nach dem Scheitern der EVG doch noch kurz bevor. Ganz so spektakulär ist Pesco freilich nicht: Die 25 Teilnehmerstaaten gehen zwar erstmals bindende Verpflichtungen ein – namentlich, ihren Verteidigungshaushalt regelmässig zu erhöhen. Die Erfahrung lehrt indes, dass die EU bei der Durchsetzung solcher Ziele weit weniger erfolgreich ist als bei deren Proklamierung. In erster Linie wollen die EU-Staaten bei Beschaffungen teure Doppelspurigkeiten vermeiden und gemeinsam Fähigkeiten entwickeln. Anreize dazu setzt die EU-Kommission mit Plänen für einen milliardenschweren Verteidigungsfonds.

Pesco schafft keine pfannenfertige Verteidigungsunion, sondern funktioniert nach dem Baukastenprinzip. Bis jetzt gibt es siebzehn konkrete Projekte, und jedes Land kann frei entscheiden, wo es sich beteiligen will und wo nicht. Die Niederlande führen die Bemühungen zur Schaffung eines «Schengen-Raums» fürs Militär an, in dem die Verlegung von Truppen dank Bürokratieabbau und besserer Infrastruktur erleichtert werden soll. Unter deutscher Ägide soll ein Sanitätskommando mit verlegbarem Krankenhaus entstehen, das etwa in der Ebola-Krise hätte eingesetzt werden können. Weitere Projekte widmen sich der Offiziersausbildung, der Cyberabwehr oder der Entwicklung halbautomatischer U-Boote zur Entfernung von Wasserminen.

Inklusiv statt ambitioniert

Angesichts des jahrzehntelangen Stillstands sind das nicht unbedeutende Schritte. Eigentlich aber soll Pesco auch die Lancierung robuster EU-Militäroperationen vorantreiben, etwa bei Krisen in Afrika, in denen die Nato nicht aktiv wird. In seiner Europa-Rede an der Sorbonne-Universität im letzten Herbst forderte Emmanuel Macron eine EU-Interventionstruppe, ein EU-Verteidigungsbudget und eine gemeinsame Militärdoktrin. Davon ist Pesco noch meilenweit entfernt. Eines der siebzehn Projekte soll zwar die Kernzelle eines Hauptquartiers für zivile und militärische EU-Operationen schaffen. Konkret geplant ist dazu vorerst aber bloss eine Machbarkeitsstudie. Macron hat bereits die Konsequenzen gezogen und will seine Interventionstruppe eher ausserhalb des starren EU-Rahmens realisieren.

Die Möglichkeit zur Lancierung von Pesco besteht seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2007. Um die Jahrtausendwende, als die Inhalte des Vertrags ausgehandelt werden, stehen durchaus ambitionierte Ziele nach französischem Gusto im Raum. Der Schock des Kosovo-Kriegs steckt den Politikern in den Knochen. London und Paris erwärmen sich für die Idee einer militärischen Avantgarde, die etwa im Rahmen eines Uno-Mandats bei Krisen in der Nachbarschaft der EU intervenieren könnte. Nicht alle EU-Staaten sollten sich beteiligen, sondern nur die Fähigen und Willigen wie die Franzosen und die Briten. Doch dann spaltet der Irak-Krieg Europa, und in Grossbritannien nimmt die EU-Skepsis zu. London erstickt jegliche Versuche einer EU-Verteidigungskooperation im Keim und setzt auf bilaterale Abkommen wie die «Lancaster-House-Verträge» mit Paris 2010. An die Lancierung von Pesco denkt niemand mehr – bis nach dem Brexit-Votum von 2016.

Es entbehrt nicht der Ironie: 1954 hat Frankreich die Europa-Armee noch aus Gründen der nationalen Souveränität zu Fall gebracht. Nun aber mag es die Lasten seiner Militäreinsätze in Afrika nicht mehr alleine schultern. Nach dem Brexit-Votum drängt Paris auf eine kleine, aber ambitionierte Pesco-Struktur, damit die EU unabhängig von der Nato und den USA Militäroperationen lancieren (und Frankreich entlasten) kann. Deutschland hingegen hat seine Zurückhaltung gegenüber Auslandeinsätzen nie abgelegt, fühlt sich militärisch im europäischen Korsett am wohlsten und will vor allem die politische Integration der EU vorantreiben. Mit Erfolg drängt Kanzlerin Merkel auf eine inklusive Struktur, an der alle EU-Länder teilnehmen können. Auf den Brexit folgt ein Zeichen der Einheit: Neben Grossbritannien stehen nur Malta und Dänemark im Abseits, alle anderen 25 EU-Staaten machen mit. Neutrale Länder wie Österreich und Irland sind bei Pesco ebenso dabei wie die osteuropäischen Staaten, die anfangs noch eine Konkurrenzierung der Nato befürchteten. Angesichts des amerikanischen Drucks auf Europa, der Aggressionspolitik Russlands und der budgetären Zwänge haben Nato und EU in den letzten Jahren zwar alte Rivalitäten überwunden und die Kooperation erheblich ausgebaut. Offiziell vertritt die Nato auch die Auffassung, dass Pesco den europäischen Pfeiler im transatlantischen Bündnis stärken kann. Dennoch wuchs in den USA jüngst das Unbehagen über die militärischen Ambitionen der EU. Zum einen befürchtet die amerikanische Rüstungsindustrie offenbar Diskriminierungen, wenn der EU-Verteidigungsfonds europäische Rüstungsprojekte favorisiert. Zum anderen sagte US-Verteidigungsminister James Matthis jüngst bei einem Nato-Treffen in Brüssel, die EU müsse klarstellen, dass sie der Nato bei der kollektiven Verteidigung keinerlei Konkurrenz machen werde.

Ein britisches Comeback?

Die Amerikaner scheinen Pesco ernster zu nehmen als viele kritische Europäer. Denn dass nun fast alle EU-Länder an Bord sind, wird eine Entwicklung hin zu einer robusten Verteidigungsunion mit Eingreiftruppe nach französischem Gusto nicht leichtmachen. Fraglich scheint gar, wie stark sich Frankreich wirklich engagieren wird. Eigentlich verfügt die EU seit 2007 über eine Eingreiftruppe von 1500 Soldaten für Kriseninterventionen, doch haben sich die EU-Staaten kein einziges Mal zu deren Entsendung durchgerungen. Ein Hindernis sind die Kosten, die an jenen Staaten hängenblieben, die gemäss dem Rotationsprinzip gerade die Eingreiftruppe stellen. Dazu kommt, dass sich die Bedrohungsanalysen von Land zu Land ebenso unterscheiden wie die strategische Kultur. Die baltischen Staaten blicken sorgenvoll nach Russland, die Mittelmeeranrainer nach Nordafrika und in den Nahen Osten.

Die Briten schliesslich werfen einen zwiespältigen Blick über den Ärmelkanal. Bereits in den fünfziger Jahren wollte Grossbritannien nichts von der EVG wissen, nun hat das Brexit-Votum die Lancierung von Pesco erst ermöglicht. In diesem Jahr wollen die Pesco-Staaten entscheiden, unter welchen Bedingungen sich auch Nicht-EU-Mitglieder beteiligen können. Ironischerweise ist nicht auszuschliessen, dass gewisse Projekte das Interesse Londons und vor allen der britischen Rüstungsindustrie wecken. Macron hat derweil gegenüber Theresa May bereits Avancen gemacht, um die Briten, die europaweit am meisten für die Verteidigung ausgeben, für seine Interventionstruppe zu gewinnen. May wiederum hat der EU für die Zeit nach dem Brexit eine enge sicherheits- und verteidigungspolitische Partnerschaft angeboten. Ein Schulterschluss dürfte im strategischen Interesse Grossbritanniens liegen und wäre auch für die europäische Verteidigungspolitik der nächsten Jahre bedeutsamer als eine zaghafte Verteidigungsunion.