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La « comitologie » fait partie des charmes discrets de l’Union, celui des expressions mystérieuses qui n’ont de sens que pour quelques initiés appartenant à la bulle européenne. Pourtant, c’est dans ces « comités » qui décident selon des procédures complexes, dans un entre soi opaque, que s’exerce une bonne partie du pouvoir à Bruxelles. Ainsi, alors que la plupart des médias passent leur temps à affirmer que la Commission va décider de la définition des perturbateurs endocriniens, en application d’une législation européenne déjà adoptée, c’est en réalité les États qui sont à la manœuvre. Visite guidée.

· La Comitologie, c’est quoi ?

Dans tous les Etats démocratiques, la séparation est claire entre, d’un côté, le pouvoir législatif exercé par le Parlement, et, de l’autre, le pouvoir réglementaire relevant de l’exécutif. Ainsi, en France, on distingue la loi des décrets et arrêtés, ces derniers étant adoptés par le gouvernement sans aucun contrôle parlementaire. Dans l’Union, c’est, a priori, la même chose : la Commission propose des directives et des règlements qui sont ensuite adoptés par le Conseil des ministres (où siègent les États) et le Parlement européen. Mais, pour mettre en œuvre cette législation, il faut en général adopter soit des mesures précisant (et non modifiant) tel ou tel aspect de la loi européenne (actes délégués contrôlés par le Parlement européen), soit des actes d’exécution purs, comme l’autorisation ou non d’un OGM, d’un médicament, d’un produit chimique comme le glyphosate, de vins rosés fabriqués en mélangeant du vin blanc à du vin rouge, etc.

Pour ce faire, la Commission n’est pas libre de faire ce qu’elle veut, sauf dans les domaines de sa compétence exclusive (il y en a quatre, dont la politique de concurrence) : elle doit proposer à un « Comité » composé d’un représentant par État membre (généralement un expert dans le domaine en question) la décision qu’elle souhaite prendre. Si une majorité qualifiée (55 % des États représentant 65 % de la population européenne) l’adopte, pas de problème. Même chose si une majorité qualifiée la rejette. En revanche, s’il n’y a aucune majorité dans un sens ou dans l’autre, la Commission décide seule. Dans quelques domaines (fiscalité, services financiers, santé, sécurité des personnes, des animaux ou des plantes) ou si une majorité simple d’États s’opposent à l’acte, un « comité d’appel », lui aussi composé des représentants des États, est saisi et les mêmes règles de majorité s’appliquent.

Il existe des centaines de ces comités (un par domaine) qui ont été créés ex nihilo en 1962 pour mettre en œuvre la Politique agricole commune (les fameux « comités de gestion »). Ce n’est qu’avec l’Acte unique de 1987 qu’ils ont acquis une existence légale. Depuis, leur mode de fonctionnement a été modifié à plusieurs reprises, la dernière fois par le traité de Lisbonne entrée en vigueur en 2009 (mis en œuvre par un règlement de 2011). Ce sont dans ces comités, qui siègent loin des regards, que sont produits l’essentiel des normes: en 2016, s’il y a eu 65 directives et règlements adoptés par le Parlement et le Conseil, les Comités, eux, ont pondu 137 actes délégués et 1494 actes d’exécution…

· Pourquoi une telle usine à gaz ?

Pour les Etats, il est hors de question de donner un pouvoir réglementaire autonome à la Commission : ils veulent rester maitres jusqu’au bout du processus législatif (actes délégués), mais aussi pouvoir bloquer une décision de la Commission appliquant la législation européenne (comme les glyphosates). C’est comme si en France, le gouvernement devait soumettre au Parlement tous ses décrets et arrêtés d’application, ce que la Constitution de la Ve République exclut. Certes, dans d’autres pays, comme en Grande-Bretagne et en Allemagne, les élus continuent à exercer un contrôle sur les actes d’exécution des lois qu’ils ont adoptées, mais il s’agit juste d’un droit de véto en cas de dérives. Autrement dit, la Commission n’est pas un véritable exécutif au sens national du terme : elle reste étroitement contrôlée par les gouvernements, l’Union n’étant pas une fédération, mais une simple confédération d’États.

La plupart du temps, ce contrôle se passe très bien. Ainsi, selon la Commission, sur 1726 avis émis par les comités en 2015, 2 ont été défavorables et il y a eu 36 absences d’avis, soit 2 % du total. Mais voilà : l’incapacité des Etats à trancher touche des questions « très sensibles », comme le reconnaît avec componction la Commission : en réalité, tout ce qui est lié à la santé humaine (OGM, produits chimiques, etc.), c’est-à-dire là où les intérêts industriels sont en jeu. La Commission doit donc prendre seule la décision, même si rien ne l’y oblige. Jusqu’à présent, elle a toujours tranché au détriment du principe de précaution, dès lors que les avis des comités scientifiques qui l’entourent (et dont la composition est sujette à caution) estiment que le danger n’est pas avéré. Pour le dire autrement, les intérêts de l’industrie l’ont toujours emporté sur la santé.

· Pourquoi la Commission veut-elle réformer la Comitologie ?

Lassé d’être montré du doigt, Jean-Claude Juncker, le président de l’exécutif européen, a décidé de rendre plus transparente la procédure de comitologie : il « n’est pas juste, lorsque les pays de l’UE ne peuvent se mettre d’accord sur l’interdiction ou non d’utiliser du glyphosate dans les herbicides » que la Commission soit forcée « de prendre une décision. Nous allons donc changer ces règles, car ce n’est pas cela la démocratie », a-t-il annoncé en septembre dernier. L’idée est simple : forcer les États à assumer leurs responsabilités, car ils ont une fâcheuse tendance à se défausser sur Bruxelles comme le fait Ségolène Royal, la ministre de l’Environnement, qui pointe régulièrement des « comités d’experts » irresponsables tout en sachant très bien qu’ils sont l’émanation des États. La Commission a donc proposé, le 14 février, de rendre publics les votes, de pouvoir saisir, en cas de paralysie, le Conseil des ministres et, enfin, de ne plus compter les abstentions ou les absences. Ce dernier point est fondamental : jusqu’à présent, elles étaient considérées, dans le calcul de la majorité qualifiée, comme un vote contre. Désormais, ce sera de facto, un vote pour… Autant dire qu’il n’est pas du tout acquis que les Vingt-huit acceptent cette réforme.

Surtout, on se demande pourquoi Juncker veut ainsi se dessaisir de son pouvoir de trancher : une commission politique, comme il le revendique, doit aussi prendre ses responsabilités. Si elle estime que le glyphosate n’est pas dangereux tout comme les OGM, pourquoi ne l’assume-t-elle pas plutôt que de refiler la patate chaude aux gouvernements ? Au-delà, c’est toute la comitologie qui devrait être mise à bas, ce qui passe par une réforme des traités. L’application de la législation devrait revenir à des agences indépendantes dans la plupart des cas (santé, médicament, environnement, etc.), comme c’est le cas aux États-Unis. Et pour le reste, la Commission devrait être libre de trancher, sous le contrôle du Parlement européen et de la Cour de justice.

N.B.: version longue de mon article paru le 28 février