«Une Assemblée plus démocratique, plus efficace et plus moderne». Pour mettre en œuvre ce credo, son président, François de Rugy, a chargé des députés de plancher sur plusieurs pistes de réformes. Ceux-ci doivent remettre mercredi leurs premières propositions sur, en vrac, la procédure législative, les droits de l’opposition, le numérique, le statut du député, les conditions de travail, etc. Des sept groupes de travail, celui qui réfléchit aux «moyens de contrôle et d’évaluation» n’a pas écopé du chantier le plus grand public. On se représente d’abord le parlementaire comme celui qui fabrique et vote la loi, et assez peu comme celui qui va diagnostiquer ensuite son efficacité et ses éventuels ratés. Un travail souterrain, de longue haleine, qui prend rarement la lumière. Le contrôle et l’évaluation de l’action publique font pourtant bien partie de ses missions, inscrites dans la Constitution. Et Emmanuel Macron, devant le Congrès réuni à Versailles en juillet, a lui-même appelé à «réserver du temps parlementaire» à cette fonction : «S’assurer de la pertinence d’une loi et de ses effets dans le temps pour la corriger ou y revenir est devenu une ardente obligation.»

Ce plaidoyer pour un Parlement du contrôle n’a pourtant rien d’inédit. Voilà plusieurs décennies que les présidents successifs de l’Assemblée et les députés s’agacent d’un Parlement réduit à une chambre d’enregistrement et voudraient pousser cette option «bilan et perspectives» sur les effets des politiques publiques avant de rajouter une couche législative. Dans les discours, on pare le diptyque «évaluation-contrôle» de toutes les vertus : chacun vante le bon sens qui consiste à mesurer sur le terrain si les lois qu’on a votées trouvent leurs marques et produisent des résultats.

«Une révolution culturelle à faire»

Mais si tout le monde en chante les louanges, pourquoi ce volet de l’activité parlementaire reste-t-il si méconnu ? Depuis les années 2000, plusieurs réformes (loi organique, révision constitutionnelle de 2008) ont donné des outils aux députés pour s’y atteler. L’un d’eux est symptomatique : le partage de l’agenda est censé consacrer une semaine par mois à l’évaluation et au contrôle. En réalité, cette semaine ne rameute pas les foules dans l’hémicycle et il arrive souvent que le gouvernement la préempte pour y caser l’examen de ses projets de lois. Ce qu’il a encore fait la semaine dernière.

De fait, la tâche est ingrate. Noyé dans la masse des 577 députés, celui qui veut tirer son épingle du jeu, tentera plutôt de faire sa proposition de loi, voire de devenir rapporteur d’un texte. «L’idée est ancrée qu’un bon parlementaire est celui qui légifère, dépose des amendements, bref fait du quantitatif, il y a une révolution culturelle à faire», note Aurore Bergé (LREM) tandis que le socialiste Régis Juanico, lui aussi membre du groupe de travail sur le sujet, reconnaît «un problème de valorisation et d’éclairage de ces rapports». Le socialiste en a lui-même rendu plusieurs sous le précédent quinquennat, en duo avec un député d’un autre bord politique - l’un en tant que président de mission, l’autre comme rapporteur. Ces tandems, a priori improbables, parviennent en général à s’accorder sur des recommandations. Pourtant ces mêmes rapports servent souvent à caler des armoires. «Les conclusions de ces travaux dont personne ne conteste la qualité restent lettre morte, c’est décourageant. On doit les mettre en avant», prône Jean-François Eliaou (LREM), rapporteur du groupe de travail sur l’évaluation. Alors qu’actuellement le gouvernement n’est pas tenu de répondre à ces suggestions, un droit de suite avec un débat contradictoire face aux ministres pourrait être instauré. Sur une loi en débat, des «clauses de revoyure» pourraient aussi être généralisées afin de s’assurer qu’on en dressera le bilan.

«Fonction urticante»

Les députés pointent par ailleurs un manque de moyens consacrés à l’évaluation. Ils l’ont constaté lors du débat budgétaire de l’automne : difficile, voire impossible de produire leurs données pour estimer le coût ou les recettes d’une mesure. Avec leurs trois assistants en moyenne, les députés ne sont pas épaulés comme leurs collègues anglo-saxons d’une armada de collaborateurs. Les voilà donc tributaires des chiffres de Bercy. Certains plaident pour la création d’un «office parlementaire des choix budgétaires» avec des économistes, statisticiens et sociologues «maison». «Quand le gouvernement fait ses études d’impact sur ses projets de loi, une telle agence pourrait faire tourner ses propres machines. On doit disposer de moyens d’expertise crédibles et indépendants», affirme Jean-Noël Barrot (Modem) qui préside le groupe de travail.

Le problème tient enfin au manque de temps des parlementaires bombardés de projets de loi qu’ils doivent voter à la chaîne. Dans ce planning surchargé, le contrôle des lois passe à la trappe. Un encombrement législatif qui ne fait pas exception sous l’ère Macron, même si le gouvernement plaide l’urgence à ouvrir le maximum de dossiers en début de quinquennat. Pour le gouvernement, un bon Parlement est celui qui vote à la chaîne et ne retarde pas le train des réformes. Tant qu’ils croulent sous des lois trop nombreuses et trop bavardes, les parlementaires ne peuvent pas jouer ce rôle de contrôle. «On est dans cette problématique depuis vingt ans, remarque François Cornut-Gentille (LR). Tout le monde voudrait que ça change mais tout le monde fait comme avant. Le gouvernement dénonce ce dérapage législatif mais l’encourage et nous, on se plaint mais on ne fait rien pour l’empêcher.» A eux aussi de jouer le rapport de forces : «C’est une fonction un peu urticante pour le gouvernement, contrôler c’est être prêt à contester. Est-ce dans les gênes d’un groupe majoritaire?», demande Régis Juanico.

La première salve de propositions dévoilées mercredi portera sur les verrous constitutionnels à lever pour muscler le contrôle et l’évaluation, le texte de 1958 veillant fermement à la séparation des pouvoirs et à la stabilité gouvernementale. Mais le groupe de travail, installé pour cinq ans, aura bien d’autres obstacles à faire sauter.