Poptávka po přímé demokracii není nová. Po volbách má ovšem poprvé reálnou šanci se prosadit. Přímá demokracie se nabízí protestním stranám jako silné téma, které dosud vládnoucí politici ignorovali.

Jak se dostalo referendum do Ústavy Přestože ústavní zákon z roku 1991 počítal s referendem v případě rozdělení federace, takové hlasování se neuskutečnilo – formálně došlo k zániku federace, nikoliv k vystoupení jedné z republik. Podle ústavního soudce Vojtěcha Šimíčka to byl moment, který ilustroval tehdejší nechuť politiků svěřit hlasování veřejnosti. I proto se do Ústavy dostávalo kostrbatě. „Není tedy zřejmě překvapivé, že vládní návrh Ústavy, značně předurčený tehdejší politickou atmosférou (a rovněž nepochybně i značným spěchem při jeho přípravě) s možností referenda vůbec nepočítal,“ vzpomíná Šimíček. „Jen jako určitý kompromis se nakonec do Ústavy dostal text, který do budoucna pro tuto formu demokracie sice otevřel prostor (podle osobních vzpomínek účastníků politických jednání zejména z popudu některých sociálnědemokratických poslanců a zřejmě i na naléhání V. Havla), avšak nijak zavazujícím a velmi rozpačitým způsobem: v podstatě se tato otázka pouze odložila k případnému možnému řešení v budoucnu,“ dodává. Za zmínku stojí také projev tehdejšího poslance Národního shromáždění Miloše Zemana v diskuzi k referendu. „Současně bych chtěl varovat před obecně rozšířenou a dalo by se říci populistickou iluzí, která vychází z názoru, že hlas lidu je hlasem božím a že to, co nespraví parlament, spraví občané. [...] Prosím, abyste zvážili prostý fakt, že například za středověku a ještě v pozdějších staletích byla většina veřejnosti nakloněna upalování čarodějnic a že to byla moc, která toto upalování zakázala dávno předtím, než ke stejnému názoru veřejné mínění tehdejších obyvatel došlo. Proto bych chtěl varovat před nekritickým spoléháním na referendum a přál bych si, aby tento i jakýkoli budoucí parlament toto nikdy neschválil.“

„Česká republika patří mezi pouhé tři země v Evropské unii, jejichž právní řád neobsahuje žádná pravidla pro konání referend,“ potvrzuje český deficit ústavní právník Marek Antoš v loni vydaném sborníku Přímá demokracie.

Ústava přitom vznik zákona o obecném referendu – tedy pravidel pro uspořádání všelidového hlasování – předpokládá už v původním znění z prosince 1992. „Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo,“ píše se v Ústavě. Takový ústavní zákon se ovšem za 25 let existence státu přijmout nepodařilo. Bez něj je možné vyvolat celostátní referendum pouze přijetím zvláštního ústavního zákona, tak jako při hlasování o vstupu do Evropské unie.

„Výhrada ústavního zákona, který je nutný i pro případné konání referenda ad hoc, představuje zřejmě vůbec nejrestriktivnější přístup k přímé demokracii v rámci zemí EU,“ dodává Antoš.

Situace bez zákonné úpravy referenda je nejen neobvyklá, ale zřejmě také neudržitelná. Nástroje přímé demokracie posilují jak v tradičních demokraciích, tak v čerstvě demokratizovaných zemích včetně postkomunistických.

„Mám za to, že institut referenda zažívá pomyslný boom, a to i v těch zemích, kde bylo využíváno velmi málo, nebo dokonce vůbec,“ píše ve zmíněné publikaci Přímá demokracie ústavní soudce Vojtěch Šimíček. Zmiňuje nástup referend v Nizozemsku, Řecku, Spojeném království, Irsku, Španělsku, a také – s výhradou – připojení Krymu k Ruské federaci.

„Silnější hlas veřejnosti může být slibný lék na současnou krizi demokracie,“ tvrdí britský politolog Matt Qvortrup v knize Referendums Around the World: The Continued Growth of Direct Democracy z roku 2014. Posilování přímé demokracie popisuje Qvortrup už od sedmdesátých let minulého století. Nástroje přímé demokracie podle něj můžou pomoci „upustit páru“ ve společnosti; zvlášť tam, kde nastolování témat ovládly silné politické strany – nebo to tak veřejnost vnímá.

Ohnisko přímé demokracie v unii představují země východní Evropy: Pobaltí a země Visegrádu – Maďarsko a Slovensko.

Jenže jak ukazují příklady evropských zemí – a nejsilněji právě Slovenska – přímá demokracie má řadu parametrů, které při špatném nastavení mohou politický život spíš komplikovat.

Historie přijímání obecného referenda: 35 marných pokusů

Ne že by se politici nesnažili. Od první Klausovy do zatím poslední Sobotkovy vlády se pokusili přijmout úpravu celostátního referenda 35krát, pokaždé ovšem neúspěšně.

Analýza Marka Antoše ukazuje, kdo se snažil nejvíc: podle něj zákon nejčastěji navrhovali komunisté a sociální demokraté, často společně. Třikrát Úsvit. Pětkrát vycházel z dílny vlády, 27krát šlo o poslanecký návrh, třikrát vzešel ze Senátu.

Výjimkou není ani vláda premiéra Sobotky. Její návrh zákona o obecním referendu z rukou ministra pro lidská práva Jiřího Dienstbiera ovšem ve sněmovně před dvěma lety po několikahodinové diskusi skončil v prvním čtení.

Řada právníků se shoduje, že je to dobře. Vládní návrh kopíroval, místy doslovně, slovenskou úpravu referenda. Zkušenosti ze Slovenska přitom ukazují na řadu problémů; z devíti referend bylo platné pouze jedno, které vyžaduje ústava: hlasování o vstupu do Evropské unie. U ostatních referend nepřekročila účast padesát procent voličů, hlasování tedy nebyla závazná.

Skutečné problémy by ovšem podle právních expertů nastaly v okamžiku, kdy by se podařilo hranici pro závazné referendum překonat. Nejasnosti ohledně přesného znění a síly zákona přijatého v referendu, by zřejmě byly oříškem i pro ústavní soud. Ten se ostatně na Slovensku do výkladu podmínek referenda pravidelně zapojuje.

„Slovensko pro nás představuje unikátní ‚ústavněprávní laboratoř‘,“ vysvětluje ústavní soudce Vojtěch Šimíček. „Právě v oblasti referenda nám Slovensko může nabídnout celou řadu pozitivních, ale též negativních zkušeností a Česká republika by se měla řídit zásadou, že jen hlupák opakuje stejné chyby, kterých se již dopustil někdo jiný.“

Proč nepřijmout slovenskou úpravu

Dienstbierův návrh sice zapadl, ale slovenská inspirace se v návrzích českého zákona o referendu objevuje pravidelně. Jak zní český návrh a co je na něm špatně?

Český návrh ve zkratce říká:

Návrh na konání referenda podává kterýkoliv plnoletý český občan; pro konání referenda musí do šesti měsíců posbírat 250 tisíc podpisů. (Na Slovensku 350 tisíc.)

Otázka – nebo otázky – pro referendum musí mít jednoznačnou odpověď ano/ne.

Otázka se nesmí týkat základních práv a svobod, státního rozpočtu a daní, ustanovování a odvolávání lidí do/z funkcí, individuálních práv a povinností. Nesmí také vést k porušení mezinárodních závazků.

Návrh na referendum ověří vláda, případně Ústavní soud. Pokud je formálně v pořádku, vyhlásí prezident konání referenda. Od okamžiku, kdy vláda obdržela petici s podpisy, se tak referendum může konat nejdřív za tři a nejpozději za osm měsíců. Zákon tlačí na propojení referenda s některými nadcházejícími volbami.

Referendum je závazné při účasti nejméně 25 procent všech voličů. (Na Slovensku je to 50 procent.)

Pokud je referendum závazné, rozhodnutí zavazuje současnou vládu i obě komory Parlamentu. Sněmovna nemůže referendum přehlasovat po celé volební období, nejméně ale tři roky.

Další referendum o stejné věci se nesmí konat dříve než za tři roky.

Na čerty v detailech upozorňuje právní teoretik Jan Wintr z Univerzity Karlovy. Klíčovou komplikací je podle něj fakt, že autor referenda na Slovensku navrhuje přesné znění otázky, kterou má později vláda nebo parlament přijmout v podobě zákona. V případě závazného referenda pak může nastat konflikt mezi existujícími zákony a formulací přijatou v referendu.

„Vše nasvědčuje tomu, že v případě kolize mezi zákonem a rozhodnutím přijatým v referendu má přednost stávající zákon, což je z hlediska právní jistoty spíš dobře,“ vysvětluje Wintr situaci ve slovenské „ústavní laboratoři“.

Slovensko je podle Wintra specifické tím, že navrhovatel sám formuluje otázku, která je pro parlament závazná. V řadě dalších zemí sice veřejnost iniciuje projednávání otázky, ale přesnou formulaci nechává na zákonodárcích; ti ji schvalují v běžném legislativním procesu. Snadněji tak mohou sladit otázku s platným právním řádem.

Druhý problém současného znění naznačuje slovenský ústavní soud. Ten rozhodl, že rozhodnutí přijaté v referendu sice může být závazné, ale není vymahatelné. Slovenský zákon ani český návrh ostatně nepočítají s žádnou sankcí.

Výsledek referenda totiž zavazuje instituce – vládu a parlament – ale ne jednotlivce, tedy samotné ministry, poslance a senátory. Při hlasování ovšem mohou poslanci hlasovat sami za sebe, klidně proti návrhu.

Slovenská zkušenost tedy ukazuje, že cesta vede spíš jinudy. Kudy?

Typy referend: je snazší bořit a ničit?

Iniciativní referendum, kdy veřejnost navrhuje přijetí zákona jako na Slovensku, je v Evropské unii poměrně neobvyklé; podle analýzy ústavního právníka Marka Antoše je využívá pouze pětice postkomunistických zemí a částečně Francie. Klíčovým problémem je, jak vynutit závaznost takového hlasování. V Litvě, Lotyšsku a ve Francii se proto hlasuje přímo o návrhu zákona. Bulharský, maďarský a slovenský zákon problém neřeší.

Kolik je v jednotlivých zemích potřeba podpisů pro vyvolání referenda, jak jsou nastavené nástroje přímé demokracie nebo kdy se v té které zemi odehrál první plebiscit, najdete v rozsáhlé Direct Democracy Database

Pětadvacet zemí unie počítá s nějakou formou referenda, pouze tři země jsou výjimkou. Vedle Česka, které čeká na přijetí ústavního zákona, je to Belgie a Kypr. Belgie přímou demokracii odmítá také z toho důvodu, že jde o společnost se silnou dělicí linií mezi Vlámy a Valony; lidové hlasování může zažehnout závažný konflikt. Kypr umožňuje vyvolat ad hoc referendum běžným zákonem.

Ve dvanácti zemích unie zákon v určitých situacích – typicky při změně ústavy, přistoupení nebo vystoupení ze státního celku, případně při uzavření mezinárodní smlouvy – stanoví povinná (obligatorní) referenda. Ve čtyřiadvaceti zemích může veřejnost nebo skupina poslanců vyvolat nepovinná (fakultativní) referenda: doporučit parlamentu téma k projednání, navrhnout nebo zrušit zákon. Unikátní je Německo, které sice vyžaduje referendum o změně hranic spolkových zemí, ale občanům možnost iniciovat jakékoliv hlasování odpírá. Reaguje tak na zkušenosti z období třicátých let, kdy Hitler pomocí referend obcházel parlamentní instituce.