Mit TTIP gegen den Rest der Welt Gabriela Simon

Der Westen bastelt sich eine Allzweckwaffe gegen widerspenstige Schwellenländer und nicht-marktkonforme Demokratie

Um Freihandel geht es nur am Rande. In dem Punkt sind sich eigentlich alle einig. Diejenigen, die das geplante transatlantische Freihandelsabkommen TTIP herbeisehnen, weil Europa nur so seine hohen Standards bewahren könne. Und die anderen, die sich Sorgen machen wegen der gentechnisch veränderten Lebensmitteln und den undurchschaubaren internationalen Schiedsgerichten. Aber worum geht es dann im Kern?

Angela Merkel will über TTIP eine politische Großdebatte führen, vergleichbar mit der Gründung der EU und dem NATO-Doppelbeschluss der 80er Jahre, sagte sie. Mit "Haut und Haaren" müsse nun verhandelt werden. Sigmar Gabriel formulierte es auf seine Art: "Wenn wir das hier falsch machen", raunte er im Bundestag, "werden unsere Kinder uns verfluchen."

Dramatische Worte. Aber wie erklärt sich eigentlich diese Dramatik? Wie kann ein Abkommen zwischen zwei Wirtschaftsmächten, die ohnehin schon aufs Engste miteinander verflochten sind, eine so weltbewegende und historische Dimension haben?

Einen Hinweis finden wir in einer Stellungnahme der US-Handelskammer. Die Vertreter der amerikanischen Wirtschaft betonen hier, wie sehr ihnen das Investitionsschutz-Kapitel von TTIP am Herzen liegt: "Weniger aus Sorge um den Zustand des Investitionsschutzes in den USA oder der EU", vielmehr solle TTIP ein "Goldstandard" für andere Investitionsabkommen sein.

Auch der frühere EU-Handelskommissar Karel De Gucht stellte diese weltumspannende Zielsetzung von TTIP heraus. "Wir Europäer müssen globale Standards setzen", sagte er, "damit es nicht andere für uns tun." Denn "der große Kampf im Welthandel der Zukunft" werde sich "um Normen, Standards und Staatshilfen drehen". So verstanden soll mit TTIP ein Instrument geschaffen werden für einen "großen Kampf" mit anderen Weltregionen, in dem es um "Normen, Standards und Staatshilfen", also um die Regeln der Globalisierung geht.

Flucht vor der Demokratie in der WTO

Für die Regeln der Globalisierung ist eigentlich die Welthandelsorganisation WTO zuständig. Hier konnten EU und USA ihre Projekte in den letzten Jahren jedoch nicht mehr durchsetzen. In der WTO entscheidet letztlich die große Stimmenmehrheit der Entwicklungs- und Schwellenländer.

TTIP-Befürworter behaupten nun immer wieder, der Westen müsse seine Standards weltweit stärken, um gegenüber Ländern wie China oder Indien in Sachen Umwelt und Demokratie die besseren Regeln durchzusetzen. Ein Blick auf die zentralen handelspolitischen Anliegen von EU und USA in den vergangenen Jahren bestätigt diese These jedoch nicht. Es ging durchweg nicht um bessere Regeln für Umwelt und Demokratie, sondern darum, die Macht und Handlungsmöglichkeiten der transnationalen Konzerne zu vergrößern und demokratische Gestaltungsspielräume einzuengen.

So scheiterte in der WTO der Versuch des Westens, den Schutz geistigen Eigentums über das bestehende TRIPS-Abkommen der WTO hinaus zu erweitern. Mit den "TRIPS-plus"-Bestimmungen wäre es möglich, die Rechte der Bauern weltweit weiter einzuschränken, die Patentierung von Leben auszubauen und den großen Konzernen eine stärkere Kontrolle über Saatgut und Medikamente zu sichern. Weitgehend erfolglos blieben auch die Bemühungen um eine stärkere Liberalisierung und Öffnung von Dienstleistungsbereichen wie Gesundheit, Bildung, Wasser- und Energieversorgung. Den ohnehin stark umstrittenen Investorenschutz will der Westen noch um einen umfassenden Schutz "entgangener zukünftiger Gewinne" erweitern.

Auf der Flucht vor den demokratischen Entscheidungsprozessen in der WTO verlegten sich EU und USA darauf, ihre Standards in bilateralen Handelsabkommen zu verankern. Auf dieser Ebene können sie mit ihrer großen Wirtschaftsmacht einzelne Länder unter Druck setzen und so versuchen, ihren Forderungen nach und nach globale Geltung zu verschaffen. Einige Erfolge gibt es bereits. So konnte die EU in einer langjährigen Auseinandersetzung und mit harten Erpressungsmethoden die Gruppe der AKP-Staaten zwingen, "Wirtschaftspartnerschaftsabkommen" (EPA) zu unterzeichnen. Die Anerkennung von TRIPS-plus-Bestimmungen ist hier genauso geregelt wie die Öffnung von Dienstleistungssektoren und ein umfassender Investorenschutz mit Investor-Staat-Schiedsverfahren.

Als das letzte dieser EPAs mit der Gruppe der ostafrikanischen Staaten im vergangenen Oktober unterzeichnet wurde, war hierzulande die Debatte über TTIP voll im Gang. Aber die Vorgänge außerhalb Europas fanden kaum Beachtung, obwohl die EPAs nach demselben Muster gestrickt sind. Aus Kenia verlautete nach der Unterzeichnung, man habe "nur mit der Pistole auf der Brust" zugestimmt. Ähnlich hatten sich zuvor bereits andere Vertreter von AKP-Staaten geäußert, die zähneknirschend ein solches Abkommen unterzeichnet hatten.

Zur AKP-Gruppe gehören 79 Länder in Afrika, der Karibik und dem Pazifik, meist ehemalige europäische Kolonien. Die EU hatte diesen Ländern seit dem Lomé-Abkommen der 70er Jahre zollfreien Zugang zu europäischen Märkten gewährt. Vor etwa zehn Jahren forderte jedoch die WTO in einem Urteil, diese einseitigen Präferenzen durch wechselseitige Handelserleichterungen zu ersetzen. Eine gute Gelegenheit für die EU-Kommission, den AKP-Ländern gleich ihr volles Freihandelsprogramm abzuverlangen. Andersfalls, so drohte die EU, würde sie deren Exportprodukte mit hohen Zöllen bis zu 30 Prozent belegen. Das hätte die Lebensgrundlage von Millionen Kleinbauern und Lohnabhängigen zerstört.

Die aktuellen großen Freihandelsprojekte TTIP, TPP und CETA sind in gewisser Weise eine Fortsetzung dieser Erpressungsstrategie mit anderen Mitteln. Wenn große Wirtschaftsmächte wie die EU und die USA sich gegenseitig bessere Marktzugänge gewähren, dann haben in der Regel Dritte auf diesen Märkten schlechtere Chancen. Die haben dann die Wahl, entweder den wirtschaftlichen Schaden hinzunehmen oder den westlichen "Goldstandards" bei Freihandel, Rechtsnormen und Investitionsschutz entgegenzukommen.

Risse im globalen Herrschaftsgefüge

In den AKP-Ländern hat die EU zwar ihr Ziel erreicht, allerdings um den Preis, sich unbeliebt zu machen. Mit solchen Erpressungsmethoden offenbart der Westen ungewollt, dass er nicht mehr über eine echte globale Hegemonie verfügt. Er kann die politischen Eliten der Entwicklungsländer nicht mehr von den Vorteilen seiner Regeln und Standards überzeugen. Vor allem die aufstrebenden Schwellenländer weigern sich beharrlich, auf seine Forderungen einzugehen.

Mit Indien beispielsweise verhandelt die EU seit vielen Jahren erfolglos über ein bilaterales Abkommen. Herausgekommen sind bisher vor allem negative Schlagzeilen, etwa als bekannt wurde, dass die EU die Regierung in Neu Delhi dazu drängt, die TRIPS-plus-Regeln zu akzeptieren. Indien könnte dann viele seiner günstigen Generika (Nachahmer-Medikamente) nicht mehr herstellen. Das Land ist der weltweit größte Generika-Produzent und versorgt Millionen Menschen in den Ländern des Südens mit preiswerten Medikamenten. Mit den TRIPS-plus-Regeln würde für europäische Pharmakonzerne ein riesiger Markt freigeräumt und gleichzeitig das Menschenrecht auf Gesundheit von Millionen Menschen beschnitten.

Noch gravierender sind die globalen Differenzen beim Thema Investitionsschutzabkommen (ISA). Hier hat in den vergangenen Jahren eine regelrechte Kündigungswelle eingesetzt. Länder wie Bolivien, Ecuador, Venezuela, Indonesien und Südafrika haben bereits bestehende ISA annulliert. Südafrika war von einem internationalen Schiedsgericht zu Entschädigungszahlungen verurteilt worden, nachdem eine italienische Firma gegen die Vorzugsbehandlung der schwarzen Bevölkerung ("Black Economic Empowerment") geklagt hatte. Indien wurde von Vodafone wegen neuer Steuergesetze verklagt und kündigte daraufhin an, alle bilateralen ISA neu verhandeln zu wollen.

Weltweit gibt es über 3000 bilaterale ISA. Deutschland hat 130 solcher Verträge geschlossen. Vor TTIP war das hierzulande kein Thema. Denn geklagt wird in den meisten Fällen von Firmen aus den USA oder der EU. Und betroffen sind mehrheitlich Länder des Südens, vorzugsweise Staaten wie Argentinien oder Venezuela, die sich erlauben, gegen die neoliberale Orthodoxie zu verstoßen. So klagten Investoren nach der schweren argentinischen Wirtschaftskrise zwischen 1998 und 2002 wegen der Kapitalverkehrskontrollen, mit denen die Regierung Nestor Kirchner eine weitere Zuspitzung verhindern wollte. Auch nachdem sie die Wasserpreise einfror, um einer verarmten Bevölkerung wenigstens den Zugang zu sauberem Wasser zu ermöglichen, klagte ein französischer Konzern auf Schadensersatz.

Das Schlüsselereignis in Sachen Investorenschutz fand jedoch im Jahre 2000 in Bolivien statt, in der Stadt Cochabamba. Hier waren die Wasserwerke der Stadt privatisiert und an die Bechtel-Group vergeben worden. Die Wasserpreise schossen daraufhin um 50 Prozent in die Höhe. Es kam zu blutigen Aufständen, in deren Folge sich die Bechtel-Group zurückzog und vor einem internationalen Schiedsgericht auf Schadensersatz klagte.

Viele entwicklungspolitische und Menschenrechtsinitiativen in aller Welt wurden durch diesen Konflikt wachgerüttelt. Es kam zu internationalen Protesten, und um einen Imageverlust zu vermeiden, ließ die Bechtel-Group ihre Klage schließlich fallen. Aber die Frage stand im Raum: Wie ist es möglich, dass ein paar Wirtschaftsjuristen in einem internationalen Schiedsgericht über ein elementares Grundrecht wie den Zugang zu sauberem Wasser entscheiden können?

Globale Machtverschiebung zugunsten der Konzerne

Investitionsschutzabkommen enthalten in der Regel ein Investor-Staat-Schiedsverfahren (ISDS). Auf dieser Grundlage können transnationale Unternehmen Staaten vor internationalen Schiedsgerichten verklagen. Die Unternehmen selbst werden durch diese Klausel zu völkerrechtlichen Subjekten aufgewertet, ohne an die Pflichten des Völkerrechts, beispielsweise die Förderung der Menschenrechte, gebunden zu sein. Vor internationalen Schiedsgerichten stehen sie souveränen Staaten auf Augenhöhe gegenüber und können deren künftige Gestaltungsmöglichkeiten beeinflussen.

Mit Investorenschutzabkommen, aber auch mit TTIP und den anderen großen Freihandelsprojekten wird transnationales Recht geschaffen, das im Prinzip über den nationalen Rechtssystemen steht. Sein Verhältnis zum bestehenden internationalen Recht, wie etwa den UN-Menschenrechtspakten, Klimaschutzabkommen oder internationalem Umweltrecht, ist ungeklärt. Verglichen mit den "zahnlos" gebliebenen Menschenrechtspakten hat dieses Vertragsrecht jedoch eindeutig mehr Biss. Hier können Verstöße mit Geldstrafen in Milliardenhöhe geahndet werden.

Die globale Machtverschiebung zugunsten der Konzerne soll nun durch eine weitere Regelung ausgebaut werden. Dabei handelt es sich um eine echte Innovation. Sie heißt "Regulatorische Kooperation", ist in CETA bereits verankert (S. 4) und soll wohl auch in TTIP integriert werden. Sie sieht vor, dass künftige Gesetzesvorhaben bereits in der Planungsphase von einem Expertengremium der Vertragspartner geprüft und gegebenenfalls als "Handelshemmnis" gestoppt werden können, bevor die Öffentlichkeit und die Parlamentarier überhaupt davon erfahren. Was Angela Merkel einmal "marktkonforme Demokratie" nannte, soll offenbar mit dem Instrument der westlichen Freihandelsprojekte weltweit Realität werden.

Ob der Westen in seinem globalen Kampf um politische und wirtschaftliche Hegemonie erfolgreich sein wird, ist natürlich eine andere Frage. Im Zentrum der westlichen Ängste steht der zunehmende Einfluss Chinas. Das Land ist zum mächtigen Gegenspieler der westlichen Freihandelsstrategen aufgestiegen. In Asien treibt Peking regionale Kooperationen voran, die das transpazifische US-Projekt TPP blass aussehen lassen. Zudem tritt Peking in Asien, Afrika und Lateinamerika immer häufiger als finanzstarker Partner auf, der Investitions- und Infrastrukturprojekte jeglicher Größenordnung problemlos finanziert. Das bringt Umweltpolitiker hin und wieder zur Verzweiflung, wie aktuell beim gigantischen Kanalbau-Projekt in Nicaragua. Doch vielen Entwicklungsländern werden dadurch wirtschaftliche Spielräume eröffnet, die sie insgesamt weniger erpressbar machen.

Insofern stellt China eine durchaus machtvolle Bremse für die globalen Ambitionen des Westens dar. Die neue Weltmacht bringt Konkurrenz ins Geschäft und verringert vielfach die Abhängigkeiten vom Westen. Eine Alternative zu dessen Entwicklungsmodell ist das Land jedoch nicht. Auch die chinesische Staatsführung setzt auf Freihandel, Privatisierung und Deregulierung. Kein anderes Land hat in den vergangenen Jahren so viele bilaterale Freihandelsabkommen ausgehandelt. Zurzeit öffnet China seinen Gesundheitssektor für ausländische Investoren. Eine radikale, sozial- und umweltpolitisch rücksichtslose Wachstumsorientierung prägt auch die chinesische Handels- und Investitionspolitik.

Die Suche nach Alternativen

Eine grundsätzliche Debatte über die Ausrichtung von Handels- und Investitionsabkommen findet seit einigen Jahren in den UN-Organisationen statt - angestoßen durch die Kündigungswelle beim Investorenschutz und den jahrelangen Widerstand der AKP-Länder. Die UN-Wirtschaftsorganisation UNCTAD hat das Thema der sozialen und ökologischen Orientierung von Investitionsabkommen zu einem Schwerpunkt gemacht. Erste konkrete Vorschläge für die Ausgestaltung solcher Abkommen hat die UNCTAD in ihrem "World Investment Report" von 2012 formuliert - beispielsweise den Ausschluss von Schiedsgerichten, oder die Aufnahme menschenrechtlicher oder umweltrechtlicher Verpflichtungen in den Vertrag.

Ein weitergehendes Konzept stammt von Olivier de Schutter, der bis Mitte letzten Jahres UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung war. Es sieht vor, jedes Handels- und Investitionsabkommen vor seinem Abschluss im Rahmen einer verbindlichen menschenrechtlichen Folgeabschätzung (Human Rights Impact Assessment, HRIA) zu überprüfen. Die betroffenen Bevölkerungsgruppen sollten daran möglichst umfassend beteiligt werden. Folge einer solchen HRIA könnte sein, dass einzelne Vertragsbestimmungen verändert werden. Es kann dabei aber auch herauskommen, dass eine geplante Liberalisierung von Märkten im Hinblick auf die Situation der sozialen und wirtschaftlichen Menschenrechte insgesamt kontraproduktiv ist, und deshalb eine andere Art der wirtschaftlichen Kooperation angestrebt werden soll.

In Europa haben mehr als 50 zivilgesellschaftliche Organisationen ein Alternatives Verhandlungsmandat (ATM) für die EU-Kommission formuliert. Das Spektrum der Beteiligten reicht von Attac über Misereor, Oxfam, Menschenrechts- und Umweltorganisationen bis zum Kleinbauernverband Via Campesina. Sie wollen erreichen, dass sich Handels- und Investitionsverträge nicht an Freihandel und Investorenschutz orientieren, sondern an Zielen wie nachhaltiges Wirtschaften, Menschenrechtsschutz, Verbraucherschutz und Ernährungssouveränität, um nur einige zu nennen. Gefordert wird unter anderem, öffentliche Dienstleistungen von Handelsverträgen generell auszuschließen und finanzielle Stabilität zum öffentlichen Gut zu erklären.

Anders als in den teils etwas provinziellen hiesigen Debatten über Chlorhühnchen oder "Schwarzwälder Schinken" werden hier die globalen Dimensionen der westlichen Freihandelsstrategien zum Ausgangspunkt genommen, um Antworten und Gegenstrategien zu entwickeln. Dennoch, oder gerade deshalb, werfen diese Initiativen auch viele Fragen auf. Wieweit kann die Verbesserung, Erweiterung oder Umgestaltung solcher Verträge überhaupt ein sinnvoller Ansatz sein? Welche Möglichkeiten haben die Zivilgesellschaften, welche Aufgaben müssten von den internationalen Organisationen wahrgenommen werden?

Grundsätzlich geht es bei den Regeln und Standards der Globalisierung um einen Bereich internationalen Rechts. Und das gehört in die Hände der internationalen Organisationen. Damit diese überhaupt das Mandat für eine Neuorientierung bekommen, brauchen sie jedoch das Engagement der Zivilgesellschaften. Von westlichen Regierungen wird seit Jahrzehnten der Mythos genährt, dass man in den UN nichts Sinnvolles regeln könne. Aber erst vor ein paar Monaten hat die UN-Vollversammlung eine Resolution für die Einführung eines internationalen Insolvenzverfahrens für Staaten verabschiedet - gegen den Willen der USA und ohne Zustimmung der EU-Länder. Deutschland stimmte mit den USA dagegen.

Es ist eher der Westen, der sinnvolle Regelungen im internationalen Rahmen blockiert. Im Zusammenwirken von UN und Zivilgesellschaften könnte es auf lange Sicht gelingen, einen rechtlichen Ordnungsrahmen für die globalisierte Wirtschaft zu schaffen, der den Unternehmen verbindliche und erzwingbare Sozial- und Umweltstandards auferlegt, im Sinne eines globalen Gesellschaftsvertrages. Bis dahin kann man TTIP & Co getrost dahin befördern, wo sie hingehören - in die Tonne. (Gabriela Simon)