Mitä yhteistä on suomalaisella kuntataloudella ja Kreikan velkakriisillä?

Enemmän kuin ehkä haluat tietää.

Ihan alkuun kaksi varaumaa:

Ensinnäkin, kirjoitan asiasta, josta tiedän varmaan lopulta aika vähän. Toivon, että oikeat kuntatalouden asiantuntijat tarvittaessa oikaisevat mahdollisia väärinymmärryksiäni ja ystävällisesti täydentävät tätä tahoillaan. Toiseksi, en usko olevani ensimmäinen, joka kiinnittää tähän teemaan huomiota: Pahoittelut siis jo etukäteen mahdollisesti puuttuvista viittauksista.

Mutta sitten niihin yhtäläisyyksiin:

Yhtäläisyys #1

Kreikka oli jo euroalueeseen liittyessään 2001 muita velkaisempi ja se velkaantui liittymisen jälkeen tasaista vauhtia lisää. Tämä ei kuitenkaan pitkään aikaan millään tavoin näkynyt Kreikan hankkiman velkarahoituksen kustannuksissa, verrattuna muihin euroalueen maihin. Vasta 2010 alkupuolella joukkovelkakirjamarkkinat havahtuivat kyseenalaistamaan sen takaisinmaksukyvyn.

Yhtäläisyys suomalaiseen kuntasektoriin syntyy siitä, että monet suomalaiset kunnat velkaantuvat parhaillaan hyvin nopeaa vauhtia, mutta tämäkään ei heijastu mitenkään yksittäisen kunnan velkarahoituksen kustannuksissa. Tämä johtuu siitä, että kunnilla on yhteinen varainhankintajärjestelmä, joka muodostuu Kuntarahoitus Oyj:n ja Kuntien takauskeskuksen muodostamasta kokonaisuudesta.

Tämä kokonaisuus toimii siten, että Kuntarahoitus lainaa kotimaisilta ja kansainvälisiltä rahoitusmarkkinoilta hankkimansa varat eteenpäin kuntasektorille. Järjestelmän yksi keskeinen ominaisuus on se, että sen kautta välitetyn rahoituksen kustannus on kaikille kunnille (jotakuinkin? täsmälleen?) sama.

Kuntakohtainen riskilisä on siis samanlaisia rahoitusinstrumentteja hyödyntävillä kuntasektorin toimijoilla nolla, eikä se esimerkiksi riipu siitä, miten kunta hoitaa talouttaan. Talouttaan hyvin hoitavat kunnat siis ristiin-subventoivat muita kuntia.

Yhtäläisyys #2

Kreikan oikeaa velanhoitokyvyn murenemista, pitkänaikavälin rahoitustarpeita ja siten myös velkaantuneisuutta oli pitkään varsin vaikeaa havaita tai mitata luottavasti. Ongelmien laajuus alkoi paljastua lokakuussa 2009 pidettyjen vaalien jälkeen. Tuolloin Kreikan uusi hallitus julkisti päivitetyn näkemyksen odotettavissa olevasta budjettialijäämästä. Lähes samaan aikaan kävi myös ilmi, että aiempien vuosien tilastot antoivat maan taloustilanteesta ilmeisen virheellisen ja liian optimistisen kuvan.

Tilanne on suomalaisissa kunnissa hieman samankaltainen (joskaan ei tietysti samanlainen), kahdellakin tavalla:

Ensinnäkin, kuntien todellista lainakantaa ja velkaantuneisuutta on vaikea mitata tarkasti ja yksiselitteisesti. Tämä johtuu esimerkiksi siitä, että kuntien liikelaitoksien omistus on organisoitu eri tavoin eri kunnissa. Tämä vaikuttaa mm. siihen, miten näihin toimintoihin liittyvät varat ja velat näkyvät tai eivät näy kunnan tilinpäätöksessä. Kunnat myös organisoivat toimintojaan eri tavoin ja toimivat eri periaattein mm. toimitilojen vuokraamisen tai rakennuttamisen osalta. Ne myös hyödyntävät konsernirakennetta ja -lainoja eri tavoin.

Toiseksi, kuntien talouden analysointi on kaikkea muuta kuin yksinkertaista tai yksiselitteistä. Esimerkiksi laskelmat kuntien talouksien tasapainosta ja niihin vaikuttavista tekijöistä, valtionosuusjärjestelmän vaikutuksista, toimintojen erilaisten organisointitapojen fiskaalisista seurauksista tai poistoista ja investointitarpeista ovat hankalia, eikä kokonaiskuvaa saa helposti vangittua yhteen tai kahteen yksinkertaiseen tunnuslukuun.

On merkille pantavaa, että Kuntien takauskeskuksen kotisivuillaan antama perustelu sille, miksi lainarahoituksen kustannukset ovat kaikille samat, on se, että kunnilla on toistaiseksi (näennäisesti?) moitteeton luottohistoria ja se, että ”Kuntatalouksien seuranta- ja puuttumisjärjestelmät eivät ole tunnistaneet Suomessa kuntaa, jolla olisi aito konkurssiriski.”

Tähän näkemykseen on vaikea yhtyä. Se, että meillä on tunnettuja ja tunnistettuja ongelma- ja kriisikuntia ei ilmeisesti ole viesti vielä mistään?

Kreikka-yhtäläisyydeltä on tässäkin kohtaa vaikea välttyä: Ilmeisesti voidaan ajatella, että vielä 2008-2009 euroalueellakin tilanne oli kunnossa, koska ”valtiontalouksien seuranta- ja puuttumisjärjestelmät eivät tunnistaneet euroalueella valtiota, jolla olisi ollut aito konkurssiriski”?

Yhtäläisyys #3

Osa syy sille, miksi Kreikan velkarahoituksen korkokustannus ei lähtenyt nousuun selvemmin ja aikaisemmin oli ilmeisesti se, että euroalueen koettiin vähintäänkin epäsuorasti nojautuvan jonkinlaisen ”yhteisvastuun” periaatteelle. Näin koettiin Kasvu- ja vakaussopimuksesta ja no bail out -lausekkeista huolimatta, eivätkä viime aikojen tapahtumat ole osoittaneet tätä näkemystä perustavalla tavalla vääräksi.

En usko, että kovin moni suomalainen ymmärsi ennen velkakriisiä rahaliiton merkityksen tältä osin eli sen, että myös me suomalaiset olemme jonkinlaisessa vastuussa - osin ja kenties vain välillisesti - Kreikan kansantalouden selviytymisestä ja sen vastuista.

Suomessa kuntien yhteisvastuu ei velkaantumisen osalta ole epäsuoraa tai välillistä, vaan täysin suoraa ja välitöntä: Kunnat ovat Kuntien takauskeskuksen välityksellä yhteisesti vastuussa toistensa veloista. Kunnat siis takaavat yhdessä ne sitoumukset, jotka Kuntien takauskeskus myöntää Kuntarahoituksen varainhankinnalle.

Kuinkahan moni kunnallisveronmaksaja ymmärtää olevansa osin vastuussa myös muiden kuntien selviytymisestä ja vastuista kuntien yhteisen varainhankintajärjestelmän välityksellä?

Tässä muutamia lukuja: Viimeisimmän käytettävissä olevan tiedon mukaan espoolaisten osuus Kuntien takauskeskuksen takausvastuusta on yhteensä hieman yli 0,8 miljardia euroa. Kuopiolaisille vastaava luku on 0,3 mrd euroa.

Näiden kuntavastuiden realisoitumisen todennäköisyydestä ja tarkemmasta tulkinnasta voidaan olla montaa mieltä. Viime aikojen kokemusten valossa on kuitenkin ehkä hieman varomatonta ajatella, että näillä luvuilla ei olisi mitään merkitystä tai että ne ovat täysin teoreettisia?

Yhtäläisyys #4

Kuten hyvin tiedetään, Kreikka oli pitkään varsin haluton tekemään rakenteellisia uudistuksia, jotka olisivat kääntäneet sen velkaantumiskehityksen myönteisemmäksi. Se myös käytti innovatiivisia rahoitusratkaisuja, kuten erilaisia swap-sopimuksia (kansainvälisten investointipankkien ystävällisellä avustuksella), velkakriisiin johtaneen kehityksen kuluessa. Niillä pyrittiin mm. välttämään syytöksiä siitä, että maan velkaantumiskehitys ei ollut linjassa Maastrichtin sopimuksen ehtojen kanssa (ks. esim. tämä).

Hieman kärjistäen voi todeta, että suomalainen kuntasektori ei häviä merkittävästi tässäkään ulottuvuudessa verrokilleen.

Esimerkkeinä mainittakoon seuraavat:

Kuntasektorilla vaikuttaa olevan kasvava kiinnostus erilaisia elinkaarihankkeita kohtaan. Näiden järjestelyiden todellisista eduista ei vielä tiedetä kovinkaan paljoa, mutta niiden yleistyminen nykytilanteessa ei ole yllättävää, kun oivaltaa, että eritavoin muotoillut elinkaarihankkeet ovat varsin oiva tapa ”piilottaa” kunnan tosiasiallista velkaantumista: Näiden hankkeiden myötä syntyvät vastuut eivät nimittäin rekisteröidy läpinäkyvällä tavalla kuntien velka-asemaan.

On hyvin tiedossa, että kunnat voivat nykyoloissa lykätä talouden tasapainottamiseen tarvittavia toimenpiteitä ja rakenteellisia uudistuksia vuosi vuodelta eteenpäin. Tämä ei ole yllättävää, sillä kunnilla on ilmeinen kannustin hoitaa alijäämäongelmat velkaantumalla, koska ne saavat rahoitusta edullisesti riippumatta niiden omista toimista ja taloudellisesta asemasta.

Kannustin velkaantua tasaisesti vain vahvistuu entisestään, jos kunnat voivat luottaa kohtaavansa ”pehmeän budjettirajoitteen” taloustilanteen hankaloituessa, esimerkiksi valtiolta odotettavissa olevien harkinnanvaraisten tukitoimien vuoksi. Pienempien kuntien ongelmat voitaneen hoitaa kuntaliitoksin, mutta tämäkään ei ole ongelmatonta, koska esimerkiksi pakkoliitoksissa kriisikunnan velat siirtyvät osin muiden kuntien asukkaiden maksettavaksi. Miksi siis tehdä mahdollisesti ikäviä kuntapäätöksiä nyt, jos kerran lainarahoitusta on hyvin saatavilla, ja vieläpä edullisesti?

Suurempien kuntien osalta tilanne on toinen, ja niiden vakavampien talousongelmien ratkaiseminen epäilemättä edellyttää jonkinlaista valtion harkinnanvaraista mukaantuloa. Empiiriset tulokset ruotsalaisten kuntien velkaantumisesta pehmeän budjettirajoitteen oloissa eivät ole rohkaisevia.

On myös esitetty, että kuntien velkaantumiselle ei ole perusteltua asettaa kattoja, koska niitä on niin ”helppoa kiertää”. Tämä näkemys on melko kaukana siitä ”keskinäisestä kurista”, johon nykyisen järjestelmän ajatellaan ainakin osin nojaavan.

Yhtäläisyys #5

Kreikan velkakriisi on osin pitkittynyt ja syventynyt sen vuoksi, että ongelmaa ei hoidettu heti sen ilmaannuttua. Tässä näkemyksessä on ilman muuta hieman jälkiviisautta. Ei kuitenkaan ole kovin väärin todeta, että Kreikan velkakriisin ratkaisua ovat hankaloittaneet poliittinen epäröinti ja erilaiset poliittiset eturistiriidat.

Suomalainen kuntakenttä ei onneksi ainakaan vielä ole varsinaisessa velkakriisissä – tosin valitettavan monet kunnat antavat tämänhetkisellä lainanotollaan vinkkiä pahimmillaan odotettavissa olevasta suunnasta.

Ottaen huomioon sen, miten syvään kuntien velanhankinnan toimintamalli on sementoitu, ei ole juurikaan syytä optimistisuuteen sen suhteen, että poliittiset päätöksentekijämme puuttuisivat velkaantumiseen kannustaviin mekanismeihin ajoissa.

***

Yllä sanottu ei missään nimessä tarkoita, että nykyisellä kuntien yhteisellä lainanhankintajärjestelmällä ei olisi tiettyjä etuja. Se, että nykyinen järjestelmä onnistuu hyödyntämään mittakaavaetuja rahoituksen hankinnassa eli hankkimaan kunnille rahoitusta edullisesti kansanvälisiltä rahoitusmarkkinoilta, on lähtökohtaisesti hyvä asia.

Mutta tämäkään etu tai se, että näin hankitulla edullisella lainarahalla rahoitetaan monia tärkeitä kuntien investointi- ja infrastruktuurihankkeita ja sosiaalista asuntotuotantoa, ei tarkoita, että nykyinen järjestelmä olisi täydellinen tai että sitä ei kannattaisi pyrkiä parantamaan.

Kuntarahoituksen ja Kuntien takauskeskuksien muodostamaa kokonaisuutta kuntien velkaantumisen taustalla on arvioitava kriittisesti. Näin on tarpeen tehdä siitä huolimatta, että nykyisellä järjestelmällä on, ainakin Kuntien takauskeskuksen vuosikertomuksen mukaan, ”suomalaisen yhteiskunnan varaukseton tuki” (s. 13).

Ensiaskel oikeaan suuntaan on se, että kuntien lainarahoituksen kustannukset saadaan heijastelemaan sitä, kuinka hyvin ja pitkäjänteisesti ne hoitavat talouttaan. Vähintäänkin pitäisi miettiä sitä, kuinka nykyiseen järjestelmään saataisiin tämä elementti mukaan. Asialla on kiire, koska tästä velkaantumista hillitsevästä mekanismista ei ole hyötyä, jos velkaantuminen pysyy nopeana ja ehtii nousta kestämättömän korkeaksi.

Mahdollisia ratkaisuja on epäilemättä monenlaisia. Ehkäpä suomalaisella kuntasektorilla voisi esimeriksi olla käytössä ns. siniset ja punaiset kuntalainat, hieman euroalueelle ehdotettujen ratkaisujen mukaisesti (ks. myös tämä).

Sinisten lainojen osalta voitaisiin pitää kiinni yhteisvastuusta, ja varmistaa niiden erinomainen luottokelpoisuus. Punaisia kuntalainoja joutuisivat käyttämään ne kunnat, joiden velkaantuneisuus ylittäisi jonkin tietyn etukäteen sovitun kynnyksen. Niiden takaisinmaksun osalta yhteisvastuuta ei olisi, ainakaan samanlaisena kuin nykyjärjestelmässä.

Vaihtoehtoisesti - tai yllä sanottuun soveltaen - Kuntarahoituksen ja Kuntien takauskeskuksen asemaa ja niiden muodostamaa kokonaisuutta voitaisiin harkita uudelleen, koska se saattaa olla edessä rahoituslaitoksia koskevien tulevien sääntelymuutosten vuoksi joka tapauksessa.

Ehkäpä Kuntarahoitus pitäisi muuttaa kansalliseksi kuntien luototus -yksiköksi, jonka varainhankinta olisi jaettu kahteen luokkaan, hieman siihen tapaan kuin Brunnermeier ja muut ovat ehdottaneet European Debt Agencyn perustamista euroalueen ratkaisuksi.

Tässä mallissa osa Kuntarahoituksen kotimaisesta ja kansainvälisestä varainhankinnasta ei olisi ”riskitöntä” (ja kuntien täydelliseen yhteisvastuuseen sidottua), vaan altistaisi siihen sijoittavat aidosti ja etukäteen määritellyllä tavalla kuntien mahdolliselle maksukyvyttömyydelle.

***

Tässä kirjoituksessa kuvattuja kuntatalouden ja Kreikan velkakriisin yhtäläisyyksiä ei tule ottaa liian kirjaimellisesti, tai ajatella vain kuntien omista toimista aiheutuviksi. Olen kuitenkin taipuvainen ajattelemaan, että olisi parempi, jos niitä olisi hieman vähemmän.

************************************

Kirjoittaja toimii taloustieteen professorina Jyväskylän yliopiston kauppakorkeakoulussa.

Avainsanat: Kreikka, Kunnat, rahoituskustannus, velkaantuminen

Aihealueet: Kaupunkitalous, Makro