La nouvelle cure d'économies pour l'assurance-chômage se confirme. Après l'échec des négociations entre partenaires sociaux, Edouard Philippe a confirmé ce matin qu'il conservait l'objectif de réduire les dépenses de l'Unédic de 1 à 1,3 milliard d'euros par an jusqu'en 2021. La volonté affichée du gouvernement est de réduire la dette de l'assurance chômage, qui devrait atteindre 35 milliards d'euros en 2018. Le budget de l'Unédic devrait certes revenir à l'équilibre en 2019, après un premier plan d'économies de 800 millions d'euros par an décidé en 2017. Mais le gouvernement craint que le régime ne se désendette trop lentement, et ne soit pas en mesure de faire face à une prochaine crise économique.

Du côté des partenaires sociaux, l'annonce des nouvelles coupes dans les droits des demandeurs d'emploi passe mal, alors que d'importantes concessions avaient déjà été faites en 2017. Et certains voient dans l'annonce du gouvernement un moyen détourné de réduire l'endettement de l'Etat, la dette de l'Unédic étant comptabilisée par l'Union européenne dans la dette globale des administrations. Cela, alors que des excédents sont déjà prévus pour 2020 et 2021.

Un endettement fortement lié à la conjoncture

L'Unédic est confrontée à deux enjeux financiers : la progression de sa dette, et l'ouverture de nouveaux droits aux démissionnaires et aux indépendants. Le gouvernement entend donc faire faire des économies au régime de l'assurance chômage, à la fois pour réduire son endettement, et pour lui faire financer les droits des nouveaux bénéficiaires.

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D'où viennent les 35 milliards de dette de l'Unédic ? Les finances de l'assurance chômage dépendent très largement de la conjoncture économique. Quand l'économie va bien, et le chômage est faible, l'Unédic reçoit beaucoup de cotisations et verse peu d'allocations. Sa situation peut être largement à l'excédent, comme en 2007 où elle a récolté 4,5 milliards de plus que ce qu'elle a dépensé en allocations. En temps de crise, c'est l'inverse : il y a moins de salariés pour payer des cotisations, et le nombre de chômeurs augmentent, donc les allocations versées aussi. Avec moins de recettes et plus de dépenses, les comptes de l'assurance-chômage risquent d'entrer en déficit, ce qu'on appelle "l'effet ciseaux".

C'est cette situation qu'on a observé après la crise de 2008. Le chômage a fortement augmenté, et la décrue entamée en 2017 reste très lente. Cela a conduit l'Unédic à accumuler les déficits, qui sont venus alimenter sa dette. Après dix années de déficit consécutives, celle-ci s'élevait à presque 34 milliards d'euros fin 2017, et pourrait atteindre 35 milliards en 2018, l'équivalent d'une année de recettes.

Cependant, si l'on suit l'idée que les comptes de l'assurance chômage dépendent de la conjoncture, la dette pourrait ne pas apparaître comme un problème si grave. Par un mouvement de balancier naturel, l'amélioration de la conjoncture permet une baisse du chômage, donc une amélioration des comptes de l'Unédic, et la dette se résorbe d'elle-même. En un sens, c'est déjà le scénario que dessinent les prévisions financières de l'Unédic pour la période 2018-2021. Celles-ci tablent sur un retour à l'équilibre en 2019, puis à des excédents de plus en plus importants en 2020 et 2021.

Un désendettement trop lent ?

Dans ce cas, pourquoi le gouvernement veut-il prescrire dès maintenant une cure d'économies à l'Unédic ? La raison semble principalement venir d'un diagnostic moins optimiste quant à la conjoncture. Dans sa lettre de cadrage transmise aux partenaires sociaux le 21 septembre 2018, l'exécutif avance deux raisons majeures. Tout d'abord, il estime que le régime d'assurance-chômage se désendette trop lentement, et "risque de ne pas être en mesure d'assurer sa fonction protectrice lors du prochain retournement conjoncturel". La dette actuelle représente l'équivalent de onze mois de recettes de l'assurance chômage, et le régime ne dégagerait qu'un mois d'excédent par an au rythme actuel : il faudrait attendre onze ans sans retournement conjoncturel pour que la dette soit résorbée.

Par ailleurs, l'exécutif soutient qu'il existe des "raisons structurelles" au déficit de l'Unédic. La lettre ne donne pas plus de détails, mais le raisonnement sous-jacent du gouvernement est clair : les règles actuelles entraînent un déséquilibre permanent entre recettes et dépenses, quelle que soit la conjoncture. Une réforme budgétaire de fond est donc nécessaire, pour assurer que le régime soit durablement financé.

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Cela n'est pas tout : suivant le programme de 2017 d'Emmanuel Macron, le gouvernement a décidé d'ouvrir le droit de toucher des allocations aux démissionnaires et aux indépendants (sous certaines conditions). Cette initiative, en lien avec le programme économique d'Emmanuel Macron, a pour but de stimuler la prise de risque des actifs, en assurant une certaine sécurité à ceux qui décident de se reconvertir, d'entamer des "projets", ou de fonder une entreprise. Mais les nouveaux droits vont nécessairement conduire à de nouvelles dépenses (les allocations versées), qu'il faudra financer. Les dépenses ont certes été largement revues à la baisse par rapport aux premières annonces, suite à l'introduction de conditions de plus en plus strictes d'éligibilité. Mais elles représentent tout de même un certain coût. Un rapport de l'Unédic paru en février 2018, avançait la fourchette de 140 millions à 680 millions d'euros, pour les démissionnaires seuls.

Des partenaires sociaux très critiques

Dès réception de la lettre de cadrage, les représentants des salariés comme du patronat ont exprimé de vives critiques face aux économies demandées. La déception est d'autant plus vive, que la convention d'assurance chômage signée en 2017 avait déjà conduit à un plan d'économie de 800 millions d'euros par an, qui devrait permettre le retour des comptes à l'équilibre dès 2019. "Ce sont les mêmes qui ont vu leurs droits réduits en 2017, qu'on propose de mettre encore à contribution en 2019", déplore Patricia Ferrand, la présidente (CFDT) de l'Unédic.

"Les partenaires sociaux sont vigilants sur la question de la dette, et se soucient de la soutenabilité du régime", poursuit-elle, "mais nous considérons que les économies déjà engagées permettaient de sécuriser la trajectoire de désendettement, en n'excluant pas de continuer à adapter notre gestion aux événements". Pour les négociateurs syndicaux, l'objectif du désendettement accéléré serait plutôt de contribuer à la réduction globale de la dette publique, dans le cadre de Maastricht. Et cela, aux dépens de la mission de protection des demandeurs d'emplois.

A ces critiques s'ajoute une autre, très récurrente, qui concerne le financement par l'Unédic du budget de Pôle emploi. Lors de la fusion de l'ANPE et des Assédic en 2008, l'Unédic s'était en effet engagée à verser chaque année au moins 10% de ses recettes à Pôle emploi, soit 3,5 milliards d'euros en 2018. Mais la contribution, accordée dans une période où les comptes étaient largement excédentaires, est devenue un poids financier très important depuis la crise. Ce qui est d'autant plus difficile à accepter pour les syndicats, que le financement de l'Etat ne cesse de s'éroder, et constituait moins d'un tiers du budget de Pôle emploi en 2017 (1,5 milliard d'euros pour 5 milliards de budget).

Sans Pôle emploi, le régime assurantiel est "structurellement excédentaire"

"L'équilibre entre cotisations et allocations est structurellement excédentaire depuis vingt ans, donc le fonctionnement assurantiel est parfaitement soutenable, même en temps de crise", rappelle avec exaspération François Hommeril, le président de la CFE-CGC. Les chiffres sont assez parlants : en 2017, le déficit de l'Unédic était quasiment égal à ce que lui coûtait le financement de Pôle emploi (3,4 contre 3,3 milliards). Dans le même temps, les cotisations lui rapportaient 35,7 milliards d'euros pour 34,3 milliards d'allocations, soit un excédent net de 1,3 milliard.

Un constat qui pourrait mettre du plomb dans l'aile à l'argument du gouvernement, selon lequel l'assurance chômage souffre d'un déficit "structurel". Pour François Hommeril, "la dette actuelle de l'Unédic n'est due qu'à la dévolution par l'Etat de ses propres obligations financières à l'assurance chômage". De quoi pousser les partenaires sociaux à demander une "réétatisation" totale du financement de Pôle emploi ? Selon Patricia Ferrand, l'approche devrait se faire plus mesurée :

"Les partenaires sociaux ne remettent pas en cause la légitimité de la contribution de l'Unédic au budget de Pôle emploi, qui concourt à la bonne prise en charge des chômeurs et au retour à l'emploi. En revanche, ils demandent un rééquilibrage de l'effort financier, à part égale entre l'Etat et l'Unédic."

Une répartition égalitaire du financement permettrait à l'Unédic de réduire sa contribution d'un milliard d'euros par an, soit... le montant d'économies demandées à l'assurance chômage par le gouvernement. Ce qui a conduit les partenaires sociaux à lier la réforme de l'assurance chômage à la nouvelle négociation "tripartite" sur la programmation budgétaire de Pôle emploi, qui s'est ouverte pour la période 2019-2022. Dans une déclaration commune de novembre dernier, ils ont ainsi demandé à revenir sur la règle du financement automatique de Pôle emploi par l'Unédic, pour entrer dans une "logique de gestion pluriannuelle". Celle-ci permettrait de mieux adapter le budget de Pôle emploi à la conjoncture, et d'introduire une éventuelle règle d'égalité de financement entre l'Etat et l'Unédic.

Mais il est loin d'être sûr que l'Etat consente à cet effort financier, qui le conduirait à reprendre à sa charge une partie du déficit généré par la politique de l'emploi. Pour Mme Ferrand, "le scénario a pu être envisagé par les ministères, mais il est impossible de dire si c'est encore le cas aujourd'hui". La conclusion de la convention tripartite, qui devrait intervenir en avril, montrera de quel côté la balance a penché.