Руслан Шамуков / ТАСС

Оппозиционер Алексей Навальный в январе создал профсоюз, который должен заняться проверкой исполнения указа президента Владимира Путина от 7 мая 2012 года. Согласно этому документу, учителя, воспитатели детских садов, санитары и лаборанты в больницах и поликлиниках, а также работники культуры должны с 2018-го в среднем получать 100% средней зарплаты в своем регионе, а врачи, преподаватели вузов и научные работники — в среднем 200%. Идея сулит Навальному много новых сторонников: указ от 2012 года правительство считает исполненным, но большинство из тех, кого он должен был обогатить, получают меньше, чем средняя зарплата в регионе, — иногда в разы. Однако если проект Навального может увеличить базу его поддержки, то для развития здравоохранения, образования и культуры он вреден — как, собственно, и сам указ Путина в том виде, в котором он был подписан.

Что именно предлагает Навальный?

Коротко. Бюджетникам предлагают делиться данными о своих зарплатах. На их основе профсоюз будет составлять коллективные жалобы на губернаторов, которые не выполнили указ Путина.

Оппозиционер апеллирует напрямую к врачам, учителям и культурным работникам; он предлагает им с помощью калькулятора посчитать, сколько они «должны получать по указу», а затем написать жалобу на сайт проекта, если цифры не сошлись. Жалобы будут использованы для того, чтобы «мочить губернаторов», в чьих регионах не исполняют указ Путина. Навальный в описании проекта признает, что выступает в данном случае как политик, который ищет новую аудиторию — это «бюджетники, которых обманывают и недоплачивают им зарплату».

Потенциально это весьма востребованная тема не только среди бюджетников: по данным опросов, здравоохранение и низкие зарплаты — самые волнующие жителей России темы. Правительство считает указ 2012 года исполненным, что только добавляет недовольства врачам и учителям, которые этого исполнения не почувствовали. Неудивительно, что инициатива уже вызвала опасения властей: в марте близкий к Кремлю социологический центр ВЦИОМ провел закрытый опрос населения об отношении к профсоюзу Навального; результаты его не были опубликованы.

Так указ Путина был выполнен или нет?

Коротко. В среднем почти выполнен — если судить по данным Росстата. Но многие бюджетники этого не могли почувствовать: зарплаты врачей и учителей в разных регионах и даже в разных больницах и школах очень сильно неравны.

Зависит от того, как понимать указ. В нем значатся только средние показатели, а не зарплаты конкретных людей. Навальный истолковал указ так: если, например, медработники должны в среднем получать среднюю зарплату своего региона, то в реальности они могут получать немного меньше или немного больше этой самой средней — но не в разы меньше.

Чиновники, если судить по данным Росстата, трактуют указ иначе: среднее — это среднее (по региону, по больнице и так далее). По официальной статистике, средние зарплаты разных категорий бюджетников по регионам России и средние зарплаты в этих регионах почти сравнялись; врачи же и научные работники в среднем получают почти в два раза больше. А значит, указ почти исполнен. Однако исполнен он далеко не везде: есть регионы вроде Сахалина, где это и правда происходит, но есть области, где все совсем плохо, как в Брянской или в Калининградской областях.

Если посмотреть чуть подробнее — на больницы и вузы федерального значения, на области, города, районы и села, — то разница между «богатыми» и «бедными» будет еще больше; в федеральных учреждениях получают намного больше среднего по регионам, а в больницах, библиотеках и школах в муниципалитетах, особенно сельских, — намного меньше даже в среднем. А если смотреть на каждое учреждение в отдельности, то выяснится, что разрыв по зарплатам внутри еще существеннее: кто-то, например главврач, получает намного больше среднего, кто-то — сущие копейки. Отсюда и берется огромная армия тех, кто может жаловаться на недоплаты.

Чиновники пытались решить проблему с помощью маленьких хитростей. Еще в 2015 году они решили поменять методику расчета средних зарплат в регионах; они стали меньше, а зарплаты врачей и учителей в сравнении с ними — больше. С тех пор в статистике используются две средние зарплаты — одна обычная (42 с лишним тысячи рублей по всей стране), а другая — для сравнения с зарплатами бюджетников (чуть больше 35 тысяч). Кипела работа и в регионах, и в отдельных учреждениях: людей оформляли на несколько ставок, санитаров выводили из числа медработников или просто увольняли.

Но ухищрения помогали мало. В 2017 году независимые исследователи выяснили, что зарплаты врачей меньше означенных в указе чуть ли не вдвое; в образовании наблюдалась похожая картина; в учреждениях культуры все было еще хуже — там зарплаты повсеместно были ниже средних по регионам.

Даже официальные профсоюзы, которые Навальный считает бесполезными для людей сторонниками Путина, называют отчеты об исполнении указов «обманом, который порождает недоверие и недовольство».

Врачи и учителя действительно получают очень мало?

Коротко. Очень мало — и в сравнении с другими странами, и в сравнении с другими отраслями российской экономики.

Да, им недоплачивают (по сравнению с иностранными коллегами) еще с советских времен; в 1990-е ситуация только ухудшилась; это было вызвано тем, что большинству врачей, медработников, учителей и деятелей культуры по-прежнему платит государство; в советское время у него были другие приоритеты — оно участвовало в гонке вооружений с Западом; в 1990-е финансовые возможности государства резко уменьшились.

По подсчетам института экономики здравоохранения НИУ ВШЭ, врачи в среднем по России получают 28 тысяч долларов в год (с учетом ); это в разы меньше не только врачей в развитых странах, но и во многих развивающихся вроде Турции или Чили. Сейчас даже официальная средняя зарплата врачей меньше, чем средняя же зарплата работников табачных компаний, не говоря уже про нефтяников или программистов; с учителями ситуация еще хуже.

Нельзя просто взять и заплатить всем среднюю зарплату?

Коротко. На это после кризиса 2014 года совсем нет денег, перед выборами 2018-го правительство выложило последнее, резко подняв средние зарплаты медработников и деятелей культуры. Но если бы деньги и были — уравнять зарплаты было бы непросто. Неравенство заложено в систему.

На это нужно очень много денег. Указ 2012 года многие эксперты сразу называли нереалистичным; в первые пару лет повышение шло неплохо — однако в 2014-м начался кризис, из-за чего сильно пострадал бюджет. Правительству пришлось резать расходные статьи; из крупных получателей бюджетных денег больше всего пострадала армия; тем, кто значится в указе Путина от 2012 года, бюджет не резали, но и существенно повышать расходы на них не было возможности.

К президентским выборам 2018 года чиновники приняли радикальное решение — залить бюджетников деньгами. Людям выплатили очень большие по их меркам «стимулирующие надбавки» — аналог премий; потом некоторым еще подняли оклады. В результате, по официальным данным, в первом полугодии 2018-го зарплаты медработников и деятелей культуры росли чуть ли не быстрее всего в стране: на 27–28%; лучше — только у программистов. Только на повышение зарплат в медицине выделили дополнительно 331 миллиард рублей; из-за этого субвенция (отчисления) в фонды медицинского страхования регионов выросла на 21,5%. И это не разовая акция — эти деньги будут платить и дальше; мало того, выплаты будут быстро расти; в 2019 году на поддержание зарплат перечислят еще почти 80 миллиардов. А в 2020 и 2021 годах — более 100 миллиардов; это почти столько же, сколько будет заплачено за развитие «высокотехнологичной медицинской помощи», то есть за современную технику и лекарства, — и почти столько же, сколько за всю новую программу борьбы с онкологическими заболеваниями.

Теперь расходы консолидированного бюджета (федеральной казны, региональных бюджетов и фондов медицинского страхования) на здравоохранение, культуру и образование превышают семь триллионов рублей — это чуть меньше, чем все расходы на пенсии, и больше, чем расходы на оборону и правоохранительную деятельность.

Но и таких больших вливаний недостаточно, чтобы существенно поднять зарплаты в конкретных муниципальных поликлиниках, школах и библиотеках. Первый вице-премьер Антон Силуанов объяснил неудачу тем, что в стране «не хватило вертикали власти», чтобы довести деньги из федерального бюджета до каждого получателя в каждом муниципалитете. Например, в 2013 году большую часть муниципальных больниц и поликлиник передали в собственность регионов, но их снабжение от этого мало изменилось. Средства по районам распределяют власти регионов, которые прежде всего пытаются обеспечить учреждения регионального значения — межрайонные больницы.

Этим неравенство не исчерпывается: с 2011 года оклады, стимулирующие выплаты и надбавки в бюджетных учреждениях, устанавливаются их руководителем. То есть окончательным начислением зарплат в больницах и поликлиниках занимаются главврачи, которые, как правило, озабочены сохранением ключевых для них кадров, а не обеспечением социального равенства. В школах и районных библиотеках то же самое делают директора. И руководители должны еще платить тем, на кого не распространяются указы президента (в здравоохранении, например, таких работников — от уборщицы до юристов — около половины). Врачи и учителя с тех пор часто жалуются, что зарплаты растут в основном у руководителей, а главной целью самих работников стало стремление нравиться начальству.

Сколько нужно денег, чтобы выполнить указы так, как этого требует Навальный?

Коротко. Сотни миллиардов рублей в год, даже если заплатить только самым обездоленным из сел и маленьких городов.

Даже по официальным данным, средние зарплаты муниципальных врачей, медработников, работников культуры и прочих в 1,6–2 раза ниже, чем у федеральных, и в 1,3–1,4 раза ниже, чем у региональных (областного подчинения). Чтобы подтянуть хотя бы к региональному уровню 80 тысяч только сельских врачей и 200 с лишним тысяч только сельских медицинских работников, понадобится не меньше 90 миллиардов рублей в год. На врачей и работников городских муниципалитетов потребуется намного больше денег (установить реальное число «нуждающихся» в городских муниципалитетах по данным Росстата затруднительно).

Вероятно, суммы того же порядка понадобятся на то, чтобы подтянуть к среднему по стране уровню и муниципальных учителей; при этом они, в отличие от врачей, оказывают совсем немного платных услуг, а значит, им остается рассчитывать только на помощь из бюджетов регионов. В целом объем дополнительных затрат бюджетной системы, если отталкиваться от данных Росстата и Минздрава о количестве муниципальных бюджетников и их средних зарплатах, составит сотни миллиардов рублей в год.

Указ Путина как-то сказался на качестве здравоохранения, образования и культуры?

Коротко. Сказался — в основном отрицательно. Врачи и прочие медработники продолжают увольняться, денег на новое оборудование и ремонт школ стало намного меньше.

Указ и особенно борьба за его выполнение повлияли на них скорее негативно. Одно то, что в системе медицинского страхования пришлось увеличить долю затрат на зарплаты с 60 до 70%, указывает на усложнение закупки новой техники, внедрения нового оборудования и методик. То, как регионы справились с повышением зарплат, никак не связано с показателями отраслей, например со смертностью. Таким образом, можно сказать, что зарплаты росли (пусть и не теми темпами, как рассчитывал Путин), а производительность труда бюджетников — нет.

По тому же указу Путина для повышения эффективности должна была быть создана система оценки работы бюджетников конкретных учреждений на основе отзывов граждан и мнений экспертов. Она даже появилась, но ей мало кто пользуется.

Одновременно продолжается отток врачей и медработников. В нем теперь заинтересованы не только сами работники, которые ищут лучшее место в частных клиниках или в других отраслях, но и их начальство, которому нужно показать высокую среднюю зарплату в своем учреждении.

Многие экономисты предлагали отложить исполнение указов до лучших времен. Так, в 2016 году Алексей Кудрин, который тогда еще не был главой Счетной палаты, предлагал пока что индексировать зарплаты на величину инфляции, потому что иначе придется сократить затраты на переоборудование больниц и ремонт школ. Вполне возможно, что резкий рост зарплат в 2018-м может негативно повлиять на исполнение нового «майского указа» Путина; он, в частности, предполагает снижение смертности за счет внедрения новых методов в медицине и больших затрат на борьбу с онкологическими заболеваниями. Есть там и требование срочно побороть дефицит врачей и медработников — то есть нанять много новых людей.

Тогда как сделать, чтобы бюджетники получали намного больше?

Коротко. Ждать, когда в бюджете будет больше денег, и пытаться поменять систему, которая не увязывает зарплаты с результатом.

В нынешней системе управления этими отраслями и состоянием государственных финансов — никак. Конституция России гарантирует гражданам право на бесплатные образование и здравоохранение. А значит, государство должно будет их обеспечивать, а граждане — платить за это налоги и страховые взносы.

При этом врачи стараются предлагать побольше платных услуг, которые не входят в список гарантированных государством, — от этого в том числе зависят их зарплаты. Третий уровень этой системы — добровольная материальная «благодарность» граждан, которая в том числе заменяет систему независимой оценки врачей и медицинских учреждений.

Одновременно растет разрыв в услугах, которые получают богатые и бедные. Первые, разумеется, намного чаще обращаются в частные клиники.

Предлагаются разные варианты улучшения этой системы: например, эффективные контракты, где оплата каждого работника будет зависеть не от мнения начальства, а от объективных показателей успеха лечения.

В образовании и культуре, которые существуют не на принципах страхования, а на деньги из региональных бюджетов, разобраться с системой будет еще сложнее.

Обновление. Вскоре после выхода этого текста Алексей Навальный написал, что «такой беспомощной чуши давно не читал». Политик раскритиковал некоторые из тезисов, высказанных в тексте «Медузы». При этом он не привел ни одного конкретного возражения на выводы, сделанные в тексте. «Медуза» обратилась в ФБК с предложением опубликовать аргументированный ответ Навального, но в фонде на это пока никак не отреагировали.

Дмитрий Кузнец