欧洲联盟（European Union，EU），简称欧盟，1993年根据《马斯特里赫特条约》建立的政治经济联盟，现拥有28个成员国，24种正式官方语言。规范欧盟的条约经过多次修订，目前欧盟的运作方式依照2009年生效的《里斯本条约》（Treaty of Lisbon）。

以上便是通常情况下对欧盟的概要介绍，而欧盟既不是纯粹的政府间组织，也非联邦（federation）或邦联（confederation），而是一个复杂混合体，欧盟成员国对在多大程度上更加一体化存在分歧。

因此，欧盟形成了饱受诟病的官僚组织机构，比如欧洲理事会（European Council）、欧洲议会（European Parliament）、欧盟(部长)理事会（Council of the EU）、欧盟委员会（European Commission），光是名称就足够让人迷惑，更别说工作职责划分和权力范围了。

欧盟从1952年煤钢共同体、1958年欧洲经济共同体到1992年正式成立，涉及到诸多历史渊源和国家及民族之间的恩恩怨怨，好在以上四大机构形成了一个基础治理体系，包括立法和预算两个关键程序，有助于在最短时间内了解欧盟运转的基本框架。

容易混淆的欧盟四大机构

大多数欧盟机构都是在1958年欧洲经济共同体成立时建立的，欧盟(部长)理事会（Council of the EU）向欧洲议会（European Parliament）的权力转移平衡从一开始便存在，欧盟委员会（European Commission）则在两者之间进行斡旋。

欧洲理事会（European Council）

1975年作为非正式峰会成立，2009年《里斯本条约》生效后成为一个正式组织，包括欧盟成员国的国家元首、欧洲理事会主席、欧盟委员会主席以及欧盟外交和安全政策高级代表，其会议通常称为欧盟峰会（EU summits），每半年至少举行两次。

欧洲理事会，即欧盟首脑高层峰会，作为战略把控和危机解决机构，确定了欧盟的总体政治方向和优先事项，虽然没有正式的立法权，但可以指导相关立法政策。

欧洲议会（European Parliament）

作为欧盟事实上的两院制立法机关之一，欧洲议会相当于下议院，每5年选举一次，共751席位，是世界上唯一的直接选举的跨国议会。

具体见文章，欧洲议会大选：右翼崛起。

欧盟(部长)理事会（Council of the EU）

相当于欧盟上议院，由欧盟理事会主席国（Presidency of the Council of the EU）负责推动理事会的政策议题，每半年轮换一次，欧盟各成员国轮流担任主席国。这里要注意的是，欧盟正式文件里只规定了理事会主席国，主持工作的是国家政府，并非个人，即官方没有“欧盟理事会主席”的称谓。

欧盟理事会根据讨论的主题以十种不同的“人员配置”召开会议，主席国负责除了外交事务外的九大领域工作，比如讨论农业领域的议题，由主席国农业部长主持会议，成员包括各国农业相关部长或部长级代表。

各国外长组成的外交事务委员会则在2009年《里斯本条约》生效后分拆出来，交由欧盟外交和安全政策高级代表领导，意在“分担理事会主席国的工作负担”。

同时，《里斯本条约》正式将由国家元首组成的欧洲理事会（European Council）与欧盟理事会分开，因此现在欧盟理事会也被称为“部长理事会”，欧盟理事会主席国的重要性也在随之减弱。

欧盟委员会（European Commission）

作为欧盟的行政机构，大致相当于一个国家系统当中的政府，负责维护欧盟条约和管理日常事务，制定欧盟年度预算和相应监督工作，还是欧盟立法的唯一发起者。

委员会共有28名委员（Commissioner），每个国家一名，其中每人有各自的负责领域，组织框架如下：

主席

第一副主席

副主席兼欧盟外交和安全政策高级代表

4名副主席

21名委员

通常在欧洲议会选举结束的六个月内换届，分成两个步骤：

确定委员会主席。由欧洲理事会主席与欧洲议会主席协商，提出一名候选人，经欧洲理事会投票确认（条件多数制），然后欧洲议会投票表决，过半数可通过。 确定余下27人名单。候任主席根据成员国提名，提出27人名单，同样经欧洲理事会投票确认（条件多数制）后，由欧洲议会投票表决。

关键程序：立法

欧盟通常采用的普通立法程序（Ordinary legislative procedure）主要涉及三个机构，由欧盟委员会提出法案，欧盟理事会与欧洲议会一起修订和批准，主要流程见下：

根据统计数据，自2009年《里斯本条约》生效以来，85%法案在“一读”获批，13%在“二读”获批，2%纳入调解程序。

投票判定规则

欧洲议会采用简单多数制，每个议员一票，投票超过50%即为多数。

欧盟理事会相对复杂一些，采用了条件多数制（qualified majority），在2014年11月1日以前为加权票数，即各国在理事会中的票数不同，人口多的票数多，在这之后则启用了双重多数，规定若要获得理事会多数票，需满足：

55%成员国同意，如28成员国需要16国同意。 代表至少65%欧盟人口。

同时，欧盟理事会投票机制里还有一个少数否决权（blocking minority），即至少4个成员国且代表至少35%欧盟人口，则可以否决提案。这种制度设计使得人口大国在欧盟理事会拥有比以前更大的投票权。

2017年欧盟人口统计数据

关键程序：预算

欧盟的收入和支出年度预算须符合《里斯本条约》规定的多年度财务框架（multiannual financial framework，MFF），其中预算资金来自欧盟“自有资源”（own resources），主要包括欧盟各成员国贡献，以及从增值税、关税和其他税项中获得的收入，2017年欧盟总收入1390亿欧元，其中成员国贡献了56%，前三分别是德国171亿欧元、英国124亿欧元、法国117亿欧元，2017年欧盟总支出是1374亿欧元，其中最大支出为农业39%，第二是支持区域发展34%，行政管理方面则占7%。

与立法类似，欧盟预算制定主要涉及三个机构，主要流程见下：

每年9月1日前，欧盟委员会向欧盟理事会和欧洲议会提交新财年预算草案。 理事会须在10月1日前完成预算草案修订。 然后欧洲议会有42天通过或完成修订。 如果理事会和议会的立场不同，则召开调解委员会在21天内达成联合预算。 然后在14天内寻求理事会和议会批准： 如果在新的财政年度开始时尚未通过预算，则每月可以花费相当于上一财年预算拨款的1/12，直到新的预算案获得通过。

小结

欧盟运转的基础架构可以概括如下：

欧洲理事会（European Council） “欧盟中枢”，由各国元首组成，负责总体战略和优先事项。

欧洲议会（European Parliament） “下议院”，由直选产生，代表欧盟公民。

欧盟(部长)理事会（Council of the EU） “上议院”，由各国部长组成，代表各成员国利益。

欧盟委员会（European Commission） “行政系统”，代表欧盟整体利益，是欧盟诸多程序的发起者。



其中，需要注意几点体现“欧盟特色”的地方：

目前采用的条件多数制投票，增加了大国的话语权。 与通常的国会不同，欧洲议会不能发起立法，该权力归欧盟委员会。 欧洲理事会虽然不直接参与立法等具体程序，但其影响远比看起来要大。 四大机构里最重要的负责人是欧洲理事会主席和欧盟委员会主席（同时也是欧洲理事会成员），议会主席则权力有限，而部长理事会只有主席国没有主席。

总之，现在欧盟的模样，是缺乏总体规划而逐渐演变的历史产物，就像Tom Reid在其书中《The United States of Europe》说的那样，“没有人会故意设计出一个像欧盟那样复杂和冗余的政府”。

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