Die Kosten und die Bauzeit des Bahnhofs sind völlig aus dem Ruder gelaufen.

Düsseldorf Von einem „Riesengewinn“ hatte Verkehrsminister Peter Ramsauer im Februar 2010 gesprochen, als er in Stuttgart symbolisch einen Prellbock von einem Bahngleis gehoben hatte. Damit begann offiziell der Bau des Untergrundbahnhofs Stuttgart 21. War anfangs von einer Bauzeit von acht Jahren die Rede, jährte sich der Baubeginn gerade bereits zum neunten Mal.

Nun ist die Eröffnung für das Jahr 2025 geplant. Waren die Kosten zu Baubeginn noch mit 4,5 Milliarden Euro beziffert, hatte die Bahn zuletzt im Januar 2018 den Kostenrahmen auf 8,2 Milliarden Euro erhöht. Der Untergrundbahnhof reiht sich in eine illustre Liste öffentlicher Großprojekte ein, die zum Desaster wurden.

Bei Stuttgart 21 haben die Kostensteigerungen den erwarteten Nutzen durch Steuereffekte, frei werdende Flächen und eine höhere Standortattraktivität mehr als aufgefressen. „Mit dem Wissen von heute würde man das Projekt nicht mehr bauen“, sagte Bahnchef Richard Lutz im April 2018.

Der dänische Wirtschaftsgeograf Bent Flyvbjerg von der Universität Oxford ist ein Experte für solche Fehlschläge. Er hat den Forschungszweig „Megaprojekte-Management“ begründet. Gemeinsam mit dem Rechtswissenschaftler Cass Sunstein von der Harvard University hat er in einem 2016 veröffentlichten Aufsatz 327 internationale Großprojekte von 1927 bis 2013 analysiert.

Das Ergebnis: In 78 Prozent der Fälle überstiegen die tatsächlichen Kosten der Projekte den Nutzen. Bei einem so hohen Anteil an Fehlschlägen kann man nicht mehr vom Versagen Einzelner ausgehen. Es müssen systemische Ursachen vorliegen.

Die Planer öffentlicher Großbauten gingen lange davon aus, dass das Prinzip der „Hiding Hand“ gelte, der hilfreichen verdeckten Hand. Demnach hat der im Menschen biologisch verankerte Optimismus die segensreiche Wirkung, dass Planer große innovative Projekte angehen, vor denen sie zurückschrecken würden, wenn sie alle damit verbundenen Schwierigkeiten vorhersehen würden.

Letztlich würden diese unerwarteten Hindernisse dann kreativ überwunden, was den anfänglichen Überoptimismus nachträglich rechtfertige. Frei nach Nietzsche also: „Was uns nicht umbringt, macht uns stärker.“ Der deutsche Ökonom Albert Hirschmann war der Begründer des „Hiding-Hand-Prinzips“. Er leitete es aus einer Untersuchung von elf Bauprojekten ab.

Gefährlicher Optimismus

Flyvbjerg und Sunstein fanden in ihrer deutlich breiteren Stichprobe nur in 22 Prozent der Fälle diese „Benevolent Hiding Hand“ – dagegen in 78 Prozent deren bösartige Zwillingsschwester, die sie die „Malevolent Hiding Hand“ nennen. In diesen Fällen sorgt der Optimismus der Planer dafür, dass Projekte umgesetzt werden, die die Gesellschaft am Ende mehr kosten als sie Nutzen bringen.

Letzlich ist das der „Planungsfehlschluss“ (Planning Fallacy), den die Psychologen Daniel Kahneman und Amos Tversky schon 1979 beschrieben haben. Sie wiesen eine starke Tendenz der Menschen nach, die für eine Aufgabe benötigte Zeit zu unterschätzen, selbst wenn sie genau über vergangene Zeitüberschreitungen im Bilde sind. Großprojekte sind besonders anfällig für diesen Fehler, weil sie völlig neuartige Anforderungen stellen.

Flyvbjerg und Sunstein folgern, Optimismus sei „keine Voraussetzung für unternehmerischen Erfolg“. Die Auswirkungen der „Mavolent Hiding Hand“ sorgten vor allem für eine länger als geplante Bauzeit, und die ist entscheidend für Kostensteigerungen. Ein Jahr mehr Bauzeit verursache eine nominale Kostensteigerung von fast fünf Prozent.

Die Hertie School of Governance hat sich mit der Studie „Großprojekte in Deutschland – Zwischen Ambition und Realität“ den Kostenexplosionen hierzulande gewidmet. Die dabei untersuchten 170 Projekte kosteten danach statt 141 mindestens 200 Milliarden Euro. In den meisten Fällen machen die Autoren unterschätzte „Pionierrisiken“ für die Kostensteigerungen verantwortlich, vergleichbar mit der „Malevolent Hiding Hand“.

Das gelte allerdings nicht für den Hauptstadtflughafen BER. Die Kosten des BER sind von geplanten 2,5 Milliarden Euro auf 7,3 Milliarden Euro gestiegen. „Der Bau ist kein einmaliges Projekt mit vielen Unbekannten, denn in Deutschland und Europa werden viele Terminals neu gebaut“, heißt es in der Studie.

Vielmehr fußten die Kostensteigerungen auf Governance-Problemen. Der mit Politikern besetzte BER-Aufsichtsrat habe nicht das benötigte Fachwissen gehabt, und ein externes Controlling habe gefehlt. Das führt zur zweiten ökonomischen Erklärung: der Principal-Agent-Theorie.

Ein für die Ausführung Verantwortlicher (Agent) hat demnach die besten Informationen über die Kosten eines Projekts. Aus Eigennutz untertreibt er die Kosten gegenüber seinem Auftraggeber (Principal). Der Auftraggeber hat nicht die nötigen Informationen, um das zu merken. Er sieht nicht voraus, dass die Kosten unrealistisch bemessen sind und demnach im Verlauf des Baus nach oben schießen werden.

Sieg der Untüchtigen

„Das Problem ist, dass die zweifelhafte Praxis, Kosten zu untertreiben und Nutzen zu übertreiben, von vielen Großprojekt-Planern und -Managern genutzt wird, um ihr Lieblingsprojekt zu bewerben“, schreibt Flyvbjerg. Er nennt das „Survival of the unfittest“, umgekehrter Darwinismus also.

Große Investitionsprojekte seien Situationen, in denen ein mehrstufiges Prinzipal-Agent-Problem existiere. So untertreiben Baukonzerne und Architekten die Kosten, um eine Ausschreibung zu gewinnen. Oder Politiker wollen sich „ein Denkmal“ bauen und legitimieren das Projekt gegenüber der Öffentlichkeit durch Untertreibung der Kosten.

Bei Stuttgart 21 meldete die Deutsche Bahn schon 2002 an die damalige Landesregierung, dass die öffentlich genannten Kosten von rund drei Milliarden Euro nicht realistisch seien, berichtet die Nichtregierungsorganisation Transparency Deutschland.

Doch der Hinweis sei auf Wunsch des damaligen Ministerpräsidenten Erwin Teufel geheim geblieben, obwohl bereits Kosten von über sechs Milliarden Euro für realistisch gehalten worden seien. Das Schweigen hatte auch einen juristischen Grund: Der Bau von Stuttgart 21 war rechtlich nur dann zulässig, wenn das Kosten-Nutzen-Verhältnis einen bestimmten Quotienten nicht überstieg.

Und vielleicht hätten sich bei vollem Wissen über die Kosten auch die Baden-Württemberger gegen Stuttgart 21 entschieden, als sie im Herbst 2011 darüber abstimmten. Großbritannien hat ein System aufgebaut, das erlaubt, Pionierrisiken und das Principal-Agent-Problem abzubauen: das Kompetenzzentrum „Infrastructure and Projects Authority“ (IPA) der Regierung.

Diese mit unabhängigen Experten besetzte Behörde beurteilt öffentliche Großprojekte unter Effizienz- und Kostenenaspekten, schult die zuständigen Manager in Projektleitung und erstattet dem Kabinett und dem Finanzministerium Bericht. Ein Äquivalent zum IPA gibt es in Deutschland nicht.