Detta är ett gästinlägg författat av Lars Davidsson, filosofie doktor som tidigare har arbetat som tjänsteman i riksdagen.

***

”Med en månad kvar till valet tyder mycket på att de tre rödgröna partierna blir större än alliansen, men att de inte får egen majoritet. I ett sådant läge tror LO:s ordförande Karl-Petter Thorwaldsson att alliansen kommer att regera vidare med stöd av Sverigedemokraterna. – Jag är väldigt säker på att vi då väljer en statsminister som heter Fredrik Reinfeldt. Jag tror inte väljarna är medvetna om att det är på väg att hända, säger han”.

I en artikel i Dagens Nyheters från i fredags ringde LO:s ordförande till synes desperat i varningsklockan. Om nuvarande opinionsläge står sig på valdagen riskerar Sverige att få en ”blåbrun sörja” i riksdagen efter valet och ett oväntat valutslag där alliansregeringen, även om den skulle samla mindre stöd hos väljarna än de rödgröna partierna, ändå sitter kvar. Karl-Petter Thorvaldsson var inte först med att spekulera i vad som skulle kunna hända i riksdagen om nuvarande opinionsläge står sig, men hans uttalanden var ovanligt tvärsäkra. ”Jag slår vad om att han regerar vidare”, sade LO-ordföranden.

Men hur ser de konstitutionella förutsättningarna för fyra år till med Fredrik Reinfeldt egentligen ut? Kan han verkligen regera vidare även om Stefan Löfven skulle samla fler röster i riksdagen? Vill han?

Den negativa parlamentarismen består

Sverige har styrts av minoritetsregeringar under drygt 32 av de snart 40 åren sedan införandet av 1974 års regeringsform och även innan grundlagsreformen var minoritetsregeringar vanliga. En viktig konstitutionell förklaring till detta stabila minoritetsregerande är sannolikt att Sverige tillämpar vad som brukar kallas negativ parlamentarism, vilket innebär att det räcker med att en regering tolereras av riksdagen för att kunna bildas eller sitta kvar. I bestämmelserna om regeringsbildning i 6 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen (RF) och om misstroendeförklaring i 13 kap. 4 § RF konstateras att mer än hälften av riksdagens ledamöter – dvs. av samtliga ledamöter, inte bara de som är närvarande eller de som röstar – måste rösta mot en statsminister eller ett statsråd för att de inte ska bli valda eller tvingas avgå. Matematiskt räknas alltså såväl ja-röster och nedlagda röster som frånvarande ledamöter som stöd för det statsråd omröstningen gäller.

En konstitutionell nyhet som kan komma att tillämpas första gången efter 2014 års val är den regel i 6 kap. 3 § RF som säger att om en statsminister väljer att inte avgå efter riksdagsvalet ska förtroendet för honom eller henne prövas av riksdagen senast två veckor efter att den samlats. Reformen har ibland framställts som ett steg i riktning bort från den negativa parlamentarismen och dess möjligheter att släppa igenom smala minoritetsregeringar.

Eventuella effekter av denna uppmärksammade nya regel får emellertid i huvudsak bedömas vara symboliska och psykologiska. Eftersom omröstningsregeln vid statsministeromröstningen är densamma som den alltid varit vid en misstroendeomröstning – mer än hälften av samtliga ledamöter, dvs. 175 nej-röster för att statsministern ska behöva avgå – ställs i praktiken inte större krav på den statsminister som vill sitta kvar efter ett val än vad som var fallet före regeländringen. Ett yrkande om att en misstroendeomröstning ska hållas kräver visserligen att minst en tiondel av riksdagens ledamöter, dvs. 35 stycken, ställer sig bakom den. Men det säger sig självt att den politiska koalition som inte ens kan samla 35 ledamöter för att få en misstroendeomrösting till stånd, helt saknar chans att uppnå målet med omröstningen. Statsministeromröstningen utgör ett slags ”gratis” misstroendeomröstning, men misstroendeomröstningar var aldrig särskilt kostsamma till att börja med.

Den negativa parlamentarismen består alltså i Sverige även med införandet av statsministeromröstningen, åtminstone vid själva regeringsbildningen. Och det får antas vara den negativa parlamentarismen som får LO-ordföranden att ropa ut sin varning till de svenska väljarna. Han ser framför sig ett scenario där ett rödgrönt block är större än allianspartierna, men inte har lyckats uppnå de 175 ledamöterna för egen majoritet, eftersom Sverigedemokraterna utgör tungan på vågen. Det är i ett sådant läge konstitutionellt möjligt att Stefan Löfven – trots att han är ledare för det största partiet och det största blocket – aldrig ens skulle få sina statsmininsterambitioner prövade av riksdagen. Om Fredrik Reinfeldt väljer att inte avgå självmant, trots att det rödgröna blocket alltså blivit större än allianspartierna, kommer en statsministeromröstning att hållas om hans framtida öde. Även om de rödgröna partierna skulle rösta nej till Fredrik Reinfeldt kan han klara sig så länge Sverigedemokraterna väljer att rösta ja, att avstå från att rösta eller avstå från att närvara vid omröstningen.

Sett enbart till regeringsbildningen är det således fullt möjligt att tänka sig ett scenario där Fredrik Reinfeldt sitter kvar även om alliansen vare sig har en absolut ellerens en relativ majoritet (dvs. är största block). Men vilket handlingsutrymme skulle en sådan regering ha? Finns det kanske andra inslag av negativ parlamentarism som skulle kunna rädda Fredrik Reinfeldt även efter installationen?

Att rösta med hjärtat

Ett viktigt, men sällan uppmärksammat skydd för svenska minoritetsregeringar har legat i den praxis som omger riksdagens omröstningar. Riksdagen tillämpar den s.k. elimineringsmetoden när den fattar beslut, dvs. en slags herre-på-täppan-liknande utslagstävling. Enligt elimineringsmetoden ställer talmannen i en viss fråga först de förslag mot varandra som kan väntas få minst stöd (exempelvis Vänsterpartiets mot Sverigedemokraternas, enligt nuvarande mandatfördelning). Det förslag som vinner den voteringen ställs mot det tredje minsta, osv. Slutligen blir det huvudomröstning. Här ställs det förslag som samlat flest röster i de förberedande voteringarna (kontraproposition) mot utskottets, dvs. normalt sett regeringens, förslag (huvudproposition).

Till skillnad från ett system där riksdagen skulle ta ställning till alla alternativa förslag samtidigt i en enda votering, skulle elimineringsmetoden kunna ge mindre partier möjlighet att i de inledande voteringarna rösta för sitt eget bästa förslag för att i huvudvoteringen stödja det förslag de tycker är minst dåligt. Teoretiskt skulle ett parti alltså både kunna ingå i majoriteten (som man stöder i huvudvoteringen) och samtidigt ha en egen reservation mot majoriteten (som man röstat för i de tidigare omgångarna). Men systemet skulle också kunna utnyttjas strategiskt av de förmodade huvudmotståndarna, genom att i de förberedande voteringarna rösta för de minst attraktiva förslagen och därmed potentiellt försvaga motståndet mot det egna förslaget i senare voteringar.

Så skulle elimineringsmetoden kunna fungera. Men det är inte så systemet tillämpats i riksdagen.

Enligt väl etablerad riksdagspraxis deltar partierna i stället endast i de voteringar som gäller deras egna förslag. Det partis ledamöter vars förslag tidigt har fallit sitter sedan vackert på händerna i de senare omröstningsrundorna. Om något av oppositionspartierna haft ett eget förslag som förlorat i de förberedande voteringarna har allianspartierna därför under den gångna mandatperioden normalt sett kunnat räkna med att detta partis företrädare lagt ned sina röster i huvudvoteringen mellan alliansregeringens förslag och ett gemensamt-förslag från övriga tre partier. Detta trots att det teoretiskt kunnat samlas en majoritet emot regeringen. Denna lätt paradoxala praxis att– i sanningens minut, där frågan slutligt ska avgöras– inte rösta för sitt minst dåliga alternativ, utan ståndaktigt stå fast vid sina principer och avstå från att rösta sedan det egna förslaget fallit, har underlättat för svenska minoritetsregeringar att få sina förslag antagna av riksdagen. Så länge en minoritetsregering har mött en i ursprungsläget splittrad opposition har den kunnat räkna med att oppositionen heller inte samlat sig till gemensamt motstånd i huvudvoteringen. I praktiken har utfallet av denna praxis blivit detsamma som om riksdagen tog ställning till alla alternativa förslag genom ett enda beslut (i stället för genom den sekventiella elimineringsmetoden). Det som brukar kallas riksdagsmajoriteten är därför allt som oftast inte någon absolut majoritet, utan bara den största minoriteten (flertalet).

Ett halmstrå efter valet

Riksdagens omröstningspraxis – där det kan räcka med en minoritet för att vinna, så länge den utgör ett flertal i huvudvoteringen– skulle kunna bidra till att hjälpa en svag alliansregering efter valet 2014. I de frågor där exempelvis Vänsterpartiet och Sverigedemokraterna går fram med egna förslag skulle en sådan regering kunna få igenom sina förslag utan bredare uppgörelser, så länge de har bredare stöd än Socialdemokraterna och Miljöpartiet tillsammans. Men läget skulle vara väsentligen besvärligare för Fredrik Reinfeldt än under innevarande mandatperiod. Så fort de rödgröna har ett gemensamt förslag – som då skulle ha bredare stöd än regeringens – skulle det till skillnad från i dag krävas aktiva ”ja”-röster från Sverigedemokraterna för att undvika förlust.

Och framför allt bygger kalkylen på att en praxis som i och för sig visat sig relativt beständig även fortsättningsvis binder partierna med starka, men osynliga band. Inga bestämmelser i riksdagsordningen hindrar emellertid ledamöterna från att börja göra sina röster hörda även i sådana huvudvoteringar där de inte själva har ett eget förslag. I det komplicerade läge som väntar efter valet, och i synnerhet om en försvagad alliansregering skulle välja att sitta kvar med sverigedemokratiskt stöd, kan riksdagens omröstningspraxis förväntas hamna under allt större press. Små partiers ledamöter kan antas bli allt mer lockade av möjligheten att kunna rösta för den egna ståndpunkten – även där den går på tvärs med kollegerna i det egna politiska blocket – i tidiga voteringsrundor, utan att därför behöva avstå från att ta ställning i en huvudvotering mellan blocken.

Att riksdagen också stundtals väljer att omtolka sin egen praxis med dramatiska effekter visades inte minst i höstens budgetstrid, där konstitutionsutskottet (bet. 2013/14:KU32) kom till slutsatsen att den samlade oppositionsmajoriteten inte hade brutit mot riksdagsordningen när den genom en ändring i skattelagstiftningen rev upp delar av den alliansbudget som riksdagen tidigare sagt ja till. Och som statsvetaren Ulf Bjereld påpekat skulle just omröstningen om 2015 års budget kunna riskera att bli en första tung förlust för en svag alliansregering. Säkert är det dock inte. Förutsättningen är för det första att de rödgröna samlar sig till ett gemensamt budgetalternativ. Men också att inte Sverigedemokraterna bestämmer sig för att bryta riksdagens etablerade omröstningspraxis och i en avgörande votering välja alliansbudgeten före den rödgröna.

Sveriges negativa parlamentarism skulle kunna bli det halmstrå alliansen klamrar sig fast vid för att behålla regeringsmakten även efter en valförlust. Men det framstår som ett mycket skört halmstrå i en politisk virvelvind.

För ytterligare läsning i ämnet, se Torbjörn Bergmans inlägg på temat.