Suite à la publication de l’étude d’Aline Leboeuf sur « Coopérer avec les armées africaines », nous avons invité plusieurs experts à réagir. Maya Kandel (Université Sorbonne Nouvelle Paris 3) revient ici sur l’expérience américaine de la coopération militaire en Afrique. Maya Kandel est historienne, spécialiste des Etats-Unis, en particulier la politique étrangère, le Congrès et le processus de décision. Depuis 2013, elle travaille également sur la politique américaine en Afrique. Elle est l’auteur de nombreuses publications, et a créé et anime le blog Froggy Bottom.

L’aide militaire et la formation des armées alliées ou amies fait partie des outils classiques de l’action extérieure des Etats-Unis, et était déjà au cœur de la stratégie américaine de containment pendant la guerre froide, y compris sur le continent africain. La fin de la guerre froide avait produit une période de flottement dans la politique américaine en Afrique, marquée sous la présidence de Bill Clinton par des épisodes traumatiques, en Somalie en 1993, au Rwanda en 1994. Dans la période post-Rwanda (mais pré-11 septembre 2001), les Etats-Unis, qui s’étaient (militairement) retirés du continent, n’en lancent pas moins de nouveaux programme de « formation des armées partenaires » (« building partner capacity » ou BPC), dont l’enjeu central est le maintien de la paix et la prévention de conflits : c’est ainsi la création du programme African Crisis Response Initiative (ACRI) en 1996, dont l’objectif est de former les militaires africains afin qu’ils puissent participer aux opérations de maintien de la paix, qui connaissent alors un croissance considérable et tout particulièrement sur le continent.

Après les attentats du 11 septembre 2001, les priorités américaines en Afrique évoluent à nouveau. La lutte contre le terrorisme devient l’alpha et l’oméga de l’action extérieure américaine. Deux nouveaux programmes entérinent cette nouvelle vision de la BPC pour l’Afrique, dans la région de la Corne (PREACT) et au Sahel (TSCTP). Les Etats-Unis signent en 2002 un accord avec Djibouti pour y installer une importante base de logistique militaire au cœur de leur dispositif en Afrique de l’Est. L’accord permettant sa mise en service a été reconduit en 2014 pour 10 ans renouvelables. Par ailleurs, un nouveau commandement militaire géographique a été créé pour l’Afrique (AFRICOM) en 2007 entérinant ainsi le nouveau statut stratégique du continent dans les intérêts américains.

Cette évolution s’est accélérée sous Obama, en raison à la fois de l’évaluation de la menace par Washington, en hausse pour le continent africain et des choix de politique de défense du président démocrate. En effet, la BPC est replacée au cœur de la stratégie américaine de sécurité nationale, emblématique d’une doctrine ou d’une approche Obama, que celle-ci soit qualifiée de light footprint, de « doctrine de responsabilité » ou encore de « stratégie de parrainage ». La BPC devient en particulier un élément central du nouveau modèle de contre-terrorisme promu par l’administration démocrate, reposant sur une stratégie d’appui aux armées partenaires, en priorité des forces locales. En Afrique sub-saharienne, les programmes de BPC se sont ainsi multipliés, avec des objectifs stratégiques de plus en plus variés, allant du renforcement de la relation avec les Etats-Unis, au maintien de la paix et à la guerre par partenaires interposés, et des sommes toujours croissantes.

L’assistance sécuritaire américaine aux armées africaines en chiffres

Le total de l’aide étrangère américaine représente pour 2017 (dernière requête budgétaire de l’administration Obama) 42,4 milliards de dollars. L’assistance sécuritaire (militaire et policière au sens large, y compris certains programmes ciblant la justice ou encore la lutte contre le narcotrafic) représente 16,8 milliards de dollars. Un peu plus de la moitié (8,7 milliards) est fourni par le département de la Défense, le reste par le département d’Etat et quelques autres agences (certains programmes de l’USAID, de la DEA et du ministère de l’Intérieur). Sur le total, parmi les 10 premiers bénéficiaires et au-delà des habituels Afghanistan, Israël, Egypte, Irak, Jordanie, Pakistan, on a ensuite quatre pays africains : le Kenya (626,4 millions de dollars), le Nigeria (606,1 millions de dollars), la Tanzanie (575,3) et l’Ethiopie (513,7). Viennent ensuite pour l’Afrique : l’Ouganda, la Zambie, le Mozambique, mais aussi le Sud Soudan, le Rwanda, etc.

L’essentiel de l’assistance sécuritaire américaine à l’Afrique prend la forme d’une aide militaire. Aujourd’hui, la part la plus importante concerne la lutte contre les Shebab en Somalie (première priorité d’AFRICOM), avec plus de 1,4 milliards de dollars sur la dernière décennie. Somme à laquelle il faut ajouter l’aide destinée aux pays voisins (principalement le Kenya, Djibouti et l’Ethiopie), de l’ordre d’environ 40 à 60 millions de dollars par an depuis cinq ans. En augmentation également, il convient de mentionner l’assistance au Nigéria et à ses voisins contre Boko Haram, de même que l’aide aux pays du Sahel. Pour une analyse plus détaillée de cette aide américaine, il convient de distinguer entre les programmes placés sous tutelle du Département d’État (configuration traditionnelle) et ceux, de plus en plus nombreux, qui dépendent directement du Pentagone.

Les programmes sous tutelle du département d’Etat

Les trois programmes les plus importants sont l’International Military Education and Training program (IMET) qui assure une formation « académique » dispensée dans des écoles militaires américaines, dans le but d’approfondir la relation bilatérale et de familiariser les élites militaires avec le système américain ; les Foreign Military Sales (FMS) qui concernent avant tout les achats d’armements, de services, d’entraînements conjoints ; et enfin le Foreign Military Financing (FMF) avec le même objet que FMS mais financé via un système de « subventions » ou grants, qui doivent être dépensées par des contrats avec des industriels américains. Ces programmes sont mis en œuvre par l’Agence du Pentagone pour la coopération sécuritaire (Defense Security Cooperation Agency ou DSCA), et gérés par les bureaux d’AFRICOM dans les ambassades des pays concernés (Offices of Security Cooperation) mais sont financés sur le budget du département d’Etat, qui en assure la tutelle au niveau politique.

Le FMF finance l’aide à Israël, l’Egypte, la Jordanie tandis que l’Arabie Saoudite paie tout via le FMS. L’un et l’autre sont soumis à un vote du Congrès. Le programme FMF est le plus important pourvoyeur de l’aide militaire américaine et son budget est passé de 3 milliards de dollars à la fin des années 1990 à plus de 5 milliards (annuels) aujourd’hui. Parmi les 10 premiers bénéficiaires sur les cinq dernières années, on compte trois pays africains : Djibouti, l’Ethiopie et l’Ouganda. Le Tchad, le Cameroun et la Mauritanie sont également d’importants bénéficiaires. La part africaine du FMF représente quant à elle 5,7 milliards en 2017 sur un total de 16,8 milliards. Pour ce qui est de l’IMET enfin, les sommes sont beaucoup plus modestes dès lors qu’aucun équipement n’est en jeu : la part de l’Afrique y est d’environ 12 millions par an. La quasi-totalité des pays africains reçoit une part d’au moins 100 000 dollars par an.

L’essentiel de l’aide américaine à l’Afrique transite par le budget PKO ou Peacekeeping Operations (à ne pas confondre avec la contribution américaine aux opérations de l’ONU, financée via une autre ligne budgétaire) : ces programmes participent à la formation des armées partenaires (BPC), même si leur budget dépend du Département d’Etat. Le budget PKO a également augmenté depuis 15 ans, passant de 150 millions de dollars en 2000 à près de 500 millions aujourd’hui. Pour l’essentiel, il va à des pays d’Afrique sub-saharienne, avec des montants variant de 200 à 400 millions de dollars par an. Le budget PKO a aussi financé la réforme des secteurs de sécurité (RSS) au Liberia, au Sud Soudan, à la République Démocratique du Congo, à la Somalie (330 millions pour Sud-Soudan de 2005 à 2013, 200 millions depuis 10 ans pour le Liberia, plus de 120 millions depuis 10 ans pour la RDC, plus de 220 millions depuis dix ans pour la Somalie). Le PKO est aussi le principal budget pour les programmes de lutte contre le terrorisme administrés par le département d’Etat, en particulier le TSCTP, programme ciblant le Sahel et le programme PREACT concernant l’Afrique de l’Est, qui reçoivent respectivement environ 20 et 10 millions de dollars annuels.

Autre programme essentiel, le Global Peace Operations Initiative (GPOI), créé en 2005 a désormais incorporé un précédent programme appelé ACOTA (African Contingency Operations Training and Assistance), lui-même successeur d’ACRI. GPOI devait originellement durer 5 ans avec un budget de 660 millions de dollars. Il a été étendu et vise à entraîner 242 500 soldats supplémentaires (le GPOI a déjà entraîné près de 100 000 militaires africains depuis 2005). Là encore, la BPC se place dans un objectif spécifique d’appui à la formation aux opérations de maintien de la paix. Rappelons à cet égard que 80% des casques bleus déployés dans le monde le sont en Afrique, l’une des plus larges opérations de stabilisation étant une mission de l’Union Africaine (AMISOM en Somalie), avec 22 000 soldats de la paix africains (la plupart équipés et entraînés par les Etats-Unis, avec également le soutien financier de l’UE). Parmi les dix plus importants contributeurs aux missions de maintien de la paix de l’ONU, la moitié sont des pays africains. Enfin, toujours dans le cadre des programmes du département d’Etat, il faut citer les programmes suivants : Africa Maritime Security Initiative (AMSI), très actif dans la lutte contre la piraterie ; Africa Conflict Stabilization and Border Security (ACSBS), ce dernier avant tout pour la lutte contre la Lord’s Resistance Army (LRA) de Joseph Kony en Ouganda jusqu’en 2012 ; ainsi que l’Africa Military Education Program (AMEP), dont l’objectif est la professionnalisation des armées africaines.

Les programmes administrés par le Pentagone

Derrière ces formes de coopération structurelle administrées par le Département d’État, le Pentagone pilote ses propres programmes de BPC, notamment en matière de lutte contre le terrorisme. Le Congrès a ainsi autorisé chaque année depuis 2005 la mise en œuvre de nouveaux programmes de coopération sécuritaire sous l’autorité du seul Pentagone, avec récemment une augmentation significative du financement, tout particulièrement pour l’Afrique. Le budget le plus connu correspond à la section 1206 du budget défense, aussi appelée « Global Train and Equip Program », codifié depuis dans la loi d’autorisation de la Défense (NDAA) de 2015 sous le titre 10 USC 2282. D’autres ont suivi (sections 1207, 1203, 1208) pour cibler plus spécifiquement l’Afrique de l’Est et le Yémen ou la LRA. L’ensemble n’a cessé d’augmenter pour ce qui concerne l’Afrique sub-saharienne, jusqu’à atteindre en 10 ans près de 800 millions de dollars au total. Les deux principaux pays bénéficiaires sont le Kenya et l’Ouganda, avec un total de plus de 100 millions de dollars chacun. Si l’on compte aussi l’aide spécifique pour la lutte contre la LRA (comptabilisée à part), l’Ouganda est le pays africain ayant reçu la plus importante part (cumulée) d’assistance sécuritaire de la part du Pentagone. Parmi les autres bénéficiaires majeurs on compte également la Mauritanie, la Niger, la Burundi et Djibouti.

Mentionnons par ailleurs l’initiative conjointe DoS-DoD baptisée Global Security Contingency Fund (GSCF), projet pilote destiné à la lutte contre Boko Haram avec un budget à la hausse depuis 2014 (40 millions de dollars pour Nigeria, Cameroun, Tchad et Niger). On citera aussi des programmes plus anciens, concernant la lutte contre le narcotrafic et d’autres programmes antérieurs sur le terrorisme, avec un budget pour l’Afrique sub-saharienne de 12 à 38 millions annuels ces cinq dernières années, concernant plus de 20 pays. Enfin, il faut également évoquer les budgets concernant la lutte anti-terroriste par les forces spéciales (1208) dont les informations sont classifiées.

La principale ligne budgétaire aujourd’hui est le fonds global pour les partenariats dans le contre-terrorisme (Counter Terrorism Partnership Fund ou CTPF), annoncé par Obama lors de son discours de West Point de mai 2014 et dont les fonds sont pris sur le budget des opérations du Pentagone (OCO pour Overseas Contingencies Operations). La requête 2017 du CTPF atteint 1 milliard de dollars pour le monde entier, dont 450 millions pour l’Afrique, répartis entre Afrique de l’Est, bassin du lac Tchad et Afrique du Nord-Ouest. Une part est également prévue pour les alliés, en premier lieu la France, qualifiée de “key partner leading counterterrorism missions on the continent”.

Enfin l’administration Obama a créé trois nouveaux programmes, annoncés au moment du sommet États-Unis-Afrique qui s’est tenu à Washington en août 2014, qui concernent tous des initiatives multinationales concernant l’établissement ou le maintien de la paix. Le SGI (Security Governance Initiative) est un programme conjoint américain avec 6 pays dont le but est d’améliorer la gouvernance des secteurs de sécurité et la capacité à faire face aux menaces. Il concerne le Ghana, le Kenya, le Mali, le Niger, le Nigeria, la Tunisie, avec un budget de 65 millions en 2015, prévu à 83 millions par an ensuite, sans date de fin. L’APRRP (African Peacekeeping Rapid Response Partnership) entend cibler spécifiquement les pays africains dont Washington considère que leurs forces armées sont d’un niveau suffisant pour intégrer des missions de l’ONU et de l’AU. Six pays sont concernés : le Sénégal, le Ghana, l’Ethiopie, le Rwanda, la Tanzanie, l’Ouganda. Le budget prévu est de 110 millions par an, jusqu’en 2019. Enfin l’ACIRC (African Capacity for Immediate Response to Crisis) doit financer une force de réaction rapide prévue par l’UA.

Les risques d’une approche focalisée sur la BPC

Cette stratégie de lutte par procuration reste problématique au regard de ses conséquences à long terme, en particulier l’augmentation du risque pour les pays partenaires d’être la cible d’attaques terroristes de représailles. Les personnes chargées de la mettre en œuvre pour le département de la Défense soulignent notamment d’autres inconvénients de l’approche américaine. Tout d’abord, les difficultés d’absorption des sommes en jeu par les pays bénéficiaires, et la corruption qui en résulte. Se pose ensuite le problème de la discontinuité des aides et programmes en raison de plusieurs lois du Congrès, en particulier les lois Leahy, qui imposent des conditions sur le respect des droits de l’homme pour le versement de l’aide. Enfin, la multiplicité des programmes comme des autorités de tutelle provoquent des complications (et redondances) bureaucratiques qui réduisent considérablement leur efficience, si ce n’est leur efficacité.

Héritage de la doctrine Obama, la formation par les forces spéciales est aujourd’hui d’autant plus privilégiée, que l’une des rares études approfondies sur le retour d’expérience (« lessons learned ») des programmes de formation par les forces conventionnelles et spéciales américaines au Mali (sur l’effort de formation américaine après les critiques suite au coup d’Etat de 2012) analysait les différentes approches mises en œuvre par les différents programmes américains de formation (IMET, ACRI, CFTP, exercices annuels) et comparait les résultats et comportements des unités maliennes qui en avaient bénéficié. L’étude concluait que seul un « effort continu », en l’occurrence mis en œuvre par les forces spéciales, était considéré comme réellement efficace en termes de formation des armées partenaires sur le long terme pour atteindre l’objectif des « solutions africaines aux problèmes africains ».

Mais l’aide apportée aux pays partenaires et plus précisément à leurs forces militaires risque aussi de conduire au renforcement de régimes autoritaires et répressifs, qui utilisent le soutien américain pour consolider leur pouvoir et réprimer l’opposition politique sous couvert de « lutte contre le terrorisme » (cf. évolution politique récente du Kenya et de l’Ethiopie par exemple). C’est un cercle vicieux dont les autorités américaines sont conscientes, mais sans parvenir à en sortir. L’histoire semble se répéter, si l’on songe aux ressemblances avec l’Alliance pour le progrès de John Kennedy qui avait lancé en 1961 un ambitieux programme pour l’Amérique latine d’aide au développement et d’assistance économique mais aussi de renforcement des institutions militaires pour lutter contre le communisme. On se souvient des dictatures militaires qui avaient suivi dans la région.

Retrouvez les autres publications de Maya Kandel sur les Etats-Unis en Afrique sur son blog Froggy Bottom.