Alors que la campagne présidentielle est lancée, enquête sur les hauts fonctionnaires et les conseillers ministériels qui partent dans le privé, souvent dans la finance.

Du public au privé et inversement : "pantouflage", "rétro-pantouflage" et "portes tournantes" © Radio France / Thomas Jost

37 min Du public au privé : le grand manège des hauts fonctionnaires / Les voitures pollueuses

Pantouflage, mode d’emploi

Un millier de fonctionnaires d’Etat par an sont concernés par le "pantouflage", c’est-à-dire par le fait de passer du secteur public au secteur privé. À l’origine, cette expression est utilisée par les Polytechniciens. Dans le jargon de Polytechnique, il y a ceux qui choisissent « la botte », c’est-à-dire le public, et ceux qui choisissent « la pantoufle », le secteur privé. Le « pantouflage » existe depuis longtemps, mais il s’est accéléré ces dernières années. Frédéric Lemaire, cofondateur du site Pantoufle watch peut citer une dizaine d'exemples de conseillers de l'Elysée partis vers le privé :

- Julien Pouget, conseiller économie de François Hollande, parti travailler pour Total

- Xavier Piechaczyk, conseiller transport et environnement de François Hollande, a rejoint le directoire de RTE (Réseau de transport d’électricité), où il s’occupe des réseaux clients et des territoires

- David Kessler, ancien conseiller culture et communication, est parti travailler pour Orange studio

- Benoît Loutrel, le numéro deux de l’ARCEP (Autorité de régulation des communications électroniques et des postes) recruté par Google France.

VIDÉO | Quand les hauts fonctionnaires se recasent dans la finance

Les banques à l’Elysée

S’il y a bien un milieu que les hauts fonctionnaires affectionnent tout particulièrement, c’est celui de la finance. On peut citer le cas du directeur général de l’Agence des participations de l’Etat (APE), David Azéma recruté par l’une des plus grandes banques d’affaires américaines : Bank of America - Merryl Lynch. Ou encore, Jean-Jacques Barbéris, conseiller pour les affaires économiques de François Hollande. À peine nommé… déjà parti dans le privé : recruté par une société de gestion d’actifs liée au Crédit agricole et à la Société générale. Avant lui, ce poste de conseiller économique à l’Elysée était occupé par Laurence Boone (qui n’est pas haut fonctionnaire), passée par Barclays et Bank of America - Merril Lynch, avant de repartir en 2016 comme chef économiste pour la compagnie Axa.

Un phénomène structurel

Ce "pantouflage" concerne autant la droite que la gauche. Si on remonte dans le passé, on peut citer le cas de Gilles Grapinet, conseiller de Jean-Pierre Raffarin à Matignon, directeur de cabinet du ministre des Finances Thierry Breton, recruté par le Crédit agricole. Pierre Mariani est également concerné. Il était directeur de cabinet de Nicolas Sarkozy au Budget, avant de rejoindre BNP-Paribas et de prendre la direction de la banque Dexia (qui a fait naufrage en 2011).

La valse des « Rétro pantouflages »

Le "pantouflage" fonctionne aussi dans l’autre sens. De plus en plus de hauts fonctionnaires partis dans le privé reviennent ensuite dans le public. C’est ce qu’on appelle le « rétro-pantouflage ». On parle également de « portes tournantes » (« revolving doors » en anglais) pour qualifier ces allers-retours incessants entre public et privé. L’un des cas les plus connus est celui du candidat à la présidence de la République, Emmanuel Macron, inspecteur des finances parti travailler dans la banque Rothschild, avant d’être nommé secrétaire adjoint de l’Elysée, puis ministre de l’Economie. On peut également citer Nicolas Namias, passé par la direction du Trésor, la Banque Populaire Caisse d’Epargne, il devient conseiller du Premier ministre Jean-Marc Ayrault. Puis il repart dans le privé, comme directeur de la stratégie de la banque d’affaire Natixis.

« Le pouvoir et l’argent »

Comment expliquer de tels allers-retours ? Il y a d’abord un contexte historique et économique qui a évolué en défaveur de l’Etat, analyse le sociologue Paul Lagneau-Ymonet :

Paul Lagneau-Ymonet, sociologue © Radio France / B.Collombat

« Le rapport de force entre l’ordre économique et l’ordre politique a bougé en faveur de l’ordre économique. À l’échelle individuelle, les opportunités de carrière offertes à d’anciens hauts fonctionnaires dans le privé sont incomparables. Autrefois, vous pouviez décider de servir l’Etat parce que vous vouliez avoir le pouvoir, puis vous alliez dans le privé parce que vous vouliez l’argent. Aujourd’hui, vous pouvez avoir le beurre et l’argent du beurre, dans un temps très réduit. »

Ainsi, le salaire d’un haut fonctionnaire qui va « pantoufler » dans la banque peut être multiplié par dix, voire plus.

Un pantouflage encouragé par l’Etat

En théorie, un haut fonctionnaire sert l’Etat pendant dix ans, dont quatre juste après son diplôme, sous peine de rembourser « la pantoufle », c’est à dire une partie du coût de ses études payé par l’Etat. Mais dans la pratique, les délais pour "pantoufler" sont de plus en plus courts, spécifiquement pour certains corps de l’Etat, comme les Inspecteurs des Finances. Selon le sociologue François Denord, "les sorties vers le privé s'effectuent relativement tôt" et elles concernent également des cadres de Bercy, où le MS3P (Mission suivi personnalisé et parcours professionnel) s’occupe de recenser les offres de recrutement venues du privé :

François Denord, sociologue © Radio France / B.Collombat

"75 % des inspecteurs des finances vont pantoufler au cours de leur carrière, dont un bon tiers de manière durable ou définitive."

Un directeur du Trésor recruté par un fonds franco-chinois

Exemple spectaculaire de ces "pantouflages" encouragés par l’Etat : l’ancien directeur du Trésor, ex-directeur général des Finances publiques, Bruno Bézard, a été recruté par un fonds d’investissement franco-chinois, Cathay Capital. Son prédécesseur au Trésor, Ramon Fernandez, a lui été recruté par Orange.

« Un petit lutin » dans la tête des hauts fonctionnaires

Ces passerelles avec la finance finissent par déteindre sur l’état d’esprit de certains hauts fonctionnaires. C'est l'explication de Christophe Nijdam, ancien banquier et ex-secrétaire général de l’ONG Finance Watch :

« Quand vous êtes au Trésor, vous savez que si vous voulez par la suite faire une carrière mieux rémunérée, vous allez le faire dans le secteur bancaire. Vous avez toujours un petit lutin à l’arrière de votre cerveau qui vous dit que ce n’est peut-être pas très malin d’aller à l’encontre des désirs du secteur bancaire… au cas où. »

Un ancien de la Société Générale à Bercy

Autre exemple : la nomination, en juillet 2016, de Thierry Aulagnon, comme directeur de cabinet du ministre des Finances. Cet énarque, ancien du Trésor, a déjà dirigé le cabinet de Michel Sapin, au début des années 1990 avant d’être recruté par l’assureur Gan. Il a ensuite fait toute sa carrière à la Société Générale, puis, il est revenu à Bercy. Cette nomination pose question puisque les Finances sont en lien direct avec le secteur bancaire et les assurances. De plus, le gouvernement s'interroge sur la fiscalité accordée à la Société Générale dans l’affaire Kerviel.

Pour tenter de couper court aux critiques, Michel Sapin indique avoir consulté la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et avoir donné des consignes strictes pour éviter tout conflit d’intérêt. Thierry Aulagnon a l’interdiction de traiter certains dossiers, comme ceux de la Société Générale.

Permis de « pantoufler »

Ces pantouflages sont censés être encadrés par une Commission de la déontologie de la Fonction publique. Les avis de cette Commission ne sont pas publics mais un rapport est publié chaque année. Les fonctionnaires ont l’interdiction pendant trois ans d’aller travailler dans une entreprise avec laquelle ils ont eu un lien. La grande majorité des demandes de pantouflages sont validées par cette Commission de déontologie. Seuls 2% d’avis négatifs sont rendus. Selon Roland Peylet, président de la Commission de déontologie de la Fonction publique, la loi pénale est strictement appliquée :

« Bien sûr, il y a une marge d’appréciation. Il n’est pas toujours facile de se faire une opinion juste sur la part qu’a pu prendre un fonctionnaire dans une prise de décision concernant une entreprise. Des allers et venues sont non seulement possibles, mais à priori encouragées par le législateur, entre la fonction publique et l’exercice d’activités privées. Si le législateur prend une orientation contraire, nous ferons ce que veut le législateur. »

Plus de 50 % des autorisations de "pantoufler" sont assortis de conditions, émises par la Commission de déontologie. Par exemple, Bruno Bézard a obtenu le feu vert de la Commission à condition de ne pas avoir de contacts avec la direction du Trésor. Mais le contrôle de ces réserves reste difficile à appliquer.

L’affaire Pérol, symbole du « pantouflage » à la française

Dans l’affaire François Pérol, en 2009, la Commission de déontologie a été contournée. Cet ancien conseiller de Nicolas Sarkozy à l’Elysée, a accompagné la fusion de l’entité Banque Populaire Caisse d’épargne (BPCE) avant d’en prendre la direction. François Pérol a d'abord été directeur de cabinet adjoint de Francis Mer puis de Nicolas Sarkozy, à Bercy, en charge de la création d’une filiale des Caisses d’épargne. Il a par la suite conseillé la banque Rothschild à ce sujet. Jérôme Karsenti, avocat de l’association Anticor résume l'affaire :

On reproche à François Pérol d’avoir préparé le fauteuil dans lequel il s’est assis par la suite.

Poursuivi pour « prise illégale d’intérêt », François Pérol a été relaxé en première instance. Son procès en appel doit se tenir en mars 2017.

« Ce qui est bon pour la banque est bon pour la France »

L’actuel secrétaire général de l’Elysée, Jean-Pierre Jouyet, est un bon exemple de ces pantouflages : il a successivement été directeur adjoint de cabinet de Lionel Jospin, directeur du Trésor, président de Barclays-France, secrétaire d’Etat aux affaires européennes, dans le gouvernement de François Fillon, président de l’Autorité des marchés financiers, puis directeur général de la Caisse des dépôts et consignations… Agnès Rousseaux, journaliste au site Basta !, s'interroge :

Agnès Rousseaux, journaliste au site "Basta !" © Radio France / Benoît Collombat

« Comment quelqu’un qui a fait des allers-retours entre le secteur privé et le secteur public, qui a travaillé dans le secteur financier, peut être nommé dans l’instance de régulation du secteur bancaire ? »

Une fausse loi bancaire

La loi dite de séparation bancaire en juillet 2013 reste très timide. Elle ne sépare pas réellement les activités spéculatives des banques, des activités de crédit. Thierry Philipponnat, directeur du think tank Institut Friedland, ancien secrétaire général de l’ONG Finance Watch considère que le lobby bancaire pèse sur le législateur :

Thierry Philipponnat © Radio France / B.Collombat

« Cette loi bancaire a été adoptée parce que les responsables des grandes institutions financières ont convaincu ceux qui avaient le pouvoir politique que ce texte devait avoir l’apparence de la réforme. Mais en réalité, cette loi n’a pas changé grand-chose… »

« Circulez, il n’y a rien à voir ! »

L’actuelle directrice générale de la Fédération bancaire française, Marie-Anne Barbat-Layani connait bien les rouages de l’Etat. Inspectrice des Finances, passée par le Trésor, elle a conseillé le ministre PS des Finances Christian Sauter, avant de retourner dans le privé, comme directrice générale adjointe de la Fédération nationale du Crédit agricole. En 2010, elle est nommé directrice adjointe du cabinet du Premier ministre François Fillon, avant de défendre aujourd’hui les banques françaises. L'ancien banquier et ex-secrétaire général de Finance Watch, Christophe Nijdam, explique :

« Il y a une sorte de verrouillage et d’endogamie qui bloque ou de limite la régulation bancaire. On se comprend, on parle le même langage. Nous sommes des experts. On va présenter des intérêts comme étant dans l’intérêt général. Circulez, il n’y a rien à voir ! »

Sous l’influence de la finance ?

La nomination du gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau, par François Hollande, en septembre 2015, a été très critiquée par de nombreux observateurs. Polytechnicien, inspecteur des finances, énarque, il a été directeur de cabinet de Dominique Strauss-Kahn, à Bercy, puis directeur délégué de la banque BNP-Paribas, avant d’être nommé à la tête de la Banque de France. Pour Jézabel Couppey-Soubeyran, maître de conférence à Paris 1 Panthéon-Sorbonne, cela pose problème :

Jézabel Couppey-Soubeyran, maître de conférence à Paris 1 Panthéon-Sorbonne © Radio France / B.Collombat

« Quelle voix est portée ? C’est nécessairement une voix influencée par la culture acquise dans le secteur bancaire et financier. »

Entendu le 29 septembre 2015, devant la commission des Finances de l’Assemblée nationale, François Villeroy de Galhau a assuré qu’il assumerait sa mission en toute indépendance :

« J’ai lu parfois que je risquais d’être prisonnier de la finance si j’étais nommé. C’est extrêmement mal me connaître. Je suis un homme libre, un homme droit et donc je déciderai seulement en fonction de ce que je crois être bon pour notre pays et son économie. »

Mais s’agit-il vraiment d’une question de personne ? Les questions posées par cette nomination renvoient plutôt à la façon dont l’Etat considère l’oligopole bancaire. Pour Michel Crinetz, ancien superviseur financier, le problème est "plus structurel que personnel" :

Michel Crinetz © Radio France / B.Collombat

"On ne soupçonne pas le gouverneur de la Banque de France de défendre les intérêts de BNP-Paribas. Il va défendre les intérêts des banques, en général, au lieu de les superviser. Il considère qu’il est là pour favoriser les champions nationaux, que ce qui est bon pour la BNP ou pour la Société générale est bon pour la France. Il ne faut surtout pas les critiquer, ni les sanctionner."

Un rapport confidentiel de l’OCDE daté de 2009, fait le même constat en Australie, en Belgique, au Canada, en Irlande, en Nouvelle-Zélande, et au Royaume-Uni. Là encore, l’OCDE s’inquiète des conséquences du pantouflage et des « portes tournantes » sur les autorités de régulation.

Extrait du rapport de l'OCDE en 2009 :

« Les relations proches entre, d’un côté, les régulateurs et le pouvoir politique, et de l’autre, l’industrie de la finance et ses lobbyistes, sont alimentées par le recyclage régulier de personnel entre ces deux univers. (…) S’attaquer aux portes tournantes constitue le début d’un processus indispensable afin de restaurer la confiance des citoyens dans le système politique et le fonctionnement des marchés financiers. »

La Commission européenne, royaume des « portes tournantes »

Ce système des portes tournantes entre politiques et secteur financier se retrouve également à l’échelle européenne. On a pu le constater, en septembre 2016, lorsque l’ancien président de la Commission européenne (2004-2014), Manuel Barroso a été recruté par la banque Goldman Sachs.

Une pétition des fonctionnaires européens

Ce recrutement de Manuel Barroso par Goldman Sachs a provoqué une onde de choc. Une pétition lancée par des fonctionnaires européens a recueillie plus de 150 000 signatures. Un porte-parole des fonctionnaires européens, qui tient à rester anonyme, explique son sentiment de trahison et la nécessité de réagir :

« Nous avons l’impression d’avoir été trahis de voir que ce président de la Commission pour qui nous avons travaillé, rejoigne une banque impliquée dans le scandale des subprimes, et qui a aidé la Grèce à maquiller ses comptes et à spéculer sur ses malversations. »

Selon les règles de l’Union européenne, ce pantouflage de Manuel Barroso n’a pourtant rien d’illégal. En effet, les commissaires européens doivent respecter un délai de 18 mois avant de "pantoufler" dans le privé. C’est ce qu’a fait Manuel Barroso. La Commission européenne propose désormais de faire passer ce délai à deux ans, trois ans pour les anciens présidents. Pour les députés européens, en revanche, il n’y a aucun délai légal pour "pantoufler", alors que leurs collaborateurs, eux, doivent respecter une période de deux ans.

Un comité d’éthique pas vraiment indépendant

Un comité d’éthique peut se prononcer sur ces "pantouflages". Mais ses avis ne sont pas contraignants. L’article 245 du traité de l’Union européenne prévoit seulement « un devoir d’honnêteté et de délicatesse de la part des commissaires dans l’acceptation de fonction, à l’issue de leur mandat. » Ce comité d’éthique, nommé par le collège des commissaires européen, n’est pas vraiment indépendant. Il est composé de trois membres : un ancien juge néerlandais à la Cour de justice de l’Union européenne, un social-démocrate allemand, ex-membre du Parlement européen, et un ancien haut responsable autrichien à la Commission. Dans le cas de Manuel Barroso, le comité d’éthique a conclu qu’il y avait « sans doute, un manque de jugement » de la part de l’ex-président de la Commission européenne, mais « pas d’infraction ».

Une enquête sur le pantouflage de Barroso

Une plainte a été déposée par le collectif d’employés des institutions européennes à l’origine de la pétition auprès du médiateur européen, l’irlandaise Emily O’Reilly :

Emily O’Reilly, médiatrice européenne © Radio France / B.Collombat

« Je vais faire une enquête. Je vais interroger la Commission et le comité d’éthique. J’ai le pouvoir d’examiner n’importe quel document qui puisse m’aider dans ma réflexion. Puis, je ferai des recommandations. »

Le médiateur européen n’a pas de pouvoir de sanction, mais il peut mener des investigations et faire des propositions de réformes.

Goldman Sachs cible « le vrai pouvoir »

Une autre enquête est actuellement menée par la médiatrice. Elle concerne, cette fois, les liens entre le président de la Banque centrale européenne (BCE), Mario Draghi, et le Groupe des Trente, un cercle de banquiers et de financiers. Mario Draghi a, lui aussi, travaillé pour Goldman Sachs, tout comme Peter Sutherland, un ancien commissaire à la concurrence, directeur général de l’Organisation mondial du commerce, devenu président de Goldman Sachs de 2005 à 2015.

Bruxelles, temple du lobbying

À Bruxelles, 15 000 lobbyistes sont à l’œuvre. Des commissaires européens sont ainsi régulièrement recrutés par des entreprises avec lesquelles ils sont en contact. C’est le cas de la néerlandaise Nelly Kroes, ancienne commissaire à la concurrence et à l’Economie numérique, embauché par Bank of America - Merryl Lynch et par la société Uber. On retrouve son nom dans l’affaire des Bahamas Leaks, par le biais d’une société off-shore qu’elle dirigeait. Autre exemple : l’ex-commissaire européenne au climat, et ancienne ministre de l’énergie danoise, Connie Hedegaard, recrutée… par Volkswagen.

La tactique des « ouvreurs de porte »

Tous ces pantouflages sont suivis de près à Bruxelles, par l’ONG, Europe Corporate Observatory. Pour Martin Pigeon, porte-parole de Europe Corporate Observatory, "ces anciens commissaires sont des ouvreurs de porte" :

"Il est très difficile de leur refuser un rendez-vous, parce qu’ils ciblent leurs anciens subordonnées."

C’est ce qu’a fait, par exemple, l’ancien commissaire au marché intérieur, l’irlandais Charlie Mc Creevy pour le compte de la compagnie aérienne Ryanair. Alors qu’il était responsable de la régulation bancaire, Charlie Mc Creevy a également rejoint le conseil d’administration d’une banque.

50 % des ex-commissaires devenus lobbyistes

Un rapport publié par l’ONG Transparency International permet de prendre la mesure de l’importance de ces pantouflages européens. 30 % des anciens députés du parlement européen travaillent pour des organisations inscrites au registre des lobbyistes de l’Union européenne. Plus de 50 % des ex commissaires européens sont devenus lobbyistes. Daniel Freund, responsable de Transparency International en Belgique, donne un exemple :

Daniel Freund, responsable de Transparency International en Belgique © Radio France / B.Collombat

« L’ancienne présidente de la Commission des affaires financières économiques a rejoint la Bourse londonienne. Au bout de quelques semaines, des responsables européens quittent leurs fonctions pour des agences de lobbying. »

Une régulation européenne torpillée par le lobby bancaire

Comme en France, ces pantouflages ont donc un impact direct sur la régulation bancaire. Ainsi, lorsque Michel Barnier, le commissaire européen chargé des services financiers et du marché intérieur, a tenté d’imposer des règles plus strictes pour les activités à risque des banques, il s’est heurté à un mur. Le gouverneur de la Banque de France, à l’époque, Christian Noyer, a clairement désavoué la volonté de régulation du commissaire Barnier :

« Les idées qui ont été mises sur la table par le commissaire Barnier sont, je pèse mes mots, irresponsables et contraires aux intérêts de l'économie européenne. J’espère que ce projet restera enterré et qu'il n'aura aucune suite. »

Une quarantaine de texte a finalement été adopté mais sur l’essentiel, Michel Barnier n’a pas été suivi. Jean-Michel Naulot, ancien banquier, ex-régulateur à l’Autorité des marchés financiers appelle cela "le temps des lobbys" :

Jean-Michel Naulot, ancien banquier © Radio France / B.Collombat

"Aux Etats-Unis, le président Obama avait demandé au secrétaire au Trésor Paul Volcker de réformer les banques. On est passé d’un texte de 39 pages… à 950 pages ! Les textes sont dénaturés. Michel Barnier avait fait un excellent travail. Mais on en a fait des confettis."

Le britannique Jonathan Hill a succédé à Michel Barnier en 2014. Il était auparavant lobbyiste pour le milieu bancaire…

Des « experts » proches de la banque

Après la crise financière de 2007-2008, le président de la Commission européenne, Manuel Barroso a fait appel à un groupe d’ « experts » pour rendre un rapport censé réformer « la supervision financière ». Mais la plupart de ces « experts » étaient liés au secteur bancaire (Citygroupe, Morgan Stanley, BNP-Paribas…). Jacques de Larosière, ancien directeur général du Fonds monétaire international (FMI), ex-gouverneur de la Banque de France, conseiller de la banque BNP-Paribas et auteur d’un rapport sur la régulation et la supervision des banque, se souvient :

Jacques de Larosière © Radio France / B.Collombat

« Lorsque Monsieur Barroso m’a appelé, j’avais officiellement quitté BNP-Paribas la veille. J’ai accepté de me remettre au travail. Mais je l’ai fait avec la considération de l’intérêt public. Je n’ai pas regardé si c’était intéressant pour BNP, cette idée ne m’a même pas effleuré… »

Une « capture intellectuelle »

Outre « l’expertise », l’autre argument avancé par le lobby bancaire est celui d’une régulation qui serait préjudiciable à l’activité économique. Selon Sébastien de Brouwer, porte-parole de la Fédération européenne des banques, "les institutions européennes doivent connaitre l’impact des décisions qu’elles prennent" :

Sébastien de Brouwer © Radio France / B.Collombat

"Pour connaitre cet impact, elles ont besoin d’être informés par des experts. C’est le rôle que nous jouons. Nous sommes attentifs à l’impact de ces décisions sur le financement de l’économie."

Ne pas mordre la main qui pourrait te nourrir…

Au sein du Parlement européen, certains députés tentent de résister à cette « capture intellectuelle », comme par exemple Philippe Lamberts, eurodéputé Vert belge :

Il ne faut pas venir me raconter des salades !

Philippe Lamberts, euro député Vert en Belgique © Radio France / B.Collombat

« Le travail de lobbyistes financiers n’est pas très difficile, parce que bien souvent avec des arguments bateaux, ils parviennent à emporter le morceau. J’ai passé 22 ans dans le secteur privé, dans une multinationale américaine, j’ai constaté les ravages de la financiarisation. Malheureusement, la plupart des décideurs politiques n’ont aucune expérience de terrain. Ou alors, ils ne veulent pas mordre la main qui pourrait un jour les nourrir. »

Une administration Goldman Sachs

Aux Etats-Unis, ces pantouflages ont pris une ampleur considérable. De nombreux anciens membres de Goldman Sachs se retrouvent à des postes clés de l’administration du président américain Donald Trump. C'est le cas du conseiller du président, Steve Bannon ou du secrétaire au Trésor américain, Steven Mnuchin. Conséquence : Donald Trump vient d’annuler toute une série de régulations bancaires. Les « portes tournantes » sont désormais bien dans toutes les têtes.

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Références bibliographiques :