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Introduction : Les réseaux transeuropéens de transport (RTE-T), l’ambition d’une carte

Le traité de Maastricht (1992) reconnaît le droit à l’Union Européenne de cofinancer des infrastructures de transport d’intérêt européen. L’objectif est de subventionner des réalisations pour homogénéiser l’offre de transport, notamment en vue de la réalisation des maillons manquants entre réseaux nationaux en vue de résorber les goulots d’étranglement et de favoriser les échanges des personnes et des biens. À cela est venu s’ajouter le souci environnemental dans la construction des infrastructures comme dans l’usage des véhicules. Après diverses hésitations sur l’ampleur et les modes d’intervention, la Commission a défini un réseau central (ou core network) qui regroupe les principaux couloirs de circulation. Dans ce cadre, la Commission occupe une fonction quasi-fédérale en portant des réalisations que les États-membres ne veulent ou ne peuvent pas prendre en considération, faute de moyens, d’intérêt ou plus simplement de légitimité, comme c’est le cas pour les tronçons transfrontaliers.

La carte des réseaux transeuropéens de transport ou RTE-T (figure 1), telle qu’elle est définie dans les documents programmatiques de l’UE, affiche une belle cohérence et grande unité. Elle dessine un maillage global, régulier et intégré des infrastructures européennes de transport, existantes ou à créer. Bien sûr, dans cette représentation, il est aisé de pointer les manques de réalisme et une ambition que seuls parviendraient à atteindre des investissements astronomiques estimés à 750 milliards d’euros (Commission européenne, 2017). Cette carte ne reflète donc autant un projet politique qu’une planification technique. Mais au-delà des tracés, la carte est aussi intéressante parce qu’elle invite à aborder plus précisément les mécanismes institutionnels de la prise de décision.

Figure 1. Les 9 couloirs de transport du réseau magistral des RTE-T

Source : Commission Européenne.

Pour illustrer le propos et montrer les implications concrètes des mécanismes en jeu, nous avons retenu le corridor ferroviaire Rhin-Alpes dans sa partie septentrionale, un axe majeur pour le système européen des transports. Avec l’interprétation d’un cas emblématique, l’occasion est ainsi donnée de montrer comment s’opère la construction européenne au-delà de la diversité des acteurs et des échelles convoquées, grâce à la mise en œuvre d'une étroite coordination technique et politique.

L’article s'appuie sur une recherche documentaire qui met en regard les différents échelons de décision impliqués par le projet des RTE-T. Elle replace dans un premier temps le projet de corridor ferroviaire rhénan dans la perspective de planification globale des RTE-T et présente les caractéristiques de son calibrage et les enjeux techniques et financiers qu’ils soulèvent. Dans une seconde partie sont mis en avant les mécanismes de coordination institutionnels mis en place. La troisième partie met enfin en lumière la place centrale qui revient aux instances européennes pour piloter cette gouvernance complexe.

1. Le corridor ferroviaire Rhin-Alpes dans les RTE-T : un système de transport de portée européenne

L’axe Rhin-Alpes est un des neuf corridors prioritaires du projet de RTE-T défini par l’UE en octobre 2013. Avec un trafic international de l’ordre de 372 millions de tonnes (2014), il constitue l’itinéraire de circulation le plus sollicité d'Europe. C’est aussi un des axes les plus anciennement structurés, caractérisé depuis le XIXe siècle par l’importance d’un contrôle international (Beyer, 2014).

1.1. L'importance du corridor rhénan dans les projets européens

La fonction du couloir rhénan comme lien naturel entre les ports de la mer du Nord et leurs arrière-pays industriels structure la grande liaison méridienne de la dorsale européenne. La remarquable densité des trafics est aujourd’hui soumise au défi de la croissance des échanges. Ainsi la capacité quotidienne maximale de 288 trains (fret et voyageurs) est d’ores et déjà atteinte à plus de 90 % sur l’itinéraire du Rhin supérieur (Commission européenne, 2014). Le couloir rhénan canalise ainsi la priorité des investissements dans les pays concernés pour des motifs différents : faciliter le transit et tirer parti de la logistique induite (Belgique et Pays-Bas), soit pour répondre aux besoins de l’industrie (Allemagne), ou encore tenter de se raccorder au cœur économique du continent largement ouvert sur le monde (Suisse, France). L’Italie y cherche pour sa part l’accès aux marchés d’Europe du Nord. Pour répondre aux besoins du trafic de marchandises, tous les modes sont sollicités : la voie d’eau représente 54 % des tonnes-kilomètres, contre 12 % pour le rail et 32 % pour la route.

La position centrale de l’axe rhénan en fait une vitrine de premier ordre pour l’Union européenne dans sa politique de transport. L’enjeu est ici particulièrement sensible et se présente comme une alternative dynamique, portée par une intense concurrence entre acteurs ferroviaires et entre modes de transport. Pour y répondre, l’infrastructure doit ajuster ses capacités et favoriser un usage plus intensif. Toutefois, les travaux doivent intervenir sans perturber le trafic très dense et tout incident peut avoir de lourdes conséquences comme le rappelle l’incident de Rastatt (voir ci-dessous) qui a interrompu la circulation ferroviaire entre août et octobre 2017 (Bavay, Guihéry, 2018).

Photographie 1. Voie ferrée le long du Rhin à Remagen (Rhénanie-Palatinat)

Cliché de Qualle en 2005 sous licence GNU (source)

1.2 Le couloir Rhin-Alpes, les bases d'un calibrage technique et financier

Le corridor multimodal Rhin-Alpes comprend le Rhin comme voie navigable à grand gabarit (convois de 3 000 t jusqu’à Bâle), tout en offrant de puissantes alternatives ferroviaires et routières (tableau 1). Il est loin d’être la ligne schématique représentée sur la carte globale des RTE-T (figure 1) et se structure en fait comme un faisceau d’itinéraires offrant localement des tracés dédoublés (figure 2, à gauche). Le réseau transeuropéen ne se limite d’ailleurs pas à un développement linéaire de l’infrastructure. Il intègre aussi les nœuds de transport : gares, ports fluviaux et maritimes, chantiers de transport combinés, aéroports (figure 2, à droite). Ces derniers occupent un rôle déterminant quant à la capacité de circulation et à la complémentarité des modes. À ce titre, ils sont susceptibles de bénéficier des financements européens. La partie suisse du réseau est prise en compte dans le projet global, afin d’assurer la continuité fonctionnelle, mais sans pour autant pouvoir prétendre au contrôle et au soutien financier de l’Union européenne. Des négociations précisent les engagements techniques des deux parties dans le cadre plus global des Accords bilatéraux I et II signés en 2000 et 2004 (Schwok, 2010).

Figure 2. Le couloir rhénan, un écheveau d’infrastructures

Source : TEN-T Regulation 1316/2013, Annexe 1 partie 1, repris in Commission européenne, 2014 [pdf]. Traduction / adaptation : Antoine Beyer, 2019.

Tableau 1. La longueur et la part des différentes infrastructures du couloir Rhin-Alpes selon le mode de transport Rail Route Voies navigables Total km % km % km % km % Pays-Bas 435 13 % 260 15 % 424 27 % 1119 17 % Belgique 49 16 % 275 16 % - 0 % 774 12 % Allemagne 1322 41 % 708 41 % 1155 72 % 3185 49 % Suisse 560 17 % 286 17 % 21 1 % 867 13 % Italie 409 13 % 192 11 % - 0 % 601 9 % Total 3225 100 % 1721 100 % 1600 100 % 6546 100 % Source : Commission européenne 2014, données TENtec

Pour la Commission, un corridor n’est pas calibré d’abord par une offre préexistante dont il s’agirait d’assurer la continuité. Son dimensionnement est établi selon les besoins estimés de mobilités des biens et des personnes à l’horizon 2030, date retenue pour la réalisation complète du réseau (règlement UE-1315/2013). Partant des données de 2010, les experts ont ainsi défini pour le fret ferroviaire rhénan une croissance globale de 75 % des tonnes-kilomètres jusqu’en 2030, soit une croissance annuelle de 1,4 %. Cette donnée va alors déterminer la capacité du réseau à planifier (figure 3).

Figure 3. Les trafics de 2010 et leur projection en 2030

Source : Commission européenne 2014, données Panteia, et ETISplus. Traduction et adaptation : Antoine Beyer 2019.

Pour le couloir ferroviaire Rhin-Alpes, un certain nombre d’objectifs sont d’ores et déjà atteints ; d’autres exigent en revanche une mise à niveau (tableau 2). L’écartement est unifié sur l’ensemble du tracé et complètement électrifié, bien que selon des tensions différentes dans les pays traversés : 15kV 16,7 Hz alternatifs en Allemagne et en Suisse, 1500 V en courant continu aux Pays-Bas et 3000 V en Belgique et en Italie. Une motrice franchissant les frontières doit donc être tri- ou quadri-courant pour éviter un désattelage, synonyme de perte de temps.

Tableau 2. Caractéristiques et taux de réalisation des spécifications attendues pour les RTE-T ferroviaire par rapport aux normes UE requises sur le corridor Rhin-Alpes Données requises Pays-Bas Belgique Allemagne Suisse Italie Total Longueur des sections (km) 435 499 1322 560 409 3225 Électrification 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Ecartement des voies = 1435 mm 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Vitesse train de fret > 100 km/h 83 % 81,6 % 100 % 90,4 % 97,8 % 92,8 % Poids par essieu = 22,5 t 78,2 % 100 % 100 % 100 % 0 % 97 % Longueur des trains de fret >740 m 100 % 100 % 100 % 100 % 0 % 87,3 % ERTMS* 49,8 % 18,4 % 0 % 15,5 % 0 % 12,3 % *ERTMS : système européen de signalisation ferroviaire

Encadré 1. Harmoniser les réseaux ferroviaires européens Les règlements européens retiennent l’harmonisation des normes pour le RTE-T. Ainsi, pour le mode ferroviaire, les attendus visent l’adoption de caractéristiques communes : l’écartement standard européen des voies à 1435 mm (ce qui est déjà acquis, voir tableau 2), l’électrification complète des itinéraires (avec des tensions nationales différentes), l’adaptation de la voie pour accueillir une charge minimale de 22,5 tonnes par essieu, la capacité d’accueil des circulations des trains de fret à 100 km/h pour une longueur minimale de convoi portée à 740 m (si elle est en France de 750 m, elle n’est que de 550 m en Italie) ; enfin, la mise en œuvre du système européen de contrôle/commande ERTMS est attendu sur l’ensemble des itinéraires, permettant d’unifier le système de pilotage et de normaliser les échanges entre la cabine de conduite et le régulateur de circulation. Passer aux nouvelles normes européennes signifie l’adaptation des voies pour le dépassement et les voies de garage pour les convois. De même, pour le matériel circulant, le passage de 1 600 à 2 000 t par essieu signifie des trains plus lourds et donc la modification des attelages et de la puissance de traction des motrices et d’ajuster les capacités de freinage pour l’ensemble du convoi. L’accélération à 100 km/h peut conduire à rectifier les courbes. Un effort important porte sur l’interopérabilité des systèmes de gestion des circulations avec la diffusion par l’ERTMS (European Rail Traffic Management System) dont seules les voies nouvellement mises en service sont dotées. Les gestionnaires de réseaux, allemands notamment, sont assez réticents à remplacer la technique nationale en place, qui suppose un nouveau matériel de signalisation de voie ainsi que des systèmes embarqués. La nouvelle technologie, en permettant une densité de trafic de trafic plus importante, est un levier pour répondre à la croissance des trafics. Les modifications du matériel représentent un investissement qui ne concerne pas que l’axe rhénan, puisque le matériel qui y circule emprunte les autres lignes du réseau. Il impose ainsi la coexistence temporaire de deux normes et les surcoûts qui y sont liés. Des investissements sont néanmoins nécessaires pour homogénéiser à terme les réseaux nationaux et aligner leurs capacités sur les normes communes requises. Pour l’équipement ERTMS du matériel roulant, des valeurs diffusées par les institutions européennes (MEMO/05/235 Bruxelles, 4 juillet 2005) faisaient état d’un coût unitaire de 100 000 euros sur du matériel de traction neuf. Les prix oscillent entre 200 000 euros et 300 000 euros lorsqu’il s’agit d’adapter du matériel existant. Sur les voies, l’installation d’ETCS accompagne en effet souvent une rénovation entière de la ligne. Pour cette raison la fourchette est assez large et les estimations oscillent entre 30 000 et 300 000 euros du kilomètre. Une analyse ligne par ligne est nécessaire pour donner des chiffres précis. Les premières estimations tournent autour de 400 à 500 millions euros par an pour le déploiement d’ETCS, soit environ cinq milliards d’ici 10 à 12 ans pour équiper un sous-ensemble significatif du réseau transeuropéen. Dans ces conditions, on peut comprendre la réticence des acteurs du ferroviaire à se lancer dans une rénovation du système qu’on cherche à repousser jusqu’à l’obsolescence des systèmes nationaux existants (voir europa.eu/rapid/press-release_MEMO-05-235_fr.pdf). Pour chacune des caractéristiques, une carte peut être établie avec les travaux à réaliser, précisant les tronçons concernés et, dans un second temps, le montant des mises à niveau nécessaires. Ce travail de collecte de données, complété par le recensement complet des projets nationaux, constitue une avancée sur la connaissance fine et sur des bases pour la première fois homogènes des infrastructures sur un parcours international. Il vient alimenter la base de données du Système d'Information TENtec des Communautés Européennes. Une étude de marché du transport multimodal au sein du Corridor a également été réalisée. Elle renseigne sur la situation des transports à l’horizon 2030 et détaille les besoins en infrastructures et le calibrage des chantiers des transports combinés.

Comme pour chaque corridor européen, c’est donc à partir de ces objectifs chiffrés et normatifs que sont fixés les travaux à réaliser et que sont calculés les besoins de financement.

Pour le corridor Rhin-Alpes ont ainsi été recensés :

245 projets (dont 19 encore non chiffrés) pour 47,615 milliards d’euros.

10 projets communs avec le corridor 6 (Mer du Nord - Méditerranée) pour un montant de 2,158 milliards d’euros.

70 projets sont « pré-identifiés », c’est-à-dire qu’ils ont fait l’objet d’études techniques et financières approfondies dans un cadre national, et à ce titre sont immédiatement finançables par le programme « Mécanisme pour l'interconnexion en Europe » (Connecting European Facilities) sur la période 2014 - 2020 doté de 29,854 milliards d’euros.

Une synthèse détaillée dans le Rapport d’étape de 2014 (EC, 2014) permet de rendre compte des interventions et du chiffrage selon le type de mise à niveau retenu et bien sûr selon le mode de transport considéré (tableau 3).

Tableau 3. Recensement des projets par mode et projection de leurs coûts Modes de transport Nombre de projets Coût estimé (en M€) Part du coût total Aéroports 7 644 1 % Voies navigables et ports intérieurs 37 5677 12 % Rail 60 31249 66 % Route 15 7617 16 % Chantiers de transport combiné rail-route 7 373 1 % Ports maritimes 19 2055 4 % Source : Union européenne, 2014.

1.3. Une logique d'axe résultant d'additions d'interventions locales

Un corridor ne se réalise pas en une fois, mais s’ajuste aux besoins et aux priorités régionales. L’amélioration de l’axe ferroviaire rhénan passe ainsi par de nombreuses mises en chantier. Bien que leurs réalisations relèvent d’un enjeu prioritaire européen, c’est avant tout le calendrier national et local qui s’impose car, même si l'UE participe au financement, la décision revient aux autorités directement en charge des infrastructures, à savoir le plus souvent pour le réseau ferroviaire, aux Etats. Les réalisations frontalières supposent ainsi des engagements intergouvernementaux où l’UE n’est pas directement partie prenante. En Allemagne, la programmation relève d'une négociation entre le pouvoir fédéral et les Länder. La description des principaux projets localisés le long de l’axe permet de documenter plus précisément les chantiers programmés, tels qu’ils sont recensés dans un plan d’ensemble (figure 4) et que l’on peut détailler. Le corridor fait donc l’objet de projets fragmentés et présente donc souvent aussi des réalisations fragmentaires. Les priorités en sont fixées par les différents États qui engagent les études et déterminent les calendriers .

Figure 4. Le corridor ferroviaire rhénan comme une mosaïque de tronçons à moderniser

Source : d’après Code 24, 2014. Traduction et adaptation : Antoine Beyer

Photographie 2. Betuwe route (Pays-Bas), voie ferrée dédiée au fret entre le port de Rotterdam et la Ruhr

Cliché de Nederbetuwe en 2008 sous licence GNU (source)

2. Les mécanismes européens d’encadrement du couloir ferroviaire rhénan

Ce n’est que depuis le Traité de Maastricht de 1992 que les instances européennes peuvent prendre une part active à la planification des infrastructures de transport d’importance européenne. Toutefois, leur influence n’intervient qu’indirectement, à travers un co-financement qui peut contribuer à des mises en chantier sans jamais être une injonction. Après presque vingt ans de tâtonnement, la Commission et le Parlement ont réussi à établir une doctrine (Sichelschmidt, 1999). Pour ce faire, le dispositif s’appuie sur trois règlements qui s’imposent aux États-membres par transcription directe dans les législations nationales, à savoir :

Le Règlement UE 913/2010 qui établit les corridors pour le fret ferroviaire ;

Le Règlement UE 1315/2013 qui recense les infrastructures du RTE-T en vue d’un achèvement en 2030 (pour un coût global alors estimé à 750 milliards d’euros) ;

Le Règlement UE 1316/2013 qui élargit les financements à travers le mécanisme pour l'interconnexion en Europe et renforce le volet financier existant.

Le suivi d’exécution et de conformité aux directives relève des gestionnaires nationaux des infrastructures ferroviaires. On peut souligner que l’action européenne est plus impérative quant aux règles de circulations sur le réseau que pour l'adaptation de ce dernier qui est aux mains des pouvoirs nationaux. Dans le premier cas, on s’inscrit dans le droit de la concurrence, les règles s'imposent aux États ; dans le second cas, l'UE se borne à proposer des financements ciblés, les États disposent de la possibilité de les réaliser ou non, mais dans ce dernier cas, ils se privent de moyens financiers significatifs qui peuvent représenter jusqu’à 40 % des investissements. Ce soutien est un levier souvent décisif. La Commission estime ainsi que chaque million engagé dans les RTE-T génère 5 millions d'investissements de la part des États membres et 20 millions de la part du secteur privé (site Toute l'Europe, 2017).

Pour l'axe rhénan comme pour les autres couloirs prioritaires, la notion de « corridor européen » recouvre une réalité structurée en couches qui, si elles se recoupent largement, ne se superposent pas toujours exactement (figure 5). On peut en effet représenter les niveaux considérés selon un emboîtement hiérarchique, de la définition politique la plus englobante à son expression modale la plus précise et technique. On peut alors les caractériser de la manière suivante pour le ferroviaire rhénan :

Les corridors RTE-T (Réseau transeuropéen de transport) se concentrent sur l’offre multimodale d’infrastructures (dont le rail). Ils définissent le réseau magistral (core network) défini en 2012 qui nous a jusqu’ici servi de fil directeur (cf. figure 1). Les corridors RNE (Rail Net Europe) regroupent depuis 2004 les gestionnaires européens d’infrastructures ferroviaires et les organes d’attribution des sillons (horaires et attribution de capacités) sur des itinéraires prédéfinis (Rousseaux, 2012). Leur coordination doit améliorer la qualité et l’efficacité du trafic ferroviaire international. Leur tracé est progressivement ramené aux corridors RFC (voir infra) avec lequel il correspond désormais complètement. Les corridors ERTMS : le European Rail Traffic Management System ou système européen de gestion du trafic ferroviaire est un dispositif de signalisation et de contrôle des trains, destiné à promouvoir l’interopérabilité. Depuis 2007, sa mise en œuvre est encouragée le long des corridors ERTMS désignés par des lettres (soit le corridor A, entre Rotterdam et Gênes), puis par des chiffres, Rotterdam-Gênes devenant le corridor 6 (Règlement 913/2010 UE) (figure 6). Les corridors RFC. Un rail freight corridor est un sillon international préconstruit (c'est-à-dire une capacité de faire circuler les trains par la réservation d'un droit de passage). Alors qu'intervenait traditionnellement chaque gestionnaire national, le règlement européen impose l'établissement de « guichets uniques ». Les procédures de gestion du trafic et la programmation des travaux d'entretien le long du RFC sont désormais harmonisées et assurent une plus grande fluidité internationale.

Historiquement, les diverses « couches » présentées se sont mises en place dans le sens opposé à celui exposé, ce qui peut expliquer la non coïncidence des tracés et des périmètres retenus. En effet, la Commission a très tôt légiféré sur les spécifications techniques des circulations pour du fret international pour appuyer la relance des trafics (corridor RFC), avant de se rendre compte de la nécessité d'équiper ces axes de manière homogène (ERTMS), puis de concevoir une coordination ambitieuse entre gestionnaires nationaux (corridors RNE). Enfin, le schéma d’axes et leur pilotage est intervenu qui a servi de base pour concevoir les RTE-T, en élargissant le principe dégagé pour le transport ferroviaire aux autres modes et dans une approche multimodale. Le schéma final de la figure 1 résulte donc d'une généralisation d'une pratique d'abord envisagée techniquement pour le seul fret ferroviaire. Cette dernière peut ainsi être entendue comme la matrice du système actuel. On peut noter aussi la décomposition privilégiée du réseau en corridors linéaires et intégrateurs. Loin d’être issue d’une démarche abstraite, la construction des RTE-T s’ancre dans la résolution de problèmes concrets de circulation.

Du fait de cette historicité sur une vingtaine d’années, chacune de ces couches dispose d’un pilotage sur la base d’une coordination et de négociations spécifiques.

3. Les leviers dans la gouvernance des RTE-T

Un travail important reste aujourd’hui à réaliser pour faire converger les différentes approches qui caractérisent chacune des couches fonctionnelles et à coordonner la diversité des parties prenantes.

3.1. États et institutions européennes, entre incitation et coordination

Si on a pu envisager le cadre fonctionnel du dispositif, la question de sa gestion reste entière. Il faut pour cela entrer plus avant dans la gouvernance du système, qu'il faut là encore aborder par niveau.

Dans sa politique de transport, l’UE s'appuie fondamentalement sur le principe de la concurrence. La volonté de promouvoir l’usage du rail a néanmoins conduit les instances européennes à mettre en place le principe de coordination par grands itinéraires internationaux autour de deux pôles par extension successive :

Pour assurer une offre attractive capable de surmonter les discontinuités techniques, le recours à la coordination des gestionnaires de réseaux (le comité de gestion) s’est avéré indispensable, instituant des relations durables entre les parties prenantes dans le pilotage de l'offre de capacité de circulation du fret (figure 5a). À ce stade, l'UE ne s’était pas encore dotée d'une vision globale pour sa politique des transports et avait laissé une large part aux États-membres. Le système est ainsi piloté par un comité exécutif constitué de représentants désignés par les États avec peu d'initiative aux instances communautaires.

Créée plus tardivement et dans une perspective plus surplombante, la gouvernance des RTE-T assure aux institutions européennes un rôle d'animation multimodal. Les ressources financières sur lesquelles peut désormais compter l'UE leur octroient une position centrale dans le dispositif. La commission est bien cette fois-ci au cœur de la gouvernance des RTE-T qu'elle structure comme un lieu d’échanges et de débat avec le forum de corridor et comme un dispositif de pilotage à travers la désignation d’un coordinateur responsable de la supervision et de l’animation d’un corridor (figure 5b).

On a donc deux pôles fonctionnels. Le premier pôle, le pilotage des corridors fret est plus technique, tourné vers des réponses opérationnelles aux mains des gestionnaires des réseaux nationaux et contrôlés par les États. Le second, la gouvernance des RTE-T supervisée par la Commission européenne, prend par contraste une dimension plus politique, orientée vers l'attribution des ressources financières et le suivi des réalisations. Reste à établir des passerelles entre les pôles. Des liens assez ouverts de consultation et de coopération articulent les deux instances, qui mériteraient sans doute d'être étudiés plus en détail.

Figure 5. Pilotage des corridors fret et gouvernance des RTE-T

Ces architectures ne sont pas sans rappeler deux grands modèles institutionnels européens, la première, celle du pilotage des corridors de fret présente des points communs avec le modèle fonctionnaliste de la construction européenne, celle des « arrangements pratiques », imaginée par Jean Monet autour d’experts nationaux susceptibles de définir une voie dépassant les œillères nationales, mais restant sous le regard étroit des gouvernements. La seconde, celle de la gouvernance des RTE-T attribue un rôle plus important aux instances européennes via des représentants appelés à superviser, à impulser les initiatives politiques et à en rendre compte à la Commission et au Parlement Européen. On passe d'un engrenage technico-institutionnel à un dispositif plus clairement politique. Cela est au demeurant à mettre en relation avec l’importance des fonds du budget communautaire alloués à la réalisation des infrastructures, même si l’activation effective de l’investissement demeure, en dernier ressort, le fait de la (bonne) volonté des États. Par ailleurs, on peut souligner que l’instance de concertation, la seconde de ce schéma, est plus ouverte et place sur un pied d’égalité les représentants des États, des collectivités et les opérateurs. Toutefois, il faut rappeler que le coordinateur ne dispose pas à ce stade de réel pouvoir d’injonction.

3.2. Le rôle pivot des coordonnateurs européens

Pour chacun des neuf corridors, la Commission désigne depuis 2014 un coordinateur européen qui a en charge d’en animer la réalisation. Il rend compte de l’état d’avancement des projets dans un rapport annuel, soulignant les avancées et faisant, le cas échéant, des recommandations. Personnalité reconnue du domaine des transports mais jamais de la nationalité des pays traversés, le coordinateur est en mesure de suivre de manière rapprochée les éléments techniques et financiers des dossiers. Son rôle est donc d’intervenir auprès des parties prenantes comme un « monsieur bons offices », pour clarifier et dénouer les situations difficiles ou surmonter les cas de blocage. Le forum régulier qu’il préside est le moment d’échange et d’information où sont conviés les ministres nationaux en charge des transports, les opérateurs, les grands chargeurs et les principaux acteurs du secteur. Parallèlement, des équipes de consultants souvent internationales réalisent des études qui viennent alimenter la réflexion et permettent au coordinateur de faire des propositions aux pays concernés. Sur ces bases peuvent être montés des dossiers de demande de financement. Enfin, une fois par an, le coordinateur rend compte de l’avancée des travaux devant le Parlement européen. Pour le corridor Rhin Alpes, les derniers coordinateurs ont été le Polonais Paweł Wojciechowski qui a succédé en 2015 à l'Espagnole Ana Palacio. Il s'agit là de deux personnalités importantes qui ont occupé des fonctions ministérielles dans leurs pays respectifs et suivi de brillantes carrières internationales.

3.3. L'importance des coalitions d’acteurs régionaux

Le projet du corridor Rhin-Alpes a suscité le rapprochement d’acteurs publics et parapublics sur une base infranationale avec pour objectif la mise en œuvre effective d’une offre de transport intégrée le long de l’itinéraire Rotterdam-Gênes. Leur structuration est encore très récente. Conscientes de la nécessité de relever ce défi, les collectivités locales (régionales et communales) et les gestionnaires d'infrastructures qui partagent des enjeux identiques se sont regroupés, souvent avec l'appui financier des instances européennes. Ils appuient une planification intégrée aux différentes échelles territoriales (Saalbach, 2018). Ces structures servent de relais actifs pour promouvoir localement les objectifs de la politique européenne des transports, notamment auprès de leurs tutelles nationales. Pour le fret ferroviaire rhénan, nous en avons pu identifier deux regroupements majeurs de ce type :

L’Interregional Alliance for the Rhine Alpine Corridor

Les autorités portuaires du Rhin Supérieur (Upper Rhine Ports)

Encadré 2. Deux regroupements pour encourager la coopération A. L’Alliance interrégionale pour le corridor Rhin-Alpes L’Interregional Alliance for the Rhine Alpine Corridor s’est constituée en Groupement européen de coopération transfrontalière en 2015. Rassemblant une vingtaine de membres de diverses nationalités, il a d'abord été le cadre d'une recherche financé par des fonds européens, sous l'appellation de Code 24 pour la période 2010-2015. Ses différents acteurs se sont constitués ensuite en groupe d’intérêt portant la promotion de l’intégration ferroviaire de l’itinéraire ainsi que le co-financement d’études techniques avec l’appui européen. La structure organise ainsi des réunions régulières des parties prenantes et assure la diffusion de l’information. Pour la réalisation des études, elle sollicite certains de ses membres et s’appuie sur les expertises techniques et scientifiques du monde universitaire. Les travaux remarqués du groupe Code 21 (2010-14) avec 50 % de fonds européen sur les 1,7 M€ investis ont été prolongés par les recherches sur l’optimisation du transport combiné (ERFLS - European Rail Freight Line System) d’un budget de 1,25 million d’euros sur la période 2015 - 2018 ainsi qu’une étude sur l’articulation de la grande vitesse avec l’offre ferroviaire régionale (RAISE-IT pour Rhine-Alpine Integrated and Seamless Travel Chain), un projet de 1,67 million d’euros (2017-2019). De telles démarches soulignent l’intérêt d'une stratégie renforcée de corridor, appuyée par la Commission Européenne d'autant qu'elles reposent sur des rapprochements transfrontaliers. Figure 6. La structure de l’Interregional Alliance for the Rhine Alpine Corridor Réalisation : Antoine Beyer d’après Interregional Alliance for the Rhine Alpine Corridor. B. Upper Rhine Ports, une alliance d’autorités portuaires pour améliorer l'intermodalité En 2012, neuf ports majeurs du Rhin Supérieur (Ludwigshafen, Mannheim, Karlsruhe, Kehl, Strasbourg, Colmar/ Neuf-Brisach et RheinPorts Basel-Mulhouse-Weil) se regroupent au sein de la structure « Upper Rhine, a connected corridor ». Avec le soutien financier de l’UE (50 % des 2M € engagés au titre du Mécanisme pour l’Interconnexion en Europe), des études sont menées pour coordonner un plan directeur à l’échelle du bassin concerné, puis pour développer le transport intermodal, notamment ferroviaire, par la mutualisation de l’offre et des accords communs de desserte passés avec les grands ports maritimes (2014 – 2017). Concrètement cela se traduit ainsi par l’introduction d’un système commun, le RPIS (RheinPorts Information System) qui permet de coordonner les réservations des créneaux à quai entre les ports où font escale successivement les bateaux. Cette coordination accrue permet d'anticiper les retards et d'assurer une meilleure efficacité intermodale. Trois des principaux ports du regroupement, Mannheim, Strasbourg et Bâle, ont par ailleurs pris part aux études locales pour l’introduction du GNL (Gaz naturel liquéfié) comme carburant fluvial dans le cadre plus large d’un Schéma directeur GNL pour le Rhin-Main-Danube. Les financements ont été assurés pour moitié par l’UE et pour moitié par la Suisse (Confédération et cantons de Bâle ville et Bâle Campagne). Le regroupement des autorités portuaires (figure 7) au sein d’une structure commune permet d’assurer une meilleure visibilité à ses protagonistes et de favoriser la modernisation et l’efficacité de leur offre grâce aux subventions européennes. Cette structure renforce les échanges entre partenaires en leur attribuant une force de négociation avec les chargeurs et les armements maritimes. En retour, les instances européennes favorisent la mise en œuvre d’une politique active de transfert modal et de réduction des GES, et renforcent le discours de la nécessaire coopération transfrontalière pour répondre aux défis communs. Figure 7. Les partenaires de la coopération Upper Rhine Ports Source : http://www.upper-rhine-ports.eu/fr/

Le rôle de ces structures de coopération est important à plusieurs titres : elles servent à préciser les attentes locales et à envisager le cas échéant des solutions pratiques avec des intérêts commerciaux qui garantissent l’appropriation des investissements, deux entrées pour lesquelles les administrations nationales sont souvent mal outillées ; elles permettent aux instances européennes d’avoir des interlocuteurs directement impliqués dans la réalisation des projets en dehors des priorités nationales et, le cas échéant, de pouvoir compter sur leur influence dans les débats.

Dans cette perspective, l’Union européenne apparaît bien comme un facilitateur, un catalyseur plus qu’un décisionnaire au sens plein du terme, c’est-à-dire celui qui est en capacité d’imposer ses choix de manière unilatérale. Cette capacité s’inscrit dans divers horizons, celui d’une orientation stratégique qui est donnée dans la lisibilité d’un projet global et partagée dans le cadre d’une concertation approfondie et continue avec toutes les parties prenantes, et où le levier financier sans être impératif est un moyen important. Les mécanismes décisionnels, l’emboîtement des logiques territoriales, la multiplicité des moyens d’influence et la diversité des interlocuteurs inscrivent de fait la démarche dans l’approche d’une gouvernance multi-niveaux (Poupeau, 2017).

Photographie 3. Le tunnel du Katzenberg (Bade-Wurtenberg)

Situé à quelques kilomètres en aval de Bâle, ce tunnel a été mis en service en 2012 pour un coût de 610 millions d'euros. Cliché de Hoff1980 en 2012 sous licence Creative Commons 3.0 (source)

Conclusion : le pilotage multi-dimensionnel des corridors transeuropéens

Le principe des RTE-T est largement diffusé à travers une carte d’Europe que viennent égayer par leurs couleurs vives neuf grands corridors. Il délivre un message et une ambition politique. La simplicité du schéma cache en réalité une complexité inattendue dans les mécanismes de fonctionnement et de prise de décision. L’influence des instances européennes demeure de fait très indirecte. Malgré des convergences potentielles, les États restent les maîtres de la décision ; on peut assurément dire qu’en termes de réalisation d’infrastructures, l’UE propose, les États disposent. Il revient alors aux instances communautaires de créer les conditions des convergences effectives.

L’argument communautaire a gagné en importance, à mesure que les aides européennes se sont concentrées sur le réseau majeur avec un soutien désormais compris entre 20 et 40 % des coûts de réalisation. Ces sommes sont en réalité à relativiser si l’on prend en considération les coûts des raccordements et les travaux annexes souvent nécessaires. Mais elles sont suffisantes pour orienter les choix nationaux, d’autant que la mise en concurrence des États dans l’attribution des fonds accroît l’effet d’aubaine selon le précepte du « use it or loose it ».

Au-delà de l’intérêt financier, la Commission a réussi à mettre en place une véritable ingénierie de la gouvernance qui favorise la constitution de « coalitions d’acteurs » pour reprendre une expression chère à Jean Monnet. Pour ce faire, elle intervient au moins sur trois fronts :

À travers un représentant officiel , le coordinateur de corridors nommé pour suivre les travaux, appuyer politiquement les projets auprès des autorités nationales, faciliter les échanges entre acteurs et enfin, rendre compte des avancées auprès des instances européennes ;

, le coordinateur de corridors nommé pour suivre les travaux, appuyer politiquement les projets auprès des autorités nationales, faciliter les échanges entre acteurs et enfin, rendre compte des avancées auprès des instances européennes ; À travers des structures de pilotage , qui assurent la continuité de l’action dans la mise en contact des acteurs nationaux de part et d’autre des frontières, qu’elles soient politiques, techniques ou modales. L’interconnaissance des projets et l’homogénéité des données jouent un rôle décisif. On retrouve là, un autre principe de Jean Monnet, celui d’une pérennité qui s’appuie sur des institutions ;

, qui assurent la continuité de l’action dans la mise en contact des acteurs nationaux de part et d’autre des frontières, qu’elles soient politiques, techniques ou modales. L’interconnaissance des projets et l’homogénéité des données jouent un rôle décisif. On retrouve là, un autre principe de Jean Monnet, celui d’une pérennité qui s’appuie sur des institutions ; En suscitant des travaux d’expertises et en soutenant la mise en réseau des acteurs locaux souvent plus favorables à la réalisation des grands projets transfrontaliers. Engagés dans un dialogue avec leurs partenaires européens, ils seront en mesure d’intercéder auprès de leur gouvernement. Certains de ces groupes se sont constitués à l’échelle d’un corridor comme c’est le cas pour Code 24 ou pour un tronçon seulement, ainsi Upper Rhine Ports dans le Rhin supérieur.

De tels développements soulignent à quel point la structuration d’un corridor de transport se joue simultanément à différentes échelles géographiques et mobilise différents échelons de la prise de décision politique.

À travers la gestion du corridor ferroviaire rhénan se dessine alors progressivement une rationalité politique de l’action européenne, plus horizontale que verticale, plus tournée vers le compromis et sachant relayer les intérêts particuliers pour réaliser l’intérêt général. Elle inscrit son jeu d’influence complexe dans une gestion multi-niveaux qui ne lui est ici pas a priori très favorable pour la prise de décision. Si personne ne conteste plus aujourd’hui la légitimité de son intervention, les moyens institutionnels et financiers qui sont alloués restent modestes. Aussi a-t-elle développé une ingénierie du management où son influence est accrue selon les canaux qu’elle a su construire aux différentes échelles de la décision. Enfin, avant même la réalisation effective, le grand mérite des RTE-T est d’avoir banalisé l’exercice de la planification des infrastructures à l’échelle du continent, tant dans l’échange d’informations entre administrations et acteurs nationaux que dans la capacité à faire travailler ensemble des acteurs jusque-là peu tournés vers l’international. Le chemin est toutefois encore long pour atteindre un réseau cohérent et homogène dont la réalisation complète est prévue pour 2030, une date sans doute trop ambitieuse pour être tenue.

Références