Dieser Beitrag ist eine Ergänzung zu Matthias‘ Zusammenfassung der LiMux-Debatte in der Stadt München, die mit dem Aufruf endet, dass Bund und Länder Offene Standards unterstützen müssen.

In der Tat hinkt die deutsche Verwaltungslandschaft Belgien, Frankreich, Großbritannien, Italien, den Niederlanden und Schweden hinterher. Dieser Beitrag erläutert, weshalb das Ignorieren Offener Standards im Bereich der Dokumentenverarbeitung in der Öffentlichen Verwaltung ein strategisches Versäumnis ist, welches zu Datenverlusten, Fehlern in Dokumenten und damit echten finanziellen Schäden führen wird. Es besteht dringender Handlungsbedarf.

Was ist das Problem?

Bei Dokumenten kann die Verwaltung aus zwei Formatstandards wählen: Der eine, OpenDocumentFormat („ODF“, genormt als ISO/IEC 26300) ist ein sog. „Offener Standard“: herstellerneutral, rechtlich und technisch offen zugänglich und öffentlich erarbeitet. ODF ist über mehrere Jahre und Versionen abwärtskompatibel und wird von vielen Office-Programmen unterstützt. Der andere, Office Open XML („OOXML“, genormt als ISO/IEC 29500) wurde von einem Hersteller (Microsoft) entwickelt, ist nicht vollständig offen im o.g. Sinne und wurde insgesamt in drei Varianten spezifiziert: „ECMA“ (nach der Standardisierungsorganisation, die diese Version akzeptierte; ISO lehnte sie wegen Intransparenz ab), „Transitional“ und „Strict“.

Diese drei Varianten von OOXML sind untereinander nicht kompatibel! Der Hersteller hat zwar ECMA und Transitional als obsolet und Strict als aktuelle Version benannt, aber natürlich besitzen alle Verwaltungen, die seit 2007 MS-Office Produkte einsetzen (also alle Verwaltungen in Deutschland), Dokumente in verschiedenen MS-Office Versionen. Das Problem: „Strict“ ist nicht abwärtskompatibel, ältere Versionen von MS-Office können es weder lesen noch schreiben. Das wird auch nichts mehr, denn MS-Office 2007 ist nicht mehr erhältlich und wird auch nicht mehr vom Hersteller unterstützt. Seit damals enden alle MS-Office-Dateien mit dem berühmten „x“ – docx/xlsx/pptx. Der Anwender kann an der Endung also nicht ablesen, welche Formatversion er tatsächlich verwendet, was die Inkompatibilität so gefährlich macht. Als Richtschnur gilt:

Office 2007 liest und schreibt in „ECMA“

Office 2010 und neuer schreiben „Transitional“

Office 2013 liest und schreibt – nicht „Strict“, jedenfalls nicht gemäß ISO/IEC 29500

Michael Meeks, einer der Kernentwickler der Open Source Office-Suite „LibreOffice„, ist davon überzeugt, dass niemand ISO OOXML Strict in der freien Wildbahn verwendet: „Wenn eine Firma oder Verwaltung verschiedene Versionen von MS Office einsetzt, incl. Office 2007 oder 2010, dann erfüllen Dokumente, die von mehreren Leuten ausgetauscht wurden, die strikte Variante von OOXML, wie in ISO/IEC 29500 vorgeschrieben, nicht.“ Dieses Zitat und alle weiteren stammen aus einem ausführlichen, technisch tief gehenden Artikel von Markus Feilner, stellv. Chefredakteur des deutschen Linux-Magazins, der im Juni 2014 für das EU-Portal Joinup, den Zoo an OOXML-Varianten analysierte und mit Experten wie Michael Meeks und anderen sprach. Mit anderen Worten: Es gibt zwar einen von der ISO genormten Dokumentenstandard, der OOXML Strict heißt, aber es existiert keine Software, die dieses Format strikt nach Vorgaben verarbeiten kann – auch nicht vom Hersteller selbst.

Diese Inkonsistenzen führen zu vielfältigsten Problemen, u.a. Verlust an Metadaten, Fehlern in Grafiken und eingebetteten Objekten, proprietären Komponenten in einem „offenen“ Standards, usw. Es ist in der Tat so komplex, dass Open Source Projekte mit enormen Schwierigkeiten zu kämpfen haben, um Filter zu schreiben, die alle Versionen von MS-Office-Dokumenten verarbeiten können. Die schlichte Nichtexistenz einer MS-Office Version, die alle Formatvarianten lesen und schreiben kann, spricht Bände. Björn Lundell, der als Informatikprofessor an der Universität Skövde (Schweden) zu Kompatibilität und Standards bei Office-Programmen forscht, sagt: „Wenn ein Anwender eine Datei in Office 2007 erstellt und in Transitional docx speichert, sollten andere sie in Office 2013 öffnen können und in Strict docx erneut abspeichern, bevor sie schließlich in Office 2010 geöffnet wird. Sie würden sich wundern, was tatsächlich dabei herauskommt.“ (Die geneigte Amtsstube, die über alle drei Versionen verfügt, möge doch den Versuch replizieren und in den Kommentaren berichten, wie es ihr ergangen ist, danke!)

Wie konnte das passieren?

Als klar wurde, dass ein Dokumentenformat, welches nicht aus dem eigenen Haus kam – das offen spezifizierte ODF – Ende 2006 die Zertifizierung als ISO-Standard erhalten würde, musste Microsoft handeln, denn vorhandene ISO-Standards werden häufig als Kriterium bei öffentlichen Ausschreibungen verlangt. Man sah sich der Gefahr gegenüber, mit einem nicht-ISO-zertifizierten Produkt in dem riesigen Geschäftsbereich Public Sector ins Hintertreffen zu geraten. In sehr kurzer Zeit entwickelte der Hersteller also XML-Versionen seiner proprietären Dokumentenformate und ließ sie von der gleichnamigen Organisation als ECMA-Standard durchwinken. Dieselbe Version wurde jedoch von der ISO abgelehnt: Es seien zuviele nicht nachvollziehbare, proprietäre Elemente darin, die zudem häufig direkte Abhängigkeiten zu einzelnen MS-Office-Produkten darstellten. Die ISO-Arbeitsgruppe kam zum Schluß, dass niemand außer dem Hersteller selbst den Standard implementieren können würde – was genau nicht die Idee eines Standards ist.

Nach einem umstrittenen Prozess wurde OOXML Strict von ISO als beabsichtigter Standard definiert. Ohne diesen Kompromiss wäre der Standardisierungsprozess bereits dann zu einem Halt gekommen. ISO erlaubte in einem außergewöhnlichen Schritt sogar eine Variante, wodurch der ISO/IEC 29500 Standard schließlich aus zwei Varianten bestand: ISO/IEC 29500 Strict and Transitional. Transitional für den ÜBergang, um später Strict als beabsichtigten Standard zu erhalten. Um allein die Unterschiede zwischen beiden Varianten zu beschreiben waren 1500 Seiten technische Dokumentation notwendig, doppelt so viele wie die komplette ODF-Spezifikation benötigt. Dieser Prozess war sehr umstritten, weil es weltweit aus den nationalen Standardisierungsgremien immer wieder Meldungen von Einflussnahmen des Herstellers auf die ISO Gremien und den Prozess gab. Die englische Wikipedia hat einen eigenen Artikel dazu.

Die Zeitbombe tickt …

Das Verhalten des Herstellers, um für OOXML ebenfalls einen ISO-Stempel zu erhalten, hat zu einer Situation geführt, in der das fehler- und verlustfreie Speichern und Verarbeiten von Dokumenten über verschiedene Generationen derselben Produktfamilie nicht mehr garantiert ist. Wie groß ist das Problem? Eine sehr grobe Schätzung lässt die Dimensionen erahnen: Die Öffentliche Verwaltung hat rund 4.2 Mio Mitarbeiter (Wikipedia). Angenommen 80% davon arbeiten mit MS-Office und erstellen durchschnittlich ein Dokument pro Arbeitswoche. Das sind bei konservativ angenommenen 40 Arbeitswochen rund 135 Millionen Dokumente jährlich. Die erste Version von MS-Office erschien vor 26 Jahren. Ganz grob sprechen wir also von einem Bestand von ungefähr 3.5 Milliarden Dokumenten, die in irgendeiner MS-Office Version vorliegen und, den gesetzlichen Vorgaben der Verwaltung folgend, archiviert und über Jahrzehnte zugreifbar sein müssen.

Was für den einzelnen Anwender Kopfzerbrechen und Zeitverlust bedeutet, mutiert in diesem Szenario zu einem echten Risiko. Welche Stadtkämmerei kann in solch einem Umfeld dem Budget-Spreadsheet von 2007 noch trauen, wenn es nicht mehr mit Office 2007 geöffnet wird, weil Microsoft den Support eingestellt hat? Wer kann der Verwaltung Garantien geben, wenn es auch der Hersteller nicht tut, z.B. durch eine Office-Version, die alle Formatvarianten sicher und verlustfrei verarbeiten kann? Selbst wenn die Kosten ein Dokument sicher und verlustfrei auf den aktuellen Stand zu bringen nur 1/10 Cent betragen, sind die volkswirtschafltichen Kosten, die der Steuerzahler trägt, enorm. Warum sollte die Kunden diese Kosten tragen, wenn sie sie gar nicht verursacht haben? Und was heißt „aktueller Stand“ – müssen Anwender dafür das neueste MS Office erwerben, welches sich ja gar nicht an den eigenen ISO-Standard hält? Ja, Gates noch, Herr Nadella?

Es gibt dringenden Handlungsbedarf auf allen Ebenen der Verwaltung (und vermutlich in vielen Unternehmen): Die verbindliche Vorgabe eines einzigen offenen Dokumentenstandards ist von fundamentaler Bedeutung für den nationalen Datenaustausch und hat damit höchste Priorität. Während OOXML – ISO-Standard hin oder her – diese Kriterien nicht erfüllt, existiert mit ODF bereits ein offenes Dokumentenformat, dessen Aktualisierung auf Version 1.2 bei ISO noch dieses Jahr erwartet wird. Er ist funktionsfähig, erprobt, vertrauenswürdig und nicht von einem Hersteller abhängig. Dass die europäischen Nachbarn bereits umschwenken, stellt die Frage nach einem EU-weiten einheitlichen offenen Dokumentenstandard in den Raum.

Und München? Mei, man hat sich, quasi als positiven Nebeneffekt der LiMux-Migration dem OOXML Desaster weitgehend entzogen. Aber nicht ganz, weil alle Behörden mit denen München interagieren muss, MS-Office in allerlei Versionen verwenden und selbstverständlich Kompatibilität mit dem Standard verlangen. Dieser Druck muss aufhören! Eine Behörde darf einer anderen nicht vorschreiben, welche Software sie einzusetzen hat, weil sie dadurch Wettbewerbsvorteile auf dem Software-Markt strukturell betoniert und das ist illegal (§1 GWB). Offene Standards befreien Anwender von diesem technischen Druck ein bestimmtes Programm verwenden zu müssen, deshalb muss deren Einhaltung gesetzlich vorgeschrieben werden. Aus Bürger- und Steuerzahlersicht ist es eben nicht Münchens Verantwortung, dass der Datenaustausch mit allen klappt, sondern die Verantwortung aller anderen Behörden. Der IT-PLAN muss etwas TUN.

Es bleibt nur zu hoffen, dass für München’s Oberbürgermeister als „Microsoft-Fan“ auch tatsächlich „das Wohl aller Menschen in München (…) im Mittelpunkt [des] politischen Handelns“ (Antrittsrede) steht.Microsoft ist nicht zimperlich, wenn es um die Erhaltung des Geschäftsmodells und der cash cow darin geht. Es wäre schade, wenn die Gerüchte um den Umzug der Microsoft Zentrale in die Stadt München zutreffen und der neue OB eine ähnliche Rolle spielen würde, wie der ehemalige britische Staatsminister David Willetts, der im Verdacht steht, seine Dienstpflichten verletzt zu haben, indem er Microsoft im Entscheidungsprozess der britischen Regierung, auf ODF zu wechseln, unfair unterstützte.

Werte Politik, tun sie mal etwas Mutiges im Digitalen; nicht so wie hier und schon gar nicht wie hier. Sobald man sich traut, bewegt sich auch etwas: schließlich haben wir uns vor einem Viertelhundert auch dafür entschieden, im Land statt zweien doch nur eine offizielle Fahne – eine Standarte – zu führen.

Der Autor dankt Markus Feilner und Gijs Hillenius für die hilfreichen Kommentare und Markus Beckedahl für die Einladung zu Netzpolitik.