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« Un essai encore à transformer ». Le premier chapitre du rapport d’évaluation du programme d’investissements d’avenir (PIA) donne le ton. Remis, mardi 29 mars, à Louis Schweitzer, le commissaire général à l’investissement, le document dresse un bilan « à mi-parcours » de ce programme d’investissements décennal, pensé pour « augmenter les perspectives de croissance à long terme de notre économie ». Alimenté par deux tranches de crédits, de 35 milliards d’euros, en 2010, et de 12 milliards, en 2013, le dispositif doit être complété par un troisième volet de 10 milliards d’euros, selon l’annonce faite à l’automne 2015 par François Hollande. Alors que plusieurs députés plaident déjà pour une rallonge issue de la (relative) avance de Bercy sur ses prévisions budgétaires, il devenait urgent d’en évaluer l’efficacité.

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« Les [deux premiers] PIA ont fait bouger les lignes dans l’enseignement supérieur et la recherche, qui concentrent la moitié des crédits alloués », apprécie Philippe Maystadt, président de l’Académie de recherche et d’enseignement supérieur de la Fédération Wallonie-Bruxelles, qui a piloté un comité de sept experts à la demande de France Stratégie, organisme de réflexion rattaché à Matignon. Il cite l’émergence d’une dizaine d’universités régionales de recherche (dont Bordeaux, Strasbourg et Aix-Marseille) susceptibles de prétendre, à terme, à un rayonnement mondial. Un effet PIA « inattendu » alors que les « candidats naturels à l’excellence », regroupés autour de Normale Sup à Paris et des grandes écoles d’ingénieurs à Saclay, peinent à se distinguer.

« Le gouvernement a cédé à la tentation d’inclure dans le PIA des dépenses auparavant financées par des crédits budgétaires classiques »

Autre point positif : le transfert de technologies vers le privé, et notamment l’industrie, pour lequel l’effet d’entraînement des fonds publics a bien fonctionné. « Pour 200 millions d’euros engagés au titre du PIA, plus de 340 millions sont venus s’ajouter en provenance du privé à fin juin 2015 », souligne M. Maystadt.

En revanche, le soutien aux entreprises innovantes, troisième axe des PIA, présente un bilan plus mitigé. Certes, le dispositif a permis la création de nouveaux fonds destinés à l’industrialisation de projets dans les nouvelles technologies, « ce que ne faisaient ni Bpifrance ni les fonds privés, compte tenu du haut niveau de risque », note le rapport. Mais le document déplore les effets de « substitution budgétaire », qui ont consisté à faire passer dans l’enveloppe des PIA des crédits qui auraient de toute façon été alloués.

« Les avances remboursables pour l’[Airbus] A350 ou le financement de réacteurs nucléaires n’ont pas attendu les PIA pour être décidés ! Dans un contexte de consolidation budgétaire, le gouvernement a cédé à la tentation d’inclure dans le PIA des dépenses auparavant financées par des crédits budgétaires classiques », observe M. Maystadt. Un grief déjà relevé par la Cour des comptes, en décembre 2015 : les « sages » avaient comptabilisé jusqu’à 20 % de crédits ne répondant pas à la vocation initiale des PIA.

« Saupoudrage » des moyens

Le rapport de M. Maystadt critique également les projets d’aide à la réindustrialisation, qui visaient à soutenir les PME et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) souhaitant relocaliser des activités en France, et donc créer des emplois. Faute de projets suffisants, les subsides ont souvent été utilisés pour tenter, en vain, de sauver des entreprises moribondes.

Principale conséquence de ces dysfonctionnements : « Le taux d’investissement public a reculé en France entre 2010 et 2015 », note le rapport, chutant d’encore 5 % l’an dernier, à 75,3 milliards d’euros selon l’Insee. Un bémol de taille, qui s’explique en partie par des raisons de nomenclature – certains crédits ne sont pas comptabilisés comme des investissements – et par la montée en puissance progressive des PIA : sur les 47 milliards d’euros des deux programmes, seuls 13,9 milliards ont été décaissés en six ans. Il n’empêche. « Le PIA n’a pas empêché le taux d’investissement public en France de tomber au niveau le plus faible enregistré au cours des dernières décennies, à 3,5 % du PIB », note le rapport.

Au final, M. Maystadt regrette le manque de données pour évaluer l’impact des PIA : « Nous aurions aimé disposer des chiffres par entreprise bénéficiaire, par exemple pour savoir si l’objectif de soutien aux PME a été atteint », précise-t-il.

Dans l’optique du troisième PIA et face à un trop grand « saupoudrage » des moyens, les auteurs préconisent de se focaliser sur certains grands projets, en évitant les actions qui doublonneraient avec d’autres financements. « Le contexte économique a changé : grâce à l’action de la Banque centrale européenne, la liquidité est aujourd’hui abondante dans certains domaines, comme le numérique », illustre M. Maystadt.

« Bonne exécution des deux premiers PIA »

Alors que les grands axes du troisième PIA ont été détaillés début mars (enseignement, recherche et numérique mais aussi agroalimentaire et tourisme), ce rapport sera-t-il de nature à les modifier ? « Je partage ces observations, qui valident à mes yeux la bonne exécution des deux premiers PIA, même si certaines dépenses n’étaient effectivement pas justifiées », commente M. Schweitzer.

Confirmé début mars en conseil des ministres, le troisième volet n’a pas encore été officiellement voté. Des voix s’élèvent pour gonfler les 10 milliards prévus. « C’est une urgence pour stopper la hausse du chômage », a plaidé Valérie Rabault, la rapporteure générale du budget, dans Le JDD du 27 mars. M. Maystadt n’est pas de cet avis. « Le PIA n’est pas un instrument de soutien à la reprise en cours. Il a été conçu pour améliorer le potentiel de long terme de la croissance française, en soutenant sa capacité de recherche et d’innovation. S’il n’a pas financé un plus grand volume d’investissements publics, il a eu le mérite d’orienter les crédits vers les secteurs importants pour l’avenir », résume-t-il.