Depois de anunciar quase 30.000 milhões de euros de austeridade, mais 12.000 milhões do que o inicialmente previsto, Portugal conseguiu baixar o seu défice público, mas ficou distante das metas definidas no início do programa da troika. E a dívida pública cresceu muito mais que o previsto.

Os números das contas públicas em Portugal nos últimos três anos contam a história de uma tentativa de baixar os valores do défice a todo o custo. Mas em que os efeitos dessa mesma política na evolução da economia acabaram por inviabilizar o cumprimento dos objectivos iniciais. Sucessivos pacotes de austeridade, apresentados para compensar os resultados pouco eficazes de medidas anteriores, acabaram por resultar numa redução do défice público de 9,1% do PIB em 2010 para 4,9% em 2013. A redução é mais pequena, de 8,7% para 5,3% se não se consideraram as medidas extraordinárias e não repetíveis. Em qualquer dos casos, o objectivo inicial de chegar a 2013 já com um défice de 3% e a 2014 com 2,3% ficou longe de ser atingido.

Na dívida pública, o objectivo era não deixar que se ultrapassasse um pico de 115,3% do PIB em 2013, mas a verdade é que se chegou no final do ano passado aos 128,8%.

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Ao início, contudo, os planos orçamentais eram apresentados como sendo bastante lógicos e simples, baseando-se na suposta experiência dos membros da troika – especialmente o FMI - de esforços de consolidação executados noutros países. “As nossas metas orçamentais são ambiciosas, mas realistas”, afirmava o relatório inicial do programa de assistência financeira para Portugal publicado pelo Fundo Monetário Internacional a 17 de Maio de 2011.

É a economia

No acordo inicial assinado entre as autoridades portuguesas e a troika, o plano de consolidação orçamental delineado era – sabendo-se o que se sabe hoje – quase um passeio. Estavam previstas medidas de austeridade num valor total equivalente a 10,6% do PIB entre 2011 e 2013. Seria qualquer coisa como 17.500 milhões de euros, sendo que mais de metade seriam aplicadas logo em 2011, na sua maioria medidas que já tinham sido colocadas em prática no início do ano pelo Governo Sócrates. Para 2013, já seriam apenas necessárias medidas equivalentes a 1,9% do PIB. E para 2014, nada estava previsto.

Isto seria suficiente, de acordo com as contas da troika e do Governo da altura, para colocar o défice em 3% no final de 2013 e para limitar a dívida pública a um máximo próximo dos 115% do PIB. “Este percurso do défice reflecte um balanço apropriado entre a necessidade de tomar acções decisivas e antecipadas para restaurar a confiança dos mercados e a tentativa de assegurar que o ritmo de ajustamento não constitui um fardo excessivo no crescimento e no emprego”, escrevia o FMI no seu relatório inicial.

Mas foi precisamente este balanço – entre os cortes orçamentais e o impacto na economia - que acabou por falhar. E isso foi evidente desde muito cedo no programa.

Logo na primeira avaliação realizada pela troika em Setembro de 2011, com a actividade em queda livre e o desemprego a subir a um ritmo recorde, chegou-se à conclusão de que o cumprimento das metas orçamentais estava a falhar e era necessário tomar medidas adicionais. Nessa altura, foi a criação de uma taxa adicional de IRS e o aumento do IVA.

Foi a primeira de várias ocasiões em que, em resposta a resultados económicos e orçamentais mais fracos do que o pretendido, o Governo e a troika optaram por apresentar medidas de austeridade adicionais. Olhando para as propostas de orçamento do Estado que foram apresentadas entre a chegada dos credores e a actualidade, as medidas de consolidação orçamental anunciadas atingiram os 17,9% do PIB, cerca de 29.500 milhões de euros. São mais 12.000 milhões de euros (ou mais 69%) do que aquilo que era inicialmente previsto nos planos da troika.

O que explica que esta carga reforçada de austeridade não tenha resultado, pelo menos, numa redução do défice próxima daquela que estava planeada é o impacto que estas medidas acabaram por ter na actividade económica e o efeito que esta, por sua vez, teve na evolução das contas públicas.

Com a economia a entrar em 2012 na sua maior recessão das últimas décadas, as receitas fiscais acabaram por registar uma quebra de 2569 milhões de euros durante esse ano, apesar de terem sido aplicadas diversas medidas que tinham precisamente como objectivo aumentar a cobrança de impostos. Este efeito foi mais forte porque a queda da economia aconteceu precisamente por via de uma enorme descida do consumo, do investimento e do emprego, três factores essenciais para a evolução da receita fiscal. O único indicador económico que resistiu, as exportações, pouco impacto positivo tem na cobrança de impostos.

Além disso, o aumento do desemprego – e das dificuldades financeiras de muitos portugueses – conduziu também ao aparecimento de novas necessidades de prestações sociais, o que acabou por também fazer subir a despesa.

Uma das causas fundamentais para a queda do consumo, investimento e emprego esteve nas medidas de austeridade que foram aplicadas e, depois, reforçadas, uma vez que retiravam directamente rendimentos aos portugueses, que já estavam a contrair as suas despesas por precaução perante o cenário de austeridade traçado com a necessidade de pedir um resgate financeiro.

Esta ligação mais forte do que o previsto entre os esforços de consolidação orçamental e a economia acabou por ser reconhecida pelo próprio FMI. Cerca de 16 meses após o início do programa português, numa pequena caixa do World Economic Outlook de Outono de 2012, o economista-chefe do Fundo, Olivier Blanchard, assumia que o multiplicador orçamental – a redução do PIB provocada por cada euro de austeridade – era agora maior do que aquilo que tinha sido no passado.

Hora de mudança?

Apesar desta conclusão, Governo e troika não apresentaram uma mudança significativa de estratégia. É verdade que assumiram objectivos de défice menos exigentes, mas voltaram a apostar em mais uma dose forte de austeridade em 2013, principalmente através de impostos. Esta dose apenas foi mais reduzida devido ao chumbo do Tribunal Constitucional aos cortes nos salários da função pública e nas pensões.

E é com a economia a começar a recuperar dos mínimos que entretanto atingiu que Governo e troika parecem agora acreditar que chegou a hora de fazer uma consolidação orçamental menos baseada em novas medidas de austeridade. No final de 2013, o regresso do crescimento económico trouxe consigo um desempenho na cobrança de impostos mais favorável para o Estado, que permitiu que, pela primeira vez desde a chegada dos credores, uma meta para o défice fosse revista em baixa.

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E para 2014 e 2015, dois anos em que é suposto o défice voltar a cair, o Governo tem agora a esperança de que a economia ajude o esforço adicional, parecendo, em contrapartida, disponível a ajudar a economia, impondo menos medidas de austeridade.

Para 2015, o Executivo aponta para cortes de despesa adicionais de 1400 milhões de euros, essencialmente nos custos de funcionamento dos ministérios. Não prevê, para já, nem cortes adicionais nos salários e pensões, nem aumentos de impostos, centrando as suas preocupações em tornar permanentes as medidas que foram inicialmente apresentadas como temporárias.