A presidente do Conselho das Finanças Públicas (CFP) esteve recentemente no centro de uma polémica quando, em entrevista ao “Público” e à Renascença, admitiu – sem usar diretamente a palavra – que para o défice conseguido em 2016 tinha havido um milagre. “Até certo ponto, houve”, disse então Teodora Cardoso a propósito do valor de 2,1% anunciado pelo governo.

Na altura, ainda o Instituto Nacional de Estatística (INE) não tinha divulgado o valor oficial do défice que veio a fixar-se precisamente naquele valor. Pode até ser revisto em baixa para 2%, adiantou Marques Mendes na SIC.

Agora o CFP analisou ao pormenor as contas de 2016, o que permite identificar em detalhe como chegou o governo àquele resultado que bateu não apenas as exigências de Bruxelas mas também a própria meta original do Orçamento do Estado para 2016, que era de 2,2%. Há pelo menos cinco razões que ajudam a compreender como chegou Mário Centeno e a sua equipa das Finanças à meta de 2,1%. Há pelo menos cinco razões que ajudam a compreender como chegou Mário Centeno e a sua equipa das Finanças à meta de 2,1%. Algumas já eram esperadas, outras como o programa de regularização de dívidas (PERES) surgiram depois. No saldo final do ano, foram 376 milhões de euros a menos de défice do que estava previsto no Orçamento do Estado para 2016.

tiago miranda

1. Despesa caiu muito mais que o esperado

Ao contrário do objetivo inicial de Mário Centeno, foi a despesa que deu o maior contributo para redução do défice em 2016. Pelas contas do CFP, a redução de gastos contribuiu com 83% para a melhoria das contas. Uma alteração substancial face aos planos iniciais do governo. No esboço orçamental enviado para Bruxelas em janeiro do ano passado, o contributo da despesa era de 59% e no Orçamento para 2016 entregue depois no Parlamento, com as correções impostas pela Comissão Europeia, baixou para 26%.

Para esta evolução ‘inesperada’, até para aquilo que o governo estimava em outubro passado quando apresentou o Orçamento do Estado para 2017, contribuíram várias rubricas da despesa primária – por força das cativações –, entre as quais se inclui o investimento, que atingiu um novo mínimo e também os juros da dívida. Como explica o relatório do CFP: “A redução da despesa (-3319 milhões de euros) foi mais acentuada que a prevista no OE/2016 (-950 milhões de euros) devido à gestão das cativações orçamentais (que permitiram uma poupança no consumo intermédio equivalente a 0,3% do PIB) e aos desvios favoráveis nos juros (-653 milhões de euros) e na Formação Bruta de Capital Fixo (-797 milhões de euros), rubrica que apresentou o valor mais baixo da série em SEC 2010 em termos absolutos e em rácio do PIB”.

No caso dos juros, convém sublinhar que a poupança conseguida resultou da diminuição da taxa de juro implícita – em larga medida devido ao programa de compra de ativos do Banco Central Europeu –, já que a dívida voltou a aumentar para 130,4% e até fechou acima da última previsão do governo, que em outubro apontava para um valor abaixo da fasquia dos 130% do PIB.

2. Medidas extraordinárias, uma vez mais

Não é grande surpresa ver um ministro das Finanças em Portugal usar medidas extraordinárias para atingir metas orçamentais. É assim há muitos anos – cá dentro e por essa Europa fora – e Centeno não é exceção. Nem é sequer o ministro que mais carregou na dose. Segundo a estimativa do CFP, os efeitos one-off (irrepetíveis ou extraordinários) valeram 0,4% do PIB em 2016. Oo seja, sem estas medidas, o défice teria ficado em 2,5%, o que ainda assim permitiria respeitar o limite imposto pela Comissão Europeia.

Há sempre divergências sobre a determinação dos efeitos extraordinários que nem o INE ou o Eurostat calculam. A Comissão Europeia, por exemplo, apontava recentemente para um valor na ordem dos 0,25 pontos percentuais. E o governo tem uma estimativa semelhante. No caso do CFP, 0,4 pontos (760 milhões de euros), que resultam essencialmente dos 443 milhões de euros do programa de regularização de dívidas fiscais e contributivas (PERES) e dos 301,8 milhões de euros das margens prepaid ao fundo europeu de estabilização financeira (FEEF) que foram devolvidas. Há ainda um contributo, de menor dimensão, relativo à venda de aviões F-16 à Roménia.

3. Ajustamento estrutural foi curto mas existiu

Depois de um ano 2015 em que o défice estrutural (corrigido do ciclo económico e sem medidas extraordinárias) se agravou, as contas portuguesas voltaram ter uma melhoria estrutural de 0,1 pontos no ano passado. O défice estrutural baixou de 2,2% para 2,1%.

efere o CFP: “Com base na informação disponível à data de fecho do relatório estima-se que a tendência de melhoria verificada nos últimos anos, interrompida em 2015, tenha sido retomada”. E acrescenta que “entre 2010 e 2016 a redução do défice estrutural estima-se em 6,4 pontos percentuais do PIB, dos quais 3,0 pontos percentuais do PIB em 2012”.

Não se trata de uma melhoria de 0,6 pontos como tem sido exigido a Portugal todos os anos em função da aplicação das regras europeias, mas não deixa de ser uma melhoria num ano em que a questão do ajustamento estrutural foi muito discutida entre Lisboa e Bruxelas durante a negociação do esboço orçamental. Esta ligeira melhoria acaba por sair em linha com o que foi então estimado pela Comissão.

O CFP calcula que o crescimento da economia tenha contribuído com 0,4 pontos para a melhoria do saldo das contas públicas. O défice corrigido de efeitos extraordinários teve uma “uma melhoria de 0,6 pontos percentuais” face a 2015, para a qual “concorreu uma redução dos encargos com juros em 0,3 pontos percentuais do PIB”. Na comparação entre os saldos nominais – de 4,4% em 2015 para 2,1% no ano passado - “verifica-se uma melhoria de 2,3 pontos percentuais do PIB (4019 milhões de euros) para a qual concorre o efeito de base relativo ao impacto da operação de resolução do Banif em dezembro de 2015 (2463 milhões de euros; 1,4 pontos percentuais do PIB), bem como medidas temporárias não recorrentes (one-offs) que beneficiaram a execução orçamental em 780 milhões de euros (0,4% do PIB)”.

4. Impostos indiretos sobem, carga fiscal desce

Embora a carga fiscal tenha tido a primeira descida desde 2012, de 34,5% do PIB para 34,2%, os impostos indiretos (que incidem essencialmente sobre o consumo) aumentaram e reforçaram o seu peso na tributação. Este é, aliás, um ponto que tem sido várias vezes sublinhado pela oposição como crítica às opções do governo, que, pelo contrário, o interpreta como um sinal positivo por estar associado, entre outras coisas, à eliminação gradual da sobretaxa de IRS.

Como se lê no relatório do CFP: “O desagravamento da carga fiscal em 0,3 pontos percentuais do PIB face a 2015 reflete a diminuição do peso dos impostos diretos de 10,8% para 10,3% do PIB em 2016. Em contraste com esta evolução, verificou-se um acréscimo do peso dos impostos indiretos no PIB de 14,6% em 2015 para 14,7% em 2016, bem como o acréscimo do peso das contribuições sociais efetivas de 9,0% para 9,2% do PIB”.

A carga fiscal final de 2016 ficou inclusivamente, pelas contas do CFP, uma décima de ponto percentual abaixo do objetivo original do governo.

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5 . Excedente na Segurança Social

Uma das áreas que maiores alegrias deu a Mário Centeno no ano passado foi a Segurança Social, cujo excedente atingiu 1575 milhões de euros e deu um contributo de 463 milhões de euros para a redução do défice. O CFP sublinha que, “mesmo se excluída a transferência extraordinária do Orçamento do Estado, com o subsetor a apresentar um excedente de 925 milhões de euros (pela segunda vez desde 2012, quando teve início esta transferência)”.

Para este resultado contribuíram, por um lado, “as contribuições sociais que aumentaram 4,8% (+681 milhões de euros), acompanhando a dinâmica positiva do mercado de trabalho em 2016” e, por outro lado, a poupança de 251 milhões de euros face a 2015 em subsídios de desemprego.

De menor impacto mas igualmente positivo foi o contributo das contas das regiões autónomas, que atingiu 17 milhões de euros. Pelo contrário, as autarquias tiveram um contributo negativo nas contas públicas em 2016, já que o saldo encolheu 128 milhões de euros.