En los últimos años la ley tributaria permitió a los más ricos no pagar impuestos por más de U$ 20 mil millones: cinco veces lo necesario para financiar la educación superior gratuita. El gobierno anunció para marzo un «ajuste tributario», concitando rechazo en su propio campo. El debate está abierto. Los académicos Ramón López y Eugenio Figueroa proponen una «profunda reforma» que impida que los más ricos paguen menos impuestos que los más pobres. El sistema impositivo actual, dicen, nos condena a producir materias primas y nos ata al subdesarrollo. Es imprescindible entender lo que está en juego.

¿Por qué es necesaria una reforma tributaria en Chile? La primera y principal razón es de eficiencia económica: el actual sistema impositivo favorece un crecimiento económico desequilibrado, centrado en la obtención de utilidades de corto plazo y en emprendimientos de baja rentabilidad social, que arriesgan seriamente la posibilidad de que Chile salga del subdesarrollo.

El crecimiento económico en Chile está basado mayoritariamente en industrias básicas, como la minería, que requieren una fuerte inversión en maquinarias (capital físico), y hacen un uso intensivo de los recursos naturales y del medio ambiente. Nuestro sistema impositivo promueve este tipo de desarrollo en vez de favorecer industrias y servicios intensivos en conocimientos y tecnología, que son generalmente más dinámicas y benignas con el medio ambiente.

Pese a que se ha extendido la idea de que nuestra economía está llena de emprendimientos nuevos, lo cierto es que nuestro PIB depende de la economía primaria, específicamente del cobre, y lo seguirá haciendo en el mediano plazo. Pese a los discursos, nuestro país transita en la dirección contraria a la seguida por la mayoría de las economías desarrolladas, las cuales lograron esa posición reduciendo su dependencia de industrias intensivas en recursos naturales y aumentando la participación de empresas concentradas en capital humano y conocimiento.

Producir más software y menos cobre, investigar más y deforestar menos, ha permitido a los países desarrollados mantener altas tasas de crecimiento y aumentar la productividad de sus ciudadanos.

En Chile, sin embargo, mientras la inversión en capital físico ha crecido, el desarrollo del capital humano se ha quedado muy atrás. La cifra más ilustrativa de este proceso es que la productividad de la economía se ha contraído de manera alarmante en los últimos 15 años, a un ritmo de 0,3 % anual promedio. Es decir, cada año, pese a que la población aumenta, hay más gente trabajando y se invierte en nuevos equipos, cada chileno produce en promedio menos riqueza que en el período anterior. Este hecho ha pasado inadvertido pues la única cifra que se considera relevante es la del crecimiento económico. En los hechos, sin embargo, Chile ha estado creciendo mientras su productividad cae. ¿Cómo es eso posible?

Si nuestro país sigue siendo productor de materias primas no se debe sólo a que haya muchos minerales en nuestro subsuelo, sino porque tiene una política tributaria que premia ese tipo de emprendimientos a tal punto que invertir en otras iniciativas resulta, en comparación, un mal negocio.

Una forma de entenderlo es imaginar una casa. Su dueño, que no tiene mucha preparación, se dedica a vender la madera del piso, los ladrillos de las paredes. Cuando mira el dinero recibido, cree que su economía ha crecido, se felicita por su genialidad, pero lo que en realidad ocurrió es que se deshizo de recursos limitados y valiosos sin calcular el costo asociado a desarmar la casa. Así es como Chile ha estado creciendo, vendiendo sus recursos más valiosos y sin educar más a su población.

La experiencia internacional indica que economías con esos patrones de crecimiento terminan estancándose. El crecimiento de largo plazo se puede sostener solamente si está basado en incrementos de la productividad y de la tecnología y si el aumento del capital físico ocurre en armonía con el crecimiento del capital humano.

Nuestros análisis demuestran que la razón central por la cual esto ha ocurrido en Chile es la política tributaria.

O dicho de otra manera: una razón fundamental por la que nuestro país sigue siendo productor de materias primas no es sólo porque haya muchos minerales en nuestro subsuelo, sino porque tiene una política tributaria que premia ese tipo de emprendimientos a tal punto que invertir en otras iniciativas resulta, en comparación, un mal negocio. Para seguir con el ejemplo de la casa desarmada, nuestro sistema tributario grava tan levemente el uso de los recursos naturales que transforma el desguace en un negocio mucho más rentable que invertir en tecnología de punta.

Un concepto que ayuda a entender esto es el de las de «rentas económicas». Estas son las riquezas generadas por distintos agentes económicos y de las que se apropian individuos o empresas porque tienen privilegios especiales, muchos de ellos otorgados por el Estado directa o indirectamente. Ejemplos de rentas económicas son aquellas derivadas de los recursos naturales. Por ejemplo, cuando el Estado no les cobra a las mineras un royalty, lo que está haciendo es regalarles a las firmas un recurso escaso y valioso que pertenece a todos los chilenos. Ese regalo tiene un valor económico. Así, tenemos rentas en la minería, en la pesca, pero también hay rentas extraídas de los consumidores a través de privilegios monopólicos o semi monopólicos de los que gozan bancos, AFPs, ISAPRES y las pocas empresas de distribución o “retail” que controlan los mercados minoristas de todo tipo. Hay rentas que se les arrebatan a pequeños y medianos inversionistas a través del acceso a información privilegiada que le permite a unos pocos grupos económicos explotar a dichos inversionistas; e incluso rentas escamoteadas de manera ilegal a los consumidores (a través de la colusión, por ejemplo, de las tres cadenas de farmacias, de los tres grandes productores de carnes de aves y, aparentemente, de las pocas cadenas de supermercados; o a través de la estafa, como sería el caso de La Polar, Inverlink, y tal vez muchos otros que no se han “destapado”).

El sistema tributario chileno tiene tres grandes fallas: es ineficiente, inequitativo e insuficiente para proveer al Estado de recursos. Estas fallas tienen un denominador común: un sesgo dramáticamente favorable hacia los súper ricos en detrimento del resto de la población. Esto explica una parte significativa de la enorme concentración de la riqueza y del ingreso en Chile.

Nuestros estudios señalan que casi un tercio del PIB de Chile corresponde a rentas económicas que benefician fundamentalmente al pequeño grupo de los chilenos más ricos que tienen los medios para “invertir” en mecanismos de apropiación de rentas y para influir en los políticos de manera de hacerlo con impunidad y discreción.

El hecho de que las rentas económicas se graven muy levemente tiene efectos negativos para la eficiencia económica y la distribución. Primero, los bajos impuestos producen altas tasas de retorno a este tipo de inversiones, lo que genera enormes incentivos para que los grandes intereses económicos no sólo inviertan recursos reales en estas actividades, sino que también tomen grandes riesgos, a través de actividades ilícitas, para acceder a ellas. Por otra parte, cuando los incentivos económicos son tan marcadamente favorables a la colusión, el rol de los entes fiscalizadores -como la Fiscalía Nacional Económica o la Superintendencia de Bancos- se hace muy difícil. Dado el actual sistema tributario, es utópico pensar que una buena “regulación” va a tener un efecto significativo para prevenir la colusión y otras actividades económicas ilícitas.

Segundo, estas rentas económicas podrían gravarse directamente, a través de impuestos dirigidos al uso de recursos que, como está dicho, pertenecen a todos los chilenos. Pero en vez de optar por mecanismos como ése se usan impuestos indirectos como el IVA, que causan distorsiones e ineficiencias en la asignación de los recursos de la economía.

Tercero, un efecto indirecto de lo anterior, es la ineficiencia creada por la sub-inversión en capital humano que realizan las clases menos favorecidas, como consecuencia del pago del IVA. Porque aunque tradicionalmente se considera el IVA como un impuesto al consumo, lo cierto es que para los sectores medios y bajos es más que eso. Si esos grupos deben pagar más por lo que consumen, no podrán, por ejemplo, invertir en la educación de sus hijos.

Las empresas han desarrollado un abanico de estrategias para simular que no retiran las utilidades, aunque es sabido que las retiran. Este hecho es tal vez el factor más importante detrás de la masiva elusión del impuesto a la renta.

Una fuente importante de ineficiencia del sistema impositivo radica en la posibilidad que le da la ley a los dueños de las empresas de no pagar impuestos por las utilidades que obtienen, a no ser que las retiren. Frente a este beneficio, las empresas han desarrollado un abanico de estrategias para simular que no retiran las utilidades, aunque es sabido que en muchos casos las retiran. Este hecho es tal vez el factor más importante detrás de la masiva elusión del impuesto a la renta. Los cálculos actuales indican que hay cerca de U$ 200 mil millones en utilidades “no distribuidas” sobre las cuales no se ha pagado impuesto. Eso implica entre U$20 y US$30 mil millones de impuestos que nunca se han entregado al Fisco y que podrían invertirse, por ejemplo en mejorar la educación de la población.

Por otra parte, este sistema provoca ineficiencia económica al crear incentivos perversos que hacen rentables inversiones que son socialmente indeseables, lo que obviamente tiene grandes costos en bienestar, salvo para la minúscula proporción de los súper ricos que se benefician de dichos incentivos perversos.

Finalmente, el sistema tributario es inequitativo porque permite al 1% más rico de la población pagar tasas impositivas efectivas muy por debajo de las que afectan a la clase media y a los sectores más pobres. Es inequitativo, además, porque genera un campo de juego desnivelado, que favorece a los más ricos y priva a los pobres de recursos para realizar inversiones que son altamente rentables tanto privada como socialmente. Esto último, por añadidura, tiende a perpetuar la enorme desigualdad existente.

Todo lo descrito se puede resumir en tres fallas del sistema tributario: ineficiente, inequitativo e insuficiente para proveer al Estado de recursos.

Estas fallas tienen un denominador común: un sesgo dramáticamente favorable hacia los súper ricos en detrimento del resto de la población. En efecto, la gran concentración del ingreso que existe en Chile se explica mucho más por la masiva apropiación de las rentas económicas por parte del 1% más rico que por la falta de empleo y de educación para el resto de la población. Es decir, no es verdad, como se nos ha tratado de hacer creer, que el empleo es la clave para combatir la desigualdad. Aún duplicando el empleo de los sectores pobres, la actual distribución no mejoraría. Por una parte, debido a la precariedad y bajos ingresos de la mayor parte de los empleos a los cuales ellos tienen acceso; pero en segundo lugar, por la enorme cantidad de dinero en impuestos que los más ricos no pagan.

El sistema tributario es inequitativo porque permite al 1% más rico de la población pagar tasas impositivas efectivas muy por debajo de las que afectan a la clase media y a los sectores más pobres.

Lo anterior implica que si se quiere mantener tasas de desarrollo económico sustentables en el largo plazo y si se quiere realmente reducir de manera importante la vergonzosa concentración del ingreso actual se deben corregir las deficiencias del sistema tributario para hacerlo más eficiente y más equitativo. Eso busca nuestra propuesta para una reforma tributaria que expondremos en la próxima columna.