INTERNATIONAL MONETARY FUND FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL

Fiscal Affairs Department Departamento de Assuntos Fiscais

PORTUGAL PORTUGAL

RETHINKING THE STATE—SELECTED EXPENDITURE REFORM OPTIONS REPENSAR O ESTADO – OPÇÕES SELECCIONADAS DE REFORMA DE DESPESA

Gerd Schwartz, Paulo Lopes, Carlos Mulas Granados, Emily Sinnott, Mauricio Soto, and Platon Tinios Gerd Schwartz, Paulo Lopes, Carlos Mulas Granados, Emily Sinnott,Mauricio Soto, e Platon Tinios

January 2013 The contents of this report constitute technical advice provided by the staff of the International Monetary Fund (IMF) to the authorities of Portugal (the “TA recipient”) in response to their request for technical assistance. This report (in whole or in part) or summaries thereof may be disclosed by the IMF to IMF Executive Directors and members of their staff, as well as to other agencies or instrumentalities of the TA recipient, and upon the their request, to other technical assistance providers with legitimate interest, unless the TA recipient specifically objects to such disclosure (see Operational Guidelines for the Dissemination of Technical Assistance Information— http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/040609.pdf ). The disclosure of this report (in whole or in part) or summaries thereof to parties outside the IMF other than agencies or instrumentalities of the TA recipient shall require the explicit consent of the TA recipient and the IMF’s Fiscal Affairs Department. O conteúdo deste relatório constitui aconselhamento técnico fornecido pela equipa do Fundo Monetário Internacional (FMI) para as autoridades de Portugal (o «destinatário do Conselho Técnico [CT]») como resposta ao seu pedido de assistência técnica. Este relatório (na sua totalidade ou em parte) ou seus resumos podem, por conseguinte, ser revelados pelo FMI aos Directores Executivos do FMI e membros do seu pessoal, assim como a outras agências e instrumentos do destinatário do CT e, de acordo com o seu pedido, a outros fornecedores de assistência técnica com legítimo interesse, a menos que o destinatário do CT especificamente se oponha a tal revelação (Ver as Orientações Operacionais para a Disseminação da Informação de Assistência Técnica – http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/040609.pdf ) A revelação deste relatório (no seu todo ou em parte) ou seus resumos a partes externas ao FMI que não as agências ou instrumentos do destinatário do CT devem requerer o consentimento explícito do destinatário do CT e do Departamento dos Assuntos Fiscais do FMI.

ACRONYMS AND ABBREVIATIONS Acrónimos e abreviaturas

ADSE Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado (Civil Servants Medical Care) ALMPs Active Labor Market Programs CGA Caixa Geral de Aposentações (Civil Service Retirement System) ESAME Estrutura de Acompanhamento dos Memorandos (Program Monitoring Unit) EC European Commission EU European Union FAD Fiscal Affairs Department (IMF) GCR General Contributory Regime GDP Gross Domestic Product GNP Gross National Product HRM Human Resources Management IAS Indexante dos Apoios Sociais (Social Support Index) MEC Ministry of Education and Science OECD Organisation for Economic Co-operation and Development PISA OECD Programme for International Student Assessment PREMAC Plano de Redução e Melhoria da Administração Central do Estado (Plan for the Reduction and Improvement of Central Administration) RSI Rendimento Social de Inserção (Minimum Guaranteed Income) SGP Stability and Growth Pact SIEP Síntese Estatística do Emprego Público (Statistical Summary of Public Employment) SMP Special Mobility Pool SNS Serviço Nacional de Saúde (National Health Service) SOE State-owned enterprise WHO World Health Organization ADSE Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado (Civil Servants Medical Care)ALMPs Active Labor Market Programs / Programas de Mercado de Trabalho ActivoCGA Caixa Geral de Aposentações (Civil Service Retirement System)ESAME Estrutura de Acompanhamento dos Memorandos (Program Monitoring Unit)EC European Commission / Comissão EuropeiaEU European Union / União EuropeiaFAD Fiscal Affairs Department (IMF) / Departamento de Finanças Públicas (FMI)GCR General Contributory Regime / Regime Contributivo GeralGDP Gross Domestic Product / Produto Interno Bruto (PIB)GNP Gross National Product / Produto Nacional Bruto (PNB)HRM Human Resources Management / Gestão de Recursos HumanosIAS Indexante dos Apoios Sociais (Social Support Index)MEC Ministry of Education and Science / Ministério da Educação e CiênciaOECD Organisation for Economic Co-operation and Development / Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE)PISA OECD Programme for International Student Assessment / Programa para Avaliação Internacional de EstudantesPREMAC Plano de Redução e Melhoria da Administração Central do Estado (Plan for the Reduction and Improvement of Central Administration)RSI Rendimento Social de Inserção (Minimum Guaranteed Income)SGP Stability and Growth Pact / Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC)SIEP Síntese Estatística do Emprego Público (Statistical Summary of Public Employment)SMP Special Mobility Pool / Bolsa de Mobilidade EspecialSNS Serviço Nacional de Saúde (National Health Service)SOE State-owned enterprise / Empresa Estatal WHO World Health Organization / Organização Mundial de Saúde

PREFACE Prefácio

At the request of the Portuguese authorities, a mission from the International Monetary Fund’s Fiscal Affairs Department (FAD) visited Lisbon during October 25–November 7, 2012 to provide: (i) technical advice on selected public expenditure reform options; and (ii) to offer a workshop on technical aspects on including the outcomes of public expenditure reviews into the budget process. This report comprises the mission’s findings and recommendations regarding the first task. The overall team was led by Gerd Schwartz (FAD). The team for the first task comprised Mauricio Soto, Carlos Mulas Granados (both FAD), Emily Sinnott (World Bank), Platon Tinios, and Paulo Lopes (both external experts); the team for the second task comprised Richard Hughes and Jason Harris (both FAD), who were in Lisbon during November 4–7. The team for the first task also benefitted from comments and suggestions from staff members of the European Commission and the European Central Bank, the IMF’s European Department team, and colleagues in the IMF’s Fiscal Affairs Department. A pedido das autoridades Portuguesas, uma missão do Departamento dos Assuntos Fiscais (DAF) do Fundo Monetário Internacional visitou Lisboa durante 25 de Outubro e 7 de Novembro de 2012 para providenciar: (i) aconselhamento técnico sobre opções seleccionadas de reforma da despesa pública; e (ii) realizar um workshop sobre aspectos técnicos incluindo os resultados de revisões da despesa pública no processo de orçamento. Este relatório consiste nas conclusões e recomendações relativamente à primeira tarefa. A equipa no seu todo foi liderada por Gerd Schwartz (DAF). A equipa para a primeira tarefa integrou Mauricio Soto, Carlos Mulas Granados (ambos DAF), Emily Sinnott (Banco Mundial), Platon Tinios e Paulo Lopes (ambos peritos externos); a equipa para a segunda tarefa incluiu Richard Hughes e Jason Harris (ambos DAF), que estiveram em Lisboa entre 4 e 7 de Novembro. A equipa para a primeira tarefa também beneficiou dos comentários e sugestões feitos por membros do pessoal da Comissão Europeia e do Banco Central Europeu, da equipa do Departamento Europeu do FMI e de colegas do Departamento dos Assuntos Fiscais do FMI.

In drafting this report, the team benefited greatly from discussions with Ministers and/or State Secretaries from all 11 ministries as well as their staffs, and with various representatives of other organizations. Specifically, the mission met with Ministers of State Vítor Gaspar (Finance) and Paulo Portas (Foreign Affairs); Ministers José Pedro Aguiar- Branco (National Defense), Miguel Macedo (Internal Administration), Paula Teixeira da Cruz (Justice), Álvaro Santos Pereira (Economy and Employment), Assunção Cristas (Agriculture, Sea, Environment, and Spatial Planning), Paulo Macedo (Health), Nuno Crato (Education and Science), and Pedro Mota Soares (Solidarity and Social Security); and Secretaries of State Carlos Moedas (Prime Minister’s Office) and Paulo Simões Júlio (Minister Assistant of Parliamentary Affairs). The mission team greatly benefitted from the guidance provided by State Secretaries Luís Morais Sarmento and Helder Rosalino of the Ministry of Finance, and Miguel Morais Leitão of the Ministry of Foreign Affairs. The team would like to express its sincere appreciation for the excellent discussions and feedback provided by the government officials it met with. It would like to express its gratitude to the staff of ESAME for its outstanding coordination and logistical help during the team’s stay in Lisbon. Ao elaborar este relatório, a equipa beneficiou amplamente das trocas de impressões com Ministros e/ ou Secretários de Estado de todos os 11 ministérios, assim como com vários representantes de outras organizações. Especificamente, a missão reuniu com os Ministros de Estado Vítor Gaspar (Finanças) e Paulo Portas (Negócios Estrangeiros); com os Ministros José Pedro Aguiar Branco (Defesa), Miguel Macedo (Administração Interna), Paula Teixeira da Cruz (Justiça), Álvaro Santos Pereira (Economia), Assunção Cristas (Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Território), Paulo Macedo (Saúde), Nuno Crato (Educação e Ciência) e Pedro Mota Soares (Solidariedade e Segurança Social); e com os Secretários de Estado Carlos Moedas (Adjunto do Primeiro-Ministro) e Paulo Simões Júlio (Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares). A equipa beneficiou amplamente com a orientação dada pelos Secretários de Estado Luís Morais Sarmento e Helder Rosalino do Ministério das Finanças e Miguel Morais Leitão do Ministério dos Negócios Estrangeiros. A equipa gostaria de expressar o seu sincero apreço pelas excelentes trocas de impressões e pelo feedback dado pelos representantes do governo com quem se reuniu. Gostaria de expressar a sua gratidão ao pessoal do ESAME pela sua marcante coordenação e ajuda logística durante a sua estadia em Lisboa.

EXECUTIVE SUMMARY RESUMO EXECUTIVO

This report discusses expenditure reform options in Portugal against the backdrop of the debate on the size and functions of the state, as well as the reform experiences of other countries. The size of the state is a matter of political choice, with European voters traditionally having opted for larger governments. In particular, the “European Social Model” emphasizes social solidarity, universal access (e.g., to health care and education), and the public provision of services. While big governments have usually been linked to lower growth, they do not necessarily generate worse outcomes. The focus of expenditure reform should be on improving equity and efficiency in the process of achieving certain outcomes. Better equity (e.g., through improved targeting) and better efficiency (e.g., through reduced spending) can often go hand-in-hand, and, together, they lay the foundations for achieving a more robust economic growth, sound public finances, and an exit from the crisis. Este relatório discute as opções de reforma da despesa em Portugal contra o pano de fundo do debate sobre o tamanho e funções do estado, assim como sobre as experiências de reforma de outros países. O tamanho do estado é um assunto de escolha política, com os votantes Europeus a optarem tradicionalmente por governos maiores. Em especial, o «Modelo Social Europeu» enfatiza a solidariedade social, o acesso universal (por exemplo, aos cuidados de saúde e à educação) e o fornecimento público de serviços. Enquanto que os governos grandes têm estado ligados a um menor crescimento, eles não geram necessariamente piores resultados. A focalização na reforma da despesa deve visar a melhoria da equidade e da eficiência no processo de atingir determinados resultados. Melhor equidade (por exemplo, através de objectivos melhorados) e melhor eficiência (por exemplo, através de gastos reduzidos) podem frequentemente andar de mãos dadas e, juntas, lançam os alicerces para alcançar um crescimento económico mais robusto, finanças públicas sãs e uma saída da crise.

The report focuses on efficiency- and equity-enhancing reforms in selected spending areas. The Portuguese government seeks to enhance the efficiency of providing goods and services to the population (including by reducing costs and the need for debt financing); focus policies on achieving equitable outcomes; and stimulate economic activity and entrepreneurship. In this context, it intends to achieve by 2014 significant permanent annual expenditure savings. To identify these savings, it intends to carry out, by February, an in- depth expenditure review, and it has already completed an initial benchmarking exercise (which the mission team broadly agrees with). Also, within the scope of the current constitution, the government is assessing the functions of the state to guide the expenditure review. Its goal is to increase spending efficiency and equity, while safeguarding social cohesion and strengthening the sustainability of the welfare state. This report complements the government’s analysis by discussing reform options that would improve equity and efficiency of spending, while supporting social cohesion and strengthening social safety nets. O relatório concentra-se em reformas que realcem a eficiência e a equidade em áreas seleccionadas de despesa. o governo Português busca melhorar a eficiência de providenciar bens e serviços à população (o que inclui a redução de custos e a necessidade de financiamento de dívidas); foca politicas para atingir resultados equitáveis; e estimula a actividade económica e o empreendedorismo. Neste contexto, pretende atingir em 2014 significativas poupanças permanentes na despesa anual. Para identificar estas poupanças, pretende levar a cabo, em Fevereiro, uma profunda revisão das despesas, e já completou um exercício inicial de benchmarking [análise competitiva] (com o qual a equipa em missão concorda largamente).

The government’s spending reduction target can only be achieved by focusing on major budget items, particularly the government wage bill and pension spending. Together, these two items account for 24 percent of GDP and 58 percent of non-interest government spending. It would seem impossible to generate the government’s spending reduction goals without changes in these two areas, and relevant related reforms should take priority. A meta de redução de despesa do governo só pode ser atingida se forem focados os itens principais do orçamento, em especial a massa salarial e as despesas com pensões. Em conjunto, estes dois itens representam 24% do PIB e 58% das despesas do governo não relacionadas com juros. Parece impossível alcançar os objectivos de redução de despesa do governo sem alterações nestas duas áreas e deve ser dada prioridade a reformas relevantes com elas relacionadas.

Reforms related to the wage bill should target areas that promise potentially large efficiency gains and budget savings. Over-employment is of concern in the education sector, the security forces, and with respect to workers with little formal training, while high overtime pay (for doctors) is of concern in the health sector. Other reforms are also important for modernizing the state (e.g., compensation and contract structures to better attract talent, equity between public and private sector employment by reducing the public wage premium, and labor mobility in and out of the public sector), but can be given lower priority in the near term. Focusing on the key areas above allows pursuing a targeted adjustment strategy with a clear rationale and avoids across-the-board cuts. As reformas relacionadas com a massa salarial devem incidir sobre áreas que potencialmente prometam grande ganhos de eficiência e de poupança no orçamento. O sobre-emprego é um problema no sector da educação, das forças de segurança e de trabalhadores com pouca experiência formal, enquanto o elevado pagamento de horas extraordinárias (a médicos) é uma preocupação no sector da saúde. Há outras reformas que também são importantes para modernizar o Estado (por exemplo, estruturas contratuais e de recompensa para atrair melhor que tem mais talento, equidade entre emprego no sector público e no sector privado, reduzindo os prémios salariais no público, e mobilidade no trabalho dentro e fora do sector público), mas pode ser-lhes dada menor prioridade a curto prazo. Focar as áreas-chave acima mencionadas permite seguir uma estratégia de ajustamento de objectivos com um racional claro e evita cortes em todas as direcções

The size of wage bill savings and related efficiency gains will depend on the tools used. To reduce employment, voluntary departures with financial incentives are the least adversarial but also the most costly option, and may cause the best-qualified to depart. In designing a strategy for employment reductions, the government should target specific areas of over-employment, and it will not have the luxury to choose reform options on the expensive end. This calls for creating targeted redundancies based on careful analysis. To limit overtime pay, remuneration packages in the health sector should be geared toward achieving greater comparability with other EU countries. These considerations make it important to embed employment and pay reductions into meaningful reform strategies for the relevant sectors. For example, reductions in education employment need to go hand in hand with a sector reform strategy that is clearly focused on improving education outcomes. O tamanho das poupanças com a massa salarial, e outros ganhos de eficiência relacionados, dependerão das ferramentas que forem utilizadas. Para reduzir o numero de funcionários, os incentivos financeiros para saídas voluntárias são a opção com menos antagonismos, mas também a mais custosa, e podem provocar a partida dos trabalhadores mais qualificados. Ao delinear uma estratégia para a redução de funcionários, o governo deve apontar a àreas específicas de excesso de trabalhadores e não se poderá dar ao luxo de optar por reformas mais dispendiosas. Esta situação exige que se definam redundâncias-alvo baseadas numa análise aprofundada. Para limitar as horas extraordinárias, os pacotes salariais no sector da Saúde devem ser conduzidos no sentido de uma maior paridade com outros países da EU. Estas considerações mostram a importância de incluir reduções de funcionários e de massa salarial nas estratégias de reforma significativa dos sectores relevantes. Por exemplo, reduções de funcionários na Educação devem ser acompanhadas por uma estratégia de reforma desse sector que seja claramente focada na melhoria dos resultados educativos.

Further pension reform will be needed to reach the desired expenditure reduction goals, and it should be geared toward improving budgetary affordability and overall equity. Pensions account for 14 percent of GDP and over 80 percent of social transfers, and were the main driver behind the growth in government spending over the last decade. Recent reforms will stabilize pension spending over the long run, but, with the pension system continuing to mature, pension spending will continue to increase in the current decade in the absence of further reform. This is unaffordable. Also, the system is inequitable in at least two dimensions. First, an average pension in the civil service retirement system (CGA) is nearly three times higher than an average pension in the general contributory regime (GCR), and CGA retirees also worked fewer hours per week and fewer years before retiring. Second, the current generation of workers is doubly burdened as they have to pay for the higher pensions of their parents and grandparents while their own pension will be much lower. In addition, the system still provides incentives to retire early, which are costly. Merging the CGA and GCR administrations could provide a strong initial signal toward achieving greater equity. Será necessária uma reforma adicional das pensões para alcançar os objectivos desejados de redução de despesa, devendo ser orientada para melhorar a viabilidade orçamental e a equidade geral. As pensões correspondem a 14 por cento do PIB e a mais de 80 por cento das transferências sociais, tendo sido o principal motor do crescimento dos gastos estatais ao longo da última década. Reformas recentes estabilizarão a despesa com as pensões a longo prazo, mas, com o sistema de pensões ainda a vencer-se, esta despesa continuará a avolumar-se na presente década, na ausência de reformas adicionais. Isto é insustentável. Além disso, o sistema não é equitativo em pelo menos duas dimensões. Primeira, uma pensão média no sistema de aposentação da função pública (CGA) é quase três vezes mais elevada que uma pensão média no sistema contributivo geral (SS), e os aposentados da CGA também trabalharam menos horas por semana e menos anos antes de se aposentarem. Segunda, a actual geração de trabalhadores está duplamente sobrecarregada, visto terem de pagar as pensões mais elevadas dos seus pais e avós, não obstante a sua própria pensão vir a ser muito mais reduzida. Ademais, o sistema continua a oferecer incentivos dispendiosos para uma aposentação antecipada. A fusão da CGA com a SS podia fornecer um forte sinal inicial no sentido da obtenção de maior equidade.

Various pension reforms would deliver the desired savings, but only accelerating the transition to the new system and modifying entitlements will address existing inequities. A series of incremental reforms of the pension system could manage to deliver the savings desired by the government, but would fail to correct existing inequities. A faster transition to the new pension system (for example, by equalizing the pension formula for all workers including for people who entered into the CGA regime before 1993), and/or a modification of existing rights (for example, by applying a sustainability factor to all pensions) would be needed to correct the existing intergenerational and cross-occupational inequities. Diversas reformas das pensões proporcionariam as poupanças desejadas, mas só com a aceleração da transição para o novo sistema e com a alteração dos direitos adquiridos se resolverão as desigualdades existentes. Uma sucessão de reformas progressivas do sistema de pensões poderia vir a proporcionar as poupanças desejadas pelo governo, mas não lograria corrigir as desigualdades existentes. Seria necessária uma transição mais rápida para o novo sistema de pensões (por exemplo, através da uniformização da fórmula de cálculo da pensão para todos os trabalhadores, incluindo as pessoas que entraram no regime da CGA antes de 1993) e/ou uma modificação dos direitos existentes (por exemplo, através da aplicação de um factor de sustentabilidade a todas as pensões), para corrigir as desigualdades intergeracionais e entre profissões existentes.

Complementary reforms in three key areas need to accompany the reforms of pensions and government employment and pay. Changes in social spending programs other than pensions (e.g., family benefits, unemployment insurance, minimum income guarantee) should be aimed at enhancing efficiency and equity through better targeting (e.g., through As reformas complementares, em três grandes areas-chave, devem acompanhar as reformas nas pensões, emprego e salários na função pública. As mudanças nos programas de apoio social, para além das pensões (e.g. Abono de família, subsídio de desemprego, rendimento mínimo de inserção) deviam pautar-se pela melhoria da eficiência e da equidade, através de um melhor redirecionamento (e.g. através de comprovativo de rendimentos)

means testing) and the consolidation of benefits. While various reforms in this area could generate significant savings, some or even most of these savings should be used to improve the ability of the overall social safety net to support those most in need. In the education system, reforms should focus on improving outcomes while reducing costs and enhancing equity in resource allocation. These reforms are potentially far-reaching. They would involve, for example, reducing the state’s role as a supplier of education services (while strengthening its role as a standard setter and overseer), changing teacher contracts, and moving to a new student-based funding formula for public schools. Additional reforms would target greater cost recovery in tertiary education. In the health system, reforms are needed to achieve a more efficient input mix (e.g., more tertiary care/less hospital care); better economies of scale (e.g., by integrating into the National Health Service (SNS) the health system of the security forces); and greater cost recovery. In both education and health, a stronger emphasis on cost recovery should not come at the expense of universal access to quality services. e da consolidação dos benefícios. Embora diversas reformas nesta área possam resultar em poupanças significativas, algumas — ou até mesmo a maioria — destas poupanças devem ser utilizadas para aperfeiçoar a capacidade de toda a rede social de protecção apoiar os mais carenciados. No sistema educativo, as reformas devem concentrar-se em melhorar os resultados, ao mesmo tempo que reduzem os custos e aumentam a equidade na distribuição dos recursos. Estas reformas são potencialmente de longo alcance. Implicariam, por exemplo, reduzir o papel do estado como fornecedor de serviços de educação (ao mesmo tempo que reforçavam o seu papel definidor e supervisor de padrões), alterar os contratos com os professores e avançar para uma nova fórmula de financiamento das escolas públicas, calculado por aluno. Reformas adicionais visariam um maior reembolso dos custos com o ensino superior. No sistema de saúde, são necessárias reformas para obter uma distribuição mais eficaz (isto é, mais cuidados terciários e menos cuidados hospitalares); melhores economias de escala (por exemplo, através da integração no Serviço Nacional de Saúde (SNS) do subsistema de saúde das forças de segurança); e maior reembolso de custos. Tanto na educação como na saúde, uma maior ênfase no reembolso de custos não deveria promover-se em detrimento do acesso universal a serviços de qualidade.

I. RETHINKING THE STATE—IMPLICATIONS FOR EXPENDITURE REFORM I. REPENSAR O ESTADO – IMPLICAÇÕES NA REFORMA DA DESPESA

1. This report discusses both general considerations for reforming government spending and specific issues related to Portugal. The current section (Section I) reflects on general options and approaches to efficiency-enhancing expenditure reform, based on the long-standing debate on the appropriate size and functions of the state and the reform experiences of other countries. Section II introduces the specific macroeconomic context and background for reforms in Portugal. The remainder of the report (Sections III–VII) sets out a possible menu of reform options, using an analytical approach that benchmarks Portugal relative to other European countries in terms of spending and spending outputs/outcomes in various sectors. More specifically, Section III focuses on issues related to government wages and employment; Section IV looks at pensions; Section V discusses non-pension social spending; Section VI reviews various (mostly non-wage) issues in the education sector; and Section VII does the same for the health sector. 1. Este relatório expõe considerações gerais para reformar os gastos do governo, bem como questões específicas relacionadas com Portugal. A presente secção (Secção I) reflecte sobre opções e abordagens gerais para uma reforma da despesa que a torne mais eficiente, com base no já longo debate sobre o tamanho e funções apropriados para o Estado e as experiências de reforma de outros países. A Secção II apresenta o contexto macroeconómico específico e o pano de fundo para reformas em Portugal. As restantes partes do relatório (Secções III-VII) apresentam uma possível lista de opções de reforma, através de uma abordagem analítica que procede a uma avaliação comparativa de Portugal relativamente a outros países europeus em termos de gastos, quer a montante quer a jusante, em vários sectores. A Secção III incide, mais concretamente, sobre assuntos relacionados com emprego e ordenados governamentais; a Secção IV debruça-se sobre as pensões; a Secção V fala dos gastos sociais que não com pensões; a Secção VI analisa vários assuntos (na sua maioria não salariais) no sector da educação; e a Secção VII faz o mesmo quanto ao sector da saúde.

A. Benchmarking the Size and Functions of the State in Portugal A. Avaliação do Tamanho e Funções do Estado em Portugal

2. The economic literature offers sharply different views on the desirable size of the state. The contrasting theoretical views may be illustrated by looking at two “classics”: Richard Musgrave’s Theory of Public Finance and James Buchanan’s and Gordon Tullock’s The Calculus of Consent.1 Musgrave’s book, which provided the first comprehensive and rigorous treatment of public finance, embodied an activist and positive perspective on the role of the public sector in the economy. Musgrave defined three major roles for government: (i) the provision of public goods and other measures to correct for “market failure” in the allocation of resources; (ii) the redistribution of income to achieve an equitable distribution of societal output among households; and (iii) the use of policies to attain high levels of employment with reasonable price stability. In contrast, Buchanan’s and Tullock’s book, explored the potentially deleterious effects of majoritarian politics on the economy and society. They argued that special interest groups and coalitions push government to institute programs that promote their own interests at the expense of society and the economy at large. The result is a powerful tendency toward public sector overexpansion, with rising tax rates accompanying the increasing levels of transfers and benefits. For this reason, Buchanan and Tullock counseled governments to adopt a set of “rules” or a constitution that effectively constrains public sector expansion. Overall, Musgrave on the one hand and Buchanan and Tullock on the other offer sharply different views of the state: an activist and interventionist state that corrects market failures and redistributes income versus a state that has to be tamed to prevent harm to its citizens. The true optimum is likely somewhere in between. 2. A literatura económica fornece visões muito diferentes do tamanho desejável do Estado. As posições teóricas contrastantes podem ser ilustradas através de dois “clássicos”: Theory of Public Finance de Richard Musgrave e The Calculus of Consent de James Buchanan e Gordon Tullock(1). O livro de Musgrave, que veio proporcionar o primeiro tratamento abrangente e rigoroso das finanças públicas, encarnava uma perspectiva activista e positiva quanto ao papel do sector público na economia. Musgrave definiu três grandes funções para o governo: (i) o fornecimento de bens públicos e outras medidas para corrigir “deficiências do mercado” na distribuição dos recursos; (ii) a redistribuição de rendimentos de forma a atingir uma distribuição equitativa do output da sociedade entre os agregados familiares; e (iii) o uso de políticas tendentes a obter altos níveis de emprego com razoável estabilidade de preços. Por seu turno, o livro de Buchanan e Tullock explorava os efeitos potencialmente danosos das políticas maioritárias na economia e na sociedade. Argumentavam que certos grupos de interesses e coligações levam o governo a instituir programas que promovem os seus próprios interesses, à custa da sociedade e da economia em geral. O resultado é uma poderosa tendência para a sobre-expansão do sector público, com uma subida de impostos a acompanhar o aumento dos níveis de transferências e de benefícios. Por esta razão, Buchanan e Tullock aconselhavam os governos a adoptar um conjunto de “regras” ou uma constituição que restringisse eficazmente a expansão do sector público. Em suma, Musgrave, por um lado, e Buchanan e Tullock, pelo outro, proporcionam pontos de vista extremamente diferentes do Estado: um Estado activista e intervencionista que corrige as deficiências do mercado e redistribui os rendimentos, por um lado, e, por outro, um Estado que tem de ser limitado de forma a proteger os seus cidadãos. O mais provável é que o ideal seja algo de intermédio.

3. Ultimately, however, the size of the state is a matter of political choice, and European voters have generally opted for relatively bigger governments. Government spending (and taxation) in Europe have traditionally been higher (relative to GDP) than in other advanced economies (Figure 1.1). Part of that difference is due to higher than average spending on social protection (pensions and other social benefits) to households. Another key factor that explains the bigger governments in Europe is the strong emphasis on public provision of social services, in particular education and health. The “European Social Model” with its emphasis on social solidarity and the public provision of key services remains a distinguishing element of European economies. 3. No entanto, em última análise, o tamanho de Estado é uma questão de escolha política, e os votantes europeus têm optado geralmente por governos relativamente maiores. A despesa governamental (e os impostos) na Europa têm sido tradicionalmente mais altos (relativamente ao PIB) do que noutras economias de países desenvolvidos (Imagem 1.1). Parte dessa diferença deve-se a gastos acima da média em protecção social (pensões e outros benefícios sociais) aos agregados. Outro factor chave que explica os governos maiores na Europa é a forte ênfase no fornecimento de serviços sociais por parte do sector público, nomeadamente educação e saúde. O “Modelo Social Europeu”, com a sua ênfase na solidariedade social e no fornecimento de serviços fundamentais por parte do sector público é um elemento distintivo das economias europeias.

4. Big governments have usually been linked to lower growth. Research using historical data shows a clear association between the size of government and low growth in advanced economies. For example, in a recent survey Bergh and Henrekson2 conclude that, in wealthy countries, there is a negative correlation between government size and economic growth—if government size were to increase by 10 percentage points, annual growth rates decrease by 0.5 to 1 percent. The overall findings are also supported by other research, e.g., Afonso and Furceri,3 who show that both size and volatility of government revenue and spending are detrimental to growth in OECD and EU countries. Their research also shows that composition effects matter; on the expenditure side, for example, subsidies and government consumption had the most negative impact on growth. 4. Os grandes governos têm estado tradicionalmente ligados a um baixo crescimento. Uma pesquisa com base em dados históricos mostra uma clara ligação entre o tamanho do governo e o baixo crescimento em economias modernas. Por exemplo, numa sondagem recente, Bergh and Henrekson(2) concluem que, nos países ricos, existe uma correlação negativa entre o tamanho do governo e o crescimento económico – se o tamanho do governo aumentar 10 pontos percentuais, as taxas de crescimento anual baixam entre 0,5 e 1%. Os resultados gerais são também confirmados por outros trabalhos de pesquisa, como é o caso do de Afonso e Furceri(3), que mostram que tanto o tamanho como a volatilidade dos rendimentos e despesas do governo são prejudiciais para o crescimento nos países da OCDE e da UE. A sua pesquisa demonstra também que os efeitos da composição não são irrelevantes; no caso da despesa, por exemplo, eram os subsídios e o consumo governamentais que tinham maior impacto negativo no crescimento.

5. However, while there are thresholds above which more government will do little for growth, government intervention should not only be seen in quantitative terms. Tanzi and Schuknecht have argued that, relative to 1960, when public spending was on average below 30 percent of GDP, they “could not find much evidence that the large growth of government spending over the post-1960 years contributed much to the further achievement of identifiable social and economic objectives.”5 Still, some countries with big governments have enjoyed above-average growth, and some countries with small governments have had stagnant economies. The Scandinavian welfare states, for example, have achieved fairly steady growth over the last decade despite having large governments. However, these nations compensate for high taxes through market- and business-friendly policies in other areas. Clearly, the impact of the state on the economy depends not only on size, but also on the marginal impact of taxes and spending on private economic decisions and on the quality of public services that the state provides. Hence, government policy should not primarily aim for a smaller state per se, but rather for an efficient and effective state, that complements and enables private economic activity. Still, achieving a more efficient and effective state is likely to result in a smaller state, even when this is not the primary goal. 5. No entanto, embora haja limites acima dos quais mais governo afecta pouco o crescimento, a intervenção governamental não deve ser vista em termos quantitativos. Tanzi e Schuknecht argumentaram que, relativamente a 1960, quando a despesa pública era, em média, abaixo de 30% do PIB, não conseguiram “encontrar muitas provas de que o grande crescimento da despesa governamental ao longo dos anos pós-1960 tenha contribuído grandemente para alcançar outros objectivos sociais e económicos identificáveis”(5). Ainda assim, alguns países com grandes governos gozaram de um crescimento acima da média, e alguns países com governos pequenos tiveram economias estagnantes. Os Estados providência escandinavos, por exemplo, conseguiram um crescimento bastante estável nesta última década, apesar de terem grandes governos. No entanto, estes países compensam a elevada carga fiscal através de políticas pró-mercado e pró-empresariais noutras áreas. Claramente, o impacto do Estado na economia depende não só do tamanho, mas também do impacto marginal dos impostos e da despesa nas decisões de economia privada e na qualidade dos serviços públicos fornecidos pelo Estado. Portanto, a política governamental não deve ter por objectivo principal um Estado pequeno per se, mas antes um Estado eficiente e eficaz, que complemente e permita a actividade da economia privada. No entanto, é provável que procurar ter um Estado mais eficiente e eficaz resulte num Estado mais pequeno, ainda que não seja este o objectivo principal.

6. Another way of looking at this issue is to consider that there is not necessarily a tradeoff between equity and efficiency when there is waste in government spending. Sapir6 illustrates the idea that more equity tends to be ‘bought’ at some cost to efficiency. However, Sapir’s analysis also shows that countries of Southern Europe (including Portugal and Spain) do badly on both equity and efficiency, while those in Northern Europe scored high in both. These findings are supported by more detailed analyses on the efficiency of producing outputs in different European Economies. There are many such studies, most of which look at specific sectors. For example, for education spending, Mandl, Dierx, and Ilzkovitz,7 find that “Finland, Austria and Portugal spend roughly the same share of GDP on education, but the performance in PISA is very different.” Similarly, Afonso and St. Aubyn8 show that, of the 17 countries in their sample and by some measures of efficiency (output efficiency) “Portugal is the least efficient country. Resources employed by the Portuguese in the education sector yield a PISA result 15.6 percent lower than the one under efficient conditions.” Likewise, in analyzing tertiary education in Europe, St. Aubyn and others 9 find that “Portugal appears in our analysis as a poor performer, both when we consider only research outputs and only teaching outputs.” The various studies, for the education sector and for other sectors, suggest that, in general, Portugal could improve the efficiency of government spending without hurting equity. 6. Uma outra forma de olhar para esta questão é considerar que não existe necessariamente uma relação de permuta entre equidade e eficiência quando há desperdício na despesa governamental. Sapir(6) ilustra a ideia de que mais equidade tende de alguma forma a ser “comprada” pela eficiência. No entanto, a análise de Sapir mostra também que os países do Sul da Europa (incluindo Portugal e Espanha) têm maus resultados tanto em matéria de equidade como de eficiência, ao passo que os do Norte da Europa têm bons resultados em ambos os casos. Estes resultados são corroborados por análises mais detalhadas da eficiência na produção de resultados em diferentes economias europeias. Existem muitos estudos deste tipo, a maioria dos quais focados em sectores específicos. Por exemplo, quanto à despesa com educação, Mandl, Dierx, and Ilzkovitz(7) descobriram que “a Finlândia, a Áustria e Portugal gastam sensivelmente a mesma percentagem do PIB em educação, mas a sua performance no PISA é muito diferente”. Da mesma forma, Afonso e St.Aubyn(8) mostram que, dos 17 países da sua amostra e em alguns parâmetros de eficiência (potência desenvolvida) “Portugal é o país menos eficiente. Os recursos empregues pelos portugueses no sector da educação conseguem um resultado no PISA inferior em 15,6% a outro em condições de eficiência”. Analogamente, ao analisar a educação terciária na Europa, St.Aubyn e outros(9) são da opinião que “Portugal surge na nossa análise com maus resultados, tanto em termos de resultados de pesquisa quanto de ensino”. Os vários estudos, para o sector da educação e outros sectores, mostram que, de um modo global, Portugal poderia melhorar a eficiência da despesa governamental sem afectar a equidade.

B. Rethinking the State to Support Exit from the Crisis B- Repensar o Estado para suportar a saída da crise.

7. An efficient state is essential to lay the groundwork for robust economic growth and sustainable public finances. Portugal confronts the challenge of reducing government budget deficits and public debt while laying the groundwork for sustained and equitable economic growth over the longer term. A broad body of research suggests that expenditure reforms are a crucial ingredient for successful and growth-friendly fiscal adjustments in advanced economies.10 Reforms to government spending on wages and social transfers are especially important for unlocking the economy’s growth potential through their positive effects on investor confidence, private employment, and economic competitiveness. 7- Um estado eficiente é essencial para lançar as bases para um crescimento económico robusto e finanças públicas sustentáveis. Portugal enfrenta o desafio de reduzir o défice de orçamento governamental em simultâneo com a criação de bases para um crescimento sustentável e equitativo a longo prazo. Consideráveis dados de pesquisa sugerem que reformas nos gastos são um ingrediente crucial para ajustamentos fiscais bem sucedidos e conducentes ao crescimento nas economias modernas. Reformas aos custos com pessoal e prestações sociais são de especial importância para desbloquear o potencial de crescimento económico através dos deus efeitos positivos na confiança dos investidores, criação de empregos no sector privado, e competitividade económica

8. Altering the composition and priorities of government spending can help to remove obstacles to growth, increase equity, and help to exit from the crisis. The need to bring expenditures in line with a sustainable resource envelope should be seen as a challenge to maintain the promises of the European welfare state through better expenditure efficiency. This, however, requires both a new approach to existing problems, and a proactive attitude toward looming future problems. “Smart” public expenditure reforms, i.e., targeted reforms with a clear rationale (rather than across-the-board austerity), are likely to help convince investors about the long term sustainability of public finances and can play an important role in restarting growth. Thus, expenditure reforms must be guided by three principles: 8- Alterar a composição e as prioridades dos gastos governamentais pode ajudar a remover obstáculos ao crescimento, fomentar a equidade, e ajudar a uma saída da crise. A necessidade de alinhar os gastos com uma conjectura de recursos sustentável deve ser vista como um desafio no que diz respeito a manter as promessas do Estado Social Europeu através de uma melhor eficiência no controle de gastos. Tal necessidade, porém, requer não só uma nova abordagem a problemas já conhecidos como uma atitude proactiva perante previsiveis dificuldades futuras. Reformas de gastos “inteligentes”, isto é, reformas precisas com um obectivo definido ( por oposição à austeridade indiscriminada), são passíveis de ajudar a convencer investidores da sustentabilidade a longo curso das finanças públicas e pode ter um papel importante no relançar do crescimento. Assim, as reformas nos gastos devem reger-se por três princípios:

* Improving efficiency. Improving efficiency is often a two-step process. First, priorities need to be defined and spending allocated to priority activities, while low priority spending should be cut. Second, the efficiency of priority spending can be improved by cutting the input costs of producing given outputs. For example, if it is decided that a given priority output should be produced with lower labor costs, the government can reduce the number of employees and/or remuneration. Efficiency gains can also be achieved by reducing distortions on private economic decisions. For instance, social transfers can be redesigned to reward work and savings. Melhorar a eficiência. Melhorar a eficiência é muitas vezes um processo de duas etapas. Primeiro, as prioridades devem ser definidas e os gastos atribuídos para actividades prioritárias, sendo que, gastos de baixa prioridade devem ser cortados. Em segundo lugar, a eficiência de gastos prioritários pode ser melhorada cortando custos de insumos de produção de saídas dadas. Por exemplo, se for decidido que uma saída de prioridade deve ser produzida com custos de mão de obra mais baixos, o governo pode reduzir o número de empregados e/ ou remuneração. Os ganhos de eficiência também podem ser obtidos através da redução de distorções nas decisões da economia privada. Por exemplo, as transferências sociais podem ser redesenhadas para recompensar o trabalho e a poupança.

* Improving equity. Government spending promotes equity goals. These can be combating inequality between high and low income and the reduction of poverty, for example by better targeting of social spending and reinforcing the social safety net for the poor. Equity between the young and the old (intergenerational equity), requires attention to age-based spending, like the terms of social insurance and pensions. Melhorar a equidade. Os gastos governamentais promovem objectivos de equidade. Estes podem combater as desigualdades entre rendimentos altos e baixos, e reduzir a pobreza, por exemplo, com uma melhor focalização dos encargos sociais e reforçando o a rede de apoio aos mais pobres. A equidade entre jovens e idosos ( equidade intergeracional) deve levar em conta as específicades do gastos de cada faixa etária, nos termos da segurança social e das pensões.

* Safeguarding consensus. Potentially, many of the reforms to be considered could promote efficiency and equity goals simultaneously. For example, a growth-inducing retrenchment may have losers in the short term, who would, however, gain in the medium and long term. Making a convincing case for this, places demands on good governance and requires building trust between the government and wider society. Salvaguardar consensos. Idealmente, a maioria das reformas a ser consideradas poderiam cumprir os objectivos de eficiência e equidade simultaneamente. Por exemplo cortes na despesa com vista ao crescimento poderão ter prejudicados a curto prazo que poderão sair beneficiados no médio e longo prazo. Argumentar este ponto de forma convincente exige uma boa governação e o estabelecimento de laços de confiança entre o governo e a sociedade civil.

C. Efficiency and Effectiveness of the State C. Eficiência e Eficácia do Estado

9. An efficient and effective state enables and empowers its citizens to handle the demands of the global economy. In many countries, the state has moved away from being a provider of services (or the sole provider of services) and toward being a setter and enforcer of service standards, while service provision itself is handled by the private sector. Seeing the state as an activator or enabler has important implications in many areas. Taking education as an example, and notwithstanding recent reforms, the Portuguese state still attempts to do (almost) everything: it provides education, sets standards, evaluates (its own) performance, and enforces standards. Yet, the state has been falling behind in providing quality education: of the 50 top schools, 44 are private, 4 are charter schools, and only 2 are public schools. Refocusing the state on setting education standards and evaluating providers of education could promote better equipped and higher-achieving students, which is the ultimate yardstick of success. The state should thus seek options for promoting greater effectiveness while still paying for and ensuring equal access to education. The existence of true competition from alternative providers means that even when the state provides services directly, these services will need to face a “market test” of approval by beneficiaries who have alternatives available. 9. Um estado eficiente e efectivo capacita os cidadãos e confere-lhes poderes para lidar com as exigências de uma economia global. Em muitos países, o estado deixou de ser um fornecedor de serviços (ou o único fornecedor de serviços) para ser um definidor e supervisor de normas, enquanto que o fornecimento dos serviços em si é entregue ao sector privado. Tomar o estado como um activador ou facilitador tem importantes implicações em muitas áreas. Por exemplo na educação, e apesar das reformas recentes, o estado Português pretende ainda fazer (quase) tudo: fornece a educação, estipula normas de qualidade, avalia o (seu próprio) desempenho, e zela pelo cumprimento das normas. No entanto, o estado tem vindo a ficar para trás na qualidade da educação: das 50 escolas de topo, 44 são privadas, 4 são escolas cooperativas e só 2 são escolas públicas. Recentrando o estado na fixação de normas de qualidade e na avaliação dos prestadores de serviços de educação, poderia promover estudantes melhor equipados e de elevado nível, que é o referencial último do sucesso. O estado deveria pois procurar opções para promover maior eficácia sem deixar de custear e assegurar o igual acesso à educação. A existência de uma verdadeira competição da parte de diversos prestadores significa que mesmo quando o estado fornece os serviços directamente, ele tem que se confrontar com o “teste de mercado” da aprovação pelos beneficiários que dispõem de alternativas.

10. Public sector pay and employment policies need to emphasize competitiveness and providing value for money to the population. A modern enabling state needs to be on par with the private sector in the way it operates—it cannot be seen as sheltering privileges for itself, either in the form of employment conditions or remuneration. International experience is not encouraging: on aggregate, public sector jobs pay too much.11 The reform of public sector pay and employment can boost economic growth by helping reduce private sector labor costs.12 Public sector employment may be reduced in some areas where it seems too high to produce required outputs. The public sector pay premium should be reduced, particularly for jobs that do not require advanced skills, and options should be considered for rewarding the acquisition of new skills and the achievement of good results and outcomes. 10. As políticas de salário e emprego do sector público necessitam de realçar a competitividade e fornecer uma boa relação preço/qualidade à população. Um estado moderno necessita de estar a par do sector privado na forma como funciona – não pode ser visto como abrigando privilégios para si próprio, tanto na forma de condições de emprego como na de remuneração. A experiência internacional não é animadora: de forma agregada, os trabalhos no sector público são demasiado bem pagos. 11 A reforma dos salários e empregos do sector público pode impulsionar o crescimento económico ao ajudar a reduzir os custos do trabalho do sector privado. 12 O emprego no sector público pode ser reduzido em algumas áreas onde ele parece ser demasiado alto para produzir os resultados desejados. O valor das horas extraordinárias no sector público deve ser reduzido, particularmente em trabalhos que não exigem competências avançadas, e deveriam ser tomadas em consideração opções de recompensa para a aquisição de novas competências e o alcance de bons resultados.

11. The state needs to move from passive to active service delivery. There must be greater use of preventive interventions that attack root cause of indentified issues, as well as greater coordination across different interventions and a move away from passive income transfers. Social policies need to be designed with an eye not only to addressing immediate needs of citizens but also support longer-term capacity building. For example, unemployment benefits need to link automatically to retraining and job search support to facilitate finding employment. Child benefits need to be designed to enable, rather than hold back, mothers that wish to return to work and increase their incomes. Long-term care needs to be available in the home so that the elderly can remain independent. 11. O Estado precisa de evoluir no sentido de um serviço público activo. Deverá incrementar-se o uso de intervenções preventivas, que ataquem os problemas identificados na raiz, bem como uma maior coordenação entre as diferentes intervenções e um gradual abandono da passividade relativamente às transferências de prestações sociais. As políticas sociais precisam de ser desenhadas numa lógica que não se limite a considerar as necessidades imediatas dos cidadãos, antes apoiando-se numa capacidade de autonomia a longo termo. Por exemplo, as prestações por desemprego precisam de estar automaticamente associadas à reconversão profissional e ao apoio na procura de emprego. As prestações sociais por maternidade precisam de ser concebidas de modo a possibilitar, em vez de dissuadir, que as mães que o desejem possam regressar ao trabalho e aumentar os seus rendimentos. Os cuidados continuados precisam de estar disponíveis no domicílio, para que os mais velhos possam permanecer independentes.

12. Achieving greater efficiency and effectiveness requires the state to look at the impact of all interventions on households and businesses. The provision of social protection still lacks strategic consistency. What matters is the effect of the system as a whole, not the performance of each of its parts taken separately. This has application at the level of system planning and strategic clarity, but also at the level of the individual: fragmented systems frequently interact to produce unwanted effects, such as ‘dependency traps,’ where benefits or regulations penalize attempts by beneficiaries to leave the tra 12 . A obtenção de uma maior eficácia e eficiência requer por parte do Estado um acompanhamento do impacto de todas as intervenções junto das famílias e empresas. A provisão de protecção social denota ainda consistência estratégica. O que importa é o efeito do sistema como um todo, e não a performance de cada uma das suas partes tomadas separadamente. Isto tem aplicação ao nível do planeamento do sistema e da clareza da estratégia, mas também a um nível individual: sistemas fragmentados interagem frequentemente no sentido de produzirem efeitos indesejados, tais como ‘armadilhas de dependência’, em que as vantagens ou as regras penalizam as tentativas dos beneficiários em abrir mão da protecção de que gozam.

D. Equity and Social Cohesion D. Equidade e coesão social

13. Portugal’s social protection system could do better in mitigating inequalities. The operation of the contributory social protection system reflects the logic of insiders and outsiders and serves to reinforce the gap between rich and poor. In contrast to many other OECD and EU countries, Portugal’s social transfers provide more benefits to upper income groups than to lower income groups, aggravating inequality.13 Particularly in times of fiscal distress and growing concerns about social cohesion, a regressive social protection system looks less and less sustainable both economically and conceptually. 13. O sistema de protecção social em Portugal podia ter um melhor desempenho em matéria de mitigação das desigualdades. A acção do sistema contributivo de protecção social reflecte a lógica de especialistas e leigos, e serve para agravar o fosso entre pobres e ricos. Por comparação com vários outros países da OCDE e da UE, as transferências sociais em Portugal asseguram mais benefícios a grupos sociais com maiores rendimentos do que a grupos com menores rendimentos, agravando as desigualdades. 13 Particularmente por tempos de stress fiscal, a que se acrescentam crescentes preocupações com a coesão social, um sistema de protecção social regressivo surge cada vez menos sustentável, economica e conceptualmente.

14. Government spending must be focused where it is most needed and where it will have most results. Effective states set clear priorities and pursue them with focused interventions. Compared to the time when welfare states were founded, the overall level of and prosperity of society is much greater. At the same time, inclusion problems faced by the poor are often more intractable. Limited resources will go a longer way if they prioritize help to the bottom of the income distribution, while the remainder of the population, far from being abandoned, is being provided with the tools to help themselves. In this way, an intervention of a given size is magnified and targeted.

14. A despesa pública deve focar-se nas áreas em que é mais necessária e onde terá mais resultados. Estados eficientes definem prioridades claras e perseguem-nas com intervenções focadas. Por comparação com os tempos em que os Estados sociais foram fundados, o nível global e o nível de prosperidade da sociedade são muito maiores. Ao mesmo tempo, os problemas de inclusão com que se debatem os pobres são frequentemente mais complicados de ultrapassar. Recursos limitados sê-lo-ão durante mais tempo se for dada prioridade à ajuda através da distribuição de rendimentos mínimos, enquanto que a restante população, longe de ser abandonada, recebe as ferramentas necessárias para a reintegração. Desse modo, uma intervenção de dimensão específica é ampliada e dirigida para a camada de população em questão.

15. Successful targeting of state interventions requires improvements in public sector governance. For focused interventions to work, the needs of individuals and families must be assessed transparently and simply. A good social policy requires effective information processing and efficient interactions with individuals and businesses. For example, taxes need to be payable and benefits receivable electronically. Public services need to be subjected to transparent performance monitoring, using outcome-based indicators and league tables that compare performance. 15. Uma escolha bem sucedida de alvos a atingir pelas intervenções do Estado requer melhorias na gestão do sector público. Para que as intervenções específicas funcionem, as necessidades dos indivíduos e das famílias têm de poder ser avaliadas de forma transparente e simples. Uma boa política social requer um processamento eficaz da informação, e interacções eficientes com os indivíduos e as empresas. Por exemplo, os impostos precisam de poder ser pagos e os subsídios recebidos por via electrónica. Os serviços públicos precisam de ser submetidos a uma monitorização transparente da sua performance, usando resultados externos por indicadores e tabelas comuns que comparam performances.

16. The enabling state must also pay more attention to the needs of the young. The existing Portuguese welfare system emphasizes life-long accrual of age-related entitlements. The priority given to older people reflected an expectation of sustained growth, high employment, and limited migration, which have now been disproved. The problems faced by the young—both in entering the labor force and in facing greater income and employment insecurity once they get there—imply a growing distance between those entering the labor market and the more mature population. The issue of intergenerational equity is already important but is likely to increase dramatically in the next decade. The state should thus place greater emphasis on interventions affecting young people’s earning capacity (e.g., specific education interventions), and should temper age-related social protection demands and spending, most notably by promoting active ageing. 16. O Estado provedor deve também prestar maior atenção às necessidades dos jovens. O actual sistema social estatal assenta num princípio de direitos crescentes em relação directa com a progressão na idade. A prioridade anteriormente dada às pessoas mais velhas reflectia uma expectativa de crescimento sustentado, emprego estável e imigração limitada, factores que a realidade alterou. Os problemas dos mais jovens – seja relacionados com a entrada no mercado de trabalho, seja, uma vez lá chegados, com a crescente insegurança dos rendimentos e da estabilidade do emprego – implicam uma maior separação de águas entre os que estão neste momento a chegar aos mercados de trabalho e a população mais madura. Embora já considerada, a questão da equidade intergeracional deverá tornar-se muito mais importante durante a próxima década. Assim, o Estado deveria enfatizar a sua intervenção ao nível do apoio à capacidade de assegurar rendimentos do trabalho por parte dos mais jovens (designadamente mediante acções educativas específicas), reponderando por outro lado a parte de protecção social com que pode efectivamente comprometer-se, promovendo o envelhecimento activo.

E. Consensus and the Sustainability of Reform E. Consenso e sustentabilidade da Reforma

17. To be growth enabling, reforms have to be built on consensus. This requires clear ideas of the objectives of social policy, an appreciation of the available options, and an understanding of the crucial distinction between ends and means. Facing issues openly and frankly is the best means of basing reforms on the widest possible consensus in society. 17. Para fomentar crescimento, as reformas têem que ser baseadas em consenso. Isto requer ideias claras sobre os objectivos de uma política social, uma apreciação das opções disponíveis, e perceber a distinção crucial entre fins e meios. Encarar as dificuldades aberta e francamente é a melhor maneira de basear as reformas no mais alargado consenso social possível.

18. An open debate in society enables better reforms to be selected. Recent research shows that, among different types of expenditure retrenchment, the first best option may often be not politically feasible. Frequently, the expenditure items easiest to eliminate in political terms are those that have the greatest long-term beneficial impact, such as investment in human capital. Where this is the case, an open discussion on the tradeoffs implicit in the available policy choices may help to enlarge the effective choice set. A consensus in society as well as the existence of trust could allow, in many cases, a superior package of reforms to be chosen. Trust could enable states to tackle the issue of rights acquired under arrangements that have proven unsustainable, support reform implementation, and enable benefits of reforms to be reaped sooner. 18. Um debate aberto no seio da sociedade conduz à escolha de melhores reformas. Pesquisa recente mostra que, de entre diferentes tipos de corte na despesa, a melhor opção pode muitas vezes não ser alcançável politicamente. Frequentemente, as parcelas da despesa politicamente mais fáceis de eliminar são as que têem o maior benefício a longo prazo, como o investimento em capital humano. Quando isto é o caso, uma discussão aberta das contrapartidas provenientes das escolhas disponíveis pode ajudar a aumentar o número de escolhas eficazes. A confiança pode permitir ao estado atacar o problema dos direitos adquiridos em acordos que se mostraram insustentáveis, suportar a implementação de reformas, e fazer com que os benefícios das reformas sejam colhidos mais cedo.

19. The kind of social spending reforms considered in this report can help to foster dialogue and support decision making. A reduction of public spending is clearly needed, but it needs to be achieved with a view to safeguarding social cohesion. An active dialogue with the broader public should highlight potential benefits and the need for various reforms. Building consensus, offering effective social safety nets, and introducing clear procedures 19. O tipo de reformas de despesa consideradas neste relatório pode ajudar a fomentar diálogo e suportar a tomada de decisões. Uma redução da despesa pública é claramente precisa, mas tem que ser alcançada protegendo a coesão social. Um diálogo activo com o público deve realçar os benefícios potenciais e a necessidade de várias reformas. Construindo consenso, oferecendo redes de protecção eficazes, e introduzido procedimentos claros

(e.g., means testing) can help to alter the perceived balance of costs and benefits of the spending reforms that are needed, and promote both higher economic growth and a more equitable distribution of income. (por exemplo, a relação rendimento/benefícios) pode ajudar a alterar a percepção do rácio custo/benefício das reformas de despesa necessárias, e promover ao mesmo tempo um maior crescimento económico e uma distribuição mais equitativa dos rendimentos.

II. MACROECONOMIC CONTEXT AND BACKGROUND Contexto Macroeconómico e Antecedentes

20. Following a decade of loose fiscal policies, strong adjustment efforts have been underway in 2011–12. By 2010, Portugal’s fiscal position had become unsustainable, with a general government deficit of 10 percent of GDP in 2010 and expenditures at over 51 percent of GDP. Since then, the overall deficit was cut in half and expenditures were reduced to about 45½ percent of GDP. 20. Ao fim de uma década de políticas erráticas, foram feitos significativas reformas nos anos 2011-12. A situação financeira de Portugal tinha-se tornado insustentável, com um deficit de 10% do PIB em 2010 e despesas públicas equivalentes a 51% do PIB. Desde então o deficit foi reduzido a metade e a despesa reduzida para 45,5% do PIB.

21. The government plans for further fiscal adjustment during 2013–14, which is needed to return public finances to sustainability. Building on achievements made in 2011–12, the 2013 budget further advances Portugal toward fiscal sustainability. However, also reflecting the partial reinstatement of the 13th and 14th monthly payments to civil servants and pensioners, about 80 percent of the planned adjustment for 2013 will fall on the revenue side of the budget. Government spending, at almost 47 percent of GDP, will still remain high. For 2014, the governments seeks to refocus fiscal adjustment to the expenditure side, where a recent benchmarking exercise14 suggests that the state remains overextended with respect to comparator countries, with particularly high spending on social protection, education, health, and security—which, taken together, account for about 2/3 of total government outlays. To achieve fiscal sustainability, the government sees a need to reduce spending by about €4 billion (about 2.4 percent of GDP) by 2014; about €0.8 billion of these should be put in place already in 2013. 21. O governo prevê mais ajustamentos para o biénio 2013-14, necessários à recuperação da sustentabilidade das finanças públicas. Baseado em conquistas do exercício de 2011-12, o orçamento de 2013 dá novos passos no sentido da sustentabilidade das contas públicas. No entanto, e em parte devido ao restabelecimento parcial do 13º e 14º mês aos funcionários públicos e aos pensionistas, cerca de 80% do ajustamento previsto para 2013 vai ser feito à custa da receita. A despesa pública, equivalente a quase 47% do PIB, ainda se irá manter alta. Para 2014, o governo pretende recolocar o ajustamento orçamental do lado da despesa, considerada ainda bastante alta em termos comparativos com outros países, segundo um recente benchmarking (14), em particular nos sectores da protecção social, educação, saúde e segurança. Sectores que no conjunto representam 2/3 do total da despesa pública. Para alcançar o equilíbrio das contas públicas o governo considera necessário reduzir a despesa até 2014 em cerca de 4.000 milhões (cerca de 2.4% do PIB), 800 milhões dos quais deverão ser cortados já em 2013.

22. The government seeks to ensure that the needed adjustment of spending is carried out within the current constitutional framework, and goes hand-in-hand with increasing efficiency, enhancing equity, and safeguarding social cohesion. The government has called for a review of public spending and for a broader rethinking of the role of the state to guide the review. In this context, it is seeking to identify what functions the state should no longer be involved in, what functions should it continue to be involved in, and how should it be involved in these, given the current constitutional framework and the constraints on affordability. The rethinking (refundação) that has been announced is both useful and timely: while fiscal adjustment is inevitable, it has to be done with a view to improving equity and efficiency, maintaining social cohesion, and avoiding that measures are taken solely for their ease of implementation. The mission team very much shares the governments concerns. As discussed in Section I, the announced rethinking will need to involve moving toward a state that is characterized by both higher equity and higher efficiency, a state that will enable its citizens to participate and compete in a globalized economy, as well as a state that is caring, more flexible, and fully attuned to the changing needs of the population. 22. O governo pretende que os ajustamentos da despesa pública se façam dentro do actual quadro constitucional, e que concomitantemente permitam ganhos de eficiência e equidade, salvaguardando ao mesmo tempo a coesão social. O governo tem apelado a uma revisão da despesa pública no âmbito de uma reflexão alargada sobre o papel do Estado. No quadro constitucional existente e no quadro das restrições orçamentais, tenta identificar quais as funções que o Estado deve abandonar, aquelas que deve manter, e em que medida..A refundação que tem sido anunciada é não só útil como oportuna: o ajustamento financeiro sendo inevitável tem de ser feito com o propósito de obter ganhos de equidade e de eficiência, mantendo a coesão social e evitando que sejam tomadas medidas não estratégicas só pela sua facilidade de implementação. Esta equipa partilha das preocupações do governo. Como foi referido na secção I, a anunciada refundação terá de evoluir no sentido de um Estado que se caracterize por uma maior equidade e eficiência, um Estado que capacite os seus cidadãos para a participação e competição numa economia global, um Estado que seja também protector, mais flexível e completamente sintonizado com as novas necessidades da população.

23. This report provides some initial inputs into the government’s spending review and its rethinking of the role of the state. Taking into account the experiences of other European countries, the report provides a menu of potential reform options for selected spending areas that are geared toward strengthening equity and efficiency, and some general thoughts on reforming the state. While leaving aside the question of the exact magnitude of expenditure savings that the government should target, the analysis presented in this report offers a menu of options for achieving expenditure savings in key spending areas. The report also indicates areas, particularly in the area of (non-pension) social spending, where the balance of reforms should be more focused on efficiency gains rather than indentifying expenditure savings per se. 23. Este relatório fornece algumas pistas para a revisão da despesa pública e para a redefinição do papel do Estado. Levando em consideração a experiência de outros países europeus, o relatório disponibiliza um menu de reformas possíveis por área de despesa, orientado para o reforço da equidade e da eficiência, e algumas ideias gerais sobre a reforma do Estado. Deixando de lado a questão da exacta medida da poupança que o governo deve almejar, este relatório oferece um menu de opções para obter poupança em áreas chave. O relatório também aponta áreas, nomeadamente no sector da despesa social (com excepção das pensões), onde a reforma deveria incidir sobretudo em ganhos de eficiência mais do que na poupança por si só.

III. GOVERNMENT WAGES AND EMPLOYMENT III. DESPESA SALARIAL DO ESTADO E EMPREGO

A. Background A. Antecedentes

24. The government wage bill remains relatively large. Over 600,000 people (12.4 percent of the employed workforce) work in the general government sector. Their compensation, at about 10 percent of GDP in 2012 (projected), represents almost one fourth of total primary spending. At this level, the government wage bill is near the EU average, following a steady decline since 2009 (when it stood at 12.7 percent of GDP) that reflects various measures (Figure 3.1). However, these numbers do not take in consideration employees of hospitals in the state-owned enterprise (SOE) sector, which are classified as outside of the general government for statistical purposes,15 even though the health care system is mostly financed from budgetary resources. Including the wage bill of SOE hospitals (near 1½ percent of GDP) results in a much higher underlying wage bill than what appears in the general government accounts. 24. A despesa com salários no Estado permanece relativamente alta. Acima de 600,000 indivíduos (12.4 por cento dos activos) estão empregados no sector Estado. Os seus salários representam quase um quarto do total da despesa primária, cerca de 10% do PIB em 2012 (previsão). A este nível, a despesa com salários no Estado está perto da média da UE, mantendo uma tendência descendente constante desde 2009 (quando se situava em 12,7 por cento do PIB) que reflete várias medidas (Figura 3.1). Contudo, estes números deixam de fora os funcionários de hospitais no sector empresarial do Estado (SEE), os quais são classificados à parte do Estado para efeitos estatísticos, isto embora o SNS seja maioritariamente financiado pelo orçamento. Ao incluir a despesa com salários nos hospitais do SEE (perto de 1,5 por cento do PIB), o resultado é uma despesa real com salários muito superior à que aparece nas contas públicas.

25. The government workforce is concentrated in education, security, and health care, and also comprises a large share of workers with secondary education or less. Employment in these three key areas accounts for nearly 83 percent of all government workers. Across all areas, a large part (about 40 percent) of the workforce handles mostly administrative or operational tasks; typically these are mid-career workers (average age is 48 years), and the overwhelming majority (90 percent) has at most secondary education qualifications. The central government accounts for 75 percent of general government workers; regional and local governments employ the remaining 25 percent. 25. O emprego no Estado está concentrado na educação, segurança, e saúde, e também é constituído numa grande parte por funcionários públicos com ou sem o ensino secundário comleto. O emprego nestes três sectores chave representa perto de 83% de todo o emprego no Estado. Em todos os sectores, uma parte substancial (cerca de 40 por cento) do funcionalismo público ocupa-se maioritariamente em tarefas administrativas ou operacionais; geralmente trata-se de funcionários públicos a meio da carreira (a média etária é de 48 anos), e a grande maioria (90 por cento) possui habilitações que não ultrapassam o ensino secundário. A Administração Central absorve 75 por cento do emprego no Estado; as Administrações Regional e Local perfazem os restantes 25 por cento.

26. The compensation structure includes multiple contractual arrangements and the extensive use of wage supplements. While recent reforms have simplified the contracting of government workers, there still are three main contractual arrangements: 15 percent have a “permanent contract” (a fully tenured nomeação contract), 65 percent have an “open-ended contract” (a tenured funções públicas contract, which allows dismissal under some conditions16), and 15 percent have an “individual contract” (without tenure and with the possibility of dismissal). In addition, major complexities in the wage structures result from wage supplements, which comprise benefits that apply to all workers (e.g., food, function, productivity) and benefits that apply only to some sectors or occupations (e.g., risk, overtime, responsibility). About 15 percent of total compensation is in the form of such supplements and there is a high degree of wage dispersion across the government workforce (Figure 3.2). 26. A estrutura de pagamentos inclui regimes contratuais múltiplos e o recurso alargado a complementos salariais. Embora reformas recentes tenham simplificado a contratacção de funcionários públicos, ainda existem três importantes regimes contratuais: 15 por cento têm um “contrato permanente” (uma contratacção vinculativa permanente até à reforma, por nomeação), 65 por cento têm um “contrato a termo indefinido” (uma contratacção por vínculo à Função Pública, que permite a desvinculação sob certas condições), e 15 por cento têm um “contrato individual” (sem vinculação e que permite o despedimento). Além disto, os complementos salariais introduzem grandes complexidades na estrutura salarial, que incluem benefícios que se aplicam a todo os funcionários públicos (ex. alimentação, função, produtividade) e benefícios que só se aplicam a alguns sectores ou profissões (ex. risco, horas extraordinárias, responsabilidade). Cerca de 15 por cento do total do pagamento assume a forma destes benefícios e há um alto grau de dispersão salarial por toda a Função Pública.

27. Recent efforts have sought to contain the wage bill, but are being partially reversed, in part due to constitutional constraints. Since 2010, the government has significantly reduced the wage bill through both employment reductions and wage cuts. 27. Esforços recentes têm tentado conter os gastos em salários, porém estão a ser anulados, em parte devido a condicionantes constitucionais. Desde 2010 o Estado conseguiu reduzir de forma sugnificativa a despesa com salários através de reduções da Função Pública e de cortes nos salários.

* Employment: The number of public employees was reduced by 3.2 percent in 2011, and a further reduction by 1.4 percent was implemented in the first semester of 2012.17 This was done mainly by attrition and reducing the number of workers on individual contracts. * Emprego: O número de funcionários públicos foi reduzido em 3,2 por cento durante 2011, e uma redução subsequente de 1,4 por cento teve lugar no primeiro semestre de 2012. Tal foi conseguido principalmente por desgaste e pela redução do número de funcionários públicos com contratos individuais.

* Wages: In nominal terms, government wages were cut on average by 5 percent in 2011. The suspension of the 13th and 14th monthly salaries in 2012 resulted, on average, in an additional 12 percent reduction. Moreover, promotions, performance bonuses, and mobility-related salary changes have been frozen since 2011—a measure that is expected to be in place until at least 2014. However, due to a 2012 Constitutional Court ruling, the 2013 draft budget had to reverse parts of these cuts, reinstating one monthly wage to all public employees. This is projected to increase the government wage bill to 10.4 percent of GDP in 2013. This occurs notwithstanding efforts to reduce by 2 percent the number of employees across the general government, cut overtime compensation by 50 percent, and align sick leave rules to those prevailing in the private sector. * Salários: Em termos nominais, os salários no Estado foram cortado em média 5 por cento em 2011. A suspensão do 13º e do 14º meses de salário em 2012 resultou, em média, num corte adicional de 12 por cento. Para além disto, promoções, prémios de produtividade, e aumentos salariais associados à mobilidade foram congelados desde 2011 – uma medida que se deve manter até pelo menos 2014. Contudo, devido à decisão do Tribunal Constitucional em 2012, o orçamento provisório de 2013 teve de anular parte daqueles cortes, repondo um mês de salário a todos os funcionários públicos. O que se prevê venha a aumentar a despesa salarial do Estado em 2013 para 10,4 por cento do PIB. Isto ocorre mesmo levando em conta os esforços em reduzir de 2 por cento o número de funcionários públicos no Estado, em cortar pagamentos das horas extraordinárias em 50 por cento, e em alinhar as regras de baixa médica com as que se praticam no sector privado.

B. Key Issues B. Questões-chave

28. Public sector reform is overdue. While the wage bill has moved closer to the European average due to temporary cuts (and not considering health care workers in SOE hospitals), Portugal is still an above-average spender if controlled for income per capita (Figure 3.3). Savings achieved to date have helped fiscal consolidation, but have not sufficiently addressed structural reform needs. For example, merit increases cannot continue to remain frozen if performance and efficiency are to be increased. Instead, wage bill reductions should be the result of a clear strategy targeted at reducing wasteful spending in specific areas and aimed at developing a more efficient and effective public sector. A reforma do sector público está atrasada. Enquanto que as despesas salariais aproximaram-se da média Europeia devido a cortes temporários (e não considerando trabalhadores da saúde em Hospitais de Participação Pública), Portugal gasta acima da média com base no rendimento per capita (figura 3.3). Poupanças conseguidas até à data têm ajudado à consolidação fiscal, mas não têm resolvido satisfatoriamente a necessidade de reformas estruturais. Por exemplo, promoções por mérito não poderão continuar congeladas se desempenho e eficiência são para aumentar. Em vez disso, reduções da despesa salarial devem ser o resultado de uma estratégia clara visando a redução de gastos supérfluos em áreas específicas e dirigidas ao desenvolvimento de um sector público mais eficiente e eficaz.

29. Such a reform needs to address key weaknesses, while striking a balance between fiscal consolidation and the need for a more modern and better qualified civil service. It should aim at reducing the number of employees in a targeted manner (i.e., where over-employment exists), further reducing the high public sector wage premium (the difference between public and private pay18), and generating administrative savings through public sector rationalization. This can be done without reducing outputs if overall efficiency is increased. Any reform should be based on measures of a permanent nature, and should therefore be consistent with the existing constitutional constraints. The following paragraphs describe key components of such a strategy. 29. Tal reforma necessita de dar resposta a fragilidades fundamentais, embora assegurando um equilíbrio entre a consolidação fiscal e a necessidade de uma função pública mais moderna e melhor qualificada. Deverá ter como objetivo a redução do número de funcionários de uma forma precisa (ou seja, onde exista sobre-emprego), reduzindo ainda mais os prémios salariais no sector público (a diferença entre a remuneração do público e do privado 18), e gerando poupanças administrativas através da racionalização do sector público. Isso poderá ser alcançado sem reduzir os resultados se a eficiência geral for aumentada. Qualquer reforma deverá basear-se em medidas de natureza permanente e deverá, por isso, ser consistente com as limitações constitucionais existentes. Os parágrafos seguintes descrevem componentes chave desta estratégia.

30. Excess employment, which is concentrated in the education sector and the security forces, is a key concern. While the overall size of general government employment (in percent of the total population) is in line with the EU average, some areas are clearly overstaffed. For example, public employment in education and the security forces amount to around 2.5 and 1 percent of the total population respectively, which is between 5 and 20 percent above the European average in those categories.19 These two areas account for more than 60 percent of the government workforce, significantly above EU comparators. 30. O emprego excedentário, que se encontra concentrado no sector da educação e das forças de segurança, é uma preocupação chave. Embora a dimensão global do emprego na administração pública (em percentagem da população total) esteja em consonância com a média da UE, algumas áreas possuem claramente excesso de pessoal. Por exemplo, o emprego público na educação e nas forças de segurança ronda cerca de 2.5 a 1 por cento da população total, respectivamente, o que está entre 5 a 20 por cento acima da média europeia nessas categorias. 19 Estas duas áreas representam mais do que 60 por cento da mão-de-obra pública, significativamente acima dos valores comparativos na UE.

* The Ministry of Education (MEC) employs close to 230,000 workers (of which close to 160,000 are teachers and university professors). These numbers are high relative to other countries, particularly given a decreasing the number of students due to demographic trends. According to recent statistics, the ratio of students per teacher is much lower than in most other countries, and, without additional reforms, likely to drop further due to demographic trends (see Section VI). In addition, salaries in education are above the OECD average, particularly for the high end of the compensation scale, with a premium of 25 percent relative to the OECD average pay for primary school teachers, 11 percent for secondary school teachers, and 15 percent for university professors. Portugal was the country with the fourth-largest increase in teachers’ salaries among OECD countries between 2005 and 2010 (Figure 2.4).20 * O Ministério da Educação e Ciência (MEC) emprega cerca de 230.000 trabalhadores (dos quais cerca de 160.000 são professores e docentes universitários). Estes números são relativamente elevados em comparação com outros países, em particular dada a redução do número de estudantes devida às tendências demográficas. De acordo com estatísticas recentes, o número de estudantes por professor é muito mais baixo do que na maioria dos outros países, e, sem reformas adicionais, com probabilidade para descer mais devido às tendências demográficas (ver Secção VI). Adicionalmente, os salários na área da educação são superiores à média da OCDE, em particular para os níveis superiores da tabela salarial, superando em 25% a média da OCDE, para os professores do ensino básico, em 11% para os professores do ensino secundário, e em 15% para os professores universitários. Entre 2005 e 2010, Portugal foi o país com o quarto maior aumento nos salários dos professores, de entre os países da OCDE (Figura 2.4).

* The security forces employ nearly 100,000 individuals. Of these, 37,000 fall under the Ministry of Defense and 53,000 under the Ministry of Internal Administration. In addition, there are 1,700 employed in municipal police force, 1,800 in the scientific police force, and 4,000 prison guards.21 Altogether, the security forces represent about 17 percent of government employment, and the density of police forces (470 per 100,000 inhabitants) is also among the highest in Europe (Figure 3.5). Spending for these functions is above EU average, mostly due to the number of active forces, rather than excessive pay. However, excess employment is a concern not only for active forces but also for the reserve forces, due to their impact on the pension system. As forças de segurança empregam perto de 100,000 indivíduos. Destes, 37,000 estão sob a alçada do Ministério da Defesa e 53,000 do Ministério da Administração Interna. Além destes, há 1,700 empregues em forças policiais municipais, 1,800 na força da Polícia Judiciária, e 4,000 guardas prisionais [21]. Tudo junto, as forças de segurança representam cerca de 17 por cento da Função Pública, e a densidade de forças policiais (460 por 100,000 habitantes) está também entre as mais altas da Europa (figura 3.5). Gastos com estas funções estão acima da média Europeia, em grande medida devido ao número de forças activas e não por conta de vencimentos excessivos. Contudo, emprego em excesso é uma preocupação não apenas para as forças no activo mas também para os efectivos em reserva, devido ao seu impacto no sistema de pensões.

31. Another key concern is the extensive use of overtime, particularly in the health sector. The relatively high salaries in the health sector reflect overtime compensation (for work beyond the 35 hour public sector work week). In 2011, Portugal had the lowest average regular working hours per year among OECD countries (Figure 3.6), and government employees were paid 60 million hours of overtime. During the last decade, the health sector alone accounted for 35–45 percent of total annual overtime, and overtime pay represents over 1/3 of the total salary of doctors and explains the relative high levels of compensation (Figure 3.7).22 To address these issues, the Ministry of Health has proposed to increase the work week to 40 hours (equal to the private sector) and change work arrangements at hospitals. While this change is limited in scope, and only applies to part of the public sector, it sends a clear signal for improving equity vis-à-vis the private sector. 31. Outra preocupação chave é o uso intensivo de horas extraordinárias, em particular no sector da saúde. Os salários relativamente elevados neste sector reflectem as compensações pelo trabalho extraordinário (para lá das 35 horas semanais de trabalho em vigor no sector público). Em 2011, de entre os países da OCDE, Portugal tinha a média mais baixa de horas normais de trabalho por ano (Figura 3.6) e os funcionários púbicos receberam valores correspondentes a 60 milhões de horas extraordinárias. Na última década, só o sector da saúde foi responsável por 35% a 45 % de trabalho extraordinário anual e o pagamento de horas extraordinárias representa 1/3 do salário total dos médicos, o que explica os valores relativamente elevados das remunerações (Figura 3.7).22(?). Para enfrentar estes aspectos, o Ministério da Saúde propôs o aumento do horário semanal de trabalho para as 40 horas (igual ao sector privado) e a alteração dos métodos de trabalho nos hospitais. Apesar destas mudanças serem de alcance limitado e de apenas se aplicarem a parte do sector público, constituem um claro sinal de melhoria da igualdade face ao sector privado.

32. The fragmentation of services, overlaps of responsibilities, and duplication of tasks across government agencies also contribute to inefficiencies. Portugal should be able to realize savings by making greater use of shared services and coordinated decisions (until now, human resources decisions have been fully delegated to the Ministries, Figure 3.823). Some initiatives are being taken in this respect, but a comprehensive strategy of shared services should be put in place. This would increase synergies, increase economies of scale, and avoid duplication across entities. For example, each ministry has its own payroll system, international relations department, and even security personnel. Even though some of these units may be small and very specialized, an assessment of potential gains from reducing fragmentation could be undertaken across the public sector. Also, some of the less specific back-office functions could be outsourced to the private sector. 32. A fragmentação de serviços, sobreposições de responsabilidades, e duplicação de tarefas entre agências do governo também contribuem para ineficiência. Portugal deve ser capaz de realizar poupanças ao fazer maior uso de serviços compartilhados e decisões coordenadas (até agora, as decisões sobre recursos humanos têm sido inteiramente delegadas aos Ministérios, Figura 3.823). Algumas iniciativas estão a ser tomadas a este respeito, mas uma estratégia abrangente de serviços compartilhados deve ser posta em prática. Isso aumentaria sinergias, aumentaria economias de escala e evitaria a duplicação entre entidades. Por exemplo, cada ministério tem o seu sistema de pagamento de vencimentos, gabinete de relações Internacionais, e até pessoal de segurança. Mesmo que algumas dessas unidades possam ser pequenas e muito especializadas, uma avaliação dos ganhos potenciais com a redução da fragmentação poderia ser realizada em todo o sector público. De igual modo, algumas das funções administrativas (“back-office) menos específicas poderiam ser adjudicadas ao sector privado.

33. The relatively flat wage structure is costly and impairs talent attraction. The public wage premium is among the highest in Europe even after recent wage cuts and also after controlling for several factors associated with earnings levels, like educational attainment, labor market experience or managerial responsibilities. Most of this disparity is explained by the relatively high pay provided to workers with lower qualifications. In addition, the wage grid is relatively flat and depends mostly on years of experience rather than performance. Hence, private-sector opportunities (with lower entry salaries but steeper increases for performance than in the public sector) remain more attractive to highly-trained and motivated individuals. 33. A estrutura salarial relativamente horizontal é dispendiosa e afecta a captação de talento. O prémio salarial da função pública está entre os mais elevados da Europa, mesmo após os recentes cortes salariais e feito o ajustamento de vários factores associados com níveis de rendimentos, como o grau de escolaridade, experiência no mercado de trabalho ou responsabilidades de gestão. Grande parte dessa disparidade é explicada pela remuneração relativamente alta atribuída a trabalhadores de baixa qualificação. Além disso, a grelha salarial é relativamente horizontal e depende principalmente de anos de experiência em vez de desempenho. Assim, as oportunidades do sector privado (com salários mais baixos de início de carreira mas com maiores aumentos para desempenho do que no sector público) continuam a ser mais atraentes para indivíduos altamente treinados e motivados.

34. Recent measures have focused on incremental savings without addressing structural weaknesses. Pay reductions have focused on high earners which have further flattened the public-sector wage structure. This policy has tried to preserve the incomes at the lower end of the pay scale for equity purposes, but it should be noted that these public-sector employees are not at risk of poverty. Moreover, cuts in public sector wages have failed to reduce the public-private sector compensation gap, which is still above EU levels (Figure 3.9). In addition, the sole reliance on attrition to reduce government employment by 2 percent may not adequately address excess employment in certain areas while adversely affecting the provision of public services in others. Also, the existing mobility scheme is currently not being used to reassign personnel across the government. 34. Medidas recentes têm-se centrado em poupanças incrementais sem visar deficiências estruturais. Reduções salariais têm-se centrado em rendimentos elevados conduzindo ao nivelamento da estrutura salarial do sector público. Esta política tem tentado preservar os rendimentos na base da escala salarial para fins de igualdade, mas deve ser salientado o facto de que esses funcionários públicos não estão em risco de pobreza. Além disso, os cortes nos salários do sector público falharam na redução da disparidade de compensação do sector público-privado, que ainda está acima dos níveis da UE (Figura 3.9). Acresce também que confiar exclusivamente em dispensas e reformas para reduzir o emprego do governo em 2 por cento pode não resolver adequadamente o emprego excessivo em certas áreas afectando negativamente em contrapartida a prestação de serviços públicos em outras. De igual modo, o sistema de mobilidade existente não está a ser usado para transferir pessoal dentro da função pública.

C. Reform Options C. Opções de reforma

35. Public sector compensation reform is urgent, and should help modernize and build a more efficient, nimble, and sustainable public administration. This could include three main elements: (i) reforming public pay rates—including basic salaries bonuses, working hours and overtime compensations, with a view of encouraging meritocracy; (ii) targeting a permanent reduction in the number of employees while opening space to attract skilled younger workers; and (iii) increasing shared services and technology in order to limit duplications and overlaps. In carrying out these various reforms, it will be important to achieve permanent changes. For example, reductions of employment in one part of the public sector (e.g., the central government) should not lead to an increase of employment in another part of the public sector (e.g., state-owned enterprises). 35. A reforma da compensação no sector público é urgente, e deve ajudar à modernização e construção de uma administração pública mais eficiente, ágil e sustentável. Isto poderia incluir três elementos principais: (i) reformando os escalões de vencimento — incluindo prémios salariais básicos, horário de trabalho e compensações por horas extra, com vista a encorajar a meritocracia; (ii) visando uma redução permanente no número de funcionários abrindo espaço ao mesmo tempo para atrair trabalhadores jovens qualificados, e (iii) aumentando a partilha de serviços e tecnologia, de modo a limitar duplicações e sobreposições. Ao realizar estas diferentes reformas, será importante alcançar mudanças permanentes. Por exemplo, a redução do emprego numa parte do sector público (por exemplo, a administração central) não deve levar a um aumento do emprego noutra parte do sector público (por exemplo, empresas de participação pública).

36. Reforming public pay rates is a key element of compensation reform. The reform should increase the steepness of the wage scale, linking it to performance rather than years of experience. Specifically, the reform could consider: 36. Reformar o pagamento 