Parmi les responsables politiques qui s’opposent au fameux « référendum d’initiative citoyenne » (RIC) promu par les « gilets jaunes », certains se prononcent depuis plusieurs semaines pour un simple aménagement du « référendum d’initiative partagée » (RIP). Cette procédure a été introduite en 2008 dans la Constitution française du 4 octobre 1958 ©, par le biais d’une révision constitutionnelle. Interrogé le 30 janvier 2019 dans Le téléphone sonne sur France Inter, Édouard Philippe affirme ainsi que « le RIC, ça [le] hérisse », mais qu’il est prêt à « corriger » le RIP.

La solution du Premier ministre apparaît comme une proposition de compromis dans l’impossible négociation avec des gilets jaunes, dont les représentants légitimes restent difficilement identifiables. Mais un simple aménagement du RIP serait très insuffisant, du moins si l’on souhaite sincèrement « une Ve République plus démocratique ». Ce vœu semblait cher, déjà, au comité présidé par Édouard Balladur et chargé de préparer, en 2007, la révision de 2008. Malheureusement, il n’a su promouvoir que cet impraticable et très peu démocratique référendum d’initiative partagée.

Il est grand temps aujourd’hui de reconnaître dans notre Constitution un véritable droit d’initiative populaire, pour construire enfin une « démocratie représentative », où la représentation n’éclipse plus la démocratie !

Référendum d’initiative citoyenne (RIC) ou référendum d’initiative partagée (RIP) ?

Le RIP issu de la révision constitutionnelle de 2008 n’a jamais été utilisé, tant sa mise en œuvre est contraignante, pour une portée très relative. Et contrairement à ce que laisse penser l’appellation « référendum d’initiative partagée », l’initiative ne conduit pas nécessairement à un référendum, loin de là, et elle n’a rien à voir avec un quelconque partage. Dans ce mécanisme, l’initiative émane bien des parlementaires, et non des citoyens : elle procède d’un cinquième des membres du parlement, et le dixième des électeurs n’a qu’une simple fonction de soutien à l’initiative (article 11 C). Par ailleurs, dans l’hypothèse – improbable – où le nombre de soutiens requis est atteint pour déclencher la procédure, la proposition de loi peut très bien ne pas être soumise au référendum, si le parlement l’examine… et la rejette !

On est donc bien loin du « droit d’initiative populaire », pourtant annoncé très explicitement dans le rapport du comité présidé par Édouard Balladur en 2007.

Interpellé sur le « référendum d’initiative citoyenne » le 24 février par Le Grand Jury RTL – Le Figaro – LCI, François Bayrou affirme quant à lui que « dans la Constitution, ce référendum existe » (sic !). Dans la continuité du rapport de 2007, le président du MoDem confond ensuite allègrement le référendum d’initiative partagée avec le référendum d’initiative populaire… Il considère enfin que « si on travaille sur la Constitution (…), on peut adapter cette procédure d’un référendum soutenu par les citoyens ».

Le 28 février sur France Info, les explications données par le président du Sénat sont certes moins embrouillées que celles du maire de Pau : « Je ne suis pas favorable au RIC, dit Gérard Larcher, je suis favorable à ce que la procédure référendaire puisse être améliorée ». Il évoque une première piste qui consisterait à baisser le nombre de signatures nécessaires pour enclencher le mécanisme du référendum d’initiative partagée. Selon lui, le seuil pourrait passer de 4,5 millions d’électeurs environ, à 2 millions. Il souhaite en effet que ce mécanisme « soit demain plus praticable ».

Le président du Sénat est en revanche beaucoup plus laconique, lorsqu’il évoque un référendum d’initiative partagée avec « deux entrées : soit par la voie parlementaire, soit par la voie des citoyens eux-mêmes »… Sauf à considérer qu’il finit par soutenir le RIC, écarté clairement au départ, Gérard Larcher semble finalement rejoindre François Bayrou – et bien d’autres – dans le brouillard conceptuel qui enveloppe trop souvent les déclarations relatives aux réformes de nos institutions démocratiques.

La cacophonie assourdissante qui fausse, de fait, le débat sur la démocratie dite « directe » est sans doute le symptôme d’une difficulté fondamentale que nous avons, en France, à concevoir la possibilité même d’un droit d’initiative populaire dans le cadre d’une démocratie représentative. Or, cet instrument – parmi d’autres – permettrait de renouer avec l’héritage à la fois représentatif et démocratique de 1789, que résume très bien l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « La loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. »

Le RIC « toutes matières » : une procédure inconciliable avec la Ve République

Lors de sa réunion du jeudi 21 février 2019, la commission des lois de l’Assemblée nationale met un terme à l’examen préalable de la « proposition de loi constitutionnelle visant à instaurer la possibilité de référendums d’initiative citoyenne ». Jean-Luc Mélenchon et les autres signataires de ce texte, déposé le 8 janvier, souhaitent en effet réviser la Constitution de 1958, afin d’y introduire le RIC. Pour clore la réunion du 21 février, le rapporteur Bastien Lachaud s’exprime en des termes qui ne laissent aucun doute sur l’issue de la réforme proposée par le groupe La France insoumise : « Je regrette la position de la majorité et son absence de volonté de discuter des dispositions de la proposition de loi ».

En théorie, la prochaine étape devrait être la discussion de la proposition en séance publique. Mais encore faudrait-il que le texte soit inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, ce qui est loin d’être automatique. Sous la Ve République, comme en témoigne l’article 48 de notre Constitution, les parlementaires ne maîtrisent entièrement ni le calendrier, ni le contenu des travaux législatifs, qui sont très largement déterminés… par la volonté de l’exécutif ! Il n’est d’ailleurs pas inutile de rappeler cette réalité institutionnelle à ceux qui, aux plus hauts sommets de l’État, croient encore – ou font croire – que notre régime se fonde sur une séparation « stricte » des pouvoirs. C’est cette conception erronée que diffuse par exemple Benjamin Griveaux, porte-parole du gouvernement, le 20 février dernier suite à la publication par le Sénat du rapport d’enquête sur l’affaire Benalla.

Quoi qu’il en soit, même si la réforme proposée par La France insoumise était inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, il y aurait politiquement très peu de chances ou de risques, selon le point de vue, qu’elle soit adoptée en termes identiques par les deux chambres du parlement. Or, conformément à l’article 89 C, l’Assemblée nationale et le Sénat doivent nécessairement valider une proposition de révision constitutionnelle, avant qu’elle puisse être soumise au référendum pour approbation et, le cas échéant, entrer en vigueur.



Le rapport des forces parlementaires est sans conteste défavorable à La France insoumise. Mais si le RIC tel qu’il est conçu dans la proposition du 8 janvier 2019 n’a aucune chance de voir le jour, c’est sans doute avant tout en raison de la rupture totale qu’il introduirait avec l’esprit de nos institutions.

Réviser la Constitution de 1958 pour y introduire un « référendum d’initiative citoyenne » à la fois « législatif », « abrogatif », « révocatoire des élu·e·s » et « constituant » est tout à fait possible, d’un point de vue formel. Sur le plan matériel, en revanche, cette conception extensive du RIC renvoie à un projet révolutionnaire, au sens constitutionnel. La reconnaissance d’un RIC au champ d’application très large pourrait en effet conduire à un changement de régime politique, si ce n’est formellement, du moins dans les faits.

Le RIC « révocatoire des élu·e·s » permettrait aux citoyens de démettre un élu de ses fonctions, ce qui reviendrait à introduire le mandat dit « impératif ».

Ce n’est d’ailleurs pas une surprise, car ses promoteurs souhaitent justement la chute de la Ve République qui repose, en principe du moins, sur une combinaison de la souveraineté nationale et de la souveraineté populaire. L’objectif affiché de La France insoumise est, au contraire, la mise en place d’une VIe République qui serait fondée sur la souveraineté populaire au sens strict. Et le contenu de la proposition de loi constitutionnelle du 8 janvier 2019 s’inscrit bien dans cette perspective d’une véritable révolution qui n’aurait que l’apparence d’une simple révision.

Deux éléments de la proposition constitutionnelle conduiraient, ou pourraient conduire dans la pratique, à une transformation radicale de notre régime.

Premièrement, le RIC « révocatoire des élu·e·s » permettrait aux citoyens de démettre un élu de ses fonctions, ce qui reviendrait à introduire le mandat dit « impératif ». Cet outil renvoie classiquement à la souveraineté populaire : le représentant agit selon la volonté des représentés, les élus font ce pour quoi ils ont été élus. Cela peut sembler évident, logique, normal… Or, la Ve République, qui est fondée sur la souveraineté nationale, privilégie le mandat dit « libre ». Dans cette configuration, le représentant ne représente paradoxalement pas ses électeurs, mais la Nation, dont il contribue à exprimer la volonté et qui ne se réduit pas au corps électoral. Autrement dit, lorsque l’élu bénéficie d’un mandat libre, ce qui est le cas dans notre système politique, il n’est pas lié par son programme et n’est donc pas obligé de respecter ses promesses électorales…

Deuxièmement, le RIC « constituant » envisagé par La France insoumise permettrait de proposer l’adoption d’une nouvelle Constitution, afin de mettre un terme à la Ve République et d’établir un nouveau régime politique en France. Les députés à l’origine de la proposition de loi constitutionnelle justifient la nécessité d’adopter le RIC « constituant » dans leur exposé des motifs : « [La] Constitution ne prévoit aucun moyen explicite de passer à une nouvelle Constitution, que ce soit à l’initiative des élu·e·s, du Gouvernement, et encore moins du peuple. Ce qui veut dire que théoriquement, la Constitution actuelle est censée perdurer éternellement. Pourtant, celle-ci a été rédigée à la hâte, sous la pression de la guerre d’Algérie et du chantage du Général de Gaulle échangeant son retour aux affaires contre la rédaction d’une nouvelle constitution ».

Il ne s’agit pas ici de se prononcer sur l’opportunité de la révolution que constituerait l’adoption de la révision proposée le 8 janvier 2019. Chacun a le droit d’être pour une VIe République et contre la Ve, ou réciproquement. Et, de toute manière, la proposition de loi constitutionnelle portée par Jean-Luc Mélenchon ne sera pas adoptée.

En revanche, si les RIC « révocatoire des élu·e·s » et « constituant » sont effectivement inconciliables avec la Ve République, c’est loin d’être le cas des RIC « législatif » et « abrogatif ».

Pour démocratiser la Ve République, reconnaissons le droit d’initiative populaire

Sur le principe, rien n’empêche en réalité d’introduire dans la Constitution de 1958 une procédure permettant à des citoyens de proposer l’adoption ou l’abrogation d’une loi. Techniquement, une simple révision constitutionnelle suffit. Conceptuellement et culturellement, un travail plus profond s’impose : il nous faut apprendre à penser différemment les mécanismes de la démocratie dite « directe », en commençant par les dédiaboliser.

La démocratie directe n’a d’ailleurs de « direct » que le nom. Il suffit, pour s’en convaincre, de mettre de côté pour un temps ses fantasmes, ses rêves ou ses cauchemars. En observant avec attention l’initiative populaire et le référendum tels qu’ils sont conçus, et tels qu’ils se pratiquent en Suisse, par exemple, dans certains States des États-Unis d’Amérique ou encore dans les Länder de la République fédérale d’Allemagne, il devient très vite évident que ces procédures ne s’opposent pas nécessairement à la démocratie dite « représentative » ou à la démocratie dite « délibérative », mais qu’elles les complètent, voire qu’elles s’intègrent en leur sein.

Et si, en France, nous souhaitons réellement « rendre la participation citoyenne plus active », comme le président de la République Emmanuel Macron l’évoque dans sa « Lettre aux Français » du 13 janvier 2019, il s’agit de soigner d’abord notre obsession du « référendum », en le dissociant de l’« initiative », que celle-ci soit présidentielle, parlementaire, citoyenne, partagée ou populaire…

Outre la nécessaire dissociation du référendum et de l’initiative, il faut aussi inverser l’ordre des termes et aborder en premier l’initiative, avant d’envisager le référendum, tout en s’interrogeant dès le départ sur la finalité de ces mécanismes (adoption, modification ou abrogation d’une loi, révision de la Constitution, révocation des élus ou autres).

Ce faisant, et comme nous nous limitons ici à l’initiative populaire en matière législative, pour les raisons évoquées plus haut, concevoir l’initiative dans la perspective de sa finalité (adopter une loi), sans lier immédiatement et nécessairement l’initiative populaire au référendum (qui n’est qu’une manière d’adopter une loi), permet de réintégrer le parlement (qui est l’autre voie pour adopter une loi).

Un simple aménagement du « référendum d’initiative partagée », qui existe depuis 2008 et qui n’a jamais été utilisé, ne serait pas à la hauteur des enjeux

Une « procédure législative populaire » conçue en ce sens trouverait parfaitement sa place dans la Ve République et pourrait ainsi remplacer l’impraticable référendum d’initiative partagée, par le biais d’une révision de la Constitution du 4 octobre 1958, notamment de son article 11. Cette nouvelle procédure ne se substituerait pas, en revanche, au référendum législatif susceptible d’être organisé à l’initiative du président de la République.

Des pistes concrètes pour l’élaboration d’une procédure législative populaire sont détaillées dans l’annexe à ma lettre ouverte adressée le 21 janvier 2019 au président de la République, Emmanuel Macron. Je me permets de reprendre ici, dans les grandes lignes, les trois temps qui pourraient ponctuer ce nouveau mécanisme démocratique, qui associe les citoyens, le parlement et le gouvernement.

1. Proposition d’une loi par le biais de l’initiative populaire

Un groupe d’électeurs inscrits sur les listes électorales et dont le nombre est défini par la Constitution est autorisé à proposer une loi, si les soutiens nécessaires ont été réunis, par le biais d’une plateforme gouvernementale en ligne, au terme d’une période de 3 mois. Le seuil est fixé à 2 %, ce qui représente un peu moins d’1 million d’électeurs sur les 45,5 millions d’électeurs inscrits au 1er mars 2018, selon l’INSEE. À titre de comparaison, 1 million de signatures sont requises, pour toute l’Union européenne, afin qu’une « initiative citoyenne européenne » puisse être soumise à la Commission.

La proposition de loi d’initiative populaire doit être élaborée formellement et avoir comme objet soit l’adoption de nouvelles dispositions législatives, soit l’abrogation de dispositions antérieures. Dans les deux cas, l’initiative doit s’inscrire dans le domaine défini par le premier alinéa de l’article 11 C : l’organisation des pouvoirs publics ; des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent ; l’autorisation de ratifier un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.

Afin de respecter l’équilibre entre les dimensions démocratique et représentative de la Ve République et dans un objectif de sécurité juridique, la proposition de loi d’initiative populaire ne peut pas avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an.

Des filtres administratifs et juridictionnels permettant de vérifier notamment la constitutionnalité de la proposition devront être prévus assez tôt dans la procédure législative populaire, afin d’éviter la multiplication des initiatives non conformes ou fantaisistes, qui engendrerait des frais inutiles.

2. Examen et adoption de l’initiative populaire par le parlement

Si le nombre de soutiens nécessaire à sa qualification est atteint, la proposition de loi déposée par la minorité populaire peut être soumise, pour adoption, à l’Assemblée nationale et au Sénat.

L’initiative est adoptée en termes identiques après une lecture successive par chacune des deux chambres du parlement, qui se prononce sur la proposition de loi dans son ensemble, après examen du texte par les commissions parlementaires. Ni le gouvernement, ni les parlementaires ne disposent du droit d’amendement. Des modifications rédactionnelles peuvent néanmoins intervenir, à la demande du gouvernement ou des parlementaires, si elles n’altèrent pas le sens du texte et avec l’accord du représentant de l’initiative populaire, qui peut être entendu par les commissions.

Si l’initiative populaire n’est pas adoptée par le parlement dans un délai de 6 mois, le président de la République soumet la proposition de loi au corps électoral par le biais d’un référendum 6 mois après l’expiration du délai d’examen de l’initiative par le parlement.

3. Référendum en cas de rejet de l’initiative populaire par le parlement

Si le parlement rejette la proposition, l’organisation d’un référendum permet à l’ensemble du corps électoral de se prononcer directement sur la proposition de loi d’initiative populaire.

Si plusieurs propositions de loi distinctes, mais initiées sur un même objet, atteignent le seuil de 2 % des électeurs inscrits, dans une même période de trois mois, elles sont soumises directement au référendum, sans passer par la phase parlementaire, lors d’une votation unique portant sur ces différentes initiatives concurrentes.

Lorsque qu’un référendum porte sur une initiative populaire rejetée explicitement ou implicitement par le parlement ou sur des initiatives populaires concurrentes, le gouvernement ainsi que le parlement peuvent également soumettre un projet ou une proposition de loi aux électeurs lors d’une votation à choix multiples.

Par ailleurs, lorsque l’initiative populaire n’a été adoptée ni par le parlement, ni par le biais du référendum, aucune nouvelle proposition de loi portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans suivant la date du référendum.



Après le « grand débat national », une révision constitutionnelle s’impose : qu’elle soit à la hauteur des enjeux démocratiques !

Un simple aménagement du « référendum d’initiative partagée », qui existe depuis 2008 et qui n’a jamais été utilisé, ne serait pas à la hauteur des enjeux. Impraticable, trop peu démocratique, il doit être supprimé de l’ordre juridique français.

Comme alternative au « RIC toutes matières », inconciliable avec la Ve République, il faut imaginer une « procédure législative populaire » crédible, associant les citoyens, le parlement et le gouvernement. Ce nouvel instrument démocratique pourrait être inscrit dans la Constitution du 4 octobre 1958. Il permettrait de répondre au déficit démocratique de notre régime, que rappellent à la fois le mouvement des gilets jaunes et le grand débat national.

Le président de la République a le pouvoir de prendre l’initiative d’une telle révision sur le fondement de l’article 89 C. Il resterait à l’Assemblée nationale et au Sénat, politiquement opposés, de s’accorder sur la reconnaissance du droit d’initiative populaire dans les matières législatives de l’article 11 C. Le président pourrait choisir de faire approuver cette révision soit par le biais d’un référendum, soit par la voie du Congrès.

Si les élus souhaitent retrouver la confiance des électeurs et la conserver durant leur mandat, il est temps que les représentants témoignent à leur tour aux représentés leur confiance, en leur reconnaissant le droit constitutionnel de construire avec eux la volonté politique de la Nation.

