Reconstruir pasada la emergencia. Desastres y resiliencia fiscal de México.

Parece increíble que 32 años exactamente después de los sismos que destruyeron la Ciudad de México en 1985, la historia se repetía otra vez. Un sismo de magnitud 7.1, proveniente de los límites de Morelos y Puebla, se sentía en al menos cinco estados del país a las 13:14 horas. Si bien, no es el sismo de mayor magnitud en la historia del México, los daños generados a nivel país, así como el pánico –aunados a los generados en el sismo del 7 de septiembre– mermaron el ánimo de todas y todos.

Ese día, previo al simulacro que anualmente se realiza en conmemoración al Día Nacional de Protección Civil en donde se iza la bandera a media asta por las aproximadamente 10,000 muertes del sismo de 1985, publicábamos nuestra primera colaboración para Punto Decimal llamado ¿Está México preparado para enfrentar el mayor desastre de los últimos cien años? En él comentamos que la Ciudad de México contaba con una madurez y capacidad de fortaleza en la gestión del riesgo de desastres que no mostraron Chiapas, Oaxaca y Guerrero en el sismo de 8.2 grados del 7 de septiembre. También comentamos que los desastres no son naturales, y que es incluso peligroso e irresponsable decirlo pues evita el identificar errores, omisiones y definir responsables.

Pocas horas después de publicar el artículo, el sismo del 19 de septiembre de 2017 sucedió y no requerimos replantearnos lo que expresamos, sino enfatizarlo. Las lecciones que el sismo del 19S deja consigo, y las que sumarán en los meses por venir, es necesario agruparlas e integrarlas al proceso de fortalecimiento del esquema de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (GIRD) en México.

Falta de una cultura de transferencia del riesgo de desastres

Con la expansión de los centros urbanos, la inequidad del riesgo se enfatiza, el costo de los bienes expuestos aumenta y el impacto de los desastres adquiere dimensiones mayores. En la actualidad, el costo de los desastres en el mundo alcanza un promedio de $300,000 millones de dólares anuales, es decir, el PIB de Perú y Ecuador, juntos acorde a la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR). Las pérdidas humanas y económicas que resultan de un desastre, comprometen no sólo los bienes públicos y privados, sino que también imponen importantes regresiones al desarrollo de comunidades o países enteros. Países con alta exposición a fenómenos naturales, baja penetración de aseguramiento y déficits públicos, como es el caso de México, enfrentan importantes brechas de financiamiento e incluso ponen en riesgo sus sistemas fiscales en el contexto de un desastre. Para países sin capacidad de reacción, los impactos de un desastre pueden significar una regresión en su desarrollo de décadas.

Acorde a la Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, un número importante de países enfrentaría un importante déficit de sus recursos públicos para hacer frene eventos con periodos de retorno de 100 años o menos. El mapa muestra la proporción de dicho déficit en las distintas regiones del mundo.

En el contexto de los seguros, el Estado debe de actuar como asegurador de último recurso sobre pérdidas extraordinarias y/o riesgos inasegurables que excedan las capacidades del sector privado. En este sentido, la mayor labor del estado recae en el terreno del manejo y la reducción del riesgo, lo cual implica: el diseño y fiscalización de códigos de manejo del suelo y de construcción; asegurar la provisión de servicios de infraestructura crítica, el desarrollo de planes de emergencia que definan las responsabilidades precisas y la coordinación de las autoridades involucradas; así como garantizar la regulación financiera para aseguramiento privado (Smolka, 2006).

Si bien, México ha impulsado en 32 años una cultura de la Protección Civil en el país, la transformación del gran marco institucional que abarca la gestión integral del riesgo de desastres, es un entramado institucional mucho mayor donde se integra no solo el mecanismo de respuesta frente a la emergencia, sino toda una serie de herramientas, programas y esquemas institucionales de gestión. Entre ellos, los que han sido una de las piedras angulares del sistema de GIRD en México, son los esquemas financieros relacionados a la exposición del riesgo de desastres, que proveen de herramientas financieras de acceso inmediato a recursos federales para atención de emergencias y reconstrucción, contribuyendo a la integralidad de la gestión de riesgos en México.

México ha construido uno de los sistemas financieros de la gestión del riesgo de desastres más importantes del mundo. Con la creación del Fondo Nacional de Desastres (FONDEN), México ha sentado la base para incursionar en la creación de vehículos financieros para responder a los desastres, y en mecanismos de transferencia del riesgo, los cuales han convertido al país en ejemplo frente a otros en desarrollo que enfrentan problemáticas similares.

En los últimos 10 años, el país ha desarrollado una estrategia a largo plazo para la gestión de riesgos catastróficos con objetivo clave de crear mecanismos financieros para mitigar y estabilizar el impacto de los desastres naturales en las cuentas fiscales a nivel federal. Como parte de sus esfuerzos para manejar el riesgo de desastres, los gobiernos pueden considerar el desarrollo de bonos catastróficos para controlar el riesgo de un impacto negativo en las finanzas públicas después del desarrollo de actividades de emergencia y reconstrucción (Cardenas & Mechler, 2005). En esta línea, el país a partir de 2006 ha emitido una serie de bonos catastróficos, también llamados Cat-Bond como parte de su esquema de fortalecimiento del FONDEN, el cual por ley federal cuenta con un presupuesto anual del 0.4% del presupuesto de egresos de la federación destinados al apoyo de labores de emergencia y reconstrucción en situaciones de emergencia y/o desastre.

Este 2017 México, a través del Banco Mundial, emitió el cuarto Cat-Bond en la historia de nuestro país por $360 millones de dólares para una cobertura de 3 años. Esta fue la emisión de Cat-Bonds mexicana más grande hasta la fecha, luego de una emisión de 290 millones de dólares en 2009 y de 315 millones de dólares en 2012. Los desembolsos del Cat-Bond se dan cuando un temblor o huracán cumple con los criterios paramétricos de ubicación y severidad estipulados en los términos y condiciones del bono. El sismo del 7 de septiembre será la primera ocasión que el Cat-Bond indemnizará al país por daños de sismo. La primera vez que se pagó fue en el 2014 debido el huracán Odile que impactó Baja California cuando lo parámetros de protección contratada se cumplieron al haber alcanzado dicho huracán la categoría cuatro.

“Los desembolsos serían enviados por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento al Fonden, a través de la intermediación de Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft Aktiengesellschaft (Munich Re), empresa alemana de reaseguros, y Agroasemex, empresa mexicana de seguros de propiedad estatal.”

Los recursos de FONDEN pueden ser utilizados únicamente para cubrir gestiones de la emergencia en las zonas afectadas por fenómenos naturales, así como de reconstrucción de infraestructura pública federal, estatal y municipal bajo ciertos criterios; y propiedad privada (vivienda) de familias que viven bajo la línea de pobreza. Sin embargo, a pesar de contar con esos esquemas a nivel nacional, aún hay mucho por hacer en el ámbito privado ya que no se ha desarrollado una cultura de microseguros que cubran casa habitación ni a las pequeñas y medianas empresas (PyMEs).

De acuerdo a Micro Insurance Network, América Latina y el Caribe (ALC) tiene una penetración de cobertura de microseguros total del 7.86%, de los cuales sólo 0.36% pertenece al rubro de cobertura de propiedades. México es el país con la cobertura total de microseguros más amplia de la región (del 15.00%) seguido por Colombia (14.63%) y Ecuador (12.14%).

Sin embargo, aunque estos números para nuestro país podrían significar ser el líder de América LAtina y el Caribe en este rubro; en temas de cobertura a propiedad, solamente se cuenta con un 0.01% (worldmapofmicroinsurance). Chile, por ejemplo, aunque con una cobertura de microseguros total baja comparada con la mexicana, de tan sólo 6.96%, tiene una cobertura a propiedad del 2.04%. Esto por la obligatoriedad de la adquisición de estos seguros debido a la exposición a sismos que tiene ese país. En este rubro, Colombia tiene un 0.86%, Ecuador sorprende con un 4.78% y Perú un 0.25%.

El banco Citi-Banamex reportó que las ventas de seguros para viviendas un día después del sismo, el 20 de septiembre, se incrementaron en un 200%. Sin embargo, fuera de la Ciudad de México, este sector no ha logrado penetrar en la población.

«Desafortunadamente, sólo el 5% de las viviendas de México cuentan con una póliza de seguro.” Felipe Orozco, Director Técnico de Seguros BBVA Bancomer.

Si bien, es necesario reducir los riesgos antes de transferirlos, la adquisición de este tipo de esquemas es una responsabilidad compartida no sólo entre la empresa aseguradora y el o la asegurado/a, sino también de la sociedad civil y las autoridades quienes deben fomentar la cultura de los seguros, promover el uso de coberturas obligatorias, así como transparentar el manejo y pago de los siniestros. Para lograrlo, se debe de invertir de manera consistente en el desarrollo de la ciencia y estudio de las amenazas y vulnerabilidades en México. Y en esto, tanto el gobierno como el sector privado juegan papeles fundamentales.

Países en vías de desarrollo tienden a tener primas de aseguramiento mucho mayores debido a los altos niveles de incertidumbre sobre pérdidas, causada por una mayor asimetría en la información. El excedente en las primas, resultado de la falta de conocimiento e información, puede ser reducida con la adquisición de datos confiables de exposición y vulnerabilidad, así como mediante un mayor uso de modelos catastróficos para el manejo del riesgo (Woo, 2011). La inversión en este tipo de investigación, permitiría a las empresas aseguradoras contar con mejor información para desarrollar mecanismos de aseguramiento con primas alcanzables para la población mexicana. Y a la población el contar con información que le permita tomar mejores decisiones con base en el conocimiento del riesgo que enfrentan.

Si bien la existencia de un sistema robusto de mecanismos de aseguramiento financiero soberano de reducción del riesgo de desastres en México ha ayudado al país a enfrentar de mejor manera los efectos de los desastres por más de quince años, la ampliación de la penetración de esquemas de aseguramiento privado en México, dada su vulnerabilidad y exposición, resulta entonces una de las áreas de desarrollo con más potencial y de mayor urgencia para el fortalecimiento de la estrategia de Gestión Integral de Riesgo de Desastres en el país.

La ventana de oportunidad para el fortalecimiento de nuestro sistema de Gestión Integral del Riesgo de Desastres, deberá ser aprovechada por la academia, la sociedad civil, las comunidades, el sector empresarial y los tomadores de decisiones, con el fin de fortalecerla y adaptarla a las nuevas características nacionales. Sin duda, un tema que no debe dejarse de lado en este proceso, es el del desarrollo de mecanismos para ampliar la penetración del aseguramiento privado tanto para casas habitación como para el sector agrícola y PYMES. La participación del sector asegurador no solo garantiza el contar con los recursos necesarios para la reconstrucción pasada la emergencia, sino para una mayor fiscalización de la aplicación de los códigos de construcción y del correcto uso del suelo de aquellos bienes asegurados.

Si invertimos en el crecimiento de los esquemas de aseguramiento en México, adaptados a las características y necesidades locales, aseguraremos no solo nuestra capacidad de recuperarnos de manera más rápida en el contexto de un nuevo evento catastrófico, sino también estaremos invirtiendo en la prevención de un nuevo desastre e incluso contribuiremos al desarrollo de un sector económico en expansión.

Referencias

Cardenas V. and Mechler R., 2005. The Mexico Cat Bond – a solution for countries at risk? Munich Re Foundation Symposium: world disaster prevention – awareness is the key, 16-17 November.

UNISDR, 2015. Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres. Hacia el Desarrollo Sostenible: El futuro de la gestión del riesgo de desastres. Ginebra, Suiza: United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNISDR). Disponible en: http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/2015/en/gar-pdf/GAR2015_SP.pdf

SEGOB. 28 May 2014. Normatividad: Reglas de Operación del Fondo de Desastres Naturales. [online] Disponible en: http://www.proteccioncivil.gob.mx/es/ProteccionCivil/Normatividad1

SEGOB. 9 September 2015. Recursos Autorizados por Declaratoria de Desastres 1999-2015. Disponible en: http://www.proteccioncivil.gob.mx/es/ProteccionCivil/Recursos_Autorizados_por_Declaratoria_de_Desastre

Smolka A., 2006, Extreme events and insurance. Philosophical Transactions of the Royal Society A 364, 2147-2165, DOI: 10.1098/rsta.2006.1818

The World Bank. 2012. “FONDEN. An evolving inter-institutional fund for post-disaster expenditures” Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/EXTDISASTER/Resources/8308420-1357776325692/FONDEN_final_FCMNB.pdf

Woo G. 2011. Calculating Catastrophe, Imperial College Press.

World Map of Microinsurance http://worldmapofmicroinsurance.org