Diga-se de todo o modo que, mesmo na suposição de que estas obrigações não existiam (mas existem), sempre seria dever público reforçado a demonstração de uma relação de coerência percetível entre capacidades e opções de Defesa Nacional na esfera externa. Com efeito, considerando aquela que é, por definição, a natureza finita e escassa dos recursos financeiros disponíveis e, além disso, a natureza das operações e missões em que é previsível venham estar envolvidas as Forças Armadas, o objetivo aquisitivo primeiro haverá de ser o de garantir que aquelas dispõem das capacidades adequadas ao seu cumprimento. Não serve de argumento, neste caso, alegar-se a recusa de um qualquer princípio de especialização, ou a defesa de capacidades tão transversais e omnívoras que permitam, num futuro eventual, acorrer indistintamente a todo o tipo de ameaças ou potenciais agressões. Realmente, do que se trata é de estabelecer prioridades, temporalizadas e hierarquizadas segundo um princípio de adequação a um fim. Ora, segundo esta abordagem, as prioridades não são congeminações teóricas e (sem por em causa uma regra de razoabilidade) também não deverão ter por objetivo satisfazer hipotéticas regras não escritas de equilíbrio aquisitivo entre os diferentes Ramos das Forças Armadas.

Muito diferentemente: se é possível estabelecer uma tipologia indicativa de missões e operações para as quais as Forças Armadas estão vocacionadas atualmente, a curto ou médio prazo, então as opções em capacidades devem dar primazia transparente e sindicável ao preenchimento das necessidades pressupostas nessas missões e operações. Se, por exemplo, uma das questões mais fundamentais com que nos deparamos é a da necessidade de reforço da capacidade de exercício efetivo de jurisdição sobre os nossos espaços marítimos, é claro que a Marinha e a Força Aérea devem ter os meios que, de forma mais eficiente e ao menor custo possível, permitam realizar esse desígnio coletivo que, seguramente, ninguém põe em causa. Se a orientação política clara é a do reforço (possível) do orçamento atribuído às forças nacionais destacadas, e se o Exército se tem destacado em determinado tipo de missões, num determinado referencial geográfico, é certo que a Lei de Programação Militar deverá refletir esse dado e concretizá-lo em determinadas capacidades. E o mesmo valerá, como é claro, para a Força Aérea. Por isso, não repugna, antes se tem como desejável, que um juízo probabilístico da necessidade (fundamentado) seja relevante no momento da escolha. Se nos casos apontados é certa a necessidade, não se vê porque deveria ceder perante outra muito menos provável ou, até, de todo improvável.

Por isso, também, é importante que refira, porque não podem ser dissociadas, a adoção da Diretiva para a Ação Externa da Defesa Nacional e a Diretiva Ministerial de Orientação Política para o Investimento na Defesa, de 12 de abril de 2018, publicadas em Diário da República no dia 23 de abril.

A Diretiva Ministerial de Orientação Política para o Investimento na Defesa enquadra a necessidade de revisão da Lei de Programação Militar com vista ao novo Ciclo de Planeamento de Defesa Militar e estabelece as linhas de orientação política a respeitar bem como a metodologia a ser utilizada.

A Diretiva para Ação Externa da Defesa Nacional articula-se do seguinte modo: considerações introdutórias; enquadramento do ciclo de planeamento de defesa militar; desenvolvimentos recentes no ambiente estratégico; e definição dos aspetos a observar no futuro planeamento de Defesa e na revisão do quadro legal do investimento em Defesa (2019-2022).

Aquelas diretivas estabelecem, portanto, a orientação política, sumarizando os princípios, objetivos, orientações e prioridades da política de Defesa Nacional, complementados pelas orientações relevantes do planeamento da OTAN e da União Europeia, enunciando em termos genéricos as capacidades a edificar e as prioridades associadas e definindo a quantidade, escala e natureza das operações a realizar pelas Forças Armadas, tendo em vista o próximo Ciclo de Planeamento de Defesa Militar.

Assim, entre outras medidas, ali se determina a avaliação da eventual necessidade de revisão e atualização ou confirmação dos documentos estruturantes do Ciclo de Planeamento de Defesa Militar: (i) Diretiva Ministerial de Planeamento de Defesa Militar; (ii) Conceito Estratégico Militar; (iii) Missões das Forças Armadas; (iv) Sistema de Forças Nacional e; (v) Dispositivo de Forças. Assim como a elaboração até ao final de julho de 2018 de um relatório que caracterize (i) a evolução do ambiente estratégico desde a adoção do Conceito Estratégico de Defesa Nacional (de abril de 2013); (ii) as linhas de orientação política a que devem obedecer o planeamento das forças nacionais no exterior, em função da evolução do ambiente estratégico, considerando os quadros multilaterais, multinacionais e bilaterais onde nos integramos e atuamos, incluindo a priorização das missões e operações em função das áreas geográficas de interesse estratégico.

Pretende-se, em suma, a definição e edificação de um Sistema de Forças Nacional assente em critérios de atuação, preparação e eficácia das Forças Armadas, contribuindo igualmente para a definição adequada das orientações políticas da Lei de Programação Militar.

Por isso, também, a atualização da legislação, das décadas de 1980 e 1990, que enquadra a participação de militares e civis fora do território nacional (i) de Forças Destacadas em Missões ou Operações Militares ou Civis; (ii) de Cooperação no Domínio da Defesa e; (iii) de Cargos Internacionais da Defesa Nacional, com a elaboração num prazo de 90 dias de um projeto legislativo que concentre num único diploma as várias dimensões da ação externa da Defesa Nacional, unificando, atualizando e dando coerência aos respetivos regimes jurídicos dispersos por vários diplomas, é um dos resultados determinados.

Uma intervenção legislativa urgente

Retornando ao início, visualiza-se como é imperiosa a atualização coerente dos diferentes instrumentos que, desagregados, regulam a ação externa da Defesa Nacional. Além de referências esparsas na Lei de Defesa Nacional (artigos 9º, 12º, 14º, 17º e 24º), Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA) (artigos 4º, nº 1, alíneas b) a d), 11º e 17º) e na Lei Orgânica do Ministério da Defesa Nacional (artigo 13º), essencialmente vocacionadas para definição de competências, e compulsada a legislação vigente, ela versa sobre os adidos de Defesa (Decreto-Lei nº 56/81, de 31 de março); as chamadas forças nacionais destacadas (Decreto-Lei nº 233/96, de 7 de dezembro), com a revisão relativa à previsão de um seguro de vida (Decreto-Lei nº 348/99, de 27 de agosto); e, finalmente, a cooperação técnico-militar (Decreto-Lei nº 238/96, de 13 de dezembro).

Depois, há questões que ao longo dos anos têm vindo a ser glosadas e exigem resposta. Por exemplo, terá utilidade real (e vantagem) a separação funcional estrita entre o adido de defesa e a estrutura de cooperação no domínio da defesa, ou será de admitir que o adido de defesa possa vir, por regra, a exercer funções de coordenação da cooperação nesta área? Nos casos que já se conhecem in loco, não ficou claro que esta divisão de águas fosse vantajosa. Não se intui assim que a solução vigente tenha que ser dogma, e nem sequer é elemento suficiente para afastar outra hipótese dizer-se que o adido, de alguma maneira, está “relacionado” com a diplomacia. É com efeito verdade que, da mesma maneira, podem ser apresentados argumentos que desaconselham a solução atual. Compulsada a prática de outros países europeus relativamente aos adidos de defesa, verificam-se diferenças relevantes quanto ao processo de formação, de seleção, à patente exigida, e até relativamente às entidades que nomeiam e àquelas perante as quais o adido de defesa deve reportar. No nosso caso, a ação do adido é dirigida pelo Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas; mas o adido depende, funcionalmente, da Direção-Geral de Política de Defesa Nacional; e fica por esclarecer qual a sua relação, de dependência hierárquica ou outra, relativamente ao representante diplomático que dirige a missão. Infelizmente, são demasiados os exemplos que comprovam que a ambiguidade nunca é boa conselheira nestas situações, pelo que esta reflexão é de atualidade e urgente.

Sobre a cooperação técnico-militar, melhor se falará cada vez mais em cooperação no domínio da Defesa, mais alargada e que pode até ir além das baias da cooperação bilateral e envolver um terceiro Estado (estando em curso adiantado as negociações para um acordo deste tipo entre Portugal, Cabo Verde e o Luxemburgo). Por outro lado, o modo como foi concebida correspondeu a um determinado período pós-colonial, bastante rígido e, sobretudo, traduziu-se num modelo único, qualquer que fosse o Estado com o qual se estabelecia a relação de cooperação. É discutível, para dizer o menos, que a cooperação no domínio da Defesa deva ser a mesma, ou ter os mesmos parâmetros, entre Portugal e Moçambique, ou entre Portugal e Timor-Leste. Dir-se-á que, para o efeito, os Programas-Quadro, de natureza plurianual, permitem uma melhor definição de objetivos, metas e ações de cooperação. Mas (só) esse exercício pode não ser suficiente.

Poderão e deverão aqueles Programas-Quadro ser adaptados e adaptáveis, aos desafios atuais, estabelecer objetivos claros, monitorizáveis e coerentes com os interesses nacionais. Uma outra questão que se suscita, aceitando a cristalização de uma realidade abrangente de Cooperação no Domínio da Defesa, é a possibilidade de, em determinados casos, se justificar que civis ligados à Defesa Nacional assumam funções no âmbito daquela cooperação em missão fora do território nacional.