Florence Parly a annoncé dans le Journal du Dimanche un «dégel» de 1,2 milliard de crédits militaires immédiat sur les 1,9 milliard gelés en 2017. Mais au-delà de l’image climatique de ces sommes que l’on bloque et débloque, comment fonctionnent dans la mécanique budgétaire ces «gels», «dégels» et même «surgels» de crédits affectés aux différentes missions ministérielles de l’Etat ?

Premier élément de réponse, le gel est directement lié à la «mise en réserve» de crédits en début d’exercice budgétaire, c’est-à-dire au 1er janvier de chaque année, afin de faire face aux aléas survenant en cours de gestion. Une obligation prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001, en quelque sorte la constitution budgétaire de la République, et qui concerne toutes les administrations depuis 2006. La LOLF précise que le taux de mise en réserve doit être annexé au projet de loi de finances, ce qui signifie que chaque année, une fraction des crédits votés pour chaque mission budgétaire, soit une trentaine, seront indisponibles au moins une partie de l’année.

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En 2017 comme en 2016, le taux de mise en réserve, ou «taux de gel», prévu par le projet de loi de finances initial était de 8 % sur les crédits (autres que pour le personnel), soit environ 10 milliards d’euros. Il avait ensuite été relevé en cours d’année 2016 pour atteindre 14 milliards sur un budget total de 374,3 milliards. C’est ce relèvement, de 4,4 milliards l’an dernier, que l’on appelle «surgel».

Le taux de gel est quasiment le même pour tous les programmes de l’Etat, qui sont répartis entre les différentes missions budgétaires telles des poupées russes. Les crédits gelés portent souvent sur des dépenses obligatoires ou inéluctables (prestations sociales, règlements de marchés engagés l’année précédente…). Une part importante et même majoritaire des crédits gelés est donc débloquée ou «dégelée» en cours d’année pour que ces dépenses puissent être payées.

En 2016 toujours, sur les 14 milliards gelés (hors dépenses de personnel), les crédits débloqués se sont élevés à 8,2 milliards d’euros. Mais une partie de ces crédits gelés finissent par être carrément annulés afin de pouvoir ajuster la dépense pour tenir les objectifs en fin d’année. En 2016, ces crédits annulés ont ainsi représenté 3 milliards d’euros. Leur montant ne peut cependant pas excéder 1,5 % de l’ensemble des crédits ouverts en début d’année pour l’exécution du budget. En outre, il arrive que ces crédits, plutôt que d’être dépensés ou annulés, restent gelés en fin d’exercice, ce qui permet de les reporter sur l’exercice suivant. En 2016, cette dernière catégorie a atteint un montant exceptionnellement élevé de 2,8 milliards d’euros.

Piloter avec souplesse

Ces outils, mis en place pour permettre au ministre des Comptes publics de piloter avec suffisamment de souplesse l’exécution du budget de l’Etat, vont ainsi être utilisés massivement en 2017 par Gérald Darmanin pour trouver les 4,5 milliards d’euros nécessaires afin de tenir le déficit public dans la limite des 3 % du PIB, comme s’y est engagée la France vis-à-vis de l’Union européenne. D’où un autre gel, de 850 millions d’euros, qui sera cette fois maintenu dans le budget des armées, comme l’a confirmé Florence Parly. Il représente 19 % des mesures d’économies budgétaires prévues par le nouveau gouvernement pour 2017 tandis que les crédits de la défense ont représenté 9,5 % du budget général, selon les documents de Bercy. En clair, l’effort consenti reste deux fois supérieur à celui de la moyenne des dépenses de l’Etat et ce quel que soit l’impact de la mesure annoncée dimanche par la ministre des Armées pour le financement de programmes militaires.

Last but not least, une circulaire du Premier ministre parue en 2013 – et rappelée chaque année dans une lettre aux ministres et secrétaires d’Etat concernant leurs plafonds de dépense à ne pas dépasser – prévoit que la règle générale d’utilisation de la «réserve de précaution» est de «prévoir son annulation au moins partielle en fin de gestion.» Autrement dit et en bon français, pas question de dépenser l’intégralité des crédits gelés qui ne pourront en outre être dégelés qu’avec l’autorisation des grands argentiers de Bercy. Les fameux «aléas de gestion» doivent par conséquent être prioritairement couverts par redéploiement de crédits, précise la circulaire. Le dégel des crédits mis en réserve revêt, précise-t-elle, «un caractère exceptionnel» et doit en outre «être dûment justifié». De quoi, pour Florence Parly, vendre l’idée aux militaires qu’avoir obtenu un dégel immédiat de 1,2 milliard de crédits sur 1,9 gelés en 2017 (mais sur un total d’environ 2,7 milliards de mise en réserve, gel et surgel) relève déjà d’une belle performance dans le contexte budgétaire actuel.