Por Política Econômica da Maioria (POEMA)

Seguindo à risca o receituário neoliberal diante da mais profunda crise econômica da história brasileira[1], o Governo Federal anunciou um novo pacote de privatizações[2], das quais a que chama mais atenção é a privatização da Eletrobras, que responde por 31% do total da capacidade instalada de geração de energia elétrica no país (sendo 94% de fontes renováveis[3]), além de 61 mil quilômetros de linhas de transmissão (quase 50% do total nacional)[4].

O Governo Federal diz que pretende arrecadar R$ 20 bilhões com a venda da Eletrobras (exceto Itaipu Binacional e Eletronuclear, que saíram do pacote de privatizações), utilizando tal quantia para reduzir o déficit primário, cuja meta estimada para 2017 está em R$ 159 bilhões[5].

Chama atenção o fato de que o mesmo governo que negocia o “REFIS” (perdão de quase R$ 550 bilhões de dívidas de empresários[6]) busca convencer a população de que a privatização de uma empresa estratégica para o desenvolvimento do país seria imprescindível para abater o equivalente a 1/8 do déficit primário estimado para 2017 que, por sua vez, é fruto da própria política econômica do governo.

Para analisarmos criticamente esta nova rodada de privatizações e, especialmente, a privatização da Eletrobras, primeiro devemos compreender quais são os fundamentos da crença neoliberal (seja ela de base neoclássica ou da escola austríaca[7]) de que o “mercado” é a solução única para todos os problemas econômicos, crença esta que tenta justificar, de modo genérico, toda e qualquer privatização de ativos públicos.

Linhas gerais da ideologia neoliberal: O mercado como o melhor dos mundos

Os neoliberais partem da presunção de que o mercado é uma forma a-histórica, universal e esvaziada de conteúdos concretos. Trocando em miúdos, o “mercado” — na concepção neoliberal — seria uma espécie de “entidade” em si mesma isenta de interesses econômicos e políticos, e que segue sua própria lei em direção ao bem-estar coletivo em razão da busca pelas máximas vantagens individuais por parte dos agentes econômicos, o que seria a melhor maneira de organização da vida econômica em qualquer circunstância ou contexto.

No caso do neoliberalismo de base neoclássica, o “mercado” é definido como “o mais eficiente mecanismo de alocação de bens e serviços” em qualquer sociedade. Já para o neoliberalismo de base austríaca, o “mercado” seria o “mais poderoso mecanismo de processamento de informação gerado espontaneamente pela humanidade”[8].

Para os seguidores da utopia do mercado, não importa a estrutura física ou base técnica do ramo de atividade econômica, tampouco o contexto social em que os indivíduos interagem, as limitações neurológicas dos indivíduos, nem os padrões de comportamentos que emergem e se estruturam a partir das interações dos agentes econômicos no desempenho de suas funções na esfera produtiva e na sociedade em geral. Nada disso é realmente relevante. Para eles, basta haver um “sistema de preços livres” e “concorrência” que o “mercado”, seja ele enquanto “dispositivo alocador” ou como “superprocessador de informações”, sempre será o arranjo social “ótimo” ou a “melhor ordem espontânea” possível.

Para os neoliberais, o Estado é sempre visto como uma entidade perdulária, ineficiente e ineficaz. Seria, pela sua própria natureza, o espaço natural da corrupção. Em contraposição, o “mercado” sempre é concebido como uma entidade dissociada do Estado, sujeita aos abusos deste. Para a teoria que embasa as políticas neoliberais, não há imbricações nem canais de comunicação inerentes entre as duas instituições, e todos os males que ocorrem com o mercado são sempre interpretados como intervenção indevida do Estado, até mesmo quando se trata exatamente do oposto, como no caso da crise de 2008[9], na qual, ironicamente, o Estado norte-americano salvou grandes bancos da falência, situação a que se chegou graças à desregulamentação financeira.

O setor elétrico no Brasil: Breve histórico

Governo Vargas e a organização do setor elétrico

Para superamos esta visão simplificadora dos mercados reais, tentaremos construir abaixo uma análise que parte da história do setor elétrico, considerando tanto a questão da estrutura física como as práticas sociais e institucionais que regulam o setor.

Com o aprofundamento da urbanização e da industrialização a partir da década de 1930, a demanda por energia elétrica crescia, exigindo capacidade de geração cada vez maior. Os pequenos empreendimentos hidrelétricos eram cada vez menos capazes de atender à crescente demanda. Por exemplo, na década de 1920, o estado de São Paulo assistiu a um crescente aumento das tarifas da energia, fazendo com que o incipiente setor industrial se mobilizasse ao lado de especialistas e figuras políticas da época para conter o crescente poderio das operadoras estrangeiras na provisão de energia elétrica[10].

Na década de 1930, o Governo Vargas — inspirado no modelo de tarifa regulada da Tenessee Valley Authority (TVA)[11] — decidiu replicar o modelo estadunidense no Brasil. O modelo de tarifa regulada — também chamado de “custo do serviço” — consistia na remuneração dos custos totais dos empreendimentos hidrelétricos, acrescida de uma “justa remuneração” regulada. Este modelo vigorou no Brasil da década de 1930 até os anos 1990[12].

Em função da vasta abundância de recursos hídricos com calhas profundas e grandes desníveis, a incipiente engenharia civil e hidráulica nacional optou, sem muitos constrangimentos sociais e ambientais[13], pela construção de grandes reservatórios de acumulação, que funcionam como grandes “caixas d’água” capazes de represar e regularizar grandes volumes de água nas barragens, garantindo assim um fornecimento de energia de forma regular e programável.

Num primeiro momento, estas grandes obras se consolidaram no Sudeste, região favorecida com a existência de rios profundos e repletos de quedas d’água, localizados próximos dos centros de consumo, exigindo pouca infraestrutura para viabilizar a transmissão. Este processo foi bastante tumultuado, especialmente porque foi conduzido por interesses privados, que não buscavam ressarcir o impacto das obras sobre as comunidades que viviam no entorno dos reservatórios.

Nesse contexto, foi criada a Eletrobrás — Centrais Elétricas Brasileiras S.A., em 25 de abril de 1961, sete anos após sua proposta de criação por Getúlio Vargas. A demora na aprovação, pelo Congresso Nacional, se deveu à oposição dos congressistas da época.

Dentre os propósitos e objetivos da Eletrobrás, constavam a atribuição de promover estudos, projetos de construção e operação de usinas geradoras, linhas de transmissão e subestações destinadas ao suprimento de energia elétrica do país. Além disso, a empresa passou a contribuir decisivamente para a expansão da oferta de energia elétrica e o desenvolvimento do país[14].

A ditadura civil-militar e os mega-projetos do setor elétrico

Durante a ditadura civil-militar iniciada em 1964, a resistência da sociedade civil organizada, quando existia, era massacrada ou sufocada pelos militares. Neste contexto, a cooptação do Estado pelo poder econômico privado — fundado no tripé I) empresa estatal para gerar demanda, II) empresa multinacional para fornecer tecnologia de ponta e III) empresas nacionais como fornecedores locais de produtos de média e baixa tecnologia — associada a uma visão de longo prazo da cúpula militar profundamente vinculada aos interesses das elites bancária e industrial residentes no Brasil, avançou com a construção e integração do setor elétrico nacional.

O corpo técnico das estatais formado neste processo gradualmente ganhou força política e visão de longo prazo, tornando-se mais um ator relevante na formulação e implementação das políticas de Estado nesse período.

A duras penas, este processo histórico resultou em um dos mais inovadores sistemas elétricos do mundo, dotado de grandes reservatórios de acumulação em latitudes e biomas diversificados, com regimes de chuvas complementares. Este sistema de dimensões continentais foi integrado por uma vasta infraestrutura de linhas de transmissão em alta tensão que, entre outras coisas, permite transferir de uma região a outra do país a energia gerada nas hidrelétricas na forma de energia elétrica.

O fato de nosso Sistema Interligado Nacional (SIN) poder estocar energia potencial na forma de água acumulada nos grandes reservatórios; a capacidade de converter e transportar esta energia potencial de uma região à outra e, por fim, a base predominantemente renovável de nosso sistema permitiram a concepção de uma estrutura física e técnica única no mundo, que exige uma operação e gestão baseada na cooperação entre os diversos agentes geradores, transmissores, distribuidores e consumidores. Tal cooperação somente é possível por meio de um planejamento centralizado, seja na operação diária, seja no planejamento da expansão do sistema.

O processo de redemocratização, crise da dívida e a agenda dos movimentos sociais e ambientalistas

Com o processo de redemocratização ao longo da década de 1980, a contestação dos afetados pelas barragens, dos ambientalistas e dos barrageiros (operários da construção civil que constroem barragens), associada ao aprendizado técnico e o relacionamento com as comunidades desenvolvidos pelos funcionários públicos das estatais, forçou o reconhecimento das demandas concretas da sociedade por parte do Estado brasileiro recém-democratizado.

Soma-se a este cenário a profunda fragilização das estatais pela crise da dívida externa desencadeada em 1982–83. Tal crise solapou as estatais de diversas maneiras:

a) Via endividamento: a maioria das estatais estavam endividadas em moeda estrangeira para prosseguirem com os planos de investimentos ditados pelo Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). O endividamento externo fazia sentido antes de 1979–82, pois o crédito em dólares estava muito barato e também porque parte das máquinas e equipamentos eram importadas e tinham que ser pagas em dólares.

b) Via perda de receitas próprias: na tentativa de proteger seus apoiadores civis, o Estado Brasileiro — ainda sob a tutela da ditadura civil-militar — assumiu a dívida de diversas empresas privadas. Para pagar estas dívidas em moeda estrangeira, o ditador Figueiredo — orientado por Delfim Netto — usou parte do caixa das estatais para pagar as dívidas do setor privado. Em contrapartida, as estatais congelaram os seus programas de investimento e modernização.

c) Via geração de caixa: a crise da dívida externa desvalorizou brutalmente a moeda nacional frente ao dólar, o que fez os preços básicos da economia subirem muito, desencadeando uma alta inflação, realimentada pela indexação e pela retomada do conflito distributivo entre capital e trabalho, com a explosão de um poderoso ciclo de greves e a intensificação da remarcação dos preços pelas empresas. No esforço de conter a espiral inflacionária, os governos militares e civis (após a redemocratização) congelavam os preços das tarifas das estatais, diminuindo a geração de caixa destas empresas.

Em meio ao cenário caótico deflagrado pela crise da dívida externa e à lenta redemocratização do Estado Brasileiro, foi forjado um truncado sistema de licenciamento ambiental, refletindo a dificuldade do Estado em “harmonizar” os interesses da maioria da população e dos movimentos sociais com os interesses da minoria de empresários nacionais e estrangeiros que tinham acesso privilegiado às instâncias de tomada de decisão do Estado, via lobby desenfreado sobre os Ministério de Minas e Energia (MME), Ministério da Fazenda (MF), Secretaria de Planejamento (SERPLAN) e o recém-constituído Congresso Nacional.

Os anos 1990 e a ascensão do Neoliberalismo

Apesar das características físicas e técnicas e do truncado relacionamento dos principais agentes e poderes atuando no setor elétrico brasileiro, a visão neoliberal que começou a dominar a cúpula do Estado brasileiro no início dos anos 1990 começou a atacar severamente — via mídia e parte do meio acadêmico — toda a institucionalidade construída para gerir as estatais, sendo o setor elétrico mais uma dentre as diversas vítimas.

A miopia da ideologia neoliberal — que se gaba de ser a maior defensora da economia de mercado — não permite uma compreensão razoável acerca dos mercados (sim, no plural, pois cada ramo de atividade econômica tem características distintas). Como pode ser observado acima, a estrutura física do SIN exige cooperação, planejamento e participação das partes interessadas no uso múltiplo da água, seja tal uso para fins de abastecimento para consumo humano, energéticos, turísticos, de recreação, de preservação ambiental etc.

A equipe econômica do Governo Itamar Franco (chefiada por Fernando Henrique Cardoso) contratou uma consultoria inglesa chamada Coopers & Lybrand[15], especializada em sistemas de base térmica — que funcionam relativamente bem na forma mercantil — para replicar a lógica do mercado de energia inglês no SIN[16]. Outras alternativas, discutidas com maior embasamento técnico e participação da sociedade civil, foram engavetadas ou simplesmente ignoradas.

A proposta sugerida por esta consultoria transformou o conceito de “energia assegurada” (hoje chamado de “garantia física”) que, grosso modo, deveria ser o “lastro físico”, ou seja, uma capacidade mínima de geração de energia estimada com base nas médias históricas de geração. Cada gerador de energia elétrica poderia, portanto, vender somente a quantidade de energia “assegurada”.

Porém, as dificuldades técnicas e políticas de se manter metodologias uniformes para se medir as “garantias físicas” de cada usina hidrelétrica fizeram com que a soma das garantias físicas individuais seja maior que a garantia física medida para o sistema elétrico como um todo[17]. Trocando em miúdos: na prática, o volume de energia vendida via “certificados”, tem sido superior à energia que realmente pode ser garantida pelo sistema. Assim, a energia assegurada passou a ser mais um conceito jurídico do que de engenharia, forjado apenas para mercantilizar a geração hidráulica das usinas e, por consequência, gerando mais encargos onerosos aos consumidores.

Com os “certificados de energia assegurada”, os problemas de quantificação da energia vendida foram solucionados, restando agora definir o mecanismo de precificação, que seria dado pelo “mercado”, em contratos bilaterais entre geradoras, pelo lado da oferta, e distribuidores, pelo lado da demanda.

O mecanismo de quantificação da energia que poderia ser vendida (energia assegurada) associado ao mecanismo de precificação (via contratos bilaterais, cujo preço seria regulado pelas “forças de mercado”), tiveram diversas consequências, com destaque para as seguintes:

a) Os preços da energia elétrica ficaram extremamente voláteis, muito sensíveis ao regime de chuvas.

b) Com o fim da remuneração pelo modelo do “custo do serviço”, a amortização dos investimentos realizados pelas empresas não era mais repassada para o preço final da energia. Reduzindo o custo da energia, o preço da energia refletia agora a volatilidade dos preços no curto prazo.

c) O foco das empresas no ganho do curto prazo e a regulação da oferta por meio das “forças de mercado” não se demonstrou adequado para a expansão da capacidade instalada de geração e para a gestão da operação dos reservatórios, pois o Operador Nacional do Sistema (ONS) cuidava apenas de ordenar a produção de energia a partir das hidrelétricas em função da demanda (carga) de curto prazo, não conseguindo gerir de forma prudencial os reservatórios, devido à falta de instância de planejamento de longo prazo coordenada com a operação diária do sistema[18].

A implantação do modelo mercantil sobre o SIN foi a grande responsável pelo maior racionamento de energia em tempos de paz numa economia industrializada. A carga chegou a cair 25% em 2001[19].

Anos 2000 e o aprofundamento das políticas neoliberais para o setor energético brasileiro

A eleição de Lula em 2002 trouxe algum alento num primeiro momento, pois o novo governo se mostrava atento às críticas dos melhores especialistas do setor elétrico. Entretanto, isso não se concretizou ao longo do mandato do presidente Lula.

No seu tradicional estilo conciliador, Lula estabeleceu uma revisão do modelo de regulação do setor elétrico extremamente sensível ao setor privado, especialmente às grandes empresas industriais eletro-intensivas (indústrias que demandam grandes quantidades de energia elétrica). Por meio de sua ministra de Minas e Energia, Dilma Rousseff, o Governo Federal fez um “remendo” no setor criando o mecanismo de leilão mercantil, uma forma de melhor coordenar a venda de energia a licitação de novos empreendimentos.

Foi criada Empresa de Pesquisa Energética (EPE), que cuidaria do planejamento da expansão, num truncado relacionamento com o Operador Nacional do Setor Elétrico (ONS) e com a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). O Governo Federal também autorizou o aumento das tarifas das distribuidoras na proporção da queda da carga de 2001, garantindo a manutenção das taxas de lucro das empresas do setor.

O ato derradeiro do Governo Federal foi a criação do “mercado livre de energia”, onde as grandes empresas eletro-intensivas poderiam celebrar contratos bilaterais diretamente com as geradoras, com preços “livres”, ao passo que os consumidores residenciais e pequenas industriais e comerciantes ficariam sob a tutela das distribuidoras (que comprariam a energia das geradoras “em nome” de seus clientes, situação conhecida como “mercado cativo”).

A benesse ao setor privado não parou por aí. Em 2003, em função do contexto de carga e preço de energia no curto prazo muito baixos, devido à lenta recuperação do racionamento, a Eletrobras foi obrigada a descontratar a energia que tinha vendido a preços de “mercado” nos anos 1990, para vender sua energia no mercado de curto prazo (spot), cuja remuneração à época estava tão baixa que era insuficiente para cobrir os custos de operação e manutenção das usinas da Eletrobras.

A revisão das tarifas do setor de energia elétrica

Um novo ataque do setor privado contra a Eletrobras foi proferido no final de 2011, quando a FIESP iniciou uma campanha contra as altas tarifas de energia. Porém, a FIESP focou apenas no problema de amortização e, como citado acima, dada a mercantilização do SIN, o “sistema de preços de mercado” criado no modelo implementado em 1995 e reafirmado em 2004 era totalmente descolado dos custos reais das empresas. Além disso, uma série de encargos criados desde 1995 para lidar com os problemas do modelo mercantil não foi alvo da campanha da FIESP.

O Governo Federal, mais uma vez sensível às demandas do setor privado, reduziu a tarifa de energia elétrica. Entretanto, como não foi atingida a meta de redução das tarifas (muito em função do boicote das estatais controladas pelo PSDB de São Paulo, Minas Gerais e Paraná), o Governo Federal mais uma vez usou a Eletrobras para atingir as metas de redução da tarifa impostas pela Medida Provisória nº 579 de 2013, convertida na Lei Federal 12.783/2013[20].

Cabe aqui ressaltar uma particularidade interessante: as usinas da Eletrobras atualmente vendem a energia mais barata do país, sobretudo uma parte delas que segue o disposto na Lei Federal 12.783/2013, que estão sob o chamado “Regime de Cotas”[21]. O total vendido pela Eletrobras equivale a 15% de toda energia elétrica produzida no Brasil, a um custo inferior a 25% do custo médio praticado no mercado[22]. O Governo já anunciou que pretende revogar a lei que impõe o regime de cotas, favorecendo assim a venda da energia elétrica ao preço de mercado.

O lucro da Eletrobras em 2016 foi de R$ 3,4 bilhões, e no primeiro semestre de 2017 foi de R$ 1,7 bilhão, embora tenha apresentado resultados negativos entre 2012 e 2015, em função de fatores como a já citada Lei Federal 12.783/13, empréstimo compulsório e prejuízos das suas subsidiárias de distribuição[23].

No entanto, entre 2003 e 2011 (ou seja, antes da Lei 12.783/13), o lucro médio da Eletrobras foi de R$ 2 bilhões ao ano. Ou seja, desconsiderando a correção monetária para fins de simplificação, em nove anos o lucro da empresa foi o equivalente a 90% do valor que se pretende arrecadar com sua venda, sendo que o resultado tem sido comprometido a partir da Lei 12.783, provocando a redução média de R$ 10 bilhões nas receitas anuais[24], muito embora isso tenha sido benéfico para os cidadãos sob a forma de tarifas mais baratas.

Notem como o setor privado atacou diversas vezes as estatais para que essas assumissem as dívidas daquelas, sendo a Eletrobras o caso mais exemplar desse fenômeno.

Consequências da privatização do setor elétrico nos EUA: O caso da ENRON

O setor elétrico americano também nos revela como uma empresa privada pode se tornar um grave risco ao suprimento de energia elétrica e à estabilidade dos mercados financeiros. Estamos falando da ENRON que, durante os anos 1990, por meio de mecanismos muito parecidos aos das grandes empresas brasileiras, lança mão de sua influência sobre o Governo dos EUA (durante as gestões de Bill Clinton e George W. Bush) para desregular o setor elétrico norte-americano.Tal empresa baseava sua gestão na fraude sistemática, cortando o fornecimento de energia para o estado da Califórnia, somente para fazer o preço da energia subir no mercado spot e lucrar mais, colocando a vida de pessoas em risco[25].

Privatização de outros setores da economia e a cegueira neoliberal

A título de exemplo de situações semelhantes decorrentes da falta de compreensão sobre as características físicas e institucionais dos diversos ramos de atividade econômica por parte dos neoliberais, é pertinente citar o caso da VALE S/A (antiga CVRD – Companhia Vale do Rio Doce, fundada em 1942).

Com relação à VALE, os neoliberais acreditam piamente que bastou privatizar a empresa para que ela se tornasse a segunda maior empresa de mineração do mundo, ignorando o fato de que a VALE é uma empresa voltada para o mercado internacional de commodities minerais e que, portanto, sua dinâmica esta intrinsecamente associada a dinâmica da economia mundial e das economias centrais do sistema capitalista mundial.

A expansão da VALE, nos anos 2000, se deveu muito mais ao crescimento da China do que a privatização ou qualquer outro fator. Na década de 1964-75, o milagre econômico alemão e japonês teve efeito semelhante na dinâmica de crescimento da CVRD (antiga VALE). O mesmo ocorreu na década de 1940, quando EUA e Reino Unido também puxaram o crescimento da empresa. Note-se que, nos ciclos de expansão da CVRD nos anos de 1940 e na década de 1964–75, a empresa era uma gigante estatal. Note-se, também, que após a privatização (1997) há ainda um forte controle estatal da VALE via BNDESPAR (BNDES Participações) e pelo Consórcio LITEL, composto por Fundos de Pensão de estatais.[26]

A privatização do Sistema Telebras foi outro caso onde a cegueira neoliberal não conseguiu visualizar qual foi o real fator de expansão da telefonia fixa e móvel. Durante os anos 1980, a Telebras desenvolveu uma tecnologia própria — Trópico RA — para centrais telefônicas que permitia a digitalização da rede analógica e por consequência, a expansão da oferta de serviços de telefonia.[27]

Esta nova tecnologia entrou nas licitações da Telebrás em 1990 e, rapidamente pressionou a queda dos preços das centrais telefônicas de US$1.000,00 para até US$200,00 à época fornecidas por um cartel de multinacionais.[28]

O índice de digitalização da Telebras antes da privatização saltou de 40% em 1994 para 75% em 1997[29]. As empresas que fatiaram o setor de telecomunicações tiveram o trabalho de apenas continuar o serviço da Telebras, ligando as casas à rede modernizada, com o ônus da cobrança de altas tarifas para os consumidores. No mesmo período, a alocação da produção de dispositivos móveis no Sudeste Asiático derrubou os preços da telefonia móvel no mundo inteiro e não somente no Brasil. Neste caso, vemos mais uma vez que a rápida expansão da telefonia após a privatização não se deveu à privatização em si, mas sim em função da modernização da rede da Telebras, prévia à privatização e também à queda internacional dos preços dos dispositivos móveis.

No caso de rodovias, ferrovias e aeroportos, onde as privatizações poderiam demonstrar melhores resultados, o mecanismo de “Parceria Público-Privada” (PPP) apresenta sérios problemas de sustentabilidade financeira, pois a manutenção das margens de lucros em alto nível depende do aumento das tarifas de uso destas infraestruturas, muitas vezes acima dos índices de inflação. Os casos das rodovias de São Paulo são emblemáticos e, no âmbito internacional, o caso de parcerias na construção e operação de hospitais no Canadá e, especialmente no Reino Unido[30], vem provocando casos dramáticos de perda de qualidade dos serviços públicos de saúde nestas localidades. Ou seja, tratando-se de serviços essenciais e, portanto, de demanda certa, o lucro compete com a qualidade dos serviços.

Considerações finais

Esperamos demonstrar com este texto que as discussões a respeito da “ineficiência” das estatais, na verdade, revelam um crônico problema de ineficiência do setor privado, que busca por meio de mecanismos políticos e de mercado, repassar suas contradições para o Estado e suas estatais, dando uma falsa imagem de “eficiência” ao privado.

Observe-se, por fim, que o setor privado não é afeito a fazer investimentos necessários, porém pouco lucrativos num primeiro momento. A “mão invisível do mercado”, metáfora que descreveria o caráter automático da autorregulação do mercado, contraditoriamente, age o tempo todo em perfeita harmonia com a mão visível do poder político, tendo em vista embolsar investimentos públicos já realizados com os sacrifícios de gerações. A busca pelo lucro é, por si só, a depender do ramo de atividade econômica, causa de ineficiência e ineficácia, como já foi historicamente demonstrado pela rodada de privatizações no setor elétrico, por exemplo. Ou seja, o mercado não é, em si mesmo, o melhor dos mundos.