vrijdag 19 april 2019 , 14:15, analyse van Coen Brummer

De Staatscommissie Parlementair Stelsel heeft verschillende voorstellen gedaan om de positie van het parlement te versterken. Het NRC Handelsblad liet echter zien hoe overleg in achterkamertjes de positie van het parlement ondermijnt aan de hand van een recente kwestie. Coen Brummer, directeur van de Mr. Hans van Mierlo Stichting, gaat in deze analyse in op de positie van het parlement. Hij pleit voor het doorbreken van de huidige politieke cultuur.

Nu het derde kabinet Rutte binnen afzienbare tijd geen meerderheid meer heeft in de Eerste Kamer, is het aangewezen op de steun van oppositiepartijen. Met de door minister Hugo de Jonge (CDA, VWS) gewenste aanpassing van de wet maatschappelijke ondersteuning, diende zich een eerste casus aan. Hoe zou de coalitie omgaan met de nieuw ontstane politieke situatie?

Uit een reconstructie van NRC Handelsblad bleek hoe twee weken van ‘appjes, telefoontjes en overlegjes achter de schermen’ uiteindelijk leiden tot de door de bewindspersoon gewenste steun voor zijn wetswijziging: een regeling die de eigen bijdrage maximeert voor mensen die via de gemeente zorg ontvangen.

Na kritiek te hebben gekregen in de eerste helft van het debat (de eerste termijn van de Kamer) werd aan een lunchtafel in het Kamerrestaurant begonnen aan een gesprek met een aantal oppositiepartijen. Dit werd in de dagen daarna voortgezet, waarbij gaandeweg zicht ontstond op een motietekst die oppositiepartijen voldoende aanstond om de wetswijziging te steunen. Het ministerie en de politiek assistent van De Jonge schreven mee aan tekstvarianten, waarna de motie uiteindelijk in de tweede helft van het debat Kamerbreed werd gesteund. Eind goed, al goed. Of toch niet?

De mini-formatie komt eraan

Dat het kabinet zou moeten dealen over belangrijke wetgeving met de oppositie na de Provinciale Statenverkiezingen was duidelijk. De vraag was vooral hoe die deals tot stand zouden komen. In het parlement, waar het politiek debat plaats hoort te vinden, onder het toeziend oog van publieke tribune en, via de media, de kiezer thuis? Of in allerlei etablissementen, op en rond het Binnenhof, variërend van Torentje tot departement, in een serie van mini-formatie’tjes uit angst voor Kamerdebatten met een onzekere afloop?

Na de ‘casus de Jonge’ lijkt het erop dat al dan niet bewust is gekozen voor de mini-formatie variant. Maar hoe lovenswaardig het ook is dat coalitie en oppositie elkaar weten te vinden, de vraag rijst toch waarom dit alles zo nodig buiten de plenaire zaal van de Tweede Kamer plaats moest vinden. Nota bene het restaurant naast de blauwe bankjes werd door de volksvertegenwoordigers geschikter geacht voor overleg met elkaar en de verantwoordelijke bewindspersoon dan de arena waarin zij geacht worden hun meningsverschillen over het voetlicht te brengen en – in naam van de kiezers die hen mandateerden – te komen tot compromissen.

Het is een duidelijk voorbeeld van wat politicoloog Tom van der Meer het ‘angstvallig vasthouden aan een bestuurscultuur van meerderheidscoalities’ noemt.[1] Het idee van een serieus debat in de Tweede Kamer, waar in openbaar standpunten worden ingenomen en besluiten worden genomen, is blijkbaar zo’n enge gedachte, dat bewindspersoon en coalitie liever overgaan tot overleg achter de schermen, voorafgaand aan of tussen debatten door, om maar zeker te zijn van een parlementaire meerderheid voor het daadwerkelijke debat plaats vindt.

In plaats van dat een kabinet zonder vanzelfsprekende meerderheid openlijk op zoek gaat naar steun in het parlement, kiest het voor zoeken naar meerderheden in een serie van deelakkoorden: beperkt in tijd en onderwerp, met als uitkomst weer een dichtgetimmerd document. Alleen heet het geen ‘regeerakkoord’, maar een ‘motie’ of ‘amendement’.

Dit doet tekort aan het primaat van het parlement. Gedurende het debat waarin minister De Jonge en de Kamerleden van coalitie en oppositie elkaar troffen, was er al lang zicht op overeenstemming, maar dit werd niet in het openbaar besproken. De Tweede Kamer zou geen toneel moeten zijn waar van tevoren geregisseerde stukken worden opgevoerd, maar juist een nationaal gesprekspodium waar stemmen samen gebracht worden. Dat is de essentie van een parlementaire cultuur, waarin kiezers zich vertegenwoordigd weten door hun gekozenen.

Schade

Het schaden van dit primaat van het parlement is niet zonder prijs, weten we sinds het rapport van de recente Staatscommissie Parlementair Stelsel. Ze stelden dat zich de afgelopen decennia ontwikkelingen hebben voorgedaan die ‘niet goed zijn geweest voor de Tweede Kamer als volksvertegenwoordiging’. Een van de genoemde ontwikkelingen was de neiging tot ‘meeregeren’ door de Kamer. Zowel coalitie als oppositie zijn de afgelopen jaren gericht geraakt op het willen beïnvloeden van regeringsbeleid en zijn zich ‘gaan vereenzelvigen met de staat, ten koste van hun intermediaire rol tussen kiezer en gekozene’.[2]

Ook de ontwikkeling naar zeer gedetailleerde regeerakkoorden en het frequente overleg tussen partijleiders van coalitiepartners werd door de commissie genoemd. De commissie signaleerde hoe een te innige omhelzing tussen kabinet en volksvertegenwoordiging ertoe kan leiden dat het voor regeringspartijen ‘moeilijk [is] om te laten zien voor welke waarden zij staan en het debat met de regering vanuit die waarden te voeren.’ Ook zou ‘de controlefunctie van het parlement [verliezen] aan betekenis wanneer de regering en de fractievoorzitters van de regeringspartijen voorafgaand aan de besprekingen in het parlement in een vast wekelijks overleg bindende afspraken maken over de gewenste uitkomsten.’[3]

Om haar zorgen te onderbouwen, beriep de commissie zich op recente en semi-recente publicaties, waaronder Peter Mair’s Ruling the Void. The hollowing of Western Democracy (2006), waarin de auteur het wegvallen van de relatie tussen kiezer en gekozene herleidt naar het begin van de jaren negentig, toen de ‘antipolitieke’ sentimenten leiden tot afkeer van politieke besluitvorming en een hang naar technocratische en gedepolitiseerde besluitvorming. Met als fascinerend voorbeeld de Britse premier Tony Blair die stelde zichzelf niet te zien als politicus.[4]

Maar ook in het huidige, internationale politieke debat over de vitaliteit van de het model van de liberale democratie is vereenzelviging tussen volksvertegenwoordiging en bestuur nog altijd een veelbesproken thema, onder meer geduid door politicoloog Yascha Mounk als the technocratic dilemma: als politici willen voldoen aan de hoge eisen die burgers stellen aan hun overheid, worden ze minder responsief voor publieke opvattingen.[5]

Het is niet zo dat deze analyses niet bekend zijn bij politici. Afgelopen oktober nog omarmden de leden van D66 het partijstuk Democratie van Nu, met speciale aandacht voor de ‘ongeschreven wetten en gebruiken in het parlement soms bijdragen aan het afnemen van de herkenbaarheid van parlementariërs [en] het debat beperken’.[6]

Maatregelen

De staatscommissie presenteerde in reactie op deze ontwikkelingen maatregelen die de positie van het parlement zouden kunnen versterken, zoals meer bevoegdheden voor parlementaire commissies, het vaker voeren van wetgevingsoverleg en het uitbreiden van de ondersteuning. Ergo: om burgers te betrekken bij politiek, moet de volksvertegenwoordiging die zij kiezen invloed hebben, zichtbaar zijn en ook aanspreekbaar zijn op de keuzes die zij maakt. Dat verhoudt zich slecht tot eindeloze mini-formaties achter gesloten deuren waarvan de casus de Jonge wel eens een voorbode zou kunnen zijn.

Maar de goede voorstellen van de Staatscommissie zijn helaas betekenisloos als Kamerleden van coalitie en oppositie zich niet bewust zijn van de politieke cultuur die zij in stand houden door de vergaderzaal van de Tweede Kamer in te ruilen voor het restaurant. Dat stemt somber over het opvolgen van de aanbevelingen van de commissie.

Natuurlijk, er is altijd een goede rechtvaardiging voor het voeren van overleg achter gesloten deuren: Het is complexe materie, de begroting moet ruimte bieden, verschillende departementen zijn betrokken, de frictie tussen coalitiepartijen moet niet te groot worden door oppositiepartijen te betrekken. Daar is allemaal wat voor te zeggen. Ook is het moeilijk te verdedigen dat Kamerleden nooit besloten overleg mogen voeren voor, tijdens of na een debat. Het is immers lastig voor te stellen dat de brede akkoorden die we in het tweede kabinet Rutte hebben gezien in geïsoleerde debatten uit onderhandeld hadden kunnen worden. Maar dit laat onverlet dat het uitgangspunt moet zijn dat het Parlement de plaats moet zijn waar de beslismacht ligt, in het openbaar, op een manier die recht doet aan de volksvertegenwoordiging als hoogste orgaan.

Het is te hopen dat het kabinet én Kamer dat idee huldigen en kiezen voor een politiek debat, zichtbaar voor publiek. Een kabinet zonder meerderheid kan een verademing zijn voor onze parlementaire cultuur, die in de afgelopen decennia steeds geslotener is geworden. Maar dan moeten bewindspersonen én Kamerleden durven de huidige cultuur te doorbreken.

Neemt de onvoorspelbaarheid toe als meer lastige kwesties inzet worden van een ‘echt’ politiek debat ín de Tweede Kamer? Ongetwijfeld. Is dat eng? Misschien. Maar het belang van een herkenbare, invloedrijke en aanspreekbare volksvertegenwoordiger is niet te overschatten.

De auteur, Coen Brummer, is directeur van de Mr. Hans van Mierlo Stichting, het wetenschappelijk bureau van D66. Email: coen.brummer@d66.nl.

____

[1] Tom van der Meer, Niet de kiezer is gek, Uitgeverij Spectrum, Amsterdam 2017, p. 11

[2] Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel, Boom, Amsterdam 2018, p. 263.

[3] Lage drempels, p. 60.

[4] Peter Mair, ‘Ruling the Void. The hollowing of Western democracy’, New Left Review 42, Nov-Dec 2006.

[5] Yascha Mounk, ‘The Undemocratic Dilemma’, Journal of Democracy, April 2018.

[6] Democratie van Nu, D66 2018, p. 33.