Kein privater Dienstleister darf „hoheitliche Aufgaben“ übernehmen. So lautet der Beschluss des Frankfurter Oberlandesgerichtes. Doch es gibt Bereiche, in denen der Staat solche Aufgaben doch an Dritte weitergeben darf.

Als das Oberlandesgericht (OLG) am Montag, dem 20. Januar, bekanntgab, dass Hunderttausende in Frankfurt verteilte Strafzettel ungültig sind, war die Aufregung groß. Die Diskussion darüber, wie die Stadt nun mit der Grundsatzentscheidung der Richter umgeht und welche Konsequenzen sich für die auf illegale Weise verwarnten Autofahrer ergeben, wird sich wohl noch eine ganze Weile nicht beruhigen.

Tatsache ist: Recht ist gebrochen worden. Und zwar solches, das an den Kern der Aufgaben und Befugnisse eines Staates rührt. Im Zentrum des OLG-Beschlusses steht nämlich das juristische Argument, dass ein privater Dienstleister keine „hoheitlichen Aufgaben“ übernehmen darf. Das bedeutet: Die Verpflichtung, den ruhenden Verkehr zu überwachen und Verstöße zu ahnden, ist gesetzlich der Polizei zugewiesen. Sie agiert als Repräsentantin des Staates, der durch öffentliches Recht zur Erfüllung solcher Aufgabe verpflichtet ist. Deshalb dürfen Leiharbeiter, die nicht bei der Stadt oder bei der Polizei angestellt sind, keine Strafzettel an Falschparker verteilen.

Bei der Frage, ob und wann der Staat solche „hoheitlichen Aufgaben“ an Dritte delegieren darf, geht es im Prinzip darum, ob es sich im konkreten Fall um eine Kernaufgabe des Staates handelt, die mit Zwangsbefugnissen und in letzter Konsequenz mit der Anwendung von Gewalt zu tun hat. Das trifft zum einen auf die Erhebung von Steuern zu, aber vor allem auf Polizei, Justiz und Militär.

Gesetzliche Grundlage nötig

Grundsätzlich kann man sagen, je „grundrechtsintensiver“ eine Aufgabe ist, desto eher muss sie der Staat durch seine eigenen öffentlichen Bediensteten erfüllen, desto eher handelt es sich also um eine hoheitliche Aufgabe. Selbst damit ist noch nicht in jedem Fall ausgeschlossen, dass bestimmte Aufgaben von Privaten im Auftrag des Staates wahrgenommen werden. Aber die Latte dafür liegt hoch. In Gefängnissen zum Beispiel gibt es der gängigen juristischen Einschätzung zufolge Aufgaben, die Externe übernehmen dürfen. Allerdings niemals solche, die auch Zwangsmaßnahmen gegen die Gefangenen oder Eingriffe in deren Persönlichkeitsrechte einschließen, etwa Briefkontrollen oder körperliche Maßnahmen.

Außerdem braucht es für solche Kernaufgaben für den Auftrag an einen Dritten eine demokratische Legitimation in Form einer gesetzlichen Grundlage. Im Fall des Frankfurter OLG-Beschlusses hätte es also eine vom Parlament erlassene sogenannte „Ermächtigungsgrundlage“ gebraucht. Doch die gab es nicht – auch nicht im Hessischen Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG), mit dem die Stadt argumentierte. Nach diesem Gesetz hätte die Sache nur funktionieren können, wenn die Stadt die Kontrolleure eingestellt hätte, also zu „Bediensteten“ gemacht und dann zu Hilfspolizeibeamten bestellt hätte. So, wie sie es den betroffenen Leiharbeitern jetzt auch in Aussicht gestellt hat. Dann wäre Artikel 33 Absatz 4 des Grundgesetzes erfüllt gewesen, wonach hoheitliche Aufgaben „in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen“ sind, „die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen“.

Kein Gesetz für „Verwaltungshelfer“

Eine gesetzliche Grundlage braucht es auch für das Konzept der „Beliehenen“. Dabei stattet der Staat Private mit der Befugnis aus, hoheitliche Aufgaben auszuführen. Ein Beispiel ist die Post. Sie ist eigentlich ein privates Unternehmen. Aber sie übernimmt auch die Aufgabe, Gerichtspost, Briefe vom Finanzamt oder andere Post mit „Zwangscharakter“ zuzustellen. Andere Beispiele sind Piloten oder Schiffskapitäne, die auf See oder in der Luft Sicherheit und Ordnung schaffen müssen, wenn es zu entsprechenden Konflikten kommt.

Dagegen darf der Staat ohne Gesetz sogenannte „Verwaltungshelfer“ einsetzen. Sie agieren auf Weisung und fungieren als verlängerter Arm der handelnden Staatsgewalt. Dieses Rechtskonstrukt trifft etwa auf Abschleppdienste zu. Wichtig ist dabei, dass die Ermittlung des Sachverhaltes, um den es geht, beim Staat lag und nicht beim Verwaltungshelfer.

„Wo Polizei drauf steht, muss auch Polizei drin sein“

Komplizierter wird es mit der Frage der Privatisierung, wenn es um die öffentliche Daseinsvorsorge geht, etwa um Mobilität, Kommunikation, Bildung oder Gesundheit. Nicht jede Aufgabe ist automatisch hoheitlicher Natur. Aber dort, wo Zwang eine Rolle spielt, hat der Staat wieder eine entsprechende Rolle. Er hat hier noch eine andere Möglichkeit: Wenn es etwa um Abwasser oder Müllentsorgung geht, kann er auch formell privatisieren, indem er eigene Gesellschaften gründet – dann ist die Aufgabe nicht in den freien Markt entlassen, wird aber in privatrechtlichen Formen wahrgenommen. Es ist dann immer noch der Staat, der handelt.

Mehr zum Thema 1/

Dass sich der aktuelle OLG-Beschluss auf weitere Felder auswirken könnte, glaubt der Frankfurter Rechtswissenschaftler und Experte für öffentliches Recht Georg Hermes nicht. „Die Reichweite darf nicht überschätzt werden“, sagt er. „Diese Entscheidung wird nicht auf ganz andere Sektoren als die Verkehrsüberwachung ausstrahlen.“ Für diese allerdings wird das Urteil seiner Einschätzung nach weitreichende Konsequenzen haben. Er sieht das Modell Stadtpolizei dadurch grundsätzlich in Frage gestellt. „Wo Polizei draufsteht, muss auch Polizei drin sein. Der Bürger muss wissen, mit welcher Hoheitsmacht er es zu tun hat.“

Genau so hatte auch das OLG argumentiert. In dessen Beschluss hieß es, durch die Uniformen sei der „täuschende Schein der Rechtsstaatlichkeit“ aufgebaut worden, „um den Bürgern und den Gerichten gegenüber den Eindruck polizeilicher Handlungen zu vermitteln“. Tatsächlich habe dahinter ein privater Dienstleister gesteckt. Und damit einer, der durch Geld finanziert wurde, dessen zugrundeliegende Verstöße er selbst festgestellt habe.