W ciągu dwóch lat Polska będzie miała niemal najwyższy deficyt finansów publicznych w Unii Europejskiej. Mimo że jesteśmy liderem wzrostu gospodarczego. To nie musi mieć złych konsekwencji dla gospodarki w krótkim okresie, ale rodzi duże ryzyko i w długim okresie będzie utrudniało osiągnięcie wysokiego wzrostu gospodarczego.

Henryk Kowalczyk: Nowelizacja tegorocznego budżetu zakłada, że deficyt wzrośnie o 5-10 miliardów złotych (foto PAP)

W ostatnich latach przetoczyła się przez świat – w tym Polskę – dyskusja o tym, jak bardzo rząd może się zadłużać, by stymulować gospodarkę. Większość ekonomistów sądzi, że w okresie recesji lub spowolnienia uzasadnione jest zwiększanie deficytu w celu stymulowania popytu lub łagodzenia społecznych skutków wzrostu bezrobocia. Ze świeczką trzeba by jednak szukać ekonomisty, który przyklasnąłby pomysłowi powiększania długu (w relacji do PKB) nawet w okresie dobrej koniunktury i bardzo niskiego bezrobocia. A taką politykę ma zamiar prowadzić polski rząd.

Do niedawna rząd planował, że deficyt sektora finansów publicznych spadnie do ok. 1 proc. PKB do 2018 r. (z ok. 3 proc. PKB w 2015 r.). Jednak już w rządzie PO-PSL silny był opór przed tym planem i minister finansów Mateusz Szczurek sugerował, że pewnie trzeba będzie od tego odejść. A rząd PiS otwarcie zadeklarował, że z tego planu rezygnuje. Wicepremier Mateusz Morawiecki stwierdził w zeszłym tygodniu (PAP): „W średnim okresie będziemy trzymali deficyt w ryzach, czyli wokół 3 proc. PKB, a nawet poniżej tego poziomu. Najważniejsze jest to, żeby deficyt sektora finansów publicznych działał antycyklicznie”.

Oczywiście deklaracje „w ryzach”, „antycyklicznie” itd. odgrywają tu mniejszą rolę, niż zapowiedź, że deficyt nie będzie obniżany. A to oznacza wzrost relacji długu publicznego do PKB, ponieważ przy nominalnym wzroście PKB na poziomie ok. 5 proc., i efektywnym oprocentowaniu długu na poziomie 3,5 proc., dług w wysokości 50 proc. PKB rośnie gdy deficyt wynosi powyżej 2,5 proc.

Nie jest to zatem polityka antycykliczna, ale procykliczna – budżet działa w kierunku wzmocnienia cyklicznych wahań gospodarki, stymuluje ją w okresie szybszego wzrostu i będzie musiał prawdopodobnie chłodzić w okresie dekoniunktury, tak jak to było w latach 2012-2013.

Czasy korzystne dla deficytów

Taką politykę można obronić na różne sposoby.

Przede wszystkim, jesteśmy krajem wydającym relatywnie dużo na inwestycje publiczne, a jak każdy zarządzający finansami dobrze wie, inwestycje opłaca się przynajmniej częściowo finansować długiem. Dług jest tańszy niż kapitał, co w przełożeniu na finanse publiczne oznacza, że część inwestycji lepiej sfinansować z emisji obligacji niż ściągania dzisiejszych podatków (jeżeli zwrot z inwestycji w postaci wyższego PKB jest odpowiednio wysoki, to obciążenie podatkowe konieczne do sfinansowania długu będzie niższe niż obciążenie dzisiejsze konieczne do sfinansowania inwestycji). Po skorygowaniu o inwestycje, sektor finansów publicznych w Polsce ma nadwyżkę w wysokości ok. 1,5 proc. PKB, co jest wynikiem bliskim średniej unijnej.

Ponadto, żyjemy w czasach bardzo niskich stóp procentowych, które mają szansę utrzymać się w dającej się przewidzieć przyszłości. To oznacza, że koszty obsługi długu publicznego są wyraźnie niższe niż kiedyś, a zatem jeszcze bardziej niż kiedyś może opłacać się finansować inwestycje długiem – zakładając, że oczekiwany zwrot z inwestycji publicznych nie obniżył się wyraźnie.

Wreszcie, argument, który może odeprzeć zarzuty najbardziej panikujących komentatorów – żyjemy w czasach, kiedy duża ilość oszczędności krążących po świecie nie spotyka zbyt wielu atrakcyjnych okazji do inwestycji. To sprawia, że popyt na papiery skarbowe w Europie jest ogromy i rządy nie mają problemu z ulokowaniem nawet dużych emisji, nawet rządy o słabszej wiarygodności niż Polska. W takich warunkach w najbliższych dwóch-trzech latach nasz rząd nie powinien mieć problemów finansowych z budżetem, które mogłyby negatywnie przełożyć się na gospodarkę. Nawet jeżeli deficyt będzie wyraźnie wyższy od wcześniejszych założeń.

Długookresowe koszty w końcu się ujawnią

Nawet uwzględniając powyższe argumenty, prowadzenie polityki 3-procentowych deficytów można jednak ocenić krytycznie. Są cztery główne powody, dlaczego taka polityka w długim okresie może negatywnie wpływać na dochody Polaków.

Po pierwsze, nawet uwzględniając inwestycje, w dobrych czasach relacja długu do PKB powinna być co najmniej stabilizowana, a najlepiej lekko obniżana. To jest fundament wiarygodnej polityki fiskalnej, a wiarygodność jest kapitałem, którego rolę trudno przecenić. Jesteśmy wciąż krajem, który pod względem wiarygodności znajduje się w drugiej lidze europejskiej. Bez awansu do pierwszej ligi trudno wyobrazić sobie kontynuowanie dynamicznego wzrostu gospodarczego w długim okresie. Niższa wiarygodność oznacza mniejszą odporność na nieoczekiwane szoki (np. kryzysy bankowe) i wyższy koszt kapitału, co dziś może nie jest dostrzegalne, ale w pewnym momencie na pewno stanie się obciążeniem dla pozycji konkurencyjnej Polski na świecie.

Po drugie, jesteśmy krajem, którego dług publiczny w ogromnej części (ok. 60 proc.) znajduje się w rękach inwestorów zagranicznych. Powiększając dług, powiększamy de facto zadłużenie zagraniczne, czyniąc długookresowo kraj bardziej narażonym na nastroje kapryśnych rynków finansowych. Wicepremier Matusz Morawiecki mówił, że celem rządu będzie ograniczenie zależności od zagranicznego kapitału i tej deklaracji należy jak najbardziej przyklasnąć. Ale plany w obszarze polityki fiskalnej nie wskazują, by to się udało.

Po trzecie, jeżeli któreś z optymistycznych założeń dotyczących wzrostu gospodarczego i kosztów obsługi długu się nie zrealizuje – a zawsze jest takie ryzyko – będziemy mieli poważne problemy budżetowe. Nie chodzi o kryzys w stylu argentyńskim czy greckim, którym straszą czasami media, ale konieczność drastycznego przemodelowania finansów publicznych, co będzie kosztowne i bolesne dla społeczeństwa. Obecnie negatywna różnica między efektywnym oprocentowaniem długu a nominalnym wzrostem gospodarczym sprawia, że możemy mieć deficyt w okolicach 2-3 proc. PKB bez powiększania długu. Jeżeli ta różnica wzrośnie do zera lub wyżej, wówczas ustabilizowanie zadłużenia będzie wymagało bardzo dużych strukturalnych oszczędności (rzędu 30-40 mld zł), co w napiętych finansach publicznych i starzejącym się społeczeństwie będzie bardzo trudne.

Jest też ryzyko innego rodzaju związane z alternatywnymi scenariuszami makroekonomicznymi. Jeżeli w najbliższych latach dojdzie do recesji, a takiej przecież wykluczyć nie można, wówczas deficyt znów wystrzeli nam w okolice 5-6 proc. PKB. Tyle że w przeciwieństwie do lat 2009-2010, kiedy deficyt był nawet wyższy, o finansowanie rynkowe może być trudniej ze względu na rosnące stopy procentowe w USA i generalną awersję inwestorów do słabych rynków wschodzących. Obecnie jesteśmy traktowani jako bezpieczny rynek wschodzący, ale szybko możemy spaść do gorszej kategorii – wtedy będziemy płacić wyższe odsetki od długu i zmagać się z bardziej zmiennym kursem walutowym.

Po czwarte, i prawdopodobnie najważniejsze, w ciągu najbliższych dziesięciu lat zaczną pojawiać się w finansach publicznych problemy, które będzie bardzo trudno rozwiązać bez długookresowego planowania, które powinno rozpoczynać się już dziś. A takiego planowania nie widać.

Chodzi przede wszystkim o presję wydatkową związaną ze starzeniem się społeczeństwa, a szczególnie wydatkami na służbę zdrowia. Znaczący wzrost odsetka populacji powyżej 65 roku życia sprawi, że wydatki na służbę zdrowia będą musiały wzrosnąć do 2030 r. o ok. 4 pkt proc. w stosunku do PKB. Ludzie starsi bowiem są głównym „klientem” systemu opieki zdrowotnej. Jednocześnie spadające relatywne emerytury (czyli stosunek średniej emerytury do średniej płacy) sprawią, ze gros z tego wzrostu będzie musiał wziąć na siebie budżet.

Poprzedni rząd w wieloletnim planie finansowym zakładał, że publiczne wydatki na służbę zdrowia wzrosną do 2030 r. o ok. 0,6 pkt proc. PKB. Był to wyjątkowo optymistyczny szacunek, bardziej realny wydaje się wzrost publicznych wydatków o ok. 2-3 pkt proc. PKB. Będzie to tym trudniejsze, że będzie się działo w warunkach niższego niż obecnie wzrostu gospodarczego, ponieważ w latach 20. negatywna presja demograficzna nie pozwoli prawdopodobnie na jego utrzymanie.

Dlatego strategia rządu mająca służyć długookresowej stabilności gospodarki powinna zakładać, że w trudną dekadę lat 20. będziemy wchodzili z niższym długiem publicznym. Nie zakłada. Nie musi to oznaczać jakiejś gospodarczej tragedii, ale jest to jazda „po bandzie” – zachowanie ryzykowne i oparte na optymistycznych założeniach.