Het Rijk heeft zijn ICT-projecten niet onder controle, constateerde de commissie-Elias deze week. Hoe dat in de praktijk ging, is goed te zien bij uitkeringsinstantie UWV.

De relatie tussen uitkeringsinstantie UWV en ICT-leveranciers Logica en IBM had kenmerken van het Stockholmsyndroom – waarbij de gegijzelde begrip voor de gijzelnemer krijgt.

Ondanks jarenlange ontevredenheid over het werk van de twee bedrijven, bleef UWV ze opdrachten gunnen. Tussen 2009 en 2013 maakte het UWV 30 miljoen euro over aan Logica, en 26 miljoen aan IBM.

De parlementaire onderzoekscommissie die het falen van automatiseringsprojecten onderzocht, liet uitgebreid onderzoeken wat er het afgelopen decennium misging bij werk.nl. Het bureau Policy Research reconstrueerde de gang van zaken – wat niet altijd even makkelijk was, omdat relevante documentatie van het UWV en het ministerie van Sociale Zaken onvindbaar was, of tegen de regels in vernietigd, en omdat het ministerie pas na grote druk van de parlementaire commissie bepaalde informatie prijsgaf.

Het bureau vond in de duizenden opgevraagde documenten genoeg informatie om een gang van zaken te schetsen die in veel opzichten exemplarisch is voor de problemen die de overheid met grote automatiseringsprojecten heeft.

Logica (nu CGI) en IBM waren en zijn de belangrijkste leveranciers voor de ontwikkeling van werk.nl. Honderdduizenden werkzoekenden gebruiken deze website om een uitkering aan te vragen en vacatures te vinden. Sinds de site in 2002 online ging, zijn er veel klachten van gebruikers over onbereikbaarheid, foutmeldingen en de soms slechte werking.

https://www.youtube.com/watch?v=UtpyiQFpRTY

Het ging in het begin al mis. Waarom UWV ooit voor Logica koos is niet bekend. Schriftelijke informatie bestaat niet of werd niet door het ministerie aan de onderzoekers overhandigd.

Feit is wel dat het UWV de banden met de twee bedrijven door de jaren heen steeds verder aanhaalde. Aan het begin werden al ‘raamcontracten’ met beide partijen opgesteld, die het UWV de mogelijkheid boden om veel werk aan Logica en IBM te gunnen zonder aparte (Europese) aanbestedingen.

IBM en Logica ‘niet deskundig’

In 2010 verlengde het UWV het contract met IBM tot 2018 en schrapte het de mogelijkheden om tussentijds uit het contract te stappen, in ruil voor korting. Zo werd de uitkeringsinstantie nog afhankelijker van het bedrijf.

De uitvoering van het contract in de jaren daarvoor was niet geëvalueerd. En dat terwijl UWV in datzelfde jaar concludeerde dat IBM een “gesloten en juridisch georganiseerde leverancier is, die het project in lastige situaties heeft gebracht”. In 2006 had IBM het UWV al verrast met meerkosten, die pas bekend werden toen de facturen binnenkwamen.

In 2007 constateerde het UWV dat IBM te laat problemen met de hardware signaleerde, ze te langzaam en regelmatig ook niet structureel oploste, en te weinig gekwalificeerd personeel had. De uitkeringsinstantie was “zeer ontevreden, vooral over de “kwaliteit en mentaliteit van IBM-medewerkers.”

Vorig jaar gaf UWV aan IBM de opdracht om tot 2018 een nog grotere verantwoordelijkheid te nemen voor werk.nl, door de werkzaamheden van andere leveranciers te coördineren.

Ook over Logica was het UWV ontevreden. In 2008 meldde de uitkeringinstantie dat er “te weinig managementaandacht” was en de offertes “niet in control” waren. Ook klaagde het UWV over de het gebrek aan kennis van Logica-medewerkers van gebruikte software zoals Oracle en Elise.

In de contracten met beide leveranciers stond ook een bonus/malus-regeling: leveranciers kregen een beloning als ze beter presteerden dan afgesproken en een boete als ze slechter presteerden. Het UWV wilde van die maatregel af.

“Straffen zou niet per se leiden tot een betere dienstverlening.”

Het UWV stelde voor de regeling voor Logica te vervangen door een klanttevredenheidsregeling. Logica mocht dan een klanttevredenheidsonderzoek uitvoeren, en die gebruiken om zijn eigen bedrijf te promoten. Het bedrijf kreeg bij goed gedrag ook uitzicht op meer werk voor het UWV en zelfs een relatie als “exclusive business partner”.

Logica kreeg vaker een goede behandeling van het UWV. Toen het bedrijf een contractueel ongedekte en onverklaarbare factuur van 2,2 miljoen euro stuurde, betaalde het UWV daar 1,6 miljoen van.

Ondanks alle klachten en de problemen met werk.nl, heeft het UWV nooit stappen genomen om Logica en IBM in gebreke te stellen, of ze te vervangen door andere leveranciers.

Een stuurloze UWV

Het was misschien ook wel onmogelijk geweest. Het UWV maakte standaard geen verslagen van belangrijke overleggen van de eigen raad van bestuur met IBM en Logica – hoewel dat volgens de eigen regels wel moest. Formele communicatie met leveranciers over klachten van het UWV werd niet bijgehouden. En dat terwijl werk.nl al jaren niet goed liep, en voor het UWV ook het belangrijkste communicatiemiddel met burgers moest worden.

Het UWV had ook geen overzicht over het project, en stuurde het nauwelijks aan. Werkzaamheden aan werk.nl vielen onder de verantwoordelijkheid van allerlei verschillende UWV’ers, op verschillende hiërarchische niveaus. De bedrijven brachten offertes voor werkzaamheden vaak pas uit als het werk al was uitgevoerd. Van formele opdrachten van de kant van het UWV, ook verplicht, was geen sprake. Die offertes waren herhaaldelijk “niet verklaarbaar of herleidbaar”, soms bestonden meerdere versies van een offerte naast elkaar.

Het UWV had een dubbelzinnige relatie met de leveranciers gecreëerd. De uitkeringsinstantie zag de bedrijven als “strategische partners” die gevraagd en ongevraagd moesten adviseren over automatiseringsprojecten en die projecten ook moesten managen. Tegelijk zag het UWV zichzelf ook als manager van de projecten, en de bedrijven als niet meer dan leveranciers van tijdelijk personeel – een soort uitzendbureau dus. Dat laatste gaf Logica en IBM de kans verantwoordelijkheid af te schuiven als dingen mis gingen.

Dat gebeurde ook: in 2009 liep een renovatie van werk.nl uit de hand. Er trad een vertraging van negen maanden op, het budget werd met 235 procent overschreden. Volgens het UWV had Logica moeten waarschuwen dat de plannen van de uitkeringsinstantie niet realistisch waren, en niet pasten bij de software die het UWV al had. Maar Logica vond dat het UWV dat zelf maar had moeten bedenken. Want dat maakte het voor de leveranciers lastig: het UWV had geen duidelijk plan, kende zijn eigen systemen niet goed en was niet goed georganiseerd.

Cultuurverandering

Twaalf jaar, 75 miljoen euro en twee grootschalige renovaties van de systemen verder, zijn de problemen nog niet opgelost. In 2009 meldde het UWV dat de oorzaak voor de instabiliteit van werk.nl nog steeds niet was gevonden. Het werk aan de website gaat door.

Is er hoop dat het beter gaat? Sinds 2013 moeten álle incidenten met werk.nl onmiddellijk aan de raad van bestuur worden gemeld. Tijdens haar gesprek met de parlementaire onderzoekscommissie zei UWV-bestuurder José Lazeroms dat zij bij haar aantreden in 2012 een “gestroomlijnde organisatie” aantrof waarbij projecten goed werden gemanaged. Maar de afhankelijkheid van IBM en Logica is alleen maar toegenomen. Lazeroms:

“Die bedrijven zitten namelijk echt op je infrastructuur. Als je overstapt naar een ander bedrijf, geeft dat continuïteitsproblemen voor je bedrijfsvoering.”

Het UWV besloot vorig jaar dan ook de problematische relatie met haar leveranciers te verstevigen.

Dat kwam ondanks intern advies om dat niet te doen, zo bleek tijdens het gesprek met de onderzoekscommissie. Het bestuur kreeg een presentatie dat verdergaan met IBM een “niet-toekomstvaste oplossing” was, terwijl een andere aanbieder kon zorgen voor “kwaliteit, stabiliteit en toekomst”.

Eerst zei Lazeroms dat ze de presentatie “niet paraat” had, daarna dat het bestuur “heel veel adviezen krijgt”. Vervolgens herinnerde ze zich enkele details uit de presentatie, zoals de naam van het concurrerende bedrijf. En toen legde Lazeroms uit waarom ze toch voor IBM hadden gekozen: het afkopen van het contract had tussen de 10 en 20 miljoen euro gekost.

Dat was hetzelfde contract waaruit UWV in 2010 de bepaling had laten schrappen dat het tussentijds kon worden beëindigd.