Hi ha dos camins no transitats per a provar novament la consecució d’un referèndum d’independència acordat. Ho conclou un informe de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern (IEA), que proposa un itinerari pràctic perquè el govern de la Generalitat i el parlament ho tornin a provar, si ho consideren políticament oportú. Es tracta d’una reforma de la llei orgànica reguladora de les modalitats de referèndum de 1980 i d’una reforma senzilla de la constitució espanyola per a introduir-hi una disposició addicional que no requeriria la dissolució de les corts. Pantalla passada? En un context de divisió estratègica de l’independentisme, l’IEA descriu un camí possible, que podria cohesionar una àmplia majoria del parlament i convèncer la comunitat internacional de la voluntat de pacte de les institucions catalanes. I ho fa abans que les eleccions espanyoles del 28-A aclareixin amb quin interlocutor es trobarà Quim Torra a la Moncloa. El director de l’IEA, Ferran Requejo, enviarà l’informe al president de la Generalitat i a tots els grups parlamentaris.

La Generalitat només disposa de tres possibles hipòtesis estratègiques de futur en el context actual, segons l’IEA: la instauració d’un model territorial alternatiu a l’estat espanyol, la implementació del resultat de l’1-O i el referèndum pactat. Fer efectiu el mandat de l’1-O conduiria, segons l’estudi, a una nova aplicació de l’article 155 ‘de caràcter més intens i més dilatat en el temps’ que no pas l’anterior. I amb aquest apunt, l’informe, titulat ‘Democràcies i referèndums d’independència. El cas de Catalunya’, se centra en la hipòtesi d’una votació acordada.

Una comissió d’experts

Més enllà de qualsevol taula de negociació bilateral, l’estudi dibuixa el procediment per a tornar a provar un acord basat en aquestes dues vies. Proposa la constitució d’una comissió d’experts d’ampli espectre que formuli la iniciativa, integrada per membres d’institucions acadèmiques europees i internacionals. Aquesta comissió es podria constituir a iniciativa del govern (potser amb un encàrrec previ del parlament), disposaria d’un termini per a formular la iniciativa i, després, la proposaria en una comissió d’estudi al parlament, perquè els grups elaboressin la proposta normativa. El resultat hauria de ser ‘prou flexible per tal d’afavorir un eventual pacte amb les institucions estatals’ però sense descafeïnar la iniciativa. Després, el parlament aprovaria el text de llei orgànica o de reforma constitucional.

Segons l’IEA, seria convenient que la iniciativa tingués un suport polític més ampli que no pas el dels partits independentistes i entitats representatives de la societat civil. Tot seguit, es faria arribar a actors polítics europeus i internacionals i, finalment, es presentaria davant el govern espanyol i els partits amb representació al congrés. S’hi regularien les condicions per a fer la votació. És a dir, els requisits de validesa, els quòrums de participació i majories o els efectes del resultat.

L’enèsim fracàs?

L’informe constata que l’experiència històrica i els intents dels darrers anys ‘reforcen l’escepticisme’ sobre les possibilitats d’un referèndum acordat. No obstant això, constata que totes les propostes (tret de les exposades l’any passat) es van fer a un govern espanyol del PP sostingut en una sòlida majoria parlamentària. A més, tan sols una de les propostes concretava una via formal per a fer viable l’acord: la de la proposició de llei orgànica per a la delegació de la competència per a fer un referèndum del 2014.

Tanmateix, l’estudi també subratlla que les dues reformes per a una votació pactada no formava part del programa electoral de cap de les forces independentistes. I enumera més inconvenients que podria generar, com ara incrementar la ‘dissonància’ amb el full de ruta culminat l’1-O, contribuir a fragmentar l’independentisme, posar en perill l’autogovern en cas que la reforma constitucional portés a una recentralització i dilatar el període temporal del procés. També faria que les institucions catalanes exhibissin feblesa política i, per tant, podrien perdre pistonada en la seva posició negociadora, i es generaria més dissonància estratègica amb altres iniciatives governamentals, com ara el Consell Assessor per a l’Impuls del Fòrum Cívic i Social per al Debat Constituent.

A l’altra banda de la balança, l’estudi diu que l’enèsim intent d’un referèndum pactat per aquestes vies propiciaria un ‘acostament de la legitimitat política’ als criteris de la legalitat espanyola tal com la interpreten les institucions espanyoles, generaria acords més enllà de l’independentisme, seria una prova de ‘bona fe’ en la negociació política i podria millorar la percepció externa d’un referèndum d’independència. Primer, incrementant els costos d’un rebuig estatal a la iniciativa. Segon, donant més legitimitat a les institucions catalanes davant la comunitat internacional.

Des de la Segona Guerra Mundial, hi ha hagut un centenar de referèndums d’independència. Però l’estudi remarca que en democràcies liberals hi ha hagut poques consultes i, generalment, s’hi han reflectit resultats contraris a la independència. L’experiència comparada en referèndums unilaterals dicta que no han comportat un ‘accés immediat’ a la independència i, en la majoria de casos, han estat reprimits per l’estat matriu fins a arribar a una congelació del conflicte o a la creació d’entitats polítiques fàctiques no reconegudes’. En alguns casos, tanmateix, sí que ha precedit la constitució de nous estats, la institucionalització de models d’autonomia o l’elaboració de jurisprudència sobre la secessió. Perquè un nou estat emergeixi, ha de controlar de manera efectiva el territori i la població, i ha d’obtenir el reconeixement d’altres estats per a ingressar en la comunitat internacional.

Reconeixement i acomodació al pluralisme

La constitució espanyola no reconeix de manera efectiva el ‘pluralisme nacional’ i, si es fa una anàlisi d’estats plurinacionals, les solucions sempre inclouen un reconeixement d’aquesta diversitat i una protecció constitucional dels drets, les institucions i el poder de decisió de les nacions minoritàries. L’estudi esbossa, d’aquesta manera, les bases d’una tercera via, alternativa a la independència i a l’encaix actual de Catalunya a l’estat espanyol. Per a la protecció de drets, assenyala que les institucions catalanes podrien tenir dret de vet en decisions de l’estat espanyol que afectessin Catalunya, i es podria consolidar una relació bilateral entre els dos governs. La conclusió és definitiva: ‘Sense el reconeixement i sense una acomodació del pluralisme nacional, no hi haurà a Catalunya un projecte polític legitimat.’ I si no arriba, el catalanisme només tindrà, com a alternativa, la independència, ‘malgrat totes les dificultats estructurals, procedimentals i sobrevingudes’ a curt termini, conclou. Requejo ha dirigit l’estudi, que també han elaborat Mireia Grau, Gerard Martín i Marc Sanjaume.