Une commission parlementaire peut-elle se prononcer sur la manière dont la présidence de la République emploie son personnel ? La question se pose en marge de l’affaire Benalla et du sévère rapport rendu par une commission sénatoriale présidée par le sénateur Les Républicains Philippe Bas.

Pour se défendre des accusations, l’exécutif s’est en effet placé sur le plan légal. « Je trouve curieux que les assemblées aient à se prononcer sur l’organisation du pouvoir exécutif », lançait mercredi 20 février Benjamin Griveaux en marge d’une conférence de presse. Même réaction de la garde des sceaux, Nicole Belloubet, le lendemain :

« Le Parlement contrôle l’action du gouvernement, c’est tout (…). Est-ce qu’il n’est pas curieux qu’une commission d’enquête parlementaire enquête sur les services de l’Elysée ? Constitutionnellement, ce n’est pas possible. »

Les deux ministres soulèvent une question juridique plus complexe qu’il n’y paraît, celle du contrôle parlementaire de l’exécutif.

Séparation des pouvoirs et contrôle parlementaire

La démocratie représentative repose sur une série de piliers, dont l’un est la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Le législatif vote les lois et lève l’impôt ; le judiciaire veille au respect de ces lois ; et l’exécutif, qu’il procède directement d’une élection, comme en France, ou émane du Parlement, comme en Allemagne ou au Royaume-Uni, exerce le pouvoir en vertu de ces lois et dépense en fonction du budget voté.

Pour que cette séparation soit effective, il faut également que les trois branches puissent dans une certaine mesure contrôler ce que font les autres. C’est ainsi que le Parlement peut, en France comme dans la plupart des démocraties, constituer des commissions d’enquête sur divers sujets relatifs au domaine exécutif. C’est le cas dans l’affaire Benalla.

Mais la Constitution de la Ve République a une interprétation assez restrictive des limites de ce contrôle. Selon son article 24, « le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». Si l’on s’en tient, comme le font Nicole Belloubet et Benjamin Griveaux, au strict sens du texte, c’est donc au seul « gouvernement » que le contrôle est appliqué, et non à la présidence.

L’irresponsabilité présidentielle et ses limites

C’est l’une des particularités du régime dit « semi-présidentiel » français : le président de la République jouit d’une irresponsabilité non seulement pénale (il ne peut être inquiété par la justice durant son mandat) mais dans une certaine mesure, politique : il n’est pas tenu responsable des actes accomplis en tant que chef d’Etat, sauf cas exceptionnels (haute trahison par exemple).

Cela correspond à la vision des rédacteurs de la Constitution de 1958 : le président y était alors vu comme un élément de stabilité, un « arbitre » supposé ne pas se mêler au quotidien de la conduite du gouvernement. Ainsi, en France, le législatif possède un « contrôle politique » sur le gouvernement, qu’il peut renverser par une motion de censure, mais pas réellement sur le président, qui ne peut être démis, sauf cas exceptionnel. Ce dernier possède également un « contrôle » sur le législatif, puisqu’il a le pouvoir, en vertu de l’article 12, de dissoudre l’Assemblée nationale.

L’autre argument souvent donné pour justifier ce déséquilibre est celui de la légitimité populaire du chef de l’Etat, élu au suffrage universel direct au même titre que les députés. En France, le président serait – selon cette interprétation – responsable devant le seul peuple, qui lui donnerait sa légitimité par l’élection. Mais c’est une exception en Europe et dans le monde. Aux Etats-Unis, régime présidentiel strict, le Parlement peut contrôler l’action de la présidence – et ne s’en prive d’ailleurs pas. En Allemagne ou au Royaume-Uni, l’exécutif et sa tête, chancelier ou premier ministre, sont également soumis au contrôle des Parlements.

Constitutionnalistes unanimes

On peut estimer, c’est l’avis des constitutionnalistes, que la séparation des pouvoirs implique un contrôle du pouvoir exécutif dans son entier et non d’une seule de ses deux composantes, en l’occurrence le gouvernement. Et que le Sénat est donc ici dans son rôle. Interrogé par FranceTVinfo, Dominique Rousseau, professeur de droit constitutionnel, est de cet avis :

« Le Sénat se contente de faire des recommandations sur l’organisation de l’Elysée en pointant des dysfonctionnements, et en préconisant davantage de transparence. Ces recommandations concernent uniquement l’administration de la présidence de la République. Donc, elles ne portent pas atteinte à la séparation des pouvoirs. »

Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à Lille, interrogé par Public Sénat, est du même avis :

« Le principe de séparation des pouvoirs n’est pas un principe d’isolation des pouvoirs, mais un principe de contrôle d’un pouvoir sur un autre (…). Il faut que le pouvoir arrête le pouvoir. »

Pour lui, le Sénat est donc « dans son rôle ». Un autre constitutionnaliste, Didier Maus, va dans le même sens :

« Le Sénat (…) a joué son rôle en matière de contrôle. Cela fait partie de ses attributions constitutionnelles. »

« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »

Un autre texte renforce cette idée, c’est celui de la Déclaration des droits de l’homme de 1789, et précisément son article 15 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » Or, dans une démocratie parlementaire, c’est le Parlement qui est l’émanation première du peuple. Il semble donc logique que cette dernière soit fondée à « demander des comptes » à l’administration du pouvoir exécutif.

Dernier argument : la Cour des comptes est chargée, au titre de l’article 47-2 de la Constitution, d’assister le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement. Or, depuis la réforme de la Constitution de 2008, ce contrôle s’étend à l’Elysée, dont elle examine chaque année les comptes. La Cour exerce donc son pouvoir de contrôle sur la totalité de l’exécutif, et non sur le seul gouvernement.

C’est l’exemple de la Cour des comptes qu’a utilisé Philippe Bas, président de la commission sénatoriale, pour répondre aux critiques :

« Savez-vous que la Cour des comptes examine les comptes de l’Elysée ? Que le Parlement (…) examine les dépenses de l’Elysée ? Qu’un juge peut venir à l’Elysée faire une perquisition dans un bureau ? (…) Est-ce que oui ou non notre démocratie a atteint la maturité nécessaire pour admettre que l’on n’est pas dans un régime de pleins pouvoirs, qu’il y a des contrôles nécessaires dans l’intérêt même du peuple français, pour le bon fonctionnement de l’Etat et que le rôle du Parlement est d’assurer l’exercice de ce contrôle en respectant, bien sûr, la Constitution ? »