Piše: Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor, predstojnik Katedre za upravnu znanost i predstojnik Studijskog centra za javnu upravu i javne financije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjednik Instituta za javnu upravu

Kad je 1993. reformirana teritorijalna organizacija, osnovano je 69 gradova, uz još 418 općina. Jedan od njih, Grad Zagreb, dobio je i status županije, koji je uz određene promjene, zadržao do danas. Gradovi, zamišljeni kao pretežno urbane jedinice, u prosjeku su imali 28.124 stanovnika.

Kriteriji razlikovanja gradskih (urbanih) i seoskih (ruralnih) naselja u međunarodnoj praksi su složeni, ali ipak u velikoj mjeri ujednačeni. Koristi se pokazatelj broja stanovnika, često u kombinaciji s površinom, tako da se dobije pokazatelj gustoće naseljenosti. Pored njega koristi se pokazatelj gradskog načina života, a to je obično velik postotak stanovništva koje se ne bavi poljoprivrednom djelatnošću (bar preko polovice, a ponegdje i preko 75%). Kriteriji su također urbana cjelovitost naselja i njegova vizura, način organizacije kuća i ulica, centralitet i privlačna snaga naselja naspram ruralne okoline, i slični.

Hrvatski zakonodavac je odabrao jedan temeljni kriterij, numerički: svako cjelovito urbano naselje koje ima više od 10.000 stanovnika dobiva taj status. No, tu je odmah i dodatni kriterij koji je omogućio fleksibilnije tumačenje kriterija. U jedinicu pod nazivom grad mogu se spojiti i naselja ruralnog i mješovitog karaktera koja su po položaju prigradska, a s centralnim naseljem čine cjelinu i povezana su dnevnim migracijama (odlaskom u školu, ambulantu, kino, na posao, itd.).

Jedan od kriterija za stjecanje statusa grada je administrativni – gradom se proglašava svako naselje u kojem je određeno sjedište županije, i bez obzira na sve njegove druge karakteristike.

Treći kriterij Zakona o lokalnoj samoupravi zapravo i nije kriterij, nego samo zakonski temelj za arbitrarno proglašavanje bilo kojeg naselja gradom. Zakon naime kaže da se gradom može utvrditi i bilo koje drugo naselje ako za to govore neki posebni razlozi. Kao primjere takvih posebnih razloga Zakon navodi povijesne, gospodarske i geoprometne, ali u tom nabrajanju nije ni iscrpan ni precizan.

Gradove, jednako kao i općine i županije, osniva posebnim zakonom Hrvatski sabor. Riječ je o Zakonu o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj koji je mijenjan preko 20 puta u dvadeset godina, što je pokazatelj hirovitosti u vođenju politike teritorijalne organizacije države koju su podjednako gajile sve dosadašnje hrvatske vlade, uključujući Račanovu koja je jedina u programu imala zapisano opredjeljenje da ne povećava broj jedinica lokalne samouprave.

Valja dodati da u Hrvatskoj postoji 6.759 naselja. Prema popisu stanovništva iz 2011. više od 10.000 stanovnika ima svega 39 naselja, dok ih je najviše u kategoriji do 100 stanovnika – čak 2.653 njih. Čak 5.569 naselja (preko 82%) ima manje od 500 stanovnika. Imamo i 150 naselja koja nemaju stanovnika. Samo tri naselja imaju preko 100.000 stanovnika (Zagreb, Split i Rijeka), slijede Osijek s 84.100, Zadar sa 71.500 te Pula sa 57.500 stanovnika. Uglavnom, struktura naselja je izrazito fragmentirana, s puno malih naselja ruralnog (seoskog) tipa.

Po administrativnom kriteriju status grada je dobilo 19 naselja, premda postoji 20 županija. To je zato što Zagrebačka županija od samog početka nema sjedište ni u jednom od naselja na svom području, nego joj je sjedište na području Grada Zagreba, koji s njom nema organizacijske veze!

U početku je zakonodavac vidio 35 gradova s preko 10.000 stanovnika i još 14 koje je proglasio gradom premda imaju manje stanovnika, ali on prepoznaje neko njihovo posebno značenje.

No, kasnije, tijekom spomenutih više od 20 promjena, zakonodavcu se izoštrio vid pa sada vidi puno više gradova. Tako su po kriteriju da imaju preko 10.000 stanovnika sada 52 grada, a ne više samo 35. Naime, u čak 17 slučajeva zakonodavac je spojio s nekim središnjem naseljem velik broj okolnih naselja, najčešće potpuno ruralnog karaktera, tako da se prijeđe magična granica od 10.000 stanovnika.

Također, broj gradova s posebnim značenjem povećan je s 14 na čak 54 (povećanje za 260%). Naravno, svako mjesto u kojem se jede dobra janjetina, pije dobro vino ili sklopi dobar posao od posebnog je značenja za određenog političara, saborskog zastupnika, pa se on može založiti za njegovo proglašenje gradom. Nerijetko u tome i uspijeva. Broj gradova se u Hrvatskoj povećao od 1993. do danas sa 69 na čak 128, ili za 85,5%: gotovo je udvostručen. Sveukupno je osnovano 70 novih općina, dok je 59 prijašnjih općina istodobno dobilo status grada. Zadnja od njih je općina Popovača koja je taj status dobila nakon zadnjeg popisa stanovništva. Prosječni broj stanovnika današnjeg grada je 17.260, što je prosječno smanjenje za 10.863 u odnosu na stanje 1993.

Time je i stupanj formalne urbanizacije u Hrvatskoj značajno povećan. Sada na području gradova živi 70% stanovnika. S druge strane, podaci Državnog zavoda za statistiku govore o 53,6% stanovnika koji žive u naseljima koja su stvarno urbanog karaktera. Razlika od 16% je dakle ta falsificirana urbanizacija kojoj su kumovali naši političari.

Iz svakodnevnog iskustva znamo da u područje gradova spadaju brojna seoska naselja. Tako u Grad Vrbovec spada 41 ruralno naselje, u Grad Križevci 60, itd. Hrvatska je još u grupi srednje urbaniziranih zemalja, ali sa značajnim ostacima karakteristika seljačkih društava (Henri Mendras: Seljačka društva, 1976/1986.). I taj bijeg od sela i seoskog porijekla, čak i u nazivu jedinica lokalne samouprave jedan je od pokazatelja seljačkog mentaliteta. Kao da je selo uvreda, pridjev seljački psovka, a oznaka grad – potvrda životnog uspjeha!

Podaci o zakonskom uređenju, broju i načinu proglašavanja gradova pokazuju da je Hrvatska bježeći od svoje osrednje urbaniziranosti, odnosno od svoje još uvijek snažno prisutne seljačke naravi umjesto Potemkinovih sela sagradila – Potemkinove gradove. Gradove izmišljenog, umjetnog, izvanjskog sjaja: zovu se gradovi, a zapravo su u velikoj mjeri sela.

U zaključku dvije napomene: nema razlike u krugu ustavnih ovlasti općine i grada, tek manje razlike u zakonskoj regulaciji, iz čega slijedi da općina može za svoje stanovnike osigurati, zakonski gledajući, sve što i grad. Razlika grada i općine samo je terminološka, kao i u faktičnom kapacitetu, jer su gradovi naprosto veće jedinice, s određenim urbanim centrom koji ima to veće značenje što je jedinica veća.

I drugo: 2005. je zakonski uvedena kategorija velikog grada. Što je pak to i čemu služi? Eh, nema više prostora, pa ću o tome u narednoj kolumni.

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-7e

Tekst je objavljen i u Vrbovečkim novinama.