Kendal (Unsplash) Kendal (Unsplash)

Zu Bundestags- und Landtagswahl legen wir auf abgeordnetenwatch.de für alle Direktkandidatinnen und -kandidaten eine Profilseite an. Nicht selten kommt es vor, dass wir für unsere Recherche bei den Kreisverbänden anrufen, um zum Beispiel eine Mailadresse abzugleichen oder auf den Start des Wahlportals hinzuweisen. Dann allerdings passiert meist etwas merkwürdiges. Wenn wir nach den Wahlkampfverantwortlichen der kandidierenden Bundestagsabgeordneten fragen, werden wir so gut wie immer in das Wahlkreis- oder Bundestagsbüro des Parlamentariers weitergeleitet. Merkwürdig ist es deswegen, weil es nicht um ihre Tätigkeit als Abgeordneter geht.

Was zunächst wie eine Petitesse wirkt, ist in Wirklichkeit ein Skandal. Denn im Wettbewerb mit den anderen Direktkandidierenden im eigenen Wahlkreis verschafft sich ein Bundestagsabgeordneter auf diese Weise einen Vorteil, von dem seine Konkurrenten nur träumen können: Büros, Mitarbeiter, EDV-Ausstattung oder Reisekosten - alles von uns Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern finanziert. Dabei ist Wahlkampf eine Parteiangelegenheit, für den die Parteien aufzukommen haben, nicht jedoch die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler.

Die illegalen Wahlkampfpraktiken

Was Volksvertreter dürfen, ist im Abgeordnetengesetz geregelt. Dort heißt es zum Beispiel in §12 (3) Satz 1 AbgG: „Ein Mitglied des Bundestages erhält Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern zur Unterstützung bei der Erledigung seiner parlamentarischen Arbeit gegen Nachweis ersetzt“. Die Beschränkung auf die parlamentarische Arbeit schließt im Umkehrschluss den Einsatz der Angestellten für Parteiarbeit und Wahlkampf aus - jedenfalls dann, wenn dies während der Arbeitszeit geschieht. Abgeordnetenmitarbeiter dürfen zwar Wahlkampfarbeit machen, aber dann ehrenamtlich. Ihr Einsatz kann sogar vergütet werden, doch das muss dann über die Partei oder aus dem Portemonnaie des Abgeordneten geschehen.

Tatsächlich aber scheint es ganz normal zu sein, dass die aus Steuermitteln bezahlten Abgeordnetenmitarbeiter im Wahlkampf zum Einsatz kommen. Ein Beitrag der SWR-Politmagazins "Report Mainz" vom 17. September 2013 veranschaulicht das sehr gut:

Zwei Zitate aus dem Beitrag von 'Report Mainz':

„80% Wahlkampf und 20% Wahlkampfarbeit im Moment.“

(Abgeordnetenmitarbeiterin des CDU-Bundestagsabgeordneten Steffen Bilger)

(Abgeordnetenmitarbeiterin des CDU-Bundestagsabgeordneten Steffen Bilger) „Es ist natürlich auch kein politisches Geschäft in Berlin im Moment groß. Das wird wahrscheinlich bei den anderen Parteien nicht anders sein, so dass wir jetzt vor allem im Wahlkampf eingebunden sind. […] Überstunden machen wir alle. Es wird entweder bezahlt oder wir machen es mit Freizeitausgleich. Also ehrenamtliche Überstunden mache ich in meinem Job nicht.“

(Abgeordnetenmitarbeiter der Grünen-Bundestagsabgeordneten Bettina Herlitzius)

„Alle machen es so!“

Wenn abgeordnetenwatch.de vor Wahlen mit den Abgeordnetenbüros telefoniert, kann es gar keinen Zweifel geben, dass es um Wahlkampfaktivitäten geht: Bürgerfragen, die Politikerinnen und Politiker über unser Wahlportal erreichen, stehen explizit im Kontext des Wahlkampfs. Auch die Beantwortung der Kandidaten-Check-Thesen ist eindeutig auf den Wahlkampf gerichtet und nicht auf die Öffentlichkeitsarbeit für (vergangene) Parlamentsarbeit.

Wenn wir nachfragen, ob der Einsatz für den Wahlkampf aus der Mitarbeiterpauschale des Bundestags bezahlt wird, wird dies oftmals ganz offen bejaht und damit gerechtfertigt, man habe ja ansonsten nichts zwischen zwei Legislaturperioden zu tun. Ein Mitarbeiter erzählte ganz offen: "Alle machen das so." Diesen Eindruck bestätigt auch ein anderer Mitarbeiter gegenüber Report Mainz. In einer Pressemitteilung des SWR heißt es:

Ein ehemaliger Mitarbeiter, 5 Jahre lang beschäftigt bei einem CDU-Bundestagsabgeordneten und bei der CDU-Fraktion, sagte 'Report Mainz': "Alle Abgeordneten, wirklich alle, beschäftigen ihre Mitarbeiter auch zu Wahlkampfzwecken. Zwar wissen alle theoretisch, dass sie das nicht tun dürfen, aber praktisch hält sich keiner dran." Die Mitarbeiter seien im Wahlkampf viel unterwegs, würden diesen für den Abgeordneten von A bis Z managen. Das ginge schon immer so und in den letzten Monaten vor dem Wahltermin würden sie nichts anderes als Wahlkampf machen.

Wie der Bundestags den Rechtsbruch schützt

Wenn es also tatsächlich (so gut wie) alle so machen und diese Praxis sogar recht offen kommuniziert wird, fragt man sich, warum niemand einschreitet und dieses Vorgehen verhindert. Wer sich auf die Suche nach Antworten macht erfährt: Versuche, gegen den offenkundigen Missbrauch von Steuermitteln vorzugehen, gab es schon zu genüge. Doch bei den Versuchen ist es geblieben.

Eine Tragödie in 5 Akten.

Akt 1: Der Bundesrechnungshof

Schon 1992 wollte der Bundesrechnungshof (BRH) die gesetzeskonforme Verwendung der Mitarbeiterpauschale überprüfen. Doch der Bundestag verwehrte der „unabhängigen, selbständigen und weisungsfreien“ Institution die Prüfung.

Dabei stützte sich die Bundestagsverwaltung in Rücksprache mit den Fraktionen auf Art. 38 und Art. 48 (3) GG, die Freiheit des Mandats. „Die Verwendung der Mittel […] falle allein in den politischen Verantwortungsbereich der Mitglieder des Deutschen Bundestages. Eine Prüfung durch den Bundesrechnungshof komme in diesem Bereich deshalb insgesamt nicht in Betracht.“

Der Rechnungshof beschwerte sich damals über die Bundestagsverwaltung: „Aufgrund von Vorbehalten aus dem parlamentarischen Bereich verwehrte sie ihm [dem Bundesrechnungshof], im einzelnen zu prüfen, ob die Mittel nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen und entsprechend den 'Ausführungsbestimmungen für den Ersatz von Aufwendungen, die den Mitgliedern des Deutschen Bundestages durch die Beschäftigung von Mitarbeiter(inne)n entstehen, ' verwendet worden sind.“

Obwohl der BRH die Argumentation und Rechtsauffassung des Bundestages nicht teilte und sich in seinem Prüfrecht nach Art. 114 Abs. 2 GG eingeschränkt sah, hat er seit 1992 keinen weiteren Versuch unternommen, die Prüfung durchzuführen oder gar einzuklagen. Das könnte auch damit zu tun haben, dass der Präsident und der Vizepräsident des Bundesrechnungshofs vom Bundestag auf Vorschlag der Bundesregierung bestimmt. An der Spitze der Prüfbehörde steht seit 2014 Kay Scheller, den die Große Koalition mit breiter Mehrheit wählte. Scheller ist mit den Vorgängen im Bundestag bestens vertraut: Zuvor arbeitete er rund 15 Jahre für die CDU/CSU-Bundestagsfraktion, seit 2005 als Fraktionsdirektor.

Akt 2: Der Wahlprüfungsausschuss

Ende 2013 haben (mindestens) drei Bürger Beschwerde gegen die Bundestagswahl 2013 eingelegt und diese damit begründet, dass es wegen der Verwendung von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf illegale Parteienfinanzierung gab. Die Kandidaten mit Abgeordnetenmandat hätten einen unerlaubten Vorteil gehabt, der so groß sei, dass er das Wahlergebnis beeinflusst habe. Rechtsanwalt Ulrich Barth aus Berlin und Bürger aus Leipzig beriefen sich auf die oben verlinkte Reportage von 'Report Mainz'.

Doch der Wahlprüfungsausschuss entgegnete damals lapidar: Es „lässt sich dem Beitrag [...] nicht entnehmen, ob, wie und von wem Abgeordnetenmitarbeiter im Rahmen des Wahlkampfs zur Bundestagswahl 2013 bezahlt worden sind. Aus dem Wahlkampfeinsatz allein ergibt sich nämlich noch nicht dessen unzulässige Bezahlung“ (S. 47 f. und 63 f.). Damit wurde die Beschwerde abgelehnt. Der Wahlprüfungsausschuss befand es seinerzeit nicht für nötig, andere Personen zu befragen, die Sachdienliches zu der Frage beisteuern hätten können. Solange ein Beschwerdeführer dem Ausschuss nicht wasserdichte Beweise vorlegt, prüft der Ausschuss also auch nicht selbst. Dabei hätte es hierfür nur einige Anrufe in den Abgeordnetenbüros bedurft.

Akt 3: Das Bundesverfassungsgericht

Wenn man mit seinem Wahleinspruch beim Wahlprüfungsausschuss vom Bundestag scheitert, bleibt nur noch der Weg vor das Bundesverfassungsgericht. Mindestens Ulrich Barth (s.o.) und Hans-Herbert von Arnim sind diesen Weg gegangen. Mitte 2014 haben sie gegen die Zurückweisung ihrer Einsprüche beim Wahlprüfungsausschuss Beschwerde eingelegt. Beide Verfahren sind bis heute nicht entschieden.

Das Bundesverfassungsgericht teilt auf Nachfrage mit, dass ein Entscheidungstermin derzeit nicht absehbar sei. Berichterstatter in beiden Fällen ist der Verfassungsrichter Peter Müller, der in seiner Zeit als Ministerpräsident des Saarlands vom dortigen Verfassungsgerichtshof verurteilt wurde, als Amtsträger seine Partei CDU illegal im Wahlkampf unterstützt zu haben. Man könnte einerseits Befangenheit des Richters vermuten oder wohlwollend sarkastisch anmerken, dass es sich also um einen Experten im Bereich der illegalen Parteifinanzierung handeln muss. Befangenheitsanträge sind jedoch in beiden Wahlprüfungsbeschwerden abgelehnt worden. Trotz vier Sachstandsanfragen an das Gericht durch von Arnim konnte noch keine Entscheidung herbeigeführt werden.

Die Bundestagswahl 2013, um die es in den Verfahren geht, ist mit der Wahl vom 24. September endgültig Geschichte. Selbst wenn das Gericht zu der Auffassung käme, dass sich Kandidatinnen und Kandidaten von fünf Parteien einen unerlaubten Vorteil verschafft haben und die Wahl verfassungswidrig war, könnte sie aus naheliegenden Gründen nicht mehr wiederholt werden.

Akt 4: Die Staatsanwaltschaft

In dem oben erwähnten 'Report Mainz'-Beitrag sagt der Verfassungsrechtler Hans-Herbert von Arnim: „Da es sich bei der Verwendung von Abgeordnetenmitarbeitern für den Wahlkampf um eine zweckwidrige Verwendung öffentlicher Mittel handelt, liegt hier der Tatbestand der Untreue nahe. Hier müssen meines Erachtens die Staatsanwaltschaften ermitteln.“ Daraufhin gingen mehrere Strafanzeigen bei der Staatsanwaltschaft Berlin wegen des Verdachts der Untreue ein. Die Staatsanwaltschaft ermittelte gegen Martin Burkert (SPD), Steffen Bilger (CDU), Bettina Herlitzius (Grüne) und Steffen Bockhahn (Linke), deren Fälle in dem Report-Beitrag gezeigt werden. Ermittlungen gegen Unbekannt - also weitere Abgeordnete - wurden von der Staatsanwaltschaft nicht eröffnet, obwohl aus dem Beitrag ersichtlich war, dass es sich nicht um Einzelfälle handelt, sondern um eine systematische illegale Praxis.

Alle vier Ermittlungsverfahren wurden eingestellt, weil die Staatsanwaltschaft den übereinstimmenden Aussagen der betroffenen Abgeordneten und ihren Mitarbeitern Glauben schenkte, wonach die Mitarbeiter nicht im „klassischen Wahlkampf“ eingesetzt worden seien. Damit sind Wahlkampftätigkeiten wie Haustürbesuche, Standbetreuung in der Fußgängerzone, Geschenke verteilen u.ä. gemeint. Andere Wahlkampftaktivitäten, die offenbar nicht als klassisch erachtet werden wie die Vorbereitung von Wahlkampfveranstaltungen, das Verfassen von Grußworten oder die Beantwortung von Bürgerfragen im Kandidatenprofil bei abgeordnetenwatch.de, wurden von der Staatsanwaltschaft nicht untersucht.

In einer Szene des Report Mainz-Beitrags ist zu sehen, wie Abgeordnetenmitarbeiter Tätigkeiten nachgehen, die dem „klassischen Wahlkampf“ zuzuordnen sind. Gegenüber der Staatsanwaltschaft behaupteten die Abgeordneten und ihre Mitarbeiter, diese Szenen seien von den Autoren des Films inszeniert worden. Die Redakteure wurden allerdings nicht um ihre Sicht der Dinge gebeten.

(Details zu den staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen finden sich in den Unterlagen der Beschwerde von von Arnim beim Verfassungsgericht.)

Akt 5: Der Bundestag

Der Ältestenrat des Bundestags hat Ausführungsbestimmungen zu der Regelung im Abgeordnetengesetz erlassen. Darin regelt Nr. 7 Absatz 2: „Inhalt und Umfang der Beschäftigung seines Mitarbeiters bestimmt das Mitglied des Bundestages, das auch die Verantwortung für die bestimmungsgemäße Verwendung der Haushaltsmittel trägt.“ Das ist die einzige Präzisierung, die es zu der Formulierung „[...] zur Unterstützung bei der Erledigung seiner parlamentarischen Arbeit“ im Abgeordnetengesetz gibt. Man könnte aber auch sagen, dass dies keine Präzisierung ist. Denn in Wirklichkeit wird hier die Verantwortung und Kontrolle auf die Personen übertragen, die eigentlich kontrolliert werden müssten.

Die Bundestagsverwaltung behauptet, man könne die Abgeordneten nicht kontrollieren, weil ihre Arbeit und die Verwendung der ihnen zur Verfügung gestellten Ressourcen unter den Schutz des freien Mandats fallen. Dieser Schutz des freien Mandats schließt aber eine Kontrolle der Mittelverwendung nicht aus, denn die Fraktionen genießen denselben Schutz aus Art. 38 (1) GG und werden im Gegensatz zu den Abgeordneten vom Bundesrechnungshof kontrolliert.

Die Abgeordneten/Kandidaten, die das Pech hatten, in der 'Report Mainz'-Sendung portraitiert zu werden und anschließend den Ermittlungen der Staatsanwaltschaft ausgesetzt waren, haben z.T. in der Sendung und später in den Befragungen durch die Polizei zu Protokoll gegeben, dass sie sich vom Bundestag genaue Regeln gewünscht hätten, was genau erlaubt und was verboten ist. Im Klartext bedeutet das: Der Bundestag erlässt ein Gesetz, das die Arbeit seiner Mitglieder regeln soll und das in seiner Formulierung so ungenau ist, dass die Betroffenen - als die Abgeordneten selbst - nicht wissen, wie es ausgelegt werden soll.

Das Bollwerk des Bundestags

Der Bundestag hat eine so hohe Schutzmauer um die Abgeordneten gezogen, dass sie Steuermittel für ihren Wahlkampf missbrauchen können, ohne Sanktionen befürchten zu müssen. Von der letzten Sitzungswoche bis zum Wahltag werden ca. 15 Millionen Euro Mitarbeiterpauschale ausgezahlt. So wird von Bundestag und Abgeordneten ein Verfassungsbruch begangenen. Denn die Chancengleichheit der Kandidaten und der Parteien ist dadurch nicht mehr gewährleistet. Mögliche Kontrollorgane wie Staatsanwaltschaft, Bundesrechnungshof oder Bundesverfassungsgericht, können das Problem nicht lösen, solange der Bundestag sich einer Bearbeitung des Problems verwehrt und die Institutionen ihre Möglichkeiten der Kontrolle nicht ausschöpfen.



Update 06.10.2017 - Bundesverfassungsgericht fordert Gesetzesverschärfung

Das Bundesverfassungsgericht hat am 05.10.2017 bekannt gegeben, dass die in unserem Beitrag erwähnte Wahlprüfungsbeschwerde schon am 19.09. kurz vor der Bundestagswahl verworfen wurde. Gleichzeitig erkennt das Gericht aber an, dass "der Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern sich öffentlich weitgehend nicht nachvollziehen lässt" und eine "in hohem Maße missbrauchsanfällige Situation" bestehe. Das Bundesverfassungsgericht kritisiert übereinstimmend mit unserer Analyse, "dass der gegenwärtige Regelungsbestand der besonderen Missbrauchsanfälligkeit hinsichtlich des Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf nicht ausreichend Rechnung trägt." Im Beschluss wird der Bundestag deswegen aufgefordert, tätig zu werden: "Der Deutsche Bundestag wird zur Wahrung der Chancengleichheit der Parteien durch ergänzende Regelungen des Abgeordnetengesetzes oder anderer untergesetzlicher Vorschriften dafür Sorge zu tragen haben, dass der Verwendung von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf verstärkt entgegengewirkt wird und die Verwendung der zur Verfügung gestellten Mittel nachvollziehbarer Kontrolle unterliegt." Das ist auch eine Aufforderung an die Zivilgesellschaft und Presse, diesen Vorgang zu begleiten, da der Bundestag Ratschläge des Verfassungsgerichts teilweise nur sehr zögerlich umsetzt, wie die immer noch laufende Debatte um das Bundestagswahlrecht zeigt.

Die Entscheidung des Gerichts kommt überraschend, da uns die Pressestelle noch am 07.09. mitgeteilt hatte, dass ein Entscheidungstermin "derzeit nicht absehbar" sei. Inhaltlich ist die Zurückweisung der Beschwerde nicht zufriedenstellend, weil das eigentliche Problem dadurch nicht behandelt wurde. Der zweite Senat des Verfassungsgerichts versteckt sich hinter der Feststellung, dass der Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf durch die Report Mainz-Sendung (s.o.) und die Staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen (s.o.) "nur in sehr geringem, punktuellem Umfang als nachgewiesen angesehen werden". Das Gericht begründet die Entscheidung weiter: "Insoweit ist die zur Feststellung eines die Gültigkeit der Wahl berührenden Wahlfehlers erforderliche Mandatsrelevanz nicht gegeben. Eine weitergehende Aufklärung des Sachverhalts von Amts wegen kommt nicht in Betracht, da es an tauglichen Ansatzpunkten für ergänzende Ermittlungen fehlt." Da beißt sich die Katze in den Schwanz: Der Sachverhalt lässt sich laut dem Gericht "öffentlich weitgehend nicht nachvollziehen" und aus genau diesem Grund hat das Gericht die Beschwerde als nicht ausreichend begründet zurückgewiesen. Der Beschwerdeführer von Arnim hätte demnach Beweise für den systematischen Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf für alle betroffenen Abgeordneten vorlegen müssen. Da dem Gericht punktuelle Aussagen und Videomitschnitte nicht genügen, hätte es wahrscheinlich auch eidesstattlicher Erklärungen der Abgeordneten bedurft, dass sie gegen das Gesetz verstoßen haben - ein unmögliches Unterfangen. Das höchste deutsche Gericht stellt damit Hürden für Wahlprüfungsbeschwerden auf, die nicht zu nehmen sind und verhindert damit, dass tatsächliche Wahlfehler behoben werden können.

Update 28.11.2017 - OSZE fordert Gesetzesverschärfung

Das OSZE Büro für Demokratische Institutionen und Menschenrechte (OSCE ODIHR) hat am 27. November seinen Abschlussbericht über die Bundestagswahl am 24. September veröffentlicht. In der Zeit kurz vor bis kurz nach der Bundestagswahl war ein "Election Expert Team" in Deutschland, um einige ausgewählte Aspekte rund um die Wahl zu untersuchen, darunter die Wahlkampffinanzierung. Im Rahmen dieser Mission war auch abgeordnetenwatch.de eingeladen, über unsere Recherchen zur Verwendung von Bundestagsmitarbeiterinnen und -mitarbeitern im Wahlkampf zu berichten. Der Abschlussbericht greift das in diesem Blogartikel dargestellte Problem in allgemeiner Form auf und fordert den Deutschen Bundestag auf,

die Gesetze zu ändern, so dass eine klar geregelte Wahlkampffinanzierungsaufsicht und -kontrolle geschaffen wird, die an einer unabhängigen Stelle [also nicht bei der Bundestagsverwaltung] angesiedelt ist;

zu prüfen, ob Fristen für die Bearbeitung von Wahlanfechtungen eingeführt werden könnten, um die Einhaltung des Wahlrechts effektiv und zeitnah sicher stellen zu können.

Der Deutsche Bundestag sollte nun zügig die Empfehlungen der OSZE ernst nehmen und abarbeiten, damit bei der nächsten Bundestagwahl Kandidaten fair gegeneinander antreten können und amtierende Abgeordnete genau wissen, wo die Trennlinie zwischen Wahlkampftätigkeit und Parlamentstätigkeit verläuft und wie sie diese Trennlinie transparent und effektiv einhalten können. Durch den neuen, größeren Bundestag würde das Problem der illegalen Verwendung von Abgeordnetenmitarbeiter*innen im Wahlkampf nur noch größer, wenn jetzt nichts unternommen wird.

Update 17.12.2019 - Bundestag beschließt Regeln

Nach einem Bericht der Süddeutschen Zeitung hat sich der Ältestenrat des Bundestages darauf verständigt, die Ausführungsbestimmungen zum Abgeordnetengesetz zu ergänzen. Die SZ zitiert aus einem Brief von Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble an alle Abgeordneten. Demnach wurde in die Ausführungsbestimmungen folgender Satz aufgenommen: "Ausgeschlossen ist die Erstattung für Tätigkeiten der Mitarbeiter, die nicht der Unterstützung bei der Erledigung der parlamentarischen Arbeit dienen." Außerdem habe der Ältestenrat den Entwurf einer "Negativliste" gebilligt. Auch diese "nicht abschließende Liste von Beispielen für Tätigkeiten, die regelmäßig keinen hinreichenden Mandatsbezug aufweisen", wird jetzt Bestandteil der Ausführungsbestimmungen. Unzulässige Tätigkeiten sind nach Ansicht des Ältestenrates unter anderem die Betreuung von Wahlkampfständen oder das Aufhängen von Wahlplakaten, aber auch Tätigkeiten aus der Parteiarbeit, etwa die Übernahme von Funktionen einer Parteigeschäftsstelle.

Die Parteien konnten sich bislang jedoch weder auf Kontrollen durch die Bundestagsverwaltung noch auf Sanktionen einigen.