Można by potraktować ten obrazek żartem, można by wzruszyć ramionami: przecież takich gmin są w Polsce setki, o co więc kruszyć kopie. Ale można też pomyśleć o tym wyłączaniu lamp przez pryzmat relacji władza – obywatele. Po co mieszkańcom taka samorządność, skoro nie poprawia im warunków życia? Wójt, który na takie działania się decyduje, doskonale zdaje sobie sprawę, że mieszkańcy nic mu zrobić nie mogą, a jedyne narzędzie, jakie mają – kartka wyborcza raz na cztery lata (niestety, wkrótce na pięć) – zbyt jest odległe w czasie, by było realnym zagrożeniem. Zresztą, już jego w tym głowa i umiejętności, by nie została przez oponentów wykorzystana.

Samorządność karykaturalna

Trudno pochylać się nad ułomnościami powiatowego samorządu, gdy do walki o Polskę lokalną czekają oddziały Jarosława Kaczyńskiego. Nie po to PiS chce samorządy przejąć, by wprowadzić w nich lepsze standardy, lecz – jak wszyscy jego poprzednicy – by samorządy mieć. Moralna wyższość, z którą prawica tak lubi się obnosić, jest zasłoną dymną i bajką dla maluczkich, żyjących przekonaniem, że są na świecie politycy prawi i sprawiedliwi. Sytuacja takiego krytyka identyczna jest jak tych, co zauważają, że nasz wymiar sprawiedliwości potrzebuje radykalnych zmian, ale nie chcą grać w jednej drużynie z demolująca go władzą. Milczą więc, zaciskają zęby, a ich niemy protest wyraża się w absencji, bo choć Kaczyński niszczy, to stać na ulicy w obronie status quo jest ponad ich siły. Ale milczeć to godzić się na stan obecny. Bo samorząd się zepsuł. A właściwie: od lat się degeneruje. Na poziomie gmin i powiatów to państwa PiS w pigułce. Tam jest w istocie jeszcze gorzej, bo za PiS-em stoi Jarosław Kaczyński z bagażem pewnych idei, z którymi wielu się nie zgadza i walczy, ale jednak są pewnym zasobem intelektualnym. W samorządach powiatowych idei nie ma.

Używając terminu „samorząd powiatowy”, mamy na myśli władze małych gmin, niewielkich miast i miasteczek, powiatów. Nie duże miasta, bo tam, z racji wielkości urzędów i instytucji, liczby stanowisk, pracowników, nie da się zarządzać metodą kontaktów bezpośrednich. W tym przypadku wielkość ma znaczenie. W małych samorządach wójt, burmistrz, prezydent, starosta zarządza jednoosobowo, jest panem i władcą, w dużych musi delegować uprawnienia. A „jednoosobowo” jest kluczem do zrozumienia tego, co się dzieje w Polsce lokalnej.

Pomyślane to było dobrze. W artykule „Państwo obywatelskie. Krótka historia polskiej samorządności” („Znak”, czerwiec 2011 r.) Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, pisał, że „wypowiadana tu i ówdzie opinia, że elity «Solidarności» nie były przygotowane do przejęcia odpowiedzialności za państwo na przełomie lat 80. i 90., przynajmniej w jednym wypadku jest całkowicie bezzasadna. Chodzi o zespół ludzi skupionych wokół prof. Jerzego Regulskiego. Ta grupa była w pełni świadoma zadań, przed jakimi stanęła u progu III RP, i co więcej – jakby niecierpliwie czekała na pierwszą sposobność do rozpoczęcia prac nad wdrożeniem projektów starannie opracowywanych intelektualnie przez całe lata osiemdziesiąte”. W projektowanym przez tę grupę ustroju samorządu terytorialnego założono, że wybierani w okręgach jednomandatowych radni będą wskazywać ze swojego grona przewodniczącego, który będzie wójtem/burmistrzem/prezydentem. Rada miała powoływać sekretarza gminy, pełniącego rolę szefa administracji oraz skarbnika. W ten sposób rozdzielano funkcje administracyjne i polityczne. Uchwały rady miał kontrolować pod względem legalności wojewoda, a jego decyzje byłyby zaskarżalne do sądu administracyjnego. Ale w parlamencie pierwotny projekt zmieniono. Senatorowie rozmyli rozdzielenie funkcji przewodniczącego rady i wójta/burmistrza/prezydenta, pozwolili także, by pochodził on spoza rady. Jak pisze Stępień, „z tą chwilą przestało być jasne, kim on właściwie jest – liderem politycznym w gminie czy wynajętym nadzorcą urzędników z silnymi w stosunku do nich uprawnieniami władczymi, ale słabą pozycją polityczną wobec rady. Wywoływać to musiało liczne konflikty pomiędzy radami a organem wykonawczym gminy”.

Mimo wszystko tak skonstruowany samorząd terytorialny przeżył w latach 90. swój najlepszy okres i uporządkował popeerelowski bałagan. Inwestował w infrastrukturę, ochronę środowiska, usługi komunalne czy przyciągał inwestorów. Jednak w 2002 r. w samorządzie zaszła radykalna zmian, która – choć w zamierzeniu miała usprawnić zarządzanie – pogłębiła problemy i wytworzyła patologię. Bezpośredni wybór wójta/burmistrza/prezydenta i zepchnięcie rady gminy na pozycję formalnego kontrolera, bez realnych narzędzi nadzoru, uczyniło go prawdziwym „panem na włościach”, zmieniając samorządność w karykaturę jednowładztwa.

Skąd to wiemy?

Wielu na taki opis się obruszy: przecież samorządy kwitną. Inwestują, zarządzają, przejmują nowe zadania bez pieniędzy i jakoś sobie radzą. Co tam radzą, one rządy centralne wyprzedzają o kolejne długości. Tam, gdzie Sejm dopiero debatuje, one już działają. I gdyby tylko rządzący nie rzucali im kłód pod nogi, więcej mieliby jeszcze mieszkańcy z nich pożytku.

Niby to prawda, bo taki też obraz z grubsza malują nam media ogólnopolskie, ale ważne jest pytanie: skąd to wiedzą? Tu zdradzić wypada trochę medialnej kuchni. Odpowiedź: od samorządowców, bo to z nimi utrzymują kontakty, ich oczami patrzą na problemy. Ten obraz musi być jednostronny i optymistyczny. Jeśli ogólnopolskie media naświetlają negatywne aspekty samorządowej działalności, to albo w kontekście złej władzy państwowej (obojętnie jakiej), która samorządu nie rozumie i go dociska finansowo, albo jednostkowych skandali. To nie jest nawet zarzut, bo trudno w obecnych czasach wymagać od ogólnopolskich mediów zejścia na poziom lokalny, bo jest to za drogie. Ale ważne, by być świadomym tego mechanizmu. Są jeszcze media regionalne i lokalne, ale tym trudno wchodzić w zwarcia z władzą, bo w wielu przypadkach przychody z ogłoszeń są od niej zależne. Są oczywiście media, które patrzą władzy na ręce i dochowują standardów, ale są i takie, która patrzą tylko tej, której nie lubią. Wiele też pełni funkcje tub propagandowych.

W takim otoczeniu medialnym ciężko przebijają się informacje o mechanizmach rządzących samorządem na poziomie lokalnym. A wyborcy z bliska widzą swoje. Co prawda w badaniach Polacy deklarują, że są zadowoleni z władzy samorządowej bardziej niż krajowej, ale w większej liczbie chodzimy na głosowania prezydenckie czy parlamentarne. Jak piszą autorzy raportu „Samorząd terytorialny w Polsce”, przygotowanego przez Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny Uniwersytetu Łódzkiego, „mitem jest twierdzenie, że samorząd terytorialny jest apolityczny”, zaś „ustrój samorządu terytorialnego od samego początku ma charakter polityczny”. W innym miejscu podnoszą to, co dla mieszkańców Polski lokalnej jest równie oczywiste: „negatywnym obliczem jest partyjność, która skutkuje obsadzeniem stanowisk z nominacji partyjnej (łupy polityczne) lub osobami bliskimi oraz podejmowaniem (lub wpływaniem) decyzji na podstawie kryterium pozamerytorycznego”.

Co widać na dole: mechanizmy

Jedynowładztwo. Pozycja wójta/burmistrza/prezydenta w małych gminach i miejscowościach jest tak silna, że decyduje jednoosobowo praktycznie o wszystkim. Ma silny mandat demokratyczny z bezpośredniego wyboru i tego argumentu używa, gdy jego decyzje wzbudzają opór. To w jego gestii leży przygotowanie budżetu i jego wykonanie, zatrudnianie i zwalnianie (pośrednio i bezpośrednio) pracowników w urzędach i jednostkach podległych samorządowi. A tych jest dużo: to urząd miasta czy gminy, ośrodki pomocy społecznej, ośrodki sportu, szkoły, domy kultury. W 40-tysięcznym mieście, w którym liczba pracujących w sumie ledwie przekracza 16 tys., liczba miejsc pracy podległych władzy gminnej to ok. 2 tys. Jest więc czym dzielić.

Formalnie ten mechanizm miały zablokować konkursy, ale te od dawna są parodią merytorycznego wyboru. Prezydentowi podlegają także spółki komunalne, w których jako organ prowadzący wybiera rady nadzorcze, a te zarządy.

Teoretycznie władza prezydenta powinna być ograniczona przez kontrolującą go radę gminy czy miasta. Powinna, lecz mechanizmy polityczne skutecznie radę blokują. Na dodatek dominują pracownicy instytucji podległych samorządowi, a to oznacza kolejną relację pracownik-pracodawca między wójtem/burmistrzem/prezydentem a radnym. Ci pierwsi potrafią skutecznie to narzędzie wykorzystać. Co prawda radnego nie można zwolnić bez zgody rady, ale można mu nie dać podwyżki i nie awansować. Albo właśnie dać i awansować. Skuteczną formą nacisku są też groźby pod adresem członków rodziny pracujących w jednostkach podległych samorządowi. Ich miejsce pracy nie jest w żaden sposób chronione. Dlatego standardem jest uzyskanie zgody przez kierownika jednostki u wójta/burmistrza/prezydenta na zatrudnienie jakiegokolwiek nowego pracownika.

Dzięki temu mechanizmowi rządzący jednoosobowo gminą buduje takie relacje, w których jak najwięcej ludzi, podmiotów, organizacji, grup jest od niego zależnych. Taki układ powoduje, że zmiana na stanowisku wójta/burmistrza/prezydenta jest dla zbyt wielu zbyt dużym ryzykiem, by o niej myśleć.

Zawłaszczanie. Nie chodzi tu już o zwyczajne zawłaszczanie kolejnych sektorów władzy samorządowej, ale całkowite ich przejęcie. Zmiana władzy oznacza wymianę kilkunastu procent urzędników. Od oczywistych stanowisk jak wiceprezydenci, przez sekretarza i skarbnika (w projektowanym ustroju miały to być stanowiska apolityczne, stricte merytoryczne), po szefów wydziałów i ich zastępców. Najpopularniejszym sposobem na wymianę, bo musi być formalny powód zwolnienia, jest zmiana struktury organizacyjnej urzędu. Dwa wydziały zostają połączone w jeden, jeden podzielony na dwa, zmienione zostaje nazewnictwo i już można się rozstać. Co prawda sądy pracy czasami podnoszą, że zmiana był pozorowana, wprowadzona jako pretekst do zwolnienia i przyznają byłym pracownikom odszkodowania, ale przywrócenia do pracy na poprzednie stanowisko nie orzekają, więc z punktu widzenia nowych władz metoda jest skuteczna.

Strategiczne są spółki komunalne. Zajmują się komunikacją, zarządzaniem nieruchomościami i polityką mieszkaniową oraz usługami komunalnymi. Zatrudniają od kilkudziesięciu do kilkuset osób, mają rady nadzorcze i zarządy oraz milionowe budżety. Władzy nie chodzi tu jedynie o wpływ na ich działalność, lecz o pieniądze i miejsca pracy, którymi dysponują. Można zatrudniać swoich, gnębić przeciwników (jeśli tam pracują). Można wreszcie znaleźć tam pieniądze na spłatę politycznych czy biznesowych zobowiązań.

Upolitycznienie. Odbywa się w myśl zasady: albo z nami, albo przeciwko nam. Profity i stanowiska, którymi dzieli władza, dostępne są dla grupy związanej z rządzącym. Ten mechanizm służy nie tylko nagrodzeniu swoich, ale i naciskowi na przeciwników: przystąp do nas, będzie to dla ciebie korzystne. W wyborach w małych gminach i miastach wyborcy preferują kandydatów, którzy mają za sobą jak najwięcej „emblematów”, co oznacza, że stoją za nimi różne środowiska, grupy, ugrupowania. Taki kandydat uznawany jest za bardziej koncyliacyjnego. Stowarzyszenia, organizacje społeczne, fundacje kulturalne i sportowe muszą działać w kręgu politycznym władzy, by liczyć na dofinansowania swoich projektów bądź zwyczajną przychylność. Stąd też często promują władzę, nagradzają tytułami „zasłużony dla”, robią sobie z nią zdjęcia i pokazują publicznie.

Władza dąży do upolitycznienia każdego wycinka lokalnej rzeczywistości, słusznie zakładając, że jeśli ona odpuści, to jej przeciwnicy wejdą na wolne miejsce.

Zarządzenie przez pracę. To najskuteczniejsza metoda budowania wpływów. Jeśli samorząd dysponuje największą liczbą dobrze płatnych miejsc w gminie, to niewykorzystanie tego faktu byłoby politycznym błędem. Zwłaszcza że panuje w tej materii całkowita dowolność. Każde wymagania w konkursie można dostosować do kandydata, a każdy konkurs unieważnić.

To zjawisko było obecne w samorządach od zawsze, ale rozkwitło na początku XXI w., po reformie samorządowej. W latach 2001–2003 radykalnie pogorszyła się w Polsce sytuacja gospodarcza, bezrobocie dochodziło do 20 proc., były powiaty, gdzie przekraczało 30 proc. Bezpieczna posada w urzędzie, na jakimkolwiek stanowisku, w małych miastach i gminach, dla wielu osób była wybawieniem. Dochodziło do absurdalnych sytuacji, gdy bezrobotni płacili po cichu decydentom, by ci przyjęli ich do pracy.

Władze lokalne szybko zrozumiały, jaki potencjał tkwi w tym mechanizmie i nigdy już z niego nie zrezygnowały. Opowieści sprzed lat o zatrudnianiu sprzątaczek „po kluczu partyjnym” nie były przesadzone. Co więcej, takie sytuacje zdarzają się i dziś, bo dla niewykształconej części elektoratu praca w samorządzie jest łakomym kąskiem.

Sponsoring. Obowiązują limity finansowe na prowadzenie kampanii, określane każdorazowo przez Państwową Komisję Wyborczą. Przykładowo, w wyborach na prezydenta 46-tysięcznego miasta wynoszą one 29 tys. zł. Kto ma nawet ogólne pojęcie o cenach ogłoszeń w mediach, produkcji billboardów, o tym, ile trzeba zapłacić za ich ekspozycję czy jakie są koszty organizacji spotkań, wie, że za takie pieniądze nie da się zrobić nawet małej kampanii. A co dopiero zwycięskiej. To oznacza, że kandydaci muszą znaleźć finansowanie nieoficjalne. Nielegalne. Dokłada się biznes. Są tacy, którzy dają po równo wszystkim kandydatom, by żaden nie czuł się urażony, są tacy, którzy stawiają większą sumę na jednego. Każda taka wpłata to dla kandydata zobowiązanie, które musi spłacić po wyborach. Jak? Niekiedy w przetargach, niekiedy w ułatwieniach, które przedsiębiorca zyskuje, albo w przychylnym spojrzeniu na inwestycję, która do tej pory ze względu na protesty mieszkańców nie uzyskała wszystkich wymaganych zgód.

W maju tego roku Dziennik.pl opublikował tekst „Tajemnice kampanii prezydenta Ferenca” lokalnej „Gazety Radomszczańskiej”, w którym opisano pracę dla sztabu zwycięskiego kandydata specjalisty od PR z Warszawy. W sprawozdaniu finansowym nie ma śladu takiej usługi, choć powinna być wymieniona. Firma powiązana z tym specjalistą tuż po zwycięstwie kandydata podpisała umowę na usługi doradcze w zakresie mediów i mediów społecznościowych. W dwa lata otrzymała 120 tys. zł. Gdy kilka dni po publikacji zwołano nadzwyczajną sesję rady miasta i zażądano wyjaśnień, zarząd spółki nabrał wody w usta. Zasłonił się tajemnicą przedsiębiorstwa. Radnym nie pozostało nic innego, jak złożyć doniesienie o możliwości popełnienia przestępstwa do prokuratury. Ta rozpoczęła już postępowanie karne z paragrafu 507 kodeksu wyborczego, mówiącego o nielegalnym finansowaniu kampanii.

Ten sam specjalista świadczy podobne usługi dla innych samorządów w Polsce.

Propaganda. Prezenterzy „Wiadomości” Danuta Holecka, Krzysztof Ziemiec i Michał Adamczyk to prawdziwi mistrzowie obiektywizmu przy dziennikarzach piszących dla prasy samorządowej. Zresztą słowo „prasa” jest na wyrost, bo to propagandowe tuby. Część samorządów wydaje takie gazety. Zazwyczaj są bezpłatne, zamieszczają ogłoszenia, stosując dumpingowe ceny, i chwalą władzę od pierwszej do ostatniej strony. Wszystko na koszt podatnika, jak w TVP zresztą. Wydają je albo urzędy, albo instytucje im podległe, choćby domy kultury.

Już w 2011 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka alarmowała, że wydawanie takich gazet jest jednym z głównych zagrożeń dla swobody wypowiedzi w sferze publicznej. Bo prezentują one jedynie punkt widzenia władzy i nie stosują standardów dziennikarskich. Stowarzyszenie Gazet Lokalnych pisało w tej sprawie do premier Beaty Szydło. Bez odpowiedzi.

Ta praktyka nie ma barw politycznych, ale sprawdza się jedynie na rynku, gdzie jest jeden silny tytuł i samorząd w ten sposób próbuje go zneutralizować. Tam gdzie mediów jest więcej, władze stosują inna metodę – zblatowanie. Piszecie o nas tylko dobrze, w zamian dostaniecie ogłoszenie. Wielu się nie opiera.

Jawne łamanie procedur. W praktyce to blokowanie, zaskarżanie, przedłużanie inwestycji, które są władzy nie w smak albo prowadzone są przez przedsiębiorców związanych z przeciwną opcją polityczną. W myśl zasady: nie mamy pana płaszcza i co nam pan zrobisz. Przedsiębiorcy miesiącami czekają na urzędowe decyzje, tuż przed upłynięciem terminu ich wydania otrzymują od urzędu wniosek o uzupełnienie dokumentacji. Gdy skarżą się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, władza odwołuje się do sądów administracyjnych. By przeciągnąć postępowanie. Niewielu przedsiębiorców ma tyle samozaparcia i pieniędzy, by latami walczyć, część się poddaje i próbuje ułożyć z lokalnymi władzami. Co zwykle oznacza pieniądze na kampanię.

Władza nie ponosi żadnej odpowiedzialności za tę praktykę, bo zawsze broni się, że robi to w interesie mieszkańców. Biznes jest na przegranej pozycji, samorząd górą.

Samo się nie oczyści

Czy opisane tu mechanizmy to wynaturzenia czy norma? O to trzeba już spytać nie samorządowców, ale mieszkańców. Jeśli ten opis zbyt przypomina zarządzanie przez PiS, to nie przypadek. Prawo i Sprawiedliwość nie wymyśliło koła, wykorzystało narzędzia sprawdzone w praktyce. Na poziomie państwa może bardziej rzucają się w oczy, ale przecież Polska powiatowa zna je na pamięć i ma je przećwiczone. Przeciw czemu ma więc protestować?

Jeśli nie zaczniemy dyskutować, jak naprawić samorządy, zostawimy ten problem Jarosławowi Kaczyńskiemu. On ma swoje metody. Jerzy Stępień we wspomnianym już artykule, „w polityce, także lokalnej, aniołowie nie zwyciężają, a niekontrolowana w odpowiedni sposób władza publiczna szybko zapomina o swej misji”. Ta w Polsce powiatowej już zapomniała, a pięcioletnia kadencja, którą wprowadzono od tego roku, tylko doda jej bezkarności.

Bo opowieści o tym, że „środowisko samo się oczyści”, znamy z innej bajki. Tej o sądach.

Strategiczne są spółki komunalne. Zatrudniają od kilkudziesięciu do kilkuset osób, mają rady nadzorcze i zarządy oraz milionowe budżety. Władzy nie chodzi tu jedynie o wpływ na ich działalność, lecz o pieniądze i miejsca pracy, którymi dysponują. Można zatrudniać swoich, gnębić przeciwników (jeśli tam pracują). Można wreszcie znaleźć tam pieniądze na spłatę politycznych czy biznesowych zobowiązań