Groepsfoto met het in 2017 beëdigde kabinet Rutte III in Paleis Noordeinde. Beeld ANP

Politici doen beloften die ze niet nakomen. Het is een vermoeden dat huist in de onderbuik van iedere kiezer. Maar nu is het ook wetenschappelijk bewezen. Econoom Wimar Bolhuis concludeert dat ‘elke formatie faalt’. ‘Keer op keer worden verkiezingsbeloftes gedaan die nooit worden waargemaakt.’ Het Binnenhof is bekend terrein voor Bolhuis, hij werkt bij de SER en was politiek assistent bij Sociale Zaken. Donderdag promoveert hij aan de Universiteit Leiden, in vlot geschreven boekvorm liggen zijn bevindingen woensdag al in de winkel.

De promovendus vergeleek voor zijn onderzoek alle doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden, gemaakt door het Centraal Planbureau (CPB), tussen 1986 en 2017. In die periode werden tien kabinetten gevormd, van Lubbers II tot Rutte III, met Paars en Balkenende ertussenin.

Bruikbaar onderzoeksmateriaal

De CPB-cijfers bleken bruikbaar onderzoeksmateriaal. De meeste partijen laten in verkiezingstijd hun programma doorrekenen door de rekenmeesters van het Centraal Planbureau. De gedachte hierachter is dat de financiële ruimte voor alle partijen gelijk is, en wie belooft geld uit te geven, moet verantwoorden waar hij het vandaan haalt. Het CPB treedt op als onafhankelijke rekenmachine en financiële scheidsrechter. Ook de regeerakkoorden die uit formatieonderhandelingen komen, worden doorgerekend.

Zodoende had Bolhuis de beschikking over ‘een fijne cijferspeeltuin ter onderzoek naar politiek gedrag’. Hij bracht er negen maanden in door. In de archieven vond hij ‘negen setjes’ van doorgerekende programma’s en regeerakkoorden. Alleen het setje Balkenende II was niet compleet, omdat het CPB vanwege vervroegde verkiezingen geen tijd had de programma’s door te rekenen.

De conclusies laten aan duidelijkheid niets te wensen over: van de gouden bergen die de burger in verkiezingstijd steevast worden beloofd, blijft na de stembusgang weinig over. Wanneer een aantal partijen om tafel gaat zitten om een regeerakkoord te smeden, krijgen andere belangen plots een prominentere rol – die van het bedrijfsleven bijvoorbeeld.

(vlnr) Jesse Klaver (Groenlinks), Kees van der Staaij (SGP) en Premier Mark Rutte tijdens het NOS verkiezingsdebat op NPO Radio 1. Beeld ANP

‘Burger krijgt lagere belastingen nooit, bedrijven wel’

Bolhuis stelt: ‘Burgers krijgen hun lagere belastingen nooit, bedrijven onverwachts toch wel.’ De econoom keek eerst naar de ‘totale collectievelastendruk’, de optelsom van alle belastingen voor burgers en bedrijven. In acht van de negen onderzochte formaties kreeg het land niet wat het was beloofd, de lasten vielen in het regeerakkoord telkens hoger uit dan in de gezamenlijke verkiezingsprogramma’s was voorgespiegeld.

Op die belastingen inzoomend, constateert hij dat werkenden steevast aan het kortste eind trekken. In zeven van de negen formaties tussen 1986 en 2017 kregen werknemers veel minder lastenverlichting dan was beloofd, gemiddeld ging het om een verschil van ruim 3 miljard euro (vertaald naar de omvang van de huidige economie). Bolhuis: ‘Gezien dit feit is het vrij bizar dat het debat over de lasten op arbeid elke campagne opnieuw in volle hevigheid losbarst.’

Lees verder onder de grafiek

Andersom beloven partijen vaak hogere belastingen voor bedrijven, maar vallen de lasten op winst en vermogen in de regeerakkoorden tussen 1986 en 2017 gemiddeld lager uit, zo’n 250 miljoen euro (naar het huidige bruto binnenlands product). ‘Het is een veeg teken dat Nederlandse politici wat betreft beloften over de lastendruk op kapitaal zo onbetrouwbaar zijn.’

Lees verder onder de grafiek

Sinds 2002 rekent het CPB uit wat de maatregelen specifiek betekenen voor de ‘lastendruk’ voor huishoudens enerzijds en het bedrijfsleven anderzijds. Daardoor kon Bolhuis over de regeerperioden van Balkenende en Rutte nog duidelijker het verschil tussen burgers en bedrijven laten zien. Huishoudens liepen tijdens de zes formaties gemiddeld zo’ n 4 miljard euro mis (0,52 procent bbp), het bedrijfsleven kreeg juist gemiddeld 300 miljoen lagere lasten (0,04 procent bbp) dan was beloofd.

De econoom verwacht dat de lobby van het bedrijfsleven een grote rol speelt. In verkiezingstijd richten partijen zich tot de burger, beloften aan bedrijven spelen in debatten een minder grote rol. Tijdens de formatie begint het gesprek met de lobbyclubs van de bedrijven. ‘Deze lobby is overduidelijk sterker dan de lobby voor arbeid.’

Hogere uitgaven sociale zekerheid en bestuur

Al die miljarden die kabinetten niet besteedden aan lagere belastingen voor burgers gingen goeddeels op aan hogere uitgaven aan sociale zekerheid (uitkeringen) en het openbaar bestuur (onder meer de salarissen van Rijks-, provincie- en gemeenteambtenaren). De belofte om flink te snoeien in uitkeringen en ‘het eigen vlees’ blijkt in de praktijk moeilijk uitvoerbaar. Die ambtenaren blijken toch hard nodig en korten op de laagste inkomens stuit doorgaans op verzet van de achterban.

Ook de uitgaven aan zorg vallen meestal hoger uit dan in de doorrekeningen van de programma’s was beloofd. Het onderwijs blijkt juist bij de meeste formaties een ondergeschoven kindje, er gaat minder geld naartoe dan beloofd. Het kabinet-Rutte III vormt een uitzondering. Nadat tienduizenden basisschoolleraren protesteerden voor een hoger salaris, trokken de formerende partijen honderden miljoenen meer uit voor onderwijs.

De vraag is: laat Bolhuis vooral zien dat sommige partijen simpelweg veel beter kunnen onderhandelen? Nee, zegt hij, het is niet zo dat telkens één partij won en de afspraken naar zich toe wist te trekken. Alle coalitiepartijen beloofden in verkiezingstijd meer lastenverlichtingen dan ze in formatietijd in een regeerakkoord vastlegden. Oftewel: uit de som der politieke delen ontstaat iets geheel nieuws dat niet overeenkomt met het gemiddelde van de programma’s, noch met één van de afzonderlijke programma’s.

Afschaffen dividendbelasting is een treffend voorbeeld

Het huidige kabinet heeft dit passend geïllustreerd met het plan om de dividendbelasting af te schaffen. Deze lastenverlichting voor het bedrijfsleven stond in geen enkel verkiezingsprogramma, toch kwam de afspraak in het regeerakkoord. Ook in voorgaande regeerakkoorden werden zaken afgesproken – minder lastenverlichting voor burgers, lagere lasten voor bedrijven – die in geen enkel programma hadden gestaan. Het schrappen van de dividendbelasting kwam in de schijnwerpers te staan doordat het zo’n concreet plan was dat gemakkelijk werd opgemerkt door critici.

Nu de VVD overstag is en het plan zo goed als naar de prullenbak heeft verwezen, kan de discussie losbarsten over hoe de vrijgekomen 1,9 miljard euro te besteden. Komt het geld dit keer ten goede aan werkenden en huishoudens? Vakbonden FNV en CNV gaan volgende maand met hun achterban de barricaden op voor meer geld voor werknemers. Bolhuis’ onderzoek doet voor hen weinig goeds vermoeden.

Wimar Bolhuis, Elke formatie faalt, Uitgeverij Brooklyn.