Новый антироссийский законопроект группы из десяти сенаторов США может принципиально расширить возможности Вашингтона по давлению на Москву. Для российской нефтегазовой отрасли он может означать, по сути, коллапс не только развития, но и поддержания добычи и переработки. Фактически сейчас речь идет уже не об отдельных санкциях, а о десятилетней развернутой антироссийской программе внешней и внутренней политики США. Шансы на принятие столь резкого, жесткого и масштабного документа весьма спорны, хотя эксперты считают подобную вероятность все-таки далеко не нулевой.

Законопроект «Акт 2017 года о противодействии враждебному поведению России» (Counteracting Russian Hostilities Act 2017), проект комплексных экономических санкций против России, официально внесен его разработчиками в Конгресс США. Авторами концепции были республиканские сенаторы Джон Маккейн и Линдси Грэм, в Конгресс проект документа вносится от имени демократа Бена Кардина, соавторами числятся девять членов Конгресса — по пять демократов и республиканцев, преимущественно критики избранного президента Дональда Трампа. На пресс-конференции в Вашингтоне авторы отказались прогнозировать сроки принятия документа, подчеркнув лишь, что «не имеет значения», будет закон в случае принятия исполнять действующий до 20 января президент США Барак Обама или же после 20 января — президент Трамп.

Акт призван создать единые рамки для экономических и персональных санкций против России по трем поводам. Первый: враждебные действия РФ в киберпространстве (формальная причина для создания акта — он появился после отчета ФБР о внешнем влиянии из РФ на выборы в США), российские агрессивные действия по отношению к странам-соседям (присоединение Крыма, Украина, Южная Осетия, Абхазия) и необходимость системного отстаивания демократии и борьбы с коррупцией в Восточной Европе. В целом конструкция акта напоминает финальные версии санкционных актов США 1996 года против Ирана (ILA и ISLA) — по сути, это подразумевает постепенный переход от секторальных санкций к общеэкономическим, хотя и не предусматривает, как в случае с ILA и ISLA, фронтального запрета на всю внешнюю торговлю.

От хакеров до нефтяников

В первой части документа, посвященной киберпреступности, речь идет де-факто о секторальных санкциях по отношению к структурам и лицам в РФ, имеющим отношение к «враждебной киберактивности» в США, по аналогии с секторальными санкциями США к РФ в военно-промышленном комплексе. Речь идет об идентификации таких структур и лиц в течение 180 дней после подписания акта, аресте их активов и активов в США, использующихся ими, визовых запретах, запретах на сделки резидентов США с ними, в том числе на кредиты выше $10 млн сроком более года, сделки по покупке структурами США их активов и т. д. Реализовывать эти санкции (и делать исключения) может уже только Дональд Трамп. На эти мероприятия бюджету США предлагается выделить в 2018–2019 годах $25 млн.

Вторая часть — «противодействие военной активности РФ» — гораздо шире. С одной стороны, это прямой запрет на признание в США в той или иной форме Крыма территорией РФ, а Абхазии и Южной Осетии — независимыми государствами, и де-юре, и де-факто, включая печать госструктурами признающих это карт. Ни одно судно под флагом США не может ходить так, как будто Крым — часть России, а Абхазия не Грузия. Это же относится к самолетам американских перевозчиков. В чем именно должно выражаться игнорирование, документ не поясняет. Но очевидно, что в такой формулировке авиакомпании США, например, не смогут воспользоваться ни одним коридором в воздушном пространстве Крыма, в обслуживании которого участвуют российские диспетчеры.

Чрезвычайно жесткие меры предлагается ввести в отношении российского ТЭКа. Так, под санкции подпадет любой инвестор, вложивший $20 млн и более в любую деятельность, «прямо и существенно влияющую на способность РФ разрабатывать нефтяные и газовые ресурсы». Запрещены и инвестиции от $5 млн, если их совокупный объем за любые последовательные 12 месяцев превысил $20 млн. Впрочем, если воспринимать эти определения буквально, то ничто не мешает перечислять инвестиции траншами менее $5 млн. Похожим образом, по данным “Ъ”, уже сейчас обходятся ограничения на предоставление долгосрочного финансирования (сроком больше 30 дней): кредиты просто продляются каждые 30 дней.

Более неприятно выглядит то, что санкции могут быть введены для компаний, передавших в аренду или предоставивших России товары, услуги и технологии для «поддержания или увеличения производства нефти, нефтепродуктов и природного газа», если стоимость одного товара превышает $1 млн или общий объем сделок больше $5 млн за 12 месяцев. Эта мера если и не означает полный запрет поставок оборудования, то очень близка к нему. В частности, запрет распространяется на оборудование для модернизации НПЗ, которое большей частью закупается в Европе, США и Японии. До сих пор российская нефтепереработка вообще не была затронута международными санкциями.

Эта мера также может весьма серьезно сказаться на динамике добычи нефти, так как российские нефтяники по-прежнему активно закупают оборудование для проведения гидроразрывов на традиционных месторождениях. Более того, многие работы осуществляются западными подрядчиками «под ключ». «Кое-какие шаги по импортозамещению сделаны, но если запрет будет полным, отрасль ждут тяжелые времена и сокращение бурения»,— говорит один из собеседников “Ъ”. Но если поставки западных буровых растворов, насосов и запорной арматуры все-таки можно в течение нескольких лет заместить, уточняет он, то этого нельзя сказать про нефтеперерабатывающее оборудование, системы IT и связи.

И, наконец, законопроект подразумевает введение санкций за инвестирование более $1 млн (либо более $5 млн за 12 месяцев) в российские экспортные трубопроводные проекты, либо предоставление товаров, услуг, технологий для создания и поддержания энергетических трубопроводов в России. Это прямо угрожает проектам «Газпрома», в частности Nord Stream-2, так как он подразумевают инвестиции со стороны западных компаний или банков.

Дюжина для нарушителей

К компаниям или гражданам, которые нарушат описанный выше режим ограничений, согласно документу, может быть применен широкий список санкций. Так, им может быть отказано в поддержке американского Эксимбанка и доступе к госзакупкам в США, они не смогут получить разрешения на поставки товаров или услуг из США, а также кредиты американских банков. Если под санкции подпадет финансовое учреждение, оно не сможет работать с американскими долговыми инструментами, обменивать валюту и т. д. Компания, подпавшая под санкции, может столкнуться с запретом трансакций в долларах, запретом осуществлять сделки на территории США. Американские власти также могут запретить вкладывать деньги в долговые инструменты такой компании или ее акции. Те же меры, в том числе запрет на въезд в США, могут быть применены персонально к менеджменту санкционных компаний.

Отдельными статьями (секции 210–201 проекта акта) президенту США предписывается воспользоваться 5 или более санкционными инструментами из представленных 12 (от запрета кредитования банками США до полного запрета любых финансовых операций) в отношении структур—резидентов США, участвующих в приватизации госсобственности в России или в размещении ее суверенного долга. На практике применение этих мер будет означать так или иначе запрет для американских инвесторов покупать российские госактивы и евробонды.

Вероятность одобрения существует

Все эти акты президент США может ввести после консультаций с соответствующими комиссиями Конгресса. Действие второй части проекта акта может быть окончено при соблюдении двух условий: прекращение участия РФ в конфликте на Украине и выход РФ из военной операции в Сирии. Законопроект при этом никак не ограничивает президента США в введении персональных прежних санкций по акту 2015 года IEEPA, в рамках которых проводились ранее санкционные действия российских структур и физических лиц в России, на Украине и в самопровозглашенных ДНР, ЛНР, Абхазии и Южной Осетии.

Наконец, третья часть проекта акта может быть принята как отдельный закон США — «Акт 2017 года по борьбе с коррупцией и в поддержку демократии в Европе и Евразии». В ее рамках в течение 90 дней после принятия закона Госдепартамент США должен определить контролируемые и спонсируемые Россией государственные СМИ и сети «антизападного характера дезинформации и информационных фальсификаций» и выпускать раз в год отчет о них для Конгресса. Вместе с международными структурами и НКО в 2018 году должен быть создан европейско-евразийский демократический и антикоррупционный фонд с софинансированием из бюджета США объемом $100 млн — он должен как пропагандировать идеи демократии, информационной свободы и пр. в России и сопредельных странах, так и вести антикоррупционную агитацию.

Впрочем, все не ограничится по планам разработчиков акта именно агитацией — Минфину США проектом предписывается создать в рамках Сети борьбы с финансовыми правонарушениями подразделение, которое будет отслеживать нелегальные финансовые операции структур России в банковской системе США, помогать аналогичным структурам в Европе с теми же полномочиями, а также анализировать (с юридическими последствиями) владение подпадающих под акт структур недвижимостью в Соединенных Штатах.

Третья часть также может выполняться, как и первая, только президентом Дональдом Трампом — формулировки акта предполагают, по крайней мере в части финрасследований, что подразделение Минфина США может создаваться во второй половине 2017 года. Вторую часть акта — нефтяные санкции и ограничения на участие США в госдолге РФ и приватизации — в теории может выполнить, если Конгресс США успеет сделать проект акта законом до 19 января, и действующий президент Барак Обама.

Санкции в случае принятия длятся десять лет с возможностью продления. Успеет ли команда из десяти сенаторов дать такую возможность уходящему главе США, покажет весьма необычный политический расклад в Конгрессе вокруг законопроекта.

Бенджамин Кардин — автор законопроекта о новых санкциях против РФ — ранее был главным лоббистом наказания Москвы за смерть аудитора Сергея Магнитского. Так, еще в апреле 2010 года он попросил госсекретаря Хиллари Клинтон закрыть въезд в США для 60 российских чиновников, причастных к смерти Сергея Магнитского. Спустя два с половиной года соответствующий законопроект был принят Конгрессом и подписан президентом Бараком Обамой.

Шансов на принятие столь жесткого законопроекта в нынешних условиях немного. В частности, начальник аналитического департамента УК «БК-Сбережения» Сергей Суверов, занимающийся финансовыми и энергетическими вопросами, оценивает их в 40%. «Люди, которые инициировали новые ограничительные меры (среди них — демократ Бенджамин Кардин и республиканец Джон Маккейн.— “Ъ”), авторитетны, но пока в Конгрессе солидного большинства у них нет»,— заявил эксперт “Ъ”. Он пояснил: «Сейчас идет игра на опережение действий Дональда Трампа. Авторы законопроекта хотят противодействовать возможному улучшению отношений с Россией, в связи с чем и возникла эта инициатива». Впрочем, как добавляет господин Суверов, в Америке сейчас «сильны антироссийские настроения, поэтому вероятность одобрения новых мер все-таки существует».

Дмитрий Бутрин, Юрий Барсуков, Павел Тарасенко