עמדתה של עבאדי־בויאנג'ו חוללה ויכוח סוער במשרד האוצר, בין אגף החשב הכללי לאגף התקציבים, שהתמשך מאז 2015. החשבת הכללית לשעבר טענה כי רישום התמורה ממכירת קרקעות הבסיסים במרכז כהכנסה רגילה בתקציב המדינה, ולא כ"מימוש נכס", מנוגד לכללי החשבונאות המקובלים בישראל ולתקנים בינלאומיים. היא ואחרים הזהירו כי רישום כזה עלול לצייר את ממשלת ישראל כמי שנוקטת חשבונאות יצירתית מדי — כפי שנטען בעבר נגד ממשלת יוון, למשל — ובעקבות זאת אף לפגוע בדירוג האשראי שלה. עבאדי־בויאנג'ו טענה גם כי העלויות צריכות להירשם בתקציב המדינה כהוצאה רגילה, הכפופה לתקרת ההוצאה הממשלתית, ולא כ"הוצאה מותנית בהכנסה".

לאחר דיונים ממושכים נקבע ביולי האחרון, מתחת לרדאר, ההסדר החדש, שלו שותפים אגפי התקציבים והחשב הכללי. לפי הסדר זה, חלק הארי של ההוצאות בגין העברת הבסיסים לנגב ייחשב "הוצאה מותנית בהכנסה"; והכספים שיתקבלו מרשות מקרקעי ישראל (רמ"י) בעקבות מכירת קרקעות הבסיסים במרכז ייחשבו "הכנסה מיועדת" וישמשו למימון ההוצאה.

הנושא נרמז בהערת שוליים קטנה המופיעה בדו"ח על ביצוע תקציב המדינה והכנסות המדינה ממסים, שפירסם משרד האוצר ביום שני האחרון, כפי שהוא עושה מדי חודש. דו"ח זה עורר תשומת לב מפני שדווח בו על זינוק בגירעון המצטבר ב–12 החודשים האחרונים, ל–3.6% מהתמ"ג — בעוד יעד הגירעון ל–2018 כולה הוא 2.9% בלבד.

בהערת השוליים צוין כי "החל ב–2018 נכללות בחישוב הגירעון הכנסות מיועדות מרמ"י לפרויקטים במשרד הביטחון המוגדרים הסכמי פינוי כלכלי". החלק בדו"ח העוסק בהוצאות הממשלה ובגירעון נכתב בחטיבת המידע הניהולי באגף החשב הכללי, בראשות אלי ביתן, לשעבר חשב משרד ראש הממשלה.

באוצר מכחישים כל קשר בין הגירעון למהלך החשבונאי הנוכחי. עם זאת, קשה להימלט מהעובדה שאי־ביצוע המהלך היה מגדיל את הגירעון. הנימוק המרכזי למהלך הוא חשיבות ביצוע פרויקטים לאומיים כדוגמת העתקת מחנות צה"ל דרומה, המביאה לפינוי מסיבי של קרקעות. אלא שהצורך של הממשלה להידרש לשם כך לחשבונאות יוצאת דופן עלול לעורר הרמת גבה אצל הגופים העוקבים אחרי התנהלותה התקציבית. חברות דירוג האשראי הבינלאומיות עשויות להתייחס לכך בדו"חות שיפרסמו על ישראל בחודשים הקרובים.

נימוק אפשרי נוסף נוסף למהלך עשוי להיות העובדה שבשנים שחלפו מאז הוחלט על התוכנית — היא נהפכה מתוכנית על הנייר למהלך שצפוי לקרום עור וגידים בקרוב — ושהכספים שישמשו לטובתו מתחילים לזרום.

לא כל כסף שנכנס הוא הכנסה

המחלוקת בדבר הרישום החשבונאי של הכספים ממכירת הקרקעות במרכז נבעה מכך שבעוד גביית מסים, למשל, נרשמת בדו"חות הכספיים של הממשלה כהכנסה — התמורה ממכירת נכסים שבבעלות הממשלה, כגון קרקעות שהממשלה מפריטה, אמורה להירשם באופן שונה, לפי כללי החשבונאות הממשלתית. תמורה כזאת אינה אמורה להירשם כהכנסה, מפני שהיא נובעת רק משינוי ב"מצב הצבירה" של הנכס, מקרקעות, למשל — למזומנים. כך נעשה גם עם כ–2 מיליארד שקל שקיבלה הממשלה באחרונה כשמכרה את מניותיה הנותרות בבנק לאומי.

באגף התקציבים ביקשו, לעומת זאת, לאפשר רישום של התמורה שתתקבל ממכירת הבסיסים במרכז כהכנסות, כדי לאפשר להוציא כנגדם כספים מתקציב מערכת הביטחון על העתקת בסיסי צה"ל לנגב. אם אי־אפשר היה לרשום את התמורה כהכנסות, ההוצאות על העתקת הבסיסים היו מביאות לזינוק בגירעון התקציבי.

במשרד האוצר מודים כעת כי ביולי האחרון הושגו סיכומים חדשים לגבי רישום הכספים, אף שהמשרד לא נתן לכך פומבי באותה עת. לסיכומים אלה מתייחסים גם הדו"חות הכספיים של הממשלה ל–2017, שפירסם החשב הכללי באחרונה. הדו"חות מציינים כי קצב הפינוי של המחנות במרכז גבוה מקצב הבנייה של המחנות החלופיים בנגב, ובעקבות זאת נוצר עודף כספים זמני. לשם שמירתו של עודף זה נפתחה ב–2017 קרן חוץ תקציבית, שבה נצברו 2.2 מיליארד שקל עד סוף השנה. סכום זה הוא ההפרש בין הכספים שהעבירה רמ"י לפי אבני הדרך שנקבעו, 3.3 מיליארד שקל, לבין ההוצאות בפועל על הפרויקט של משרד הביטחון ב-2017, שהסתכמו ב-1.1 מיליארד שקל.

הצורך במימון יוצא דופן כזה למיזם להעתקת המחנות לנגב נבע מכך שאי־אפשר היה לממן מיזם ענקי כזה באופן רגיל תוך שמירה על מסגרת התקציב, כלומר, על יעד גירעון סביר וגם על כלל ההוצאה, האוסר להגדיל את הוצאות הממשלה ביותר משיעור מסוים (כמה אחוזים בודדים) בין שנה לשנה. הממשלה רצתה בכל זאת לבצע את הפרויקט — כפי שרצתה לממן פרויקטים אחרים שאי־אפשר היה לממנם תוך שמירה על מסגרת התקציב. כדי לעקוף את הבעיה, נקבע כי ההוצאה על העתקת המחנות תהיה "הוצאה מותנית בהכנסה", ולשם מציאת המימון פנה משרד האוצר לרמ"י.

משרד האוצר רוצה את הכסף של רמ"י

משרד האוצר לטש עיניים בשנים האחרונות לכספים הנכנסים לרמ"י ממכירת קרקעות, וביקש להשתמש בהם לתוכניות נוספות בתחום הדיור, כמו ההנחות על קרקעות במסגרת תוכנית מחיר למשתכן, הסכמי הגג שחותם שר האוצר עם ראשי עיריות, מיזמי התחדשות עירונית והקמת מחלפים במסגרת תוכנית "נתיב לדירה".

בנק ישראל ניתח את הפרקטיקה הזאת בסקירה הפיסקלית שפירסם באוגוסט האחרון תחת הכותרת "ההתפתחויות התקציביות בשנתיים האחרונות והתוואי הצפוי לשנים הקרובות". אנשי חטיבת המחקר בבנק הזהירו כי שימוש בתמורה ממכירת קרקעות של המדינה למימון הוצאות ממשלתיות עלול להשפיע לרעה על המאמצים להקטנת החוב הציבורי. הם גם הביעו חשש ממכוונות שפורסמו לממן בצורה דומה מיזמים כמו הרחבת הדיור הציבורי, חיזוק מבנים בצפון ושיפור מערכת הבריאות. "גם אם מדובר לרוב בפרויקטים ראויים, אופן מימון זה פוגם ביעילות תהליך התקצוב, משום שהוא מקצה את ההכנסות ממכירת קרקעות מדינה לתוכניות ספציפיות שיכולות לנצל את תקבולי מכירת הקרקעות, שלא כחלק מסדר העדיפויות וניתוחי העלות־תועלת הכלליים בתקציב", כתבו חוקרי בנק ישראל.

הדיונים שנערכו במשרד האוצר עסקו בחששות כאלה. אחת הדעות שהועלו בהן היתה כי אפשר להצדיק, גם אם בדוחק, שימוש בתמורה ממכירת קרקעות של רמ"י למיזמים שאינם של רמ"י. לדוגמה, נטען, הקמת בסיסים חדשים לצה"ל בנגב מאפשרת לרמ"י להשתמש בקרקעות במרכז, שערכן גבוה יותר, לבנייה למגורים. עם זאת, נטען, קשה יהיה יותר להצדיק שימוש בתמורה מהפרטת קרקעות לצרכים שאינם מתחום הדיור, לדוגמה שיפור של מערכת הבריאות.

"הנושא נבחן לעומק"

רשימת הבסיסים שיועתקו לנגב פורטה בהחלטה של הממשלה מ–2015. היא כוללת את המחנות צריפין, סירקין, תל השומר, טירה, גנים (מחנה השלישות ברמת גן) ושדה דב, בחלקם או בשלמותם. לכל מחנה נקבע לוח זמנים לפינוי, מ–2016 עד 2023, ובמקומם אמורות לקום כ–57 אלף יחידות דיור.

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "נושא ההכרה בתקציב המדינה של כספים המועברים על ידי רמ"י לטובת ביצוע מיזמי 'פינוי כלכלי' נבחן לעומק בשנתיים האחרונות, בין היתר על רקע החשיבות הגוברת בביצועם של פרויקטים מסוג זה, שבמסגרתם מפונות קרקעות בעלות פוטנציאל לפיתוח תשתיות דיור ופיתוח עירוני אחר, בעיקר במרכז הארץ, על ידי גופים בעלי זיקה לממשלה וגופים אחרים. בסיום הבחינה הוחלט, בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר, על קביעת סדרת עקרונות, כך שרק לגבי פרויקטים העונים על עקרונות אלה, יוכרו הכספים המתקבלים מרמ"י כהכנסה מיועדת בתקציב המדינה. בכלל זה, הוכרו פרויקטי מעבר צה"ל לנגב באופן חלקי, בעוד שלגבי פרויקטים אחרים לא בוצעה הכרה כאמור. הבחינה היתה מעמיקה והביאה בחשבון את ההיבטים המשפטיים והיבטי חשבונאות לאומית, כך שאנו דוחים בתוקף את האמירות לגבי 'דרכי חשבונאות יצירתית לצמצום הגירעון'. יצוין בהקשר זה כי הנושא נדון זה כשנה וחצי, וכי הסיכום הסופי הושג עוד ביולי, כך שאין כל קשר לאומדן הנוכחי של הגירעון ב–2018".

https://www.themarker.com/allnews/.premium-1.6637580



תמיר ליפשיץ - חדשות טריות מהארץ ומהעולם