Drei düstere Szenarien für die bilateralen Beziehungen der Schweiz mit der EU im Jahr 2050 Kommt es zur grossen Reform oder zum grossen Zerfall der EU? Für den Zustand Europas im Jahr 2050 sind unterschiedlichste Szenarien denkbar, einfach wäre die Lage für eine unabhängige Schweiz kaum.

1. Der europäische Bundesstaat

Wir schreiben das Jahr 2050, die Europäische Föderation steht in höchster Blüte. Im Zuge der Integration der Euro-Zone ist in den letzten gut 30 Jahren eine politische Union entstanden mit Finanzminister, Steuerhoheit und einem Budget, das über die Jahre stetig gewachsen ist. Die demokratische Kontrolle wird von einem direkt gewählten Euro-Zonen-Parlament ausgeübt, das an die Stelle des Europaparlaments getreten ist und die nationalen Abgeordnetenhäuser in der Finanz-, Wirtschafts- und Steuerpolitik entmachtet hat.

Nach jahrelangem Chaos verzichteten die Briten auf den EU-Austritt, wobei sie die Schaffung einer Sicherheits- und Verteidigungsunion akzeptieren mussten. So wurde die Entsendung von EU-Eingreiftruppen in afrikanische Krisengebiete möglich, was der Schaffung der europäischen Armee den Weg geebnet hat. Über die EU-Grenz- und -Küstenwache an der Schengen-Aussengrenze hat sich eine EU-Asyl- und -Migrationspolitik entwickelt – Asylstandards sind vereinheitlicht, und ein europäisches Punktesystem steuert die Wirtschaftsmigration aus Drittstaaten.

Nicht nur im Zweiten Weltkrieg, sondern auch in der Zukunft kann sich die Schweiz kaum von den Entwicklungen in Europa abgrenzen. (Bild: Photopress-Archiv / Keystone)

Für die Schweiz wurde der bilaterale Weg im Gegenzug immer steiniger. Je mehr sich die EU zu einem staatlichen Gebilde entwickelte, desto weniger duldete sie ein sektorielles Andocken. Eine Volksinitiative zur Kündigung der Bilateralen wurde zwar abgelehnt, erfolgreich war aber ein Referendum gegen die Weiterentwicklung der Migrationspolitik und die Beteiligung an milliardenschweren Flüchtlingsabkommen mit afrikanischen Staaten.

Nachdem die Assoziierung an Schengen und Dublin hatte beendet werden müssen, wankte das ganze bilaterale Gebäude. Die Schweiz lag nun an einer Schengen-Aussengrenze. Wegen der Terrorgefahr und eines Skandals um die Fälschung digitaler Pässe musste die EU die Grenzkontrollen stark intensivieren, um die Bevölkerung zu beruhigen. Seither nimmt die Ein- und Ausreise aus der Schweiz oft Stunden in Anspruch.

Die Ausgrenzung der Schweiz hatte nicht nur psychologische Folgen. Da grenzüberschreitende Wertschöpfungsketten zerbrachen, gingen ganze Wirtschaftszweige ein. Ohne Schengen liess sich die Personenfreizügigkeit nicht lange halten. Die Nachteile des Endes der Bilateralen I und des Austritts aus dem Binnenmarkt konnte die Schweiz dank einem umfassenden Freihandelsabkommen mit der Europäischen Föderation sowie einer konsequenten Ausrichtung auf Asien dämpfen. Die Stagnation erleichterte es der Schweiz auch, den Verfassungsauftrag zur Kontrolle der Zuwanderung aus dem Jahr 2014 endlich konsequent umzusetzen.

Doch das Ende des bilateralen Wegs hat in der europapolitischen Debatte zu einer neuen Polarisierung zwischen Befürwortern und Gegnern der Europäischen Föderation geführt. In Kürze kommt die Volksinitiative «Raus aus der Isolation» (Radi) zur Abstimmung – mit ungewissem Ausgang. Sie fordert den Bundesrat auf, das vor Jahrzehnten für gegenstandslos erklärte EU-Beitritts-Gesuch zu reaktivieren und mit Brüssel Beitrittsverhandlungen aufzunehmen.

Aus der Perspektive von 2017 mag das Szenario eines weitgehend integrierten europäischen Staates völlig unrealistisch wirken. Allerdings ist die Unsicherheit über die Zukunft der EU seit dem Brexit so gross geworden, dass sich auch die Bandbreite des Plausiblen weit geöffnet hat.

Die EU-Kommission hat im März in einem Weissbuch fünf Zukunftsvisionen präsentiert. Diese reichen von einem radikalen Rückbau der EU auf den Binnenmarkt mit seinen vier Grundfreiheiten bis zum Szenario «viel mehr gemeinsames Handeln», das einem transnationalen Föderalstaat nahekommt. Fest steht, dass das sinkende Gewicht Europas in der Welt und die geopolitische Unsicherheit Anreize zu einer stärkeren Kooperation setzen. Der europäische Anteil an der Weltbevölkerung, der vor einem Jahrhundert noch 25 Prozent betragen hatte, wird bis 2050 auf 4 Prozent schrumpfen. Auch Europas Anteil am globalen BIP wird weit unter die heutigen 22 Prozent sinken, während China, Indien oder Brasilien zulegen.

2. Das «Europa à la carte»

Die Reformagenda Emmanuel Macrons für die Euro-Zone, Donald Trumps Druck auf Europa in der Verteidigungspolitik und die Flüchtlingskrise können bereits heute als Hinweise auf eine stärkere Europäisierung in zentralen Politikbereichen gedeutet werden. Auf einem anderen Blatt steht aber, ob sich die heterogenen EU-Staaten auf einen gemeinsamen Weg einigen können. Hier knüpft das Szenario an, das die EU-Kommission unter dem Titel «Wer mehr will, tut mehr» beschreibt und das einem «Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten» nahekommt.

Anstelle der «immer engeren Union» erhob die EU-Kommission «Flexibilität» und «Modularität» zu neuen Leitprinzipien, die aber auf den Binnenmarkt und seine vier Grundfreiheiten nur zurückhaltend angewendet werden durften. Darauf pochten vor allem die Osteuropäer, damit dem «Europa à la carte» eine gemeinsame Basis bleibe. Als «souveränes» Nichtmitglied geniesst die Schweiz wenig Mitbestimmungsrechte, muss sich aber teilweise Urteilen des Europäischen Gerichtshofs fügen. Auch die Personenfreizügigkeit muss die Schweiz dulden. Die Kriterien für die Auslösung einer EU-weit eingeführten «Notbremse» sind so streng, dass sie kaum je zur Anwendung kommt. Dennoch hat die Bremse die Akzeptanz der Freizügigkeit im Volk erhöht.

Dass die EU-Integration in den letzten 33 Jahren vor allem über «Koalitionen der Willigen» vorangeschritten war, hat der Schweiz ermöglicht, den bilateralen Weg weitgehend zu wahren. Bei der Schaffung eines EU-Polizei-Korps zur Bekämpfung von Terror und grenzüberschreitender Kriminalität beteiligte sie sich zusammen mit 15 EU-Staaten. Bei der Harmonisierung technischer Standards für vernetzte Autos machte die Schweiz aber beispielsweise nicht mit.

Zum Glück für die Schweiz hat sich bis im Jahr 2050 entgegen den Prognosen mancher Experten keine EU herausgebildet, in der sich die weniger stark integrierten Länder konzentrisch um ein Kerneuropa herum gruppieren. Denn hätte die immergleiche Gruppe von Kernstaaten die EU-Verteidigungsunion, die Integration der Euro-Zone und die Europäisierung der Migrationspolitik vorangetrieben, wäre es für Bern schwierig geworden, nur die Assoziierung an Schengen und an Dublin zu wahren, ohne sich auch in anderen Bereichen stärker zu integrieren. Nach dem Brexit liess es Frankreich mit einer «politique des yeux fermés» zu, dass sich viele abgewiesene Asylsuchende nach Grossbritannien durchschlugen, weil sie von dort keine Dublin-Rückführungen zu befürchten hatten. Darum wollte die Schweiz ein Ausscheiden aus Dublin unbedingt vermeiden, um nicht zur «Asyl-Insel» zu werden, wie es hiess.

«Flexibilität» und «Modularität» haben dazu geführt, dass Europa aussenpolitisch immer weniger handlungsfähig und institutionell immer komplizierter geworden ist. Nur noch wenige Experten haben den Überblick darüber, welches Land sich an welchem Sektor beteiligt und in welchem Feld unbeteiligt geblieben ist. Darunter leidet die demokratische Legitimität: Die je nach Kooperationsfeld unterschiedlichen Staatengruppen können kaum noch parlamentarisch kontrolliert werden. Die Entscheidungsstrukturen sind so komplex geworden, dass sich die meisten Bürger von Europa abgewendet haben.

3. Europa der Nationalstaaten

Im Weissbuch der EU-Kommission fehlt (nicht ganz überraschend) ein Zukunftsszenario: das Ende der EU und die Rückkehr zu einem Europa der Nationalstaaten. Im Rückblick aus dem Jahr 2050 nennen Historiker das Brexit-Votum im Jahr 2016 als Auslöser des Zerfalls der EU. Doch das Ende kam eher schleichend als mit einem grossen Knall: Der Stabilitätspakt wurde je länger, je systematischer missachtet, und in der Migrationspolitik widersetzten sich Ungarn und Polen nicht nur politischen Beschlüssen, sondern auch den Urteilen der EU-Richter. Die EU-Institutionen lösten sich erst nach Jahrzehnten auf, wurden aber relativ schnell irrelevant, da ihre Entscheide nicht mehr umgesetzt wurden und Brüssel gegenüber den Nationalstaaten machtlos blieb.

Ermöglicht hatten diese Entwicklung rechtsnationalistische Parteien, die nach dem Wahlsieg Marine Le Pens in Frankreich 2022 in mehreren Ländern an die Macht kamen. Die Nationalisten versprachen «fairen Handel zwischen freien Völkern», sobald die Brüsseler Bürokratie erst einmal ausgeschaltet sei. Bald aber kochten die ersten Handelsstreitigkeiten hoch, und die Zerschlagung des Euro löste wirtschaftliche Verwerfungen aus. In der Folge verteuerten viele Länder mit ihrer aggressiven Abwertungspolitik den Franken immer wieder – zum Leidwesen der Exportindustrie.

Ohnehin haben protektionistische Tendenzen und unterschiedliche nationale Zulassungsverfahren der Schweiz den Zugang zu den Absatzmärkten in der Nachbarschaft erschwert. Auch ausserhalb Europas sind Handelsbarrieren und geopolitisches Konkurrenzdenken an die Stelle multilateraler und regelbasierter Strukturen getreten. Die Instabilität hat zu einer Binnenorientierung der Schweizer Wirtschaft geführt.

Aufgrund der zunehmenden Isolationspolitik der USA war es in Europa zu einer Aufrüstung gekommen. Aller Schwarzmalerei zum Trotz hat das Ende der EU aber nicht zur Rückkehr klassischer militärischer Territorialkonflikte geführt – sieht man von der Annexion früherer Sowjetrepubliken ausserhalb des Nato-Gebiets durch Russland einmal ab. Die direktdemokratische Schweiz galt vielen als Vorbild, manche Regierungen setzen bis heute je nach Opportunität Internet-Plebiszite an, um ihre Macht zu festigen.

Im unsicheren Umfeld hat die Neutralität neue Bedeutung erlangt. Dennoch gerät auch die neutrale Schweiz hin und wieder ins Visier anderer Staaten. Wirtschaftsspionage gehört zur Tagesordnung und sät Misstrauen. Einschüchterungsversuche wie der traumatische Cyberangriff auf die Netzwerke der SBB und des selbstfahrenden Strassenverkehrs oder die Desinformationskampagnen gegen die Schweizer Steuerpolitik bleiben zum Glück Ausnahmen.

Anhaltende Spannungen gibt es an der Südgrenze, wo der Migrationsdruck in den letzten Jahren wieder zugenommen hat. Je nach Regierung und politischer Grosswetterlage in Rom sieht sich Italien mehr oder weniger an den bilateralen Flüchtlingspakt mit der Schweiz gebunden. Derzeit scheinen die Behörden den Migranten wieder geradezu den Weg ins Tessin zu weisen. Bald kommt die «Grenz-Strategie 2083» zur Abstimmung, welche die erheblichen Lücken in der Mauer entlang der grünen Landesgrenze schliessen und Arbeitsplätze im Baugewerbe schaffen soll, die im Zuge der Stagnation und der Digitalisierung verloren gingen. Gegner der Vorlage argumentieren mit den exorbitanten Kosten und erklären, es sei schwierig, auf einen so langen Zeithorizont hinaus Prognosen über die Migrationsentwicklung anzustellen – erst recht über die politische Lage in Europa.

Serie «Schweiz 2050»:

Welches Geschäftsmodell sichert unseren Wohlstand? Welche Folgen hat die Digitalisierung für den Arbeitsmarkt und unsere Gesundheit? Wie kommunizieren wir? Wie verändert der Klimawandel den Alpenraum? Welchen Platz nehmen wir in Europa ein? In einer Artikelserie blickt die NZZ nach vorne, prüft Potenziale und entwirft Visionen für die Zukunft.

Die jüngsten Beiträge der Serie «Schweiz 2050»: