Dlaczego drogi lokalne w Polsce tak szybko się niszczą?

Tematem dzisiejszego wpisu będzie nieco niższy poziom przestępczości gospodarczej – taki bardziej swojski, można by powiedzieć. Zapewne wielu z Was, jadąc sobie jakąś tam lokalną trasą, zastanawiało się nieraz, dlaczego jest tak, że w Polsce buduje się nową drogę, a ta już po 3 – 4 latach nadaje się do generalnego remontu. Ba, w ekstremalnych przypadkach już po jednej zimie na takiej nowej nawierzchni potrafią pojawiać się pęknięcia. Czym to jest spowodowane…?

Wersja video dla tych, którzy wolą oglądać i słuchać ⬇️

Wersja tekstowa dla tych, którzy wolą czytać ⬇️

W tekście znajdziecie praktycznie to samo, co w filmiku, ale doskonale zdaję sobie sprawę z tego, że wielu moich Czytelników oraz Czytelniczek ma sentyment do słowa pisanego, więc teksty na blogu są i będą – nie zamierzam zmieniać się w 100% youtubera (cokolwiek to znaczy).

Potencjalne wyjaśnienia problemu szybko niszczejących dróg lokalnych

Teoria nr 1

Niektórzy twierdzą, że drogi niszczą się szybko dlatego, że po prostu taki mamy klimat. No i nie jest to prawda, ponieważ takie np. Niemcy mają klimat bardzo podobny, a drogi mają w stanie o wiele lepszym (no, może nie zawsze).

Teoria nr 2

Ok, więc może nasze drogi lokalne masowo niszczą ciężkie maszyny rolnicze, ciężarówki i tak dalej? Oczywiście, przy dużym natężeniu ruchu takich pojazdów ich destrukcyjny wpływ na nawierzchnię jest bezdyskusyjny. Ale nie oszukujmy się: jeśli po danej drodze przejedzie kilka razy dziennie ciągnik – nawet ciężki – z przyczepą, a od czasu do czasu jakiś kombajn czy ciężarówka (głównie przy okazji żniw, wykopków itp.), to jeszcze nie oznacza, że taka droga musi się rozpadać po kilku latach! Są bowiem miejsca, gdzie ciężkie pojazdy jeżdżą naprawdę często, a mimo to nawierzchnia jest w dobrym stanie nawet po kilku latach.

Teoria nr 3

Więc może to firmy budujące lokalne drogi partaczą robotę…? Bingo! Ale to partaczenie jest spowodowane w dużej mierze patologicznym systemem i winowajców jest tutaj więcej, niż tylko przysłowiowy Janusz biznesu chcący się szybko dorobić na gminnych zamówieniach. I dziś właśnie przedstawię jeden ze scenariuszy obrazujący to, jak w rzeczywistości wyglądają takie kontrakty.

Przetargi na budowę dróg lokalnych i nieformalne kryterium 100% cena

Jest sobie jakaś gmina w Polsce, która organizuje przetarg na budowę 10 kilometrów lokalnej drogi. Żadna tam specjalnie uczęszczana trasa – po prostu zwykła droga gminna. No i teraz do przetargu przystępuje firma X, która ma własną wytwórnię mas bitumicznych, wszystkie niezbędne sprzęty, wykwalifikowaną kadrę, doświadczenie – ogólnie wszelkie atuty, aby takie zamówienie zgarnąć. Cena też zostaje skalkulowana tak, żeby ciężko było konkurencji ją przebić – oczywiście zakładając, że droga będzie budowana zgodnie ze specyfikacją czy też sztuką budowlaną.

Rozstrzygnięcie zamówienia

Przychodzi dzień przetargu, gdzie okazuje się, że spośród kilku startujących oferentów zwycięzcą została jednak firma Y. No i nie byłoby w tym nic dziwnego, gdyby nie dwie rzeczy:

– po pierwsze firma Y to spółka, która co prawda działa na rynku od wielu lat, ale właściwie nie ma żadnej infrastruktury – no, może przysłowiową łopatę w garażu;

– po drugie owa firma Y wygrała przetarg proponując cenę tak niską, że firmie X absolutnie by się nie opłacało jej przebijać, nawet przy posiadaniu własnej wytwórni mas bitumicznych, bazy sprzętowej i know-how.

Zatem powstaje bardzo ważne pytanie: jakim cudem firmie Y opłacało się dać tak niską cenę?

I tutaj, zanim przejdę do odpowiedzi, muszę zaakcentować jedną rzecz. Otóż w teorii nie jest wcale tak, że to najniższa cena musi wygrać! Wręcz przeciwnie – powinno się premiować te oferty, które mają najlepszy stosunek ceny do jakości. Niestety, w praktyce cena ma tak dużą wagę przy zamówieniach, że to ona decyzuje o zwycięstwie. Konsekwencje tego są daleko idące.

Jak w praktyce działa system przetargów na budowę lokalnych dróg

Szef firmy X, czyli tej, która przegrała przetarg, nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia. Po jakimś czasie wysyła więc jednego z pracowników na miejsce budowy, aby zobaczyć, czy prace są wykonywane zgodnie ze sztuką budowlaną. Co się okazuje…? Że oczywiście nie są! Podbudowy (tzn. warstwy znajdując się pod widoczną nawierzchnią) są zwyczajnie za cienkie i niezgodne ze specyfikacją, czego konsekwencją będzie oczywiście zbyt szybko pękająca nawierzchnia oraz tworzenie się różnych nierówności.

Szef firmy X postanawia nieformalnie zapytać w Urzędzie Gminy (zleceniodawca), czy wiedzą o tej patologicznej sytuacji. W odpowiedzi słyszy wiele mówiące zdanie: „Panie …, jeśli Pana firma chce jeszcze wygrać jakiś przetarg na naszym terenie, to lepiej niech Pan da spokój.”.

No dobrze, a co z kontrolą jakości budowanych dróg…?

No właśnie, przecież budowę drogi powinno się kontrolować! Jak zatem obchodzi się taką przeszkodę – czy może fałszując dokumentację…? No więc właśnie niekoniecznie. Prymitywne sfałszowanie dokumentów, czy też raczej poświadczenie w nich nieprawdy, powodowałoby „wystawienie na strzał” wtajemniczonego specjalisty dokonującego odbioru. Przykładowo zewnętrzna kontrola mogłaby wykryć nieprawidłowości i wyciągnąć konsekwencje wobec odbierającego. Jak to zatem rozegrać?

Odpowiedzią jest coś, co można by nazwać schematem punktowym. Otóż specjalista kontrolujący przebieg prac i dokonujący odbioru jedzie sprawdzać drogę tylko i wyłącznie na konkretnych odcinkach. No a tam wszystko jest zrobione jak należy, warstwy odpowiednio grube i nie ma się do czego przyczepić. Przykładowo więc na dystansie 10 kilometrów robi się 3 takie miejsca, w których nawierzchnia na odcinku kilkuset metrów jest zgodna ze specyfikacją i voilà! Kontrola z Urzędu Gminy pojedzie tam i tylko tam, wszystko będzie się zgadzało, więc nawet w razie późniejszych problemów wszyscy są kryci. Oczywiście wszystko jest odpowiednio zabezpieczone, jest ślad w miejscu pobierania próbki, jest protokół – generalnie wszystko dopięte na przysłowiowy tip-top. I ciężko jest tutaj coś udowodnić, ponieważ w praktyce ktoś musiałby być przy rozmowie (albo ją nagrać), gdzie wykonawca umawia się z kontrolującym w jakich konkretnych miejscach będzie kontrolowane wykonanie drogi.

Znany inwestor giełdowy Benjamin Graham mawiał: “Ufaj, ale sprawdzaj”. To powiedzenie doskonale pasuje również do branży budowlanej – i to nie tylko w kontekście ustawiania przetargów.

A kto bierze na siebie ryzyko budowy drogi poniżej kosztów?

Załóżmy, że realny koszt wybudowania drogi, bez uwzględnienia zysku wykonawcy, wynosił ogółem 10 milionów PLN. Firma X z naszego przykładu zaproponowała 11 milionów PLN – i przegrała. Wygrała firma Y, która zaoferowała się wybudować tę drogę za 9 milionów PLN, czyli poniżej kosztów materiału i robocizny. Tyle, że firma Y nie ma żadnej infrastruktury (oprócz wspomnianej łopaty w garażu), która umożliwiałaby jej realizację tego zlecenia. Kto więc będzie je wykonywał…? Firma Z, która jest już realnym przedsiębiorstwem z odpowiednią bazą!

Jak nietrudno się domyślić, firma Y (czyli ta, która wygrała przetarg) w naszym dzisiejszym wariancie jest tak naprawdę słupem, kontrolowanym pośrednio przez właścicieli firmy Z. Firma Y istnieje już jakiś czas na rynku, więc spełnia kryteria przystępowania do tego typu przetargów (kryterium posiadania odpowiedniego portfolio realizacji). Jednocześnie Y nie ma zbyt wielkiego majątku, więc w razie problemów może sobie spokojnie zbankrutować.

Art. 36a Prawo zamówień publicznych w praktyce

Jednak jest tutaj pewne ograniczenie: prawo zamówień publicznych jasno precyzuje, że przy tego typu zamówieniach wykonawca nie może powierzyć całości zlecenia podwykonawcy lub podwykonawcom. Takie przepisy wprowadzono specjalnie po to, aby wyeliminować sztuczne podmioty, których jedynym zadaniem byłoby wygrywanie przetargów. Zatem szach i mat…? Niekoniecznie.

Oto bowiem zgodnie wykładnią literalną art. 36a Pzp firma, która wygrała przetarg, nie może zlecać realizacji całości zamówienia podwykonawcom, ale pewną część już zlecać może. Ok, a jaką to część może podzlecić – 10%, 30%, czy może 90%…? Odpowiem tak: to zależy. Zależy od tego, czy zamawiający (czyli w naszym przypadku Urząd Gminy) określił w zamówieniu konkretne, kluczowe rodzaje robót, jakie wykonawca wygrywający przetarg musi wykonać własnymi siłami. Jeśli więc określił np. taki zakres, który w istocie stanowi np. 80% całości robót, to pozamiatane, mówiąc kolokwialnie.

Odpowiednie sformułowanie warunków zamówienia kluczem do sukcesu

A co, jeśli zamawiający nie określił w SIWZ (Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia), które kluczowe części robót muszą być wykonane przez firmę wygrywającą przetarg? Jak wtedy mogą wyglądać proporcje robót w wykonywaniu zamówienia? Dobry pogląd na tę kwestię daje wyrok Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) z 2019 roku, choć podobna linia orzekania wykształciła się już wcześniej. Tak więc Firma S.F. złożyła do KIO odwołanie od decyzji wydanej przez gminę w T., która to decyzja polegała na odrzuceniu oferty owej firmy S.F. Powód odrzucenia? Według zamawiającego (czyli gminy) firma S.F. miała realizować praktycznie całe zlecenie w oparciu o podwykonawców. Jak wyglądały tam proporcje? Otóż według załączonych dokumentów, przy wartości zamówienia na poziomie blisko 4 milionów PLN firma S.F. miała wykonać roboty o wartości… niecałych 80 tys. PLN, czyli 2% wartości zamówienia. No i zdaniem Krajowej Izby Odwoławczej to wystarczyło, aby uznać, że nie doszło tutaj do czynności zmierzających do obejścia ustawy przez firmę S.F., więc odrzucenie jej oferty było bezpodstawne. Dodatkowo KIO podkreśliła fakt, że intencją zleceniobiorcy było wykonywanie przez niego samodzielnie takich obowiązków umownych, jak koordynowanie robót, rozliczanie budowy i tak dalej.

Reasumując

Jeśli ktoś jest dobrze poukładany z gminą, to gmina nie określi w warunkach zamówienia kluczowego zakresu prac, jakie muszą być realizowane bezpośrednio przez zwycięzcę przetargu. No a jak tak, to wygrywający przetarg może realizować w zasadzie tylko poboczne prace + koordynować projekt i będzie ok.

Liczba odwołań wnoszonych do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) w ciągu ostatnich lat. Ponad 20% z tych odwołań dotyczy przetargów związanych ze świadczeniem usług budowlanych. Źródło: uzp.gov.pl

Na układy nie ma rady, czyli jak funkcjonuje system budowania lokalnych dróg

Trzeba to sobie powiedzieć jasno i otwarcie: akcje podobne do tej, jak ta z firmami X, Y i Z, rzadko byłyby możliwe bez przyzwolenia władz gminy. No a dlaczego władze gminy miałyby pozwalać na taki proceder…?

Pierwsza myśl: chodzi pewnie o łapówki

Cóż, w niektórych przypadkach zapewne bywało i tak, że ktoś po prostu brał w łapę. Przytoczę tutaj znany mi przypadek: była sobie pewna firma A, która wygrywała przetargi w kilku różnych gminach i za każdym razem dziwnym trafem składała ofertę tylko minimalnie niższą od następnego w kolejności oferenta. Czyli np. jedna firma zaoferowała wykonanie robót za 650 tys. PLN, druga za 730 tys. PLN, a trzecia za 800 tys. PLN. Tymczasem firma A dała ofertę na 640 tys. PLN – i prawidłowość taka powtarzała się w wielu (zbyt wielu) przetargach, w których uczestniczyła. Jak to możliwe?

Jest kilka potencjalnych rozwiązań – przykładowo ktoś miał dostęp do cen zawartych w ofertach jeszcze przed otwarciem kopert, więc mógł dać tzw. cynk. Inny wariant to taki, w którym ekipa otwierająca koperty była zwyczajnie dogadana z wykonawcą, a jeden z jej członków miał przy sobie kilka kopert od firmy A z różnymi cenami. Po otwarciu ofert można więc było podrzucić tę kopertę, która najbardziej pasowała i sprawa była praktycznie czysta. Sytuację na szczęście poprawił system elektronicznych przetargów, gdzie aktualnie już nie jest tak łatwo podstawić lipną ofertę (i bardzo dobrze). No i wreszcie sytuacja dziś opisana, czyli jedna firma daje zaniżoną wycenę, wygrywa przetarg, a roboty realizuje ktoś inny „przycinając” na materiałach, aby wyjść na swoje.

Scenariusz drugi: wójt chce wygrać wybory, więc musi olśnić wyborców nowymi drogami

Jednak nie zawsze musi tak być, że w grę wchodzą łapówki i dość prymitywne ustawianie przetargów! Otóż weźmy takiego wójta, który chce wygrać kolejne wybory. W budżecie gminy ma on do dyspozycji określoną kwotę pieniędzy, jaką może przeznaczyć na budowę dróg. No i teraz tenże wójt chce tych dróg wybudować jak najwięcej – nie jak najlepiej, a jak najwięcej – a to bardzo istotna różnica! Większość ludzi w Polsce jest bowiem przyzwyczajona do tego, że drogi „sypią się” już po kilku latach i traktują ten fakt jako coś normalnego. Poza tym w naszym kraju najczęściej patrzy się na ilość, a nie na jakość – taka prawda.

W związku z tym będąc wójtem chcącym wygrać wybory lepiej jest wybudować 10 km byle jakiej drogi, która za 3 – 4 lata będzie nadawała się do remontu, niż zbudować 7 czy 8 km dobrej drogi, która spokojnie przetrwa i 10 lat bez potrzeby łatania dziur. Ludzie powiedzą bowiem: „Ten wójt to dobry jest, tak dużo wybudował!”. A że droga będzie szybko się psuła…? To przecież wina wykonawcy, a nie wójta. Poza tym mało kto będzie zastanawiał się nad tym, że dla budżetu gminy taniej wyjdzie postawienie na lepszą jakość, niż na tandetę, którą trzeba często remontować.

Zatrzymania lokalnych włodarzy pod zarzutem brania łapówek i uczestnictwa w “ustawkach przetargowych” nie są tak częstą sprawą, jak być powinny.

Lata mijają, a w Polsce dalej jak w lesie…

Taki system przetargów i budowy dróg lokalnych trwa od wielu lat i to on w głównej mierze odpowiada za kiepskie drogi lokalne. Gdyby tak wyeliminować różne dziwne firmy, jak firma Y z dzisiejszego przykładu i nie wybierać zawsze najtańszej oferty, to może coś by drgnęło i sytuacja poszłaby ku lepszemu. I tak się nieraz dzieje, bo oczywiście nie zawsze i nie wszędzie występują patologie, nie uogólniajmy! Ale w wielu miejscach naszego kraju potworzyły się pewnego rodzaju układy zamknięte, które skupiają Januszy na urzędowych stołkach oraz lokalnych biznesmenów od lat żyjących głównie z lokalnych przetargów. Wszyscy oni się znają, czasem bywają u siebie na grillach, jest fajnie, jest przyjemnie – no i po co to zmieniać…?

Oczywiście, od czasu do czasu znajdzie się ktoś spoza układu, kto zgarnie jakieś zamówienie, no ale wtedy ten układ przechodzi często do kontrataku, starając się zniechęcić takiego intruza, np. poprzez różne donosy. Przykładowo jednego z przedsiębiorców niezwiązanych z władzą, który miał budować chodnik, nachodziła policja, gdyż ktoś doniósł, że wyciął on nielegalnie spróchniałe drzewa i zrobił sobie z nich konstrukcję dachową. Oskarżenie było dość absurdalne, ale dochodzenie zablokowało na jakiś czas postęp prac i naraziło owego przedsiębiorcę na straty.

Dziedziczenie funkcji i stanowisk

Warto także dodać, że generalnie w wielu gminach na stanowiskach związanych z zamówieniami publicznymi nie ma tzw. osób z przypadku – wszyscy muszą przejść ostrą selekcję, czyli być ludźmi związanymi w ten czy inny sposób z aktualną władzą. Kwalifikacje? Sprawa raczej drugorzędna. A jeśli już nawet jakaś osoba spoza takiego kręgu dostanie pracę w urzędzie gminy, to na pewno nie na kluczowym stanowisku, a do tego często bywa wrabiana w różne historie, służąc za typowego kozła ofiarnego. Zresztą zobaczcie sobie, jak wielu lokalnych polityków, urzędników czy ludzi zatrudnionych np. w spółkach miejskich tkwi na stołkach od niepamiętnych czasów. Nic tam się nie zmienia przez lata, a wyborcy głosują w kółko na tych samych wójtów czy radnych, co tylko utrwala taki stan rzeczy.

Ba, co gorsza dzieci takich osób też wchodzą w politykę, kultywując przy tym patologiczne zachowania rodziców, ponieważ tego właśnie zostali nauczeni w domu i uważają taki system działania za normalny. Jedynym sposobem rozbicia takiego układu jest przejęcie władzy przez innych ludzi, bardziej kompetentnych i uczciwych – skąd ich jednak wziąć, oto jest pytanie… I czy będą chcieli angażować się w lokalną politykę…

Kilka słów na zakończenie

Jeśli kogoś interesuje temat budowy dróg i związaną z tym działalnością “białych kołnierzyków”, to polecam zainteresować się nową książką Kazimierza Turalińskiego pod tytułem “Przestępstwa w budownictwie”. Osobiście jeszcze nie czytałem (stan na koniec lutego 2020), ale mam taki zamiar. Autor opisuje tam min. schematy oszustw stosowanych przy budowach autostrad, których beneficjentami były chociażby znane spółki giełdowe – wiele z tych zagadnień i “patentów” jest mi znanych, ale nie zaszkodzi uzupełnić i usystematyzować wiedzę.

A już totalnie na sam koniec chciałbym dodać, że od marca zamierzamy wystartować z miniserią filmików poświęconych przestępczości w budownictwie. Prawdopodobnie nie ja je będę prowadził, ale nie zdradzę na ten moment szczegółów. W każdym razie jeśli kogoś interesuje ta tematyka, to polecam regularnie zaglądać na mój kanał na YouTube

Zdjęcie ilustrujące wpis jest poglądowe! Osoby, rzeczy lub sytuacje przedstawione na zdjęciu NIE mają bezpośredniego związku z treścią niniejszego wpisu!