Les mesures d'allégement de la fiscalité du capital, entrées en vigueur le 1er janvier dernier, ne sont-elles qu'une gigantesque niche fiscale ? Ces mesures, qui profitent aux 400.000 ménages les plus riches de France, sont la plus forte baisse d'impôts jamais accordée aux "1%", dénonce ce jeudi 20 septembre une note de la Fondation Jean-Jaurès dont "l'Obs" publie ci-dessous des extraits en exclusivité. Le texte montre comment cette réforme va mécaniquement accentuer la concentration des revenus et des patrimoines aux mains des ménages du haut de l'échelle, pour un impact sur l'investissement et l'emploi plus qu'incertain.

(Les intertitres ont été modifiés par la rédaction.)

La réforme de la fiscalité du capital : relance de l'investissement ou "sécession des riches" ?

La politique budgétaire engagée depuis un an privilégie les allégements d’impôt pour les ménages les plus aisés de notre pays. [...] Il s'agit d'une évolution historique. Jamais, depuis la création de l’impôt sur le revenu en France il y a un siècle, les revenus du capital n’ont été aussi peu taxés, relativement aux revenus du travail. Et, pour la première fois depuis l’instauration de l’impôt sur la fortune en 1982, il y a 36 ans, la détention de capital financier cesse d’être soumise à l’imposition sur la fortune. Dans un contexte d’accroissement généralisé des inégalités de revenu et de patrimoine avant impôt, cette politique fiscale interroge. [...]

Les coûts budgétaires et en matière d’inégalités sont connus : les inégalités de revenu et de patrimoine après impôt vont, à court terme, s’aggraver du fait de cette réforme. D’autre part, ces réformes sont supposées accroître l'épargne en fonds propres des entreprises, et, partant, augmenter l’investissement et la croissance potentielle. Cependant, les gains économiques sont à coup sûr différés dans le temps et hypothétiques. [...]

Les revenus du capital sortent du système progressif

La fiscalité sur les revenus du patrimoine diminue fortement, via le passage d’une imposition au barème de l’impôt sur le revenu (IR) à une imposition proportionnelle (flat tax) fixée à 30%, pour un coût estimé à 1,3 milliard d'euros. L'imposition du stock de patrimoine financier diminue également, en raison de la sortie des biens mobiliers (actions, obligations, or, actifs monétaires, etc.) de l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), pour un coût estimé à 3,2 milliards d'euros. Au total, et dès 2018, ce sont donc 4,5 milliards d'euros annuels d’impôts en moins pour les détenteurs de patrimoine.

Or, la détention du patrimoine est très concentrée : d’après l’INSEE en 2015, 90% du patrimoine brut est détenu par 50% des ménages ; 47% est détenu par les 10% les mieux dotés et les 1% les mieux dotés détiennent 16% du patrimoine brut total. Enfin, les 10% de ménages aux plus hauts revenus concentrent 64% de l’ensemble des revenus du patrimoine. Par ailleurs, la réforme étant ciblée sur le patrimoine mobilier, elle avantage surtout les "très riches" : au sein des ménages détenant du patrimoine, les ménages les plus riches détiennent davantage de capital mobilier que les autres. [...]

Au total, d’après les documents transmis par le ministère des Finances aux parlementaires lors des débats budgétaires, la réforme de l’imposition sur le capital bénéficiera, par nature, davantage aux ménages aux revenus déjà importants : 1% des ménages bénéficieront de 44% des gains liés, par exemple, à la mise en place de la flat tax. Le gain moyen issu de la réforme fiscale dans son ensemble, pour les "1%", sera de plus de 10.000 euros par an environ. Pour les 100 contribuables les plus riches, selon une estimation réalisée par Vincent Eblé, président de la commission des Finances du Sénat, le gain serait de 1,5 million d’euros en moyenne (500.000 euros au titre de la flat tax, et 1 million d’euros au titre de l’ISF).

La réforme se traduit par une baisse très importante des taux d’imposition du capital, qui affaiblit la progressivité de notre système fiscal. Le taux marginal d’imposition au barème de l’impôt sur le revenu des revenus des actifs financiers est divisé par 3,5, en étant réduit de 45% à 12,8%. Ce taux uniforme de 12,8% est même inférieur à la première tranche d'imposition des revenus du travail, fixée à 14% dès que le revenu déclaré atteint 9.807 euros. L’ensemble des revenus du capital financier sort ainsi de la logique de progressivité de l’impôt sur le revenu. Enfin, la détention des actifs financiers ne sera plus imposée du tout, alors que jusqu’à présent le taux annuel d’imposition à l’ISF pouvait atteindre 1,5 %. Il s'agit bien d'un allégement sans précédent dans l’histoire de l’imposition des revenus en France.

Une baisse d'impôts sans contrepartie

En dernier lieu, la réforme de la fiscalité du capital n’a pas été accompagnée d’une réduction des régimes dérogatoires. Comme le note la Cour des Comptes dans son rapport sur le budget 2017, alors que le coût des dépenses fiscales ne cesse de croître sans que leur efficacité économique ne soit évaluée, aucune mesure n’a été prise pour diminuer les dépenses fiscales ("niches fiscales") dans la loi de programmation 2018-2022. Au contraire, la Cour note que les objectifs affichés sont "moins ambitieux que par le passé". [...]

La réforme fiscale suédoise dans les années 1990, souvent citée en à l’appui de la réforme française, a mis en place une flat tax sur les revenus du capital, mais en l’accompagnant de suppressions de régimes fiscaux dérogatoires, ainsi que d’une augmentation des allocations sous conditions de ressources. Ainsi, l’effet antiredistributif de la réforme a été compensé. [...] Dans le cas français, l’effet désiré semble bien être celui d’un abaissement généralisé de la fiscalité sur les plus hauts revenus, sans contrepartie. [...]





Effet immédiat des principales mesures du budget 2018 par vingtile de niveau de vie. Les 5% de ménages les plus aisés voient leur niveau de vie progresser de 1,6% en moyenne, quand les 5% les plus pauvres voient leur niveau de vie décroître de 0,6% en moyenne.

Les revenus du capital deviennent imposés "à part", définissant ainsi une catégorie de citoyens échappant à la loi fiscale commune. Or – faut-il le rappeler ? – l'outil fiscal n'a pas pour seule vocation d'orienter le comportement des acteurs économiques. Comme le rappelle l’article 13 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, inscrite en préambule à notre Constitution, "pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Cette contribution doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés". Cet article définit le cadre de l’imposition des revenus et des patrimoines : l’impôt doit être général et progressif, comme l’a régulièrement rappelé le Conseil constitutionnel.

La France ne manque ni d'épargne... ni d'investissements

Selon les défenseurs de l’abaissement de la taxation sur le capital, il est cependant nécessaire de juger la réforme à l’aune de l’argument habituel de la "taille du gâteau", c'est à dire de la quantité de richesse économique supplémentaire qu'elle contribuera à produire. Cette réforme de la fiscalité viserait en effet à favoriser l’épargne "productive", celle qui est investie dans le capital des entreprises, et notamment des entreprises nouvelles. En résumé, plus de capital investi dans les entreprises signifierait une base productive élargie, une production potentielle plus importante, une capacité plus solide de l’économie nationale à créer des richesses et de l’emploi. En accroissant la taille du "gâteau" à partager, l’inégalité des parts entre les convives sera moins douloureuse pour la communauté. On retrouve ainsi en filigrane la fameuse "théorie du ruissellement".

Cependant, [...] la réduction de l’impôt sur l’épargne et le patrimoine devrait accroître le volume d’épargne, notamment d’épargne financière. Au maximum, si les ménages concernés épargnaient intégralement les réductions d’impôt, cette réforme engendrerait 4,5 milliards d'euros d’épargne supplémentaire. [...] Il existe pourtant un consensus sur l’absence d’un déficit d’épargne en France, au niveau macroéconomique. Depuis 1995, le taux d’épargne des ménages se situe en France autour de 15 %, nettement au-dessus des autres principaux pays de la zone euro (11%). [...] Si l’on corrige le taux d’épargne pour tenir compte de la nature du régime de retraite, le taux d’épargne en France est le plus élevé de l’OCDE.

Outre l’impact sur le volume d’épargne, la réforme est justifiée par son impact supposé sur l’investissement des entreprises. [...] Pourtant, les entreprises françaises ne souffrent pas, au niveau macroéconomique, de problèmes de financement, que ce soit en dette ou en fonds propres. La politique monétaire accommodante de la BCE se traduisant par des taux d’intérêt très faibles a entraîné une forte augmentation de la demande de crédit et un financement aisé des entreprises. La capitalisation des entreprises françaises est à un haut niveau, comparable à celle d’autres pays comme l’Allemagne. [...]

Les entreprises ne tiennent pas compte de la fiscalité des particuliers

L’autre déterminant principal de l’investissement – la rentabilité attendue d’un projet d’investissement au regard de son coût – n’est pas non plus affecté par l’imposition des revenus du capital pesant sur les personnes physiques, ou alors très indirectement, mais bien davantage par des variations de la fiscalité pesant sur la production : IS, impôts fonciers (CFE), etc. A cet égard, la trajectoire de convergence du taux d’IS vers la moyenne européenne (25%) est bien entamée, mais elle a été décidée par le gouvernement précédent.

Enfin, du point de vue micro-économique, il faut rappeler que les décisions d’investissement sont prises par les entreprises, plus précisément par leurs dirigeants, au sein de comités d’investissement. Ces décisions ne sont jamais prises par les épargnants-actionnaires qui seront les bénéficiaires de l’allégement fiscal prévu par la réforme. [...] Dans un monde ouvert comme l’est la zone euro, où la mobilité du capital est forte, la fiscalité des épargnants est supportée par les épargnants sans qu’ils puissent la répercuter aux entreprises. Dans un tel contexte, une baisse de la fiscalité de l’épargne ne change rien au niveau de rentabilité exigé par les entreprises pour accepter un projet d’investissement.

De même, la réforme fiscale ne change rien dans les critères de décision des entreprises en matière de choix de localisation des investissements entre pays. Quand une entreprise choisit la localisation de ses investissements, ce qui compte, ce sont d’abord la qualité des infrastructures (transports, énergie, télécoms), la disponibilité et la qualification des collaborateurs, le coût du travail, le niveau de la recherche locale, le taux de l’imposition des bénéfices… mais pas la fiscalité des revenus du capital au niveau de l’épargnant ! [...]

Au total, il est donc peu probable qu’un allégement de la fiscalité de l’épargne ait un impact direct sur les décisions d’investissement des entreprises résidentes en France et sur l’attractivité du territoire français pour attirer les investissements des entreprises étrangères. [...]

Même les start-up ne bénéficieront pas de la réforme

Il demeure cependant, il est vrai, des situations dans lesquelles la fiscalité du capital peut constituer un frein à l’investissement et au développement des entreprises en création et en phase développement accéléré. [...] Durant la phase de développement, les dirigeants actionnaires ne sont pas taxés à l’ISF (les "biens professionnels" sont exclus de l’assiette de l’ISF), ni sur les plus-values latentes que recèlent leurs actions. En revanche, lorsqu’ils revendent leurs actions, ce qui arrive fréquemment lorsque le succès de leur entreprise les conduit à la céder, la taxation des plus-values au barème de l’impôt sur le revenu plus les prélèvements sociaux, couplé à l’entrée dans l’ISF (si les actionnaires ne restent pas dirigeants de leur entreprise) constituent un frein et peuvent conduire à ne pas réinvestir les gains de cession ou même à choisir l’expatriation pour échapper à l’impôt en France. [...]

Pour traiter ce problème, des mesures spécifiques sont nécessaires et souhaitables, mais ne justifient pas la mesure d’allégement général de l’imposition sur le capital mis en place dans le dernier budget. Une stratégie plus adaptée, notamment avancée dans le Rapport sur le financement de l’investissement des entreprises (2015), aurait pu être de modifier spécifiquement la fiscalité sur les produits plus risqués, afin de favoriser leur détention.

Le rapport préconisait surtout de réorienter l’épargne placée en assurance les supports d’épargne risqués (actions, etc.), qui financent davantage les investissements innovants "de rupture", notamment dans le numérique. Or, de ce point de vue, la réforme manque à nouveau son but : elle favorise l’épargne "en général" et ne modifie pas l’arbitrage rendement/risque de chaque titre. Elle ne permet donc pas de cibler spécifiquement les entreprises qui font les "investissements de rupture". Pire, en allégeant l’ISF de manière indifférenciée, la réforme supprime ipso facto le dispositif ISF-PME qui a permis depuis 10 ans d’orienter vers les entreprises en forte croissance l’épargne des plus fortunés.

Un impact psychologique potentiellement désastreux

Le gouvernement insiste sur l’effet psychologique positif qu’aura la réforme fiscale. L’allégement de la fiscalité mettrait la France au diapason de ses voisins européens et permettrait de restaurer un "climat de confiance" vis-à-vis de l’investissement en France. Il est indéniable que cette réforme a eu un effet positif sur la perception de la France par les milieux d’affaires français et étrangers. Reste à savoir si cette amélioration de l’image de notre pays se traduira par un surcroît d’investissement et d’emploi. Au vu des analyses ci-dessus, il est permis d’en douter sérieusement.

Il est un autre effet psychologique de la réforme qui, lui, a déjà des effets réels. L’allégement massif de la fiscalité du capital a installé l’idée que les détenteurs du capital, et notamment les plus riches d’entre eux, bénéficiaient d’un traitement fiscal privilégié par rapport à l’immense majorité des citoyens qui n’ont que des revenus du travail. C’est l’effet "président des riches", qui pourrait dégrader en même temps la cohésion sociale et le consentement à l’impôt. [...]

La fiscalité portant sur le capital des ménages est certes particulièrement élevée en France. Ces impôts représentent 6,1 % du PIB (en 2015), plaçant la France au premier rang des pays européens, devant la Grande-Bretagne (6 % du PIB). Ce constat doit cependant être nuancé, d’abord, par le fait que les ménages détiennent beaucoup de capital en France. Sur 22 pays européens, les ménages français détiennent davantage de capital que la moyenne, et notamment légèrement plus que le Royaume-Uni ou encore que l’Allemagne. [...]

(Source : OCDE, Panorama des Comptes nationaux)

Par ailleurs, [...] ces différences de fiscalité proviennent en grande partie de choix collectifs différents : si la fiscalité dans son ensemble est relativement élevée en France, c’est qu’elle finance un haut niveau de dépenses publiques. Le ratio de dépenses publiques est de 9 points plus élevé que la moyenne de la zone euro : la moitié de ce surcroît de dépenses concerne la protection sociale. En outre, en analysant la structure des dépenses, on remarque qu'une partie de la fiscalité revient aux entreprises à travers certaines dépenses fiscales (crédit impôt recherche, allégements de cotisations sociales et CICE). [...]

Immobilier, successions : les déséquilibres français resteront intacts

Lorsque l’on analyse la fiscalité du capital, il est en effet nécessaire de distinguer la fiscalité du stock de capital et la fiscalité portant sur ses revenus (dividendes, intérêts). En France, plus qu'à l'étranger, la fiscalité du capital porte davantage sur le stock que sur les revenus qu'il engendre. [...] Deux spécificités françaises peuvent être mentionnées : une fiscalité foncière inadaptée d'une part, et une fiscalité déséquilibrée portant sur les donations et successions d'autre part. Or, ces spécificités ne sont pas, à nouveau, modifiées par la réforme actuelle.

Les taxes foncières, qui ont un rendement budgétaire important, sont en effet très complexes en France. [...] Les valeurs locatives cadastrales, servant à calculer les impôts fonciers, n'ont ainsi pas été revues depuis 1970. Ceci conduit, par exemple, à ce que des logements anciens et vétustes se retrouvent associés à des taxes foncières anormalement élevées. Le barème actuel, du fait de cette absence d'actualisation, est inéquitable. [...] Cette anomalie n’est pas modifiée par la réforme actuelle, alors que le niveau élevé et la complexité de la fiscalité foncière sont défavorables à la fluidité du marché des biens immobiliers. [...]

En dernier lieu, la réforme laisse de côté la question de l’imposition des successions, pourtant un moyen efficace de renforcer l’égalité des chances. [...] La France se distingue spécifiquement par l'inégalité de traitement entre les transmissions à un parent proche et la transmission entre personnes éloignées, qui est la plus élevée en comparaison internationale. En outre, un système fiscal qui taxe peu ou pas l’accumulation du patrimoine durant la vie des individus devrait en effet imposer plus fortement les patrimoines au moment de leur transmission entre générations, afin d’éviter que les inégalités se transmettent et s’amplifient à chaque génération. [...]

Durant la campagne présidentielle de 2017, Emmanuel Macron avait évoqué cette idée pour compenser l’allégement de l’ISF. Aujourd’hui, cette idée a été abandonnée. Le sujet est d’importance car le patrimoine des ménages augmente plus vite que leur revenu, il est très inégalement réparti et le risque est grand que le vieillissement de la population ne se traduise par une concentration accrue des patrimoines au sein des générations les plus âgées de la population. D’ores et déjà, la part du patrimoine hérité atteint 70% du patrimoine total, et pourrait atteindre 90% dans 30 ans, soit le niveau de 1850 !

Part du patrimoine hérité dans le patrimoine total, en France depuis 1850 (deux projections d'ici à 2100).

Le faux argument de la concurrence fiscale

La diminution de la fiscalité du capital est également défendue en faisant référence à la forte mobilité internationale des capitaux, et à la concurrence fiscale entre pays qui en résulte. [...] Cet argument est là encore inapproprié : la question de la concurrence fiscale se pose en des termes différents selon qu'il s'agit de la fiscalité des entreprises ou celle des ménages.

La concurrence fiscale est forte en Europe en ce qui concerne les entreprises, à travers l’impôt sur les bénéfices ou les impôts sur la production (taxes foncières, taxes sur le chiffre d’affaires). Elle justifie de porter une attention particulière à la compétitivité de notre fiscalité des entreprises et de promouvoir au niveau européen une harmonisation des taux et des bases sur lesquels sont calculés les impôts auxquels sont soumises les entreprises.

En ce qui concerne les ménages, la concurrence fiscale ne constitue pas un phénomène aussi important : en effet, les ménages ne sont pas aussi mobiles que les entreprises et les externalités négatives de l’exil fiscal sont bien moindres que celle d’une délocalisation. [...] Les rares travaux économiques empiriques existants invitent à relativiser l'ampleur de l'exil fiscal. Gabriel Zucman, en 2008, dans une étude portant sur les contribuables assujettis à l'ISF ayant quitté la France entre 1995 et 2006, estime la perte du produit de l’ISF lié au départ à seulement 10% du montant total de l’impôt (en 2006) : même en incluant le manque à gagner lié aux autres impôts non payés par les exilés fiscaux, le compte n’y est pas.

Par ailleurs, lutter contre l’exil fiscal en abaissant l’imposition du capital engendre aussi des comportements d’optimisation fiscale interne, tout à fait dommageables pour les finances publiques. Comme indiqué par le Conseil d’analyse économique (2013), l’arbitrage entre dividendes et salaires pourrait s’avérer plus dommageable pour les recettes fiscales que le phénomène d’exil fiscal. Ainsi, selon un premier chiffrage de Gabriel Zucman, avec des données trop agrégées pour conclure définitivement, la perte potentielle de recettes fiscales serait située entre 10 et 20 milliards d'euros par an, accroissant d’autant les inégalités.

Une réponse au phénomène d'exil fiscal pourrait être de mettre en place une exit tax à l'américaine : aux Etats-Unis, la fiscalité des particuliers traite de la même manière les capitaux investis sur le territoire national et à l'étranger. [...] La lutte contre l'évasion fiscale devrait être menée avec détermination plutôt que d’entraîner une course au moins-disant fiscal. En effet, en plus du phénomène – légal – d’optimisation fiscale, l’impuissance à lutter contre l’évasion fiscale entraîne également une réduction globale de l’imposition des capitaux. A cet égard, la réponse adaptée du système fiscal à la mondialisation semble davantage résider dans un accroissement de l'échange automatique de données pour réduire le secret bancaire et les possibilités d'évitement fiscal, que dans une course à la diminution des taux d'imposition.

Récompenser ceux qui réussissent par l'argent

Si la fiscalité française sur le patrimoine souffre bien de défauts, la réforme mise en œuvre en 2018 ne les traite pas. Elle s’engage sur une voie de réduction générale de l’impôt des ménages les plus riches, avec des impacts économiques peu convaincants mais un accroissement incontestable des inégalités.

Ce décalage entre le discours justifiant la réforme du point de vue de l’efficacité économique et la réalité des problèmes et des besoins de notre pays vient renforcer l’idée que la réforme de la fiscalité du capital est avant tout guidée par des motivations politiques : récompenser ceux qui réussissent par l’argent, et ceux qui ont hérité de la réussite de leurs ascendants. Cela sans considération – ou si peu – pour les conséquences en matière d’inégalités, et en acceptant une baisse de ressources conséquente pour l'Etat dans une situation budgétaire qui demeure pourtant tendue.

Il est alors ironique d'observer qu'au nom d'une réforme visant à prévenir l'exil fiscal – dont l'ampleur effective fait débat – il est permis aux ménages les mieux dotés d’échapper totalement à l’impôt progressif. Par cette réforme, la loi a en fait créé une énorme "niche fiscale" : pour la grande majorité des citoyens qui tirent leur principal revenu du travail salarié, la contribution aux services publics prendra la forme d’un impôt progressif dont le taux marginal peut atteindre 55% ; pour ceux qui tirent leur revenu de leur capital, la contribution aux services publics ne pourra pas dépasser 30%.

La loi permet ainsi un "exil fiscal intérieur", sans avoir besoin de quitter le pays. Ce faisant, ces dispositions fiscales alimentent le phénomène de "sécession des riches", récemment décrit par Jérôme Fourquet. Si cette sécession est multiforme et ne concerne pas uniquement les inégalités économiques, il est néanmoins frappant de constater que les sommes engagées par la réforme auraient pu servir à financer bien d’autres investissements pour l’avenir, dans des secteurs et essentiels pour la lutte contre les inégalités : école, enseignement supérieur, santé, etc.

Fondation Jean-Jaurès, septembre 2018