Maria Abreu*

Hoje será votado pelo Senado o impeachment da presidenta Dilma Rousseff. A menos que haja uma grande reviravolta, o resultado quase certo é o de que ela será destituída de seu cargo e perderá seus direitos políticos pelos próximos oito anos. Da mesma forma, é provável que este não será o fim do processo: seus advogados recorrerão ao Supremo Tribunal Federal (STF), ainda que com poucas chances de êxito. O julgamento definitivo, pelo STF, confirmando a legalidade do processo, daria legitimidade à deposição de Dilma?

Antes de responder a essa pergunta, enfrentemos uma outra questão: o processo de impeachment, em nossa constituição e na maioria das constituições de repúblicas presidencialistas, tem uma face política e outra jurídica. Qual predomina?

No relatório elaborado pelo senador Antonio Anastasia[i], há a defesa de que o julgamento tem natureza política e não se confunde com um processo criminal. Como argumentos a sustentar essa posição, o relator aponta que os senadores são juízes, mas podem também desempenhar a função de inquiridores e até acusadores; não permanecem incomunicáveis, como acontece nos processos criminais que envolvem júri; nem precisam fundamentar sua decisão.

Aprofundando esta posição, defende, ainda, citando Paulo Brossard, que a infração cometida pela presidenta a ser verificada é de natureza administrativa, e não criminal. Se de crime comum se tratasse, o julgamento seria procedido pelo Supremo Tribunal Federal, e não pelo Senado. Citando Montesquieu, invoca a separação de poderes e, de forma genérica, o sistema de freios e contrapesos entre os três poderes da república. Neste sentido, desrespeitar esse sistema poderia ser considerado uma das infrações graves cometidas pela presidenta.

É a partir desta perspectiva que se construiu o relatório pela pronúncia e condenação da presidenta Dilma Rousseff. Apesar de excursar sobre temas e questões anteriores ao exercício de 2015, a acusação, por determinação do STF e também após a verificação pericial, se restringiu a dois pontos:

emissão de três decretos de abertura de crédito suplementar sem autorização do legislativo e sem observar o cumprimento da meta fiscal, o que implicaria usurpação do poder legislativo e violação do art. 167, inciso V da Constituição da República;

atrasos em repasses de recursos ao Banco do Brasil, a título de equalização de juros, na execução do Plano Safra, constituindo operação de crédito, o que violaria os artigos 36 e 37 da Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Estas condutas se enquadrariam nos crimes de responsabilidade previstos nos artigos 10 e 11 da Lei nº 1079/1950.

Os decretos de abertura de créditos suplementares

Em discussão, no processo de impeachment, estava a legalidade da emissão de três decretos de abertura de créditos suplementares, de acordo com a o relatório da pronúncia:

Decreto Áreas Beneficiadas Valor (R$) Código 14242, de 27/7/2015 Educação, Previdência, MTE, Cultura 1.701.389.028 Código 14244, de 27/07/2015 Transportes, Meio Ambiente, Integração, Cidades 29.922.832 Código 14250, de 20/08/2015 Presidência, MCT, Justiça, Deesa, SAE, SDH, Políticas para as Mulheres, CGU, Poder Judiciário 600.268.845

Em primeiro lugar, não há que se falar em abertura de decretos sem autorização legislativa, pois o artigo 4º da Lei Orçamentária Anual (LOA) autorizava a emissão desses decretos. Aliás, de acordo com a testemunha Nelson Barbosa, ex-ministro do Planejamento, não há como proceder à emissão de um decreto de crédito suplementar sem que ele esteja de acordo com a lei orçamentária. Esse processo começa na assessoria de orçamento de cada área, até chegar no Ministério do Planejamento, para então se tornar um decreto.

Todos esses créditos tinham como fontes anulações de outras dotações, superávits e excessos de arrecadação. A controvérsia entre a acusação e a defesa se deu no seguinte ponto (p. 76 do Relatório): a defesa alegou que os superávits e excessos de arrecadação diziam respeito às fontes de recurso às quais aquelas despesas estavam vinculadas. A acusação, diferentemente, afirmou que o superávit e o excesso de arrecadação deveriam ser considerados de forma global, envolvendo todo o orçamento e não somente as áreas das dotações suplementadas, e, com a revisão da meta fiscal que já havia sido encaminhada ao Congresso – o PLN nº 5 -, essas aberturas de crédito não poderiam ter acontecido.

Ocorre que, de fato, como apontou a defesa, as fontes de recursos vinculam as despesas. É neste sentido, por exemplo, a orientação do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo[ii]. E, no caso dos excessos de arrecadação em cada área, obrigatoriamente os recursos têm de ser destinados para aquela mesma área. O exemplo dado pela defesa foi, no caso do decreto 14250, que o “excesso de arrecadação” se deveu aos recursos obtidos com inscrições em concursos e rendas obtidas com o patrimônio da Justiça do Trabalho. Não haveria como esses recursos serem destinados a outras despesas ou mesmo ao cumprimento da meta fiscal. No caso do decreto 14242, um dos excessos de arrecadação, como explicou Luiz Claudio Costa, ex-Secretário Executivo do Ministério da Educação, em uma das sessões do julgamento, era oriundo de recursos de universidades – que são dotadas de autonomia, por determinação constitucional – e de doações destinadas ao programa Ciência Sem Fronteiras. Destinar esses recursos a outras finalidades seria ilegal. É possível entender, portanto, a razoabilidade e até mesmo a absoluta conformidade com o interesse público presentes na emissão desses decretos.

Isto foi exaustivamente explicado por Luiz Cláudio Costa, por Nelson Barbosa, testemunhas da defesa, e também pela própria Dilma Rousseff e pelo advogado José Eduardo Cardozo. Mas, até o fim dos discursos dos senadores, muitos deles ainda insistiam que os decretos haviam sido emitidos sem autorização legislativa e de forma incompatível com a meta fiscal.

O Plano Safra

O Plano Safra, pelo menos naquilo que interessa ao processo de impeachment, é um programa de crédito agrícola, previsto na Lei 8427/92, com várias alterações posteriores, que autoriza o Poder Executivo a dar subvenções em forma de equalizações de juros e de preços a beneficiários do programa, por intermédio do Banco do Brasil e de Bancos Cooperativos.

A gestão desse Plano, de acordo com a lei, é bastante complexa e envolve diversos ministérios, sendo o Ministério da Fazenda o responsável pelo repasse de recursos. A lei não estabelece prazos para o pagamento dessas subvenções. Havia vários pagamentos pendentes, que foram considerados atrasados, na medida em que repasses de exercícios anteriores ainda não haviam sido pagos. Diante dessa situação, a acusação interpretou que tais atrasos constituíram operações de crédito veladas, com o intuito de maquiar as contas públicas nacionais. Essas seriam as chamadas “pedaladas fiscais”. Mesmo reconhecendo os montantes devidos, o próprio Banco do Brasil, em ofício à Comissão Especial de Impeachment, informou que o pagamento dos repasses não envolvia ato da presidência, conforme documentado no processo e noticiado na imprensa[iii].

Além de não envolver diretamente a pessoa da Presidenta, os atrasos nos pagamentos não constituem operações de crédito. Admitir isso seria passar a entender que qualquer atraso de pagamento por um ente estatal constituiria operação de crédito, o que não parece razoável. Isto foi alegado pela defesa e também exaustivamente argumentado por Ricardo Lodi, professor da Faculdade de Direito da UERJ e presidente da Sociedade Brasileira de Direito Tributário, informante no processo.

A tese de que os atrasos dos repasses do Plano Safra constituíam operações de crédito foi adotada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) – em circunstâncias sobre as quais foram levantadas suspeitas, no decorrer do processo – somente no Acórdão 3297, de dezembro de 2015, o qual, além de caracterizar os atrasos como operações de crédito, apontava que os valores em atraso deviam ser arrolados como itens da dívida pública. No entanto, o órgão responsável pela classificação e organização de débitos e créditos é o Banco Central do Brasil, como foi reconhecido pelo próprio Tribunal, a partir da defesa da União aos indicativos de irregularidades apontados pelo TCU. Além de ser um entendimento minoritário e, ao que parece, pouco razoável – na medida em que determina, para o poder público, um conceito absolutamente sui generis de operação de crédito -, não poderia retroagir para incidir sobre condutas pretéritas adotadas pelos órgãos da União.

Muito se discutiu, ainda, a respeito dos prazos para o repasse dos recursos, com o esforço, inclusive, do relator, em estabelecer um prazo razoável. Por conta deste esforço, o prazo por ele definido foi denominado pela defesa de “prazo anastasiano”. E, mesmo considerando esse prazo, estabelecido ad hoc, os pagamentos do exercício de 2015 estariam atrasados em apenas quatro meses.

Tanto a defesa quanto o professor Ricardo Lodi chamaram a atenção para a insegurança jurídica decorrente de um entendimento desse tipo. Além da retroatividade de uma interpretação da lei, o que tornaria qualquer conduta de um gestor público passível de punição ou anulação futura, admitir que atrasos de pagamentos e atos complexos, que envolvem vários órgãos, sejam de responsabilidade do chefe do Executivo inviabilizaria e tornaria excessivamente centralizada qualquer gestão, o que vai no sentido contrário da complexificação e da intersetorialidade das diversas políticas públicas.

Em sua arguição final, José Eduardo Cardozo foi enfático: se tal entendimento do TCU prosperar, serão colocados na insegurança todos os gestores do país. Constatada a insegurança, o TCU provavelmente terá de rever seu entendimento, e então teremos uma interpretação episódica, que retroagiu para abarcar apenas um caso. Não seria essa a evidência de um julgamento ad hoc, de exceção?

Concluindo, no processo restou dúvidas sobre:

se houve ato omissivo ou comissivo da presidenta;

se esses supostos atos estão tipificados ou não como crime;

se o ato está tipificado, se houve dolo, ou mesmo culpa da presidenta;

portanto, há dúvidas sobre a materialidade, a autoria e a culpabilidade dos supostos crimes de responsabilidade.

Ocorre que, ainda que não se admita o processo de impeachment como um processo criminal propriamente dito, o ônus de provar o crime, sem dúvida, cabe à acusação. No entanto, os senadores da base de apoio do governo interino exigiam que a defesa da Presidenta apresentasse provas e os convencesse de que não houve crime. O senador Cristovam Buarque chegou ao despautério de que ele, em dúvida, votaria pelo impeachment, aplicando a analogia do in dubio pro societate, vigente para as decisões de pronúncia no tribunal do júri, mas não para a condenação do acusado. No julgamento final, em qualquer âmbito, vale a presunção de inocência – in dubio pro reo.

Com este resumo dos fatos e dos argumentos presentes no processo em discussão, parece ficar claro que não há certeza sequer se houve crime. E, se houve, também não há certeza se a presidenta Dilma Rousseff pode ser responsabilizada.

Neste ponto, retornamos ao começo do texto.

Impeachment: um processo político ou jurídico?

O impeachment é um dispositivo jurídico presente nos regimes presidencialistas pouco estudado. Provavelmente porque os EUA, país que primeiro o instituiu, teve apenas dois processos ao longo de sua história. Nos regimes presidencialistas latino-americanos, a estabilidade democrática é algo recente e, em nossas histórias, vários foram os golpes militares.

A ausência de estudos sobre o impeachment e a necessidade de que esse tema passe a ser estudado é apontado por Aníbal Pérez-Liñán, no livro Presidential impeachment and the new policial instability in Latin America, publicado em 2007 [iv]. Nele, a partir do estudo de seis casos latino-americanos: Brasil (1992), Venezuela (1993), Colômbia(1996), Equador (1997) e Paraguai (1992 e 2004), Pérez Liñán reconhece que é difícil definir as características e os custos gerais dos processos de impeachment, pois cada país tem uma dinâmica partidária e um conjunto de requisitos constitucionais para a sua ocorrência. Mas há elementos, que ele aponta como hipóteses a serem verificadas em estudos futuros, merecedores de destaque:

com o fim da Guerra Fria, a presença militar nas rupturas constitucionais deixou de ser uma constante;

um impeachment pode ou não implicar uma ruptura democrático-constitucional;

a falta de regulação de meios de comunicação de massa permite um jornalismo mais agressivo em relação a escândalos envolvendo o governo;

os meios de comunicação passaram a ter um papel de guardiões da moralidade pública;

em regimes presidencialistas, as atenções ficam voltadas predominantemente para o executivo;

o impeachment pode ser o melhor mecanismo institucional de canalizar irrupções de indignação pública, mas pode ser ineficaz em evitar episódios de corrupção ou de abuso de poder que motivaram a irrupção – o impeachment serviria como instrumento de punição, e não como um dispositivo para aprimoramento institucional;

as crises que levam ao impeachment frequentemente envolvem negociações repentinas para apaziguar investigações, protestos populares e tentativas de manipulação do judiciário;

o impeachment é frequentemente usado pelas elites descontentes com um governo aproveitando-se de sua impopularidade, o que leva a questionar inclusive se a popularidade dá mais legitimidade que as próprias eleições.

Com essas considerações, o autor não é taxativo a respeito do caráter disruptivo do impeachment. O impeachment significará ou não ruptura dependendo do contexto de cada país. Então, passemos ao caso atual brasileiro.

No Brasil, os crimes de responsabilidade passíveis de serem cometidos pela(o) presidente da República estão previstos no artigo 85 da Constituição da República e na Lei 1079/1950 – que também define o procedimento do seu julgamento -, recepcionada pela Constituição de 1988. São crimes de responsabilidade porque dizem respeito ao exercício das atribuições do cargo e porque atentam contra a própria estrutura do Estado e as relações entre os poderes. Por isso o julgamento se dá pelo Senado (casa legislativa da representação federativa) com a condução do Presidente do Supremo Tribunal Federal.

O julgamento é político porque o crime atinge bens de enorme relevância política, mas para que o julgamento conclua pela condenação, não há qualquer ressalva que a legitime sem a comprovação da existência do crime e da responsabilidade da(o) presidente. Na verdade, o julgamento se dá em uma casa parlamentar que representa a federação, com exigência de maioria qualificada para a condenação, justamente para evitar que o chefe do Executivo seja vítima de conluios ou facciosismos.

No entanto, no caso do Brasil, em que temos um sistema em que há muitos partidos e a composição da base se dá pela coalizão com diversos deles, envolvendo inclusive a nomeação de indicados pelos partidos como ministros, a possibilidade de que o sistema político se torne instável não é pequena. Nosso presidencialismo de coalizão deixa o chefe do executivo com muito pouco controle de sua base, tendo de exercer um papel de coordenação e de liderança que não são comuns em quaisquer políticos. Além disso, nenhum partido conseguirá, sozinho, compor a maioria parlamentar. Se um partido expressivo de sua base decidir abandonar o governo, pouco resta ao presidente além do isolamento.

Somando-se a isso a nossa imprensa agressiva e pouco rigorosa em suas investigações, um presidente pode facilmente ser submetido a processos de impeachment como simples decorrência da perda de maioria parlamentar e da influência mútua entre grupos políticos e meios de comunicação.

Por conta disso, a exigência de que haja crime para que um presidente seja condenado pelo impeachment é não só uma necessidade da justiça, mas também da própria estabilidade do sistema político. É preciso que os atores políticos saibam que têm de demonstrar crimes para que a condenação ocorra, do contrário, teremos maiorias parlamentares destituindo políticos que receberam maioria de votos, em eleições nacionais, sem correr qualquer risco. O custo pela instabilidade política é suportado quase que exclusivamente pelo chefe do Executivo

No sistema brasileiro, isso reforçaria um desequilíbrio já existente. Muito se fala do poder de agenda do Executivo e do caráter plebiscitário do presidencialismo. No entanto, a cobrança sobre o Executivo, especialmente sobre o presidente da república, é desproporcional em relação à cobrança dos demais poderes.

Portanto, no Brasil, por questões jurídicas e políticas, a existência de crime de responsabilidade é imprescindível para que um presidente possa ser condenado num processo de impeachment. Do contrário, estará aberta a via para maiorias parlamentares tirânicas.

É IMPEACHMENT OU É GOLPE?

Até o presente momento, como bem apontou José Eduardo Cardozo, o que se tem visto é uma presunção de culpa da presidenta de não se sabe o quê, mas que acarretou uma grave crise econômica. A fagulha que ativou a busca por um crime a ser cometido por Dilma foi acesa por manifestações populares plurívocas em suas demandas e traduzidas institucionalmente por um grupo político que perdeu as eleições e por outro que queria se safar de investigações criminais que viriam após denúncias de corrupção já conhecidas. Contra a presidenta, muito se disse, nada se provou.

Por conta disso, como pode uma casa legislativa em que vários de seus membros são investigados por corrupção condenar uma presidenta sem que se tenha provado qualquer crime?

Nesta situação, não há dúvida de que se trata de um golpe parlamentar, com fundamento constitucional em seu rito formal, mas inconstitucional em sua substância. O golpe é também operado pela mídia, na medida em que seus vários veículos incendiaram o país com notícias irresponsáveis de vazamentos de denúncias, e espetacularização de investigações, além de uma vergonhosa parcialidade e falta de rigor investigativo.

Até aqui, viemos tendo um golpe parlamentar midiático com colaboração do judiciário, na medida em que este se esquivou de interferir, ao ser demandado pela defesa no processo, em várias passagens de legalidade questionável. Se o STF chancelar a condenação da presidenta, teremos a consumação de um golpe parlamentar-judicial-midiático. E esse golpe será em nome de quê?

Como apontou Pérez-Liñán em seu estudo exploratório, o golpe trará exatamente o contrário do que, aparentemente, os insatisfeitos desejavam. Não punirá a corrupção, muito menos a evitará. Além disso, colocará no poder o maior traidor da presidenta eleita, que atraiu para perto de si todos aqueles que viam nessa traição a oportunidade para ocupar o poder sem o escrutínio eleitoral e aqueles que vislumbraram, em seu governo, a impunidade travestida de salvação nacional. Instaurará de forma episódica a instabilidade jurídica, para então ter de revertê-la e transformar o julgamento de Dilma Rousseff em um caso em que interpretações de regras orçamentárias retroagiram para, logo em seguida, deixar de valer. Impossível maior escândalo jurídico!

Disseram os oposicionistas que a eleição de uma presidenta não significava dar-lhe um cheque – esse título de crédito tão pouco usado – em branco. Deixar que o cargo representativo mais importante do país seja ocupado ilegitimamente é dar uma procuração universal, em que, para o mandatário, o que menos importa é o interesse dos signatários.

* Maria Aparecida Abreu é doutora em Ciência Política (USP), professora e pesquisadora do IPPUR-UFRJ, além de colaboradora da Escuta.

** Créditos da imagem: Estado de São Paulo

Notas:

[i] http://www12.senado.leg.br/noticias/arquivos/2016/08/02/relatorio-do-sen.-antonio-anastasia-referente-a-pronuncia

[ii] https://audesp.tce.sp.gov.br/faq/entry/21/

[iii] http://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2016/06/17/banco-do-brasil-diz-ao-senado-que-pedaladas-do-plano-safra-nao-tem-ato-de-dilma.htm

[iv] Pérez-Liñán, Aníbal. Presidencial impeachment and the new political instability in Latin America. Cambridge University Press, 2007.