Kirjoittanut

Eduskunnan perustuslakivaliokunta antoi tänään 17.3.2016 merkittävän lausunnon (PeVL 9/2016 vp) hallituksen suunnitelmista kaksinkertaistaa valtion sakkotulot (HE 1/2016 vp). Ehdotetut korotukset perustuvat pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmaan ja ovat osa hallituksen päättämiä julkisen talouden välttämättömiä sopeutustoimia.

Rikesakkojen kaksinkertaistaminen toteutettiin jo syyskuun 2015 alusta lukien mutta nyt hallituksen esityksessä oli keskitytty päiväsakkojen rahamäärän kaksinkertaistamiseen, rikesakon enimmäismäärän korottamiseen sekä yhteisösakon enimmäis- ja vähimmäismäärän korottamiseen noin kolminkertaisiksi nykytasoon verrattuna. Korotukset olisivat hallituksen esityksen mukaan tuoneet valtiolle n. 53—56 miljoonan euron lisätulot. Sakkojen tuplaamista perusteltiin käytännössä yksinomaan tavoitteella saada valtiolle lisää sakkotuloja.

Valtiosääntöoikeudellisesti kysymys oli käytännössä siitä, voitiinko rikosoikeudelliseen seuraamusjärjestelmään kuuluvien sakkojen rahamäärien huomattavia korotuksia pitää perustuslain kannalta tavoitteiltaan hyväksyttävänä, kun korotuksen tavoitteena oli ainoastaan kerätä rangaistusjärjestelmän kautta lisätuloja valtiolle.

Perustuslakivaliokunnan vastaus tähän kysymykseen ja hallituksen kaavailuihin on selvä: hallituksen esittämät puhtaan fiskaaliset perustelut sakkojen kaksinkertaistamiselle eivät ole hyväksyttäviä perustuslain kannalta. Valiokunta piti ehdotuksen tavoitteita jopa lakiehdotusten säätämisjärjestykseen liittyvänä kysymyksenä. Tätä kanta voidaan pitää historiallisena: muistissa ei ole aiemmilta vuosilta tapausta, jossa hallituksen lakiehdotusta olisi pidetty perustuslainvastaisena sen vuoksi, etteivät sille esitetyt perusteet olleet hyväksyttäviä.

Se, että valiokunta päätyi tällaiseen lopputulokseen, ei vaadi erityisen pitkää ajattelua. Rikosoikeudellisten rangaistusten tavoitteena on rikollisuuden ehkäiseminen. Yleisesti kriminaalipolitiikan tavoitteena on rikollisuudesta aiheutuvien kustannusten minimointi ja jakaminen oikeudenmukaisesti eri osapuolten kesken. Tämän mukaisesti myöskään sakkorangaistuksen tarkoituksena ei ole kerätä valtiolle tuloja vaan myös sen tulee toimia rikollisuutta ehkäisevästi. Jo Olaus Petrin 1530-luvulla laatimissa tuomarinohjeissa todettiin:

”Kaikki laki on asetettu oikeuden ja kohtuuden eikä sakkorahain tähden. Sillä sakkoraha on niille rangaistukseksi, jotka lain rikkovat; mutta laki tahtoo ennemmin olla rikkomatonna kuin rikottun, ja soisi, ettei sakkorahaa ollenkaan tarvittaisi.”

Tästä ikiaikaisesta periaatteesta haluttiin nyt tinkiä valtiontaloudellisista syistä. Asiaa ei kuitenkaan pidetty ongelmattomana edes hallituksen esityksessä. Säätämisjärjestysjaksossa päinvastoin todetaan ainoana perusteena perustuslakivaliokunnan lausunnon pyytämiselle, että esitys on huomionarvoinen perustuslain kannalta ”(p)erusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvaan hyväksyttävyysvaatimukseen liittyvien näkökohtien vuoksi…..”

Hallituksen esityksen epäröinti tässä suhteessa selittyy pitkälti sillä, että perustuslakivaliokunnan jo pitkään vallinneen kannan mukaan kriminalisoinnille on oltava esitettävissä painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste (PeVL 23/1997 vp). Aikaisemmassa käytännössään perustuslakivaliokunta on nimenomaisesti katsonut, että fiskaaliset intressit eivät ole hyväksyttäviä perusteita seuraamussääntelylle (PeVL 61/2014 vp) tai rahamääräisille hallinnollisille seuraamuksille (esim. PeVL 32/2005 vp).

Tänään annetussa lausunnossa valiokunta katsookin aiempaan käytäntöönsä nähden perustellusti, että vaatimukset painavasta yhteiskunnallisesta tarpeesta ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävästä perusteesta koskevat myös rikosoikeudelliseen seuraamusjärjestelmään tehtäviä muutoksia, kuten sakkorangaistuksen rahamäärän kaksinkertaistamista. Nimenomaan rikosoikeudellisen rangaistusten tavoitteisiin liittyen valiokunta toteaa, että rangaistusten tavoitteena on rikosten ehkäiseminen ja että perusteltu rangaistustaso määräytyy oikeudenmukaisuusnäkökohtien sekä rangaistusten rikoksia ennaltaehkäisevän vaikutuksen kautta. Juuri tämänkaltaiset perustelut voisivat valiokunnan mukaan olla hyväksyttäviä perusteluja rikosoikeudellisten rangaistusten ankaroittamiselle (tai lieventämiselle).

Sitä vastoin yksinomaan fiskaalisiin näkökohtiin ja valtiontalouden sopeutustoimiin palautuvat perusteet korotuksille eivät sellaisenaan ole tämänpäiväisen lausunnon valossa hyväksyttäviä perusteita rikosoikeudelliseen seuraamusjärjestelmään toteutettaville muutoksille. Perustuslakivaliokunnan kanta on kiteytetty seuraaviin virkkeisiin:

”esityksessä ei ole kuvattu asianmukaisesti niitä reunaehtoja, joita mukaillen rikosoikeusjärjestelmää on mahdollista perustuslain sitä estämättä kehittää. Tämän vuoksi hallituksen esityksen perustelut ovat perustavanlaatuisella tavalla ongelmallisia valtiosäännön ja hyvän lainvalmistelun kannalta. Perustuslakivaliokunta painottaa tässä yhteydessä myös sitä, ettei valtiosääntöoikeudellisia näkökohtia voida hallituksen esityksissä sivuuttaa tai korvata hallitusohjelmaan tai valtion talousarvioon kohdistuvilla viittauksilla (ks. myös PeVL 60/2014 vp).“

Keskeisenä päätelmänään perustuslakivaliokunta toteaakin, että “valtiontalouden sopeutustoimia ei voida sellaisenaan pitää hyväksyttävänä perusteena säätää ehdotettuja muutoksia rikosoikeudelliseen seuraamusjärjestelmään.” Koska näin oli, ”lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan esittämät esityksen perusteita koskevat valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon”.

Juuri näin. Koska sakkorangaistusten korottamiselle ei ole osoitettu valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttäviä perusteita, ehdotukset ovat ristiriidassa paitsi kriminaalipolitiikan keskeisten linjausten, myös perusoikeusjärjestelmäämme sisältyvän perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kanssa.

Valiokunnan kannanotto vahvistaakin perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten olevan kumulatiivisia. Niiden kaikkien on täytyttävä samanaikaisesti. Kun yksi perusoikeuksien rajoitusedellytys edellyttää rajoituksilta hyväksyttävää tarkoitusta, ei rajoitusta voida sallia, jos mitään hyväksyttävää tavoitetta ei osoiteta.

Valiokunnan lausunnon linjanvetojen ilmentämä suhtautuminen rikosoikeudelliseen järjestelmään ja rangaistusten tavoitteisiin on myös ollut kriminaalipoliittisessa ajattelussa selvää jo pitkään. Jos rikosoikeudellista järjestelmää edes osin ylläpidetään valtion tulojen kerryttämiseen liittyvistä syistä, voidaan hyvin perustein kysyä, alkaako kansalaisten luottamus rikosoikeudellisen järjestelmän oikeutukseen murentua. Tällöin kysymys ei olisi niinkään siitä, että rikosoikeudellisella järjestelmällä pyrittäisiin ehkäisemään ja minimoimaan rikollisuutta, koska valtio itse asiassa hyötyisi taloudellisesti rikosten tekemisestä. Rangaistusten preventiivinen tarkoitus myös kyseenalaistuisi, koska rikollisuuden vähentyessä myös valtion sakkotulot vähentyisivät, mikä tarkoittaisi, että valtion tulojen kannalta olisi kannattavaa ylläpitää rikollisuutta tietyllä tasolla.

Hallitusohjelmassa asetettu tavoite sakkotulojen kaksinkertaistamiseen perustui näin ollen sekä valtiosääntöoikeudellisesti että kriminaalipoliittisesti täysin nyrjähtäneelle logiikalle, jonka seurauksena myös rangaistusten perimmäisenä tavoitteena oleva rikosten ennaltaehkäisy olisi joutunut kyseenalaiseksi. Nyt tämänkaltaiselle ajattelulle on saatu tukevat perustuslailliset suitset. Ylipäänsä on syytä korostaa, että rikosoikeusjärjestelmän kehittämisessä on otettava huomioon perustuslailliset reunaehdot lausunnossa linjatulla tavalla.

Perustuslakivaliokunnan lausuntoon sisältyy muutama pehmennys: Ensinnäkin lausunnossa painotetaan aiempaan linjaukseen tukeutuen, ettei “perustuslaki aseta tiukkoja rajoja sakkorangaistusten korottamiselle, kunhan muutokset kytketään hyväksyttäviin perusteisiin” vaan että lainsäätäjän harkintamarginaali on “kriminalisointien suhteen varsin väljä” (PeVL 23/1997 vp, s. 2/I). Valiokunta myös huomauttaa, ettei “perustuslain säätäjän tarkoituksena ole ollut kontrolloida rangaistusjärjestelmän yleistä kehittämistä.”

Lisäksi perustuslakivaliokunta painottaa lausunnossaan pitävänsä “nyt käsillä olevaa arviointitilannetta poikkeuksellisena”. Tällä valiokunta lienee halunnut viestiä sitä, ettei lausunnosta ole syytä tehdä turhan pitkälle meneviä valtiosääntöoikeudellisia johtopäätöksiä.

Ennen muuta lausunnossa kuitenkin raotetaan hiukan valtiosääntöoikeudellista takaporttia. Ensinnäkin lausunto sisältää jonkin verran valiokunnan omaa erittelyä näkökohdista ja tavoitteista, jotka voisivat olla “perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä.” Tätä voidaan lukea niin, että siinä valiokunta syöttää mietintövaliokuntana toimivan lakivaliokunnan lapaan sitä mahdollisuutta , että lakivaliokunta voi arvioida “edellä todettujen näkökohtien valossa mietintövaliokuntana …, onko hallituksen esitykseen sisältyville rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän muutosehdotuksille esitettävissä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä perusteita, joita ei hallituksen esityksessä ole kuvattu.” Tähän perustuslakivaliokunta vielä lisää lausuntonsa lopussa, että esitys sinänsä mahtuu “oikeasuhtaisuuden osalta lainsäätäjän harkintamarginaalin piiriin, jos esitykselle pystytään esittämään edellä esitetyllä tavalla hyväksyttävät perusteet.”

Asia ratkeaa siten sen perusteella, olisiko sakkorangaistusten korotuksille löydettävissä nyt jälkikäteen perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä perusteita. Jo yksin hallituksen esityksen ja perustuslakivaliokunnan lausunnon valossa on kuitenkin vaikea, oikeastaan mahdotonta, nähdä, mitä tällaiset perusteet voisivat lopulta legitiimisti olla: Ei voida hevin hyväksyä sellaista jälkijättöistä fasadiargumentointia, jossa avoimesti täysin fiskaalisilla näkökohdilla perustelluille muutoksille jälkikäteen parhain päin selitellään esimerkiksi liikenneturvallisuuteen tai yleisemmin rikosten ennaltaehkäisyyn liittyvät perusteet, etenkin kun jo esityksessä itsessään tuodaan selvästi esiin, ettei ehdotettuja korotuksia voida perustella tällaisilla seikoilla. Selvää joka tapauksessa on, että tällaisten perusteiden taustalla pitäisi olla vakuuttavaa tutkimustietoa sakon rahamäärien aidosta rikollisuutta alentavasta vaikutuksesta. Muutoinkin on muistutettava siitä, mitä myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa painotetaan: Hyväksyttävän perusteen pitää olla asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (ks. myös esim. PeVL 44/2010 vp, s. 6/I).

Pallo on nyt lakivaliokunnalla, jonka pitäisi kyllä vetää hatustaan aikamoinen kani, jotta ehdotetuille korotuksille olisi esitettävissä painava yhteiskunnallinen ja ennen muuta perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste.

Sakari Melander, Tuomas Ojanen ja Juha Lavapuro

(Kirjoittajat toimivat perustuslakivaliokunnan kuulemina asiantuntijoina tässä kirjoituksessa käsitellyssä asiassa. Asiantuntijalausunnot löytyvät eduskunnan www-sivuilta.