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La sécurité et la défense nationale relèvent des domaines régaliens de l’État. À ce titre, il est chargé d'identifier les menaces extérieures et d’assurer la protection de son territoire et de ses habitants. C'est sur la base de ces menaces qu'une stratégie et une doctrine sont définies ainsi que les moyens pour y faire face. La perception de la menace peut relever de données objectives mais elle comporte aussi une grande part de subjectivité. C’est pourquoi il est difficile et délicat de mesurer la menace comme telle, n'étant par définition ni visible ni quantifiable. Cette carte à la une se propose, à partir des résultats d’un sondage, d’examiner la représentation de la menace chez les Européens, en faisant l’hypothèse que cette représentation dit plus de nous-mêmes que de nos ennemis supposés.

Identifier et nommer la menace, un exercice stratégique aussi incontournable que délicat

La question de l'identification d'un ennemi peut relever d'une réalité objective : absence de relations diplomatiques, crises à répétition, embargo et sanctions... mais elle renvoie à une part de subjectivité, à travers la représentation de la menace (réelle ou supposée). Selon le Livre blanc du ministère de la Défense (2013), la France n'a pas d'ennemi étatique déclaré (p. 52), mais des menaces diffuses sont mentionnées par le président de la République dans sa préface (p. 7) : terrorisme, cybermenaces, prolifération nucléaire, pandémies... La défense relève aussi en Europe de stratégies collectives dans le cadre de l'OTAN et de l'UE, qui établit depuis 2001 une liste d'organisations impliquées dans des actes de terrorisme, « faisant l'objet de mesures restrictives ». Or cette liste est le résultat de négociations entre États membres et diffère de la liste – beaucoup plus consistante – établie par les États-Unis . La définition d’un « groupe terroriste » et la qualification d’une menace relève toujours de considérations politiques : par exemple, le Hezbollah libanais, considéré comme groupe politique et non comme groupe terroriste n'a jamais figuré sur la liste européenne, tandis que le Hamas palestinien en a été retiré en 2014. Tous deux sont pourtant considérés comme terroristes par d’autres États, notamment les États-Unis et Israël.

Comment les populations se représentent la menace : le sondage et ses biais

Quel est l'ennemi, quelle est la menace ? Posée à des citoyens de différents pays sous la forme d’un sondage, cette question permet de se faire une idée du sentiment de l'opinion. Celle-ci se forge au prisme d'un environnement politique et médiatique précis, mais aussi de degrés différenciés de connaissance, selon des critères socio-économiques. La formulation de la question posée influence également les réponses, en invitant à citer plutôt une menace globale ou un État, tout comme la possibilité de donner une seule réponse ou plusieurs par ordre décroissant. Une enquête du Pew Research Center menée auprès de près de 42 000 personnes dans 38 pays à l'échelle mondiale au printemps 2017 (Poushter et Manevich, 2017) plaçait le groupe État islamique au premier rang (62 % des répondants) devant le changement climatique (61 %) et les cyberattaques (51 %). Les menaces émanant d’États arrivaient en 6e, 7e et 8e positions : États-Unis (35 %), Russie et Chine (31 %). De fortes variations existent selon les pays (voir cette carte).

Une autre enquête menée en 2014 dans une soixantaine d’États dans le monde dont de nombreux pays d'Europe avait révélé que les États-Unis étaient considérés comme la principale menace à la paix dans le monde. La formulation de la question tend à montrer que si les États-Unis ne sont pas perçus comme une menace directe pour les répondants, ils sont considérés comme un facteur de déstabilisation au niveau mondial, probablement en partie en raison de leur interventionnisme dans de nombreux conflits. La carte à la une que nous présentons montre les résultats d’une enquête menée par l'institut Gallup en 2015 au sein de l'opinion publique dans les États européens. Elle est révélatrice de la diversité des perceptions à l'échelle du continent (Esipova et Ray, 2016). Elle a été effectuée sur la base d'un échantillon de 1 000 répondants de plus de 15 ans dans chaque pays (2 000 en Russie) entre juin et septembre 2015. La question posée était à choix unique : « Quel pays dans le monde représente selon vous la plus grande menace pour votre pays ? »

En Europe de l’Ouest, les menaces diffuses remplacent les menaces étatiques

On observe une unité de l'Europe de l'Ouest, qui est visée depuis presque une vingtaine d'années par des attaques terroristes d'inspiration islamiste (Madrid en 2005, Paris en 2015, Londres en 2017...). L'organisation État islamique, qui a supplanté Al Qaida, repose sur la même idéologie d'inspiration religieuse réinterprétée, alors que les relations entre États voisins au sein de la « vieille Europe » sont apaisées. La menace terroriste y a existé par le passé, depuis le XIXe siècle, indépendamment des luttes pour le pouvoir. On retrouve dans ce groupe de pays les États moteurs de la construction européenne. De fait, la menace liée à l'existence de mouvements armés anciens et de groupes séparatistes y a quasiment disparu depuis les accords du Vendredi Saint en Irlande du Nord (1998), le cessez-le-feu définitif de l'organisation basque ETA (2011) et le processus de démilitarisation du FLNC en Corse (2014). En l'absence d’État voisin perçu comme directement hostile, résultat notable de plusieurs décennies de construction européenne et de coopérations multiples, c'est donc une organisation terroriste qui incarne la menace. C'est un fait nouveau si l'on compare avec des précédentes enquêtes en 2013-2014 qui révélaient qu'en Allemagne, en Espagne et en Suède c'étaient les États-Unis qui étaient cités en premier. C'est donc moins la peur d'un voisin agressif que le risque d'un conflit planétaire mené par les États-Unis qui est pris en compte en premier lieu. La France pour sa part désignait la Syrie, et le Royaume-Uni l'Iran comme principales menaces à la paix mondiale.

L’OTAN, menace ou protection ? Les héritages de la guerre froide

L'existence de l'OTAN, principale alliance militaire sur le continent, a longtemps été justifiée par la menace soviétique, objective et perçue, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Après sa disparition en 1991, l'organisation atlantique a dû redéfinir sa raison d'être, ses missions et objectifs pour répondre aux nouveaux défis de la sécurité collective, nouvelles menaces en Europe et liées à son voisinage. Si l'adhésion à l'OTAN offre une garantie de paix à tout nouveau membre et rend théoriquement impossible un conflit armé avec un autre membre, son extension est régulièrement pointée du doigt dans la dégradation des relations entre les États-Unis et la Russie. Les États-Unis souhaitent répondre à la demande de sécurité des États d'Europe centrale et orientale, tandis que la Russie perçoit le déploiement de soldats et d'équipements américains comme une menace envers son propre territoire. Cette différence notoire de perception se retrouve dans les résultats d'un autre sondage réalisé par Gallup (Smith, 2016), révélant la fracture entre d'une part les membres de l'OTAN et candidats à ceux qui ne le sont pas ou sont membres d'une alliance concurrente, l'Organisation du Traité de Sécurité Collective (OTSC). On relèvera aussi la variété des situations constatées, entre l'unanimité au Kosovo (90 % des répondants associant l'Otan à une protection, contre 3 % à une menace), des avis plus partagés en Lettonie (49 % contre 16 %), voire la menace l'emportant sur la protection au Monténégro (28 % contre 21 %). Ces réponses mitigées sont aussi le reflet de sociétés nationales encore largement déterminées par le fait ethnique, la présence de communautés (russophones en Lettonie, serbes au Monténégro) se sentant culturellement plus proches de la Russie.

La menace russe, réactualisée à la lumières des conflits récents

À l'opposé, une majorité de pays d'Europe centrale et orientale, ainsi que la Suède et la Finlande, désignent un État, la Russie, comme principale menace. Cela peut s'expliquer par le voisinage immédiat avec ce pays et les craintes inspirées par le bellicisme et l’autoritarisme de Vladimir Poutine. Les considérations régionales l'emporteraient donc sur les globales, d'autant qu'elles s'appuient sur des faits observables : Il y a eu les violations répétées des espaces aériens baltes et nordiques par des appareils russes. Surtout, les interventions militaires directes de la Russie en Géorgie (2008) puis en Ukraine (2014), cette dernière ayant entraîné l'annexion de la Crimée, ont fait craindre des entreprises similaires dans le voisinage. La remise en cause de l'intégrité territoriale et des frontières d’États souverains est dénoncée, justifiant une hausse des crédits affectés à la défense – la Russie ayant de son côté fortement augmenté son budget militaire depuis dix ans. Cette partie de l'Europe garde encore en mémoire les atrocités commises par l'Union soviétique et son régime totalitaire. L'absence de travail de mémoire en Russie et certaines glorifications de l'URSS contribuent à entretenir méfiances et rancœurs. De surcroît dans les pays baltes, le caractère encore récent de l'indépendance vis-à-vis de l'URSS et des exactions commises entre 1989 et 1991 par ses forces spéciales russes (les OMON) jouent dans les mémoires. On assimile encore dans les États baltes à la barbarie nazie celle plus longue et plus coûteuse en vies humaines de Staline. Les ingérences réelles ou supposées de la Russie dans les affaires intérieures (soutien affiché à des dirigeants de partis politiques, affaires de corruption et d'espionnage, assassinats ciblés et tentatives de cyber-piraterie en Estonie, soutien aux « compatriotes » russophones de Transnistrie et de Lettonie) entretiennent l'idée d'un « péril russe ». Celui-ci se trouve justifié par l'ampleur des ressources économiques et financières dont dispose cet État (12e puissance mondiale par son PIB nominal, 7e par son PIB PPA) et sa puissance militaire. La forte dépendance énergétique au gaz et au pétrole russes constitue un facteur aggravant. Enfin, les États voisins de la Russie rencontrent des difficultés récurrentes de dialogue et de coopération avec ce pays dans les structures régionales existantes (Conseil de la Baltique, Conseil de la Mer Noire...), d'autant plus depuis l'invasion de la Crimée et du Donbass. Le contexte politique au moment de l'enquête influe fortement sur les réponses.

Pour la Russie et ses alliés, la menace est étasunienne

Du point de vue de la Russie et ses plus proches alliés (Biélorussie, mais aussi Serbie et Bulgarie), les États-Unis sont perçus comme la principale menace à la paix. On devine ici la persistance des représentations hostiles héritées de la Guerre froide, auxquelles s’ajoutent des relations tendues depuis une quinzaine d'années sur fond de promotion « agressive » de la démocratie et des droits de l'homme, d'accusations d'ingérences américaines dans les « révolutions colorées » dans le voisinage de la Russie et le soutien à des groupes d'opposition au Kremlin. L'antiaméricanisme est alimenté par les médias russes, dont Russia Today (2017), qui dispose d'antennes dans l’Union Européenne, et qui reprend volontiers les résultats des enquêtes d'opinion de l'institut américain Pew Research Center confirmant l'idée que les États-Unis représentent la plus grande menace pour la paix mondiale. On peut y voir aussi la mémoire des bombardements et de l'embargo de l'OTAN en Serbie, associée à diverses théories du complot qui y ont remporté un certain succès (les inondations qui ont frappé le pays au printemps 2014 découleraient d'un dérèglement climatique dont les États-Unis seraient l'origine...). C'est plus surprenant de la part de la Bulgarie qui est pourtant membre de l'OTAN, et dont les habitants sont habituellement plus enclins, pour des raisons historiques, à désigner la Turquie comme principale menace. L'opinion désignait d’ailleurs la Syrie comme menace principale en 2014, ce qui montre aussi la grande volatilité des réponses, et par conséquent souligne une faiblesse de la méthodologie sur laquelle la carte est fondée.

Dans les Balkans, la menace, c’est le voisin

La région des Balkans se distingue par la désignation d'ennemis régionaux, proches. Cette situation découle du caractère récent des conflits passés (années 1990-2000) et de la persistance de questions non résolues. Dans cette région qui a été touchée par la guerre et qui n'est pas totalement apaisée, l'existence de mouvements nationalistes et de questions minoritaires alimente des représentations de voisins hostiles. Les Serbes restent perçus par leurs voisins ex-yougoslaves comme potentiellement hostiles et déstabilisateurs, refusant de livrer des criminels de guerre à la justice et tardant à rejoindre les organisations collectives européennes. En Bosnie par exemple, les blocages de l’État central sont régulièrement imputés à l'entité serbe qui chercherait à le saborder et se rattacher à la Serbie. Le résultat de l'enquête illustre les discordances entre les communautés, États-Unis et Serbie se trouvant à égalité comme principale menace. Au Monténégro, le nationalisme pan-albanais semble inspirer les principales craintes, alors que la minorité albanaise (3 % de la population), est numériquement et politiquement moins représentée que les Serbes dans ce pays. Les représentations de la menace se font aussi l'écho de ces conflits qui tardent à trouver résolution, comme le différend greco-macédonien sur le nom de ce dernier État, qui justifie le maintien de l'appellation officielle « Ancienne République Yougoslave de Macédoine - ARYM et le conflit gelé à Chypre (le nord de l'île désigne la Grèce comme menace, le sud la Turquie qui entretient une forte présence militaire dans la partie nord de l'île). La Grèce pour sa part se distingue par la désignation d'une menace inattendue : l'Allemagne. En effet, c'est ce pays qui est à l'origine du grand plan de rigueur économique et financière qui a été imposé au pays suite à la crise financière qui l'a frappé en 2008. Les conséquences ont été terribles pour la population grecque, s'estimant victime d'un acharnement et d'une volonté de mise sous tutelle, alors que certains responsables allemands préconisaient même à la Grèce de vendre certaines de ses îles. On peut ainsi comprendre le poids de la menace sur la souveraineté grecque, pas uniquement à travers l'aspect financier qui ressortait du sondage de 2017 : la première réponse des Grecs à l'enquête de 2017 du Pew Research Center était « Condition of the global economy » (les conditions de l’économie mondiale).

Il reste pour terminer le cas de la région du Caucase. La Géorgie désigne clairement la Russie, contre laquelle elle a perdu la guerre de 2008, qui a confirmé l'amputation de son territoire, et se rattache ainsi à l'ensemble est-européen. L'Azerbaïdjan et l'Arménie se désignent mutuellement comme ennemis, ce qui est logique étant donné la récurrence des affrontements armés sur la ligne de front au Haut-Karabakh, région dont les deux États se disputent depuis 1990 le contrôle. La frontière entre les deux pays reste fermée, les budgets militaires n'ont cessé de gonfler et la rhétorique nationaliste reste très présente.

Conclusion : les limites de l’exercice

Chaque enquête a ses limites, les résultats obtenus étant issus de méthodologies différentes, ce qui exige de les interpréter et de les comparer avec précaution. Il faut en tout cas se prémunir de toute surinterprétation. Les différentes études révèlent que les représentations ont la vie dure, mettent du temps à évoluer, sont parfois instrumentalisées par le pouvoir en place pour souder la nation autour de son chef ou justifier une décision politique. Les divergences de point de vue régulièrement constatées au sein de l'Europe trouvent en partie leur explication dans ces représentations différenciées, parfois sources de malentendus et d'incompréhensions. À ce titre l'Europe semble encore coupée en deux par un rideau invisible, qu’on ne peut deviner que par des rhétoriques, des gestes, parfois des actes. Il existe aussi des effets de contexte qui déterminent en partie les réponses et qui peuvent expliquer leur volatilité. Il sera intéressant, dans quelques années, de suivre l'évolution dans l'opinion de ces représentations d'hostilité. Si à l'Ouest, la peur d'un conflit global sous l'effet du terrorisme islamiste l'emporte, l'Est craint davantage un conflit régional impliquant la Russie, au regard des ingérences répétées dans son voisinage. Entre l'apaisement ou la cristallisation des représentations, la perception de la menace contient toujours une forte part de subjectivité, relève aussi bien du fantasme que de la propagande et du traitement de l'information par les médias. Pour l’Union européenne, qui rassemble une majorité des États du continent, les divergences dans la définition d’une menace commune expliquent sans doute les difficultés à mettre en place une véritable politique européenne de défense. Comment avoir une diplomatie et une défense communes dès lors que l’on ne parvient pas à s’accorder sur une menace commune ?

Références