Daar stonden ze aan zijn balie bij een gemeente in Zuid-Holland: een familie van vijf vluchtelingen, die op dezelfde dag bij hetzelfde loket van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) waren ingeschreven. Hun verblijfsdocumenten hadden ze bij zich, maar daar had de IND een rommeltje van gemaakt – aldus de gemeente-ambtenaar.

„Voor- en achternamen waren gemixt, en de spelling van iedere naam was zo anders dat het leek alsof ze geen familie waren. Deze mensen hadden overal problemen omdat instanties hun papieren en familierelatie niet begrepen. De kinderen konden niet eens naar school.”

Over disfunctioneren IND: De chaos bij de IND is amper meer te bestrijden

Maandag lekten via NRC een kritische nota en een extern onderzoek naar het functioneren van de IND uit. De dienst heeft haar zaken niet op orde en het verantwoordelijke ministerie, Justitie en Veiligheid, is de grip op de cijfers kwijt, staat in de stukken. Daardoor dreigt het departement dit jaar zo’n 70 miljoen euro te moeten uitkeren aan asielzoekers die te lang moeten wachten op een oordeel van de IND. Dat is politiek gevoelig: drie maanden geleden nog meldde staatssecretaris Ankie Broekers-Knol (Justitie, VVD) dat er in 2020 hoogstens een kwart van dit bedrag zou worden uitgekeerd.

Het debat in de Kamer spitst zich toe op de vraag hoe deze uitgaven te beteugelen. PVV-leider Geert Wilders lanceerde vrijdag zelfs een noodwet om de betalingen te stoppen. Maar dat is, in de woorden van een ervaren IND’er, „symboolpolitiek”. „Het echte probleem is het jarenlange disfunctioneren van de IND zelf.”

De uitgelekte rapporten en de gesprekken die NRC voerde met (oud-)IND’ers, asiel-advocaten en andere betrokkenen tonen dat de onderliggende oorzaken van de wanorde complex zijn en dat het wachten is op een volgend schandaal.

Net als CBR, UWV

De betrokkenen vrezen bovendien dat de maatregelen die Broekers-Knol deze week bekendgemaakt heeft om doorlooptijden bij de IND te versnellen (zoals een ‘taskforce’), op de grote hoop eindigen. Bij de IND-directie Asiel & Bescherming alleen lopen op dit moment simultaan veertig verbeter- en versnellingstrajecten. De situatie lijkt daarmee sterk op die bij andere uitvoeringsorganisaties met problemen, zoals de Belastingdienst, het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen en het UWV. Al is er één belangrijk verschil: bij de IND zijn het geen mondige Nederlanders die last hebben van het falen van de overheid, maar asielzoekers.

Als asieladvocaat Christian van Dijk een dag voor een zitting nog aanvullende documenten van zijn cliënten uploadt naar het digitale systeem van de rechtbank, is hij vaak al te laat. De koppelingssystemen van de IND kunnen zo traag zijn, dat documenten er ruim een dag over doen om op hun bestemming te arriveren. Dat leidt geregeld tot wrevel bij de rechter, en vertraagt zittingen extra, zegt Van Dijk.

De combinatie IND en ict is een ongelukkige. Vanaf 2013 werken IND’ers met Indigo, het hart van de digitaal opererende dienst. Eén van de beloftes bij de invoering was dat asielprocedures sneller zouden worden afgehandeld, maar het systeem creëert zijn eigen problemen. Een voorbeeld: Indigo is een „open systeem” waarin medewerkers een incompleet dossier als afgehandeld kunnen wegklikken zonder dat dat opvalt. Van de duizelingwekkende hoeveelheid analyses die met Indigo gemaakt kunnen worden, komt – mede hierdoor – weinig terecht. Medewerkers vullen dossiers onjuist in, hun managers zeggen daar niets van en de computer protesteert niet als een dossier slecht is ingevuld.

‘Hopeloos systeem’

Eén van de doelen van de invoering van Indigo was dat achterstanden makkelijker herkend en daardoor weggewerkt konden worden, zegt een senior IND’er die niet met naam in de krant wil om problemen met de dienst te voorkomen. „Er zouden geen digitale voorraden meer zijn, alle zaken zouden worden ingedeeld. Er is niets van terecht gekomen. Het management begrijpt niets van het systeem en laat zich door ict-consultants van alles aanleunen. Vanaf de start was voor iedereen duidelijk dat Indigo een hopeloos systeem was. Maar er was geen weg terug.”

Pogingen van de IND haar ‘klanten’ digitaal te informeren zijn ook problematisch, zegt een woordvoerder van VluchtelingenWerk. Als voorbeeld noemt hij de inspanningen om asielzoekers via de IND-site op de hoogte te houden van de doorlooptijden van aanvragen: „De informatie is in het Nederlands en moeilijk te begrijpen voor wie het jargon niet kent en niet weet wat de verschillende ‘sporen’ zijn waarover de IND spreekt.”

De IND wilde helderheid scheppen met de pagina, maar, zegt Vluchtelingenwerk, „asielzoekers raakten in paniek, omdat de webpagina een volstrekt onrealistische voorstelling van zaken gaf. Ze waren al veel langer aan het wachten dan volgens de staatjes van de IND het geval was.”

Advocaten die veel met de dienst te maken hebben, melden ook dat informatie verdwijnt. Zoals asiel-advocaat Inge Zuidhoek. „Ik had vorig jaar een cliënt die het lange wachten niet trok, een intelligente jongen met wie ik een goeie band had. Hij stuurde me soms honderd berichtjes per dag. Ik heb heel vaak de IND gebeld om te zeggen: maak haast, met deze man gaat het niet goed. Dat doe ik echt niet zomaar, ik doe dit werk al twintig jaar.”

Kort daarna pleegde de man zelfmoord. „Hij heeft het niet volgehouden. Later bleek dat de IND al die telefoontjes van mij niet kon terugvinden. Door het lange wachten kreeg hij wel postuum de dwangsom uitgekeerd. Daarmee gaan de ouders binnenkort het graf bezoeken.”

Asiel-advocaat Ali Agayev stuurde een origineel document van een cliënt aangetekend per post naar het azc in Ter Apel. Voor de zekerheid faxte hij ook kopietjes van de stukken, met een korte noot: de originele documenten komen eraan. Een paar dagen later kreeg Agayev een reactie van de IND, zegt hij: „‘Hier kunnen we niks mee, dit zijn kopietjes.”’ Wat bleek: de IND had het officiële stuk per ongeluk vernietigd. „Later boden ze daar hun excuses voor aan.”

Ongepaste vragen

Hoe kom je erachter of een asielzoeker homoseksueel is en daarom is gevlucht? Niet door te vragen met wie hij het bed deelde en welke „handelingen” hij verrichtte, zegt asieladvocaat Van Dijk. Hoormedewerkers stelden echter regelmatig dat soort intieme vragen, die volgens het protocol niet mogen, zegt hij. „En mijn cliënten vertellen alles, om aan te tonen dat ze homo zijn.”

Ook in het onderzoek naar de IND waarover NRC deze week berichtte, staat dat „de kwaliteit van het gehoor niet altijd op het gewenste niveau is”. Dat komt mede door de ‘flexibele schil’ van medewerkers. Trekt de asiel-instroom aan, dan neemt de migratiedienst snel nieuwe mensen aan, bij daling raken medewerkers hun baan kwijt. In 2016, krap een jaar na de vluchtelingencrisis, werden door bezuinigingen 650 mensen werkloos, ook ervaren krachten. Amper een jaar later had de dienst opeens weer een paar honderd extra krachten nodig. Veel van de eerder afgevloeide medewerkers bedankten voor de eer.

Tegen dat type grilligheid valt niet op te leiden, zeggen betrokkenen. Het duurt zo’n negen maanden voordat een nieuwe IND’er de kennis en ervaring heeft om zelfstandig een asielzoeker te kunnen horen. Wat evenmin helpt: het Kennis- en Leercentrum van de IND in Utrecht, waar personeel werd (bij)geschoold, werd in 2015 gesloten wegens bezuinigingen.

Een ander nadeel, zegt asieladvocaat Zuidhoek, is dat de nieuwe krachten basale achtergrondkennis missen. Daardoor stellen ze typische „jongens- en meisjesvragen”. „Zoals: ‘Waar ben je bang voor als je terugkeert naar de Sovjet-Unie? De Sovjet-Unie? Dan denkt mijn cliënt: je hebt geen idee waar ik vandaan kom.”

Ook Wil Eikelboom, voorzitter van de Vereniging van Asieladvocaten, komt dit soort onwetende IND’ers tegen. „Als een Turk vlucht voor het regime van Erdogan omdat hij aanhanger is van de prediker Fethullah Gülen, dan is het handig om te weten dat Turken zelf de Gülen-beweging ‘Hizmet’ noemen. Nu vraagt zo’n hoormedewerker vaak: Hizmet, wat is dat?”

Ook kunnen nieuw opgeleide krachten volgens VluchtelingenWerk-beleidsmedewerker Lenny Reesink extra streng zijn, uit angst om het fout te doen. „Ik ben heel bang dat er slechte beslissingen worden genomen”, zegt zij.

Ralph Severijns van de Radboud Universiteit interviewde in 2014 en 2015 36 hoor- en beslismedewerkers voor zijn promotieonderzoek ‘Zoeken naar Zekerheid’. Ook bezocht hij IND-locaties in Zevenaar, Ter Apel en op Schiphol. „Wat mij opviel, is dat hoor- en beslismedewerkers die onzeker zijn over een te vellen asiel-oordeel, weinig hulp en houvast krijgen. Medewerkers legden daardoor uiteenlopende accenten: de ene groep IND’ers zag het als hun taak om asielzoekers te helpen hun verhaal goed te vertellen. Een andere groep gaf juist aan dat het hun taak was om verhalen van asielzoekers goed te checken.” De bloedgroepen binnen de dienst duidden elkaar aan als strebers of softies, zegt hij.

Ook viel het hem op dat beslissers solistisch opereerden: „Het was niet duidelijk wanneer mensen een zaak aan een collega moesten voorleggen. Als de ene IND’er me vertelde dat een dossier ook door iemand anders bekeken moest worden, zei de ander: ‘Oh ik dacht dat dat niet meer hoefde’.”

Telefoontje uit Ter Apel

Het management van de IND was matig geïnteresseerd in de gang van zaken op de werkvloer, zag Severijns tijdens zijn promotieonderzoek. „Als ik een IND’er vroeg: hoe beoordeelt je manager de kwaliteit van je werk, zeiden ze: ‘Vanuit het management komt er nooit iemand kijken hoe je je gehoor afneemt. Ze kijken ook nooit naar de dossiers.’ Dat was het werk van de rechter, vonden de managers.”

Verbeter-initiatieven treft vaak ditzelfde lot. Zo bezochten medio 2019 IND’ers opvangcentra in het land en gaven ze voorlichting over de lange wachttijden. Ze vroegen asielzoekers om alvast kopietjes van identiteitskaarten, geboorteakten en oude arbeidscontracten te sturen naar het aanmeldcentrum in Ter Apel. Dat zou tijd schelen. Diverse vluchtelingen gaven gehoor aan het verzoek, zegt een woordvoerder van VluchtelingenWerk. Tot er telefoon kwam uit Ter Apel. Ze vroegen waarom wij de documenten stuurden, zegt de woordvoerder, en zeiden dat we daar mee moesten stoppen. „Ze wisten daar niks van het initiatief.”

Aan ideeën geen gebrek bij de IND, staat in het recente onderzoek naar de dienst, maar wel aan afstemming. De bazen zijn vaak zo druk met de dagelijkse beslommeringen, dat ze de veertig lopende verbeterprojecten amper volgen – laat staan begeleiden.

Managers missen daardoor overzicht. Over trends in asiel-aanvragen bijvoorbeeld. Stijgt het aantal aanvragen van homoseksuelen? En het aantal gevluchte bekeerlingen? Moet er daarom op- of afgeschaald worden bij teams, en extra expertise worden aangeboord? Ook tasten managers in het duister over het aantal zaken dat medewerkers behandelen, bijvoorbeeld als gevolg van het complexe Indigo.

Natuurlijk, zegt een oud-IND’er: de jaarlijkse instroom van migranten en asielzoekers is notoir moeilijk te voorspellen. „En de IND krijgt al decennia structureel te weinig geld vanuit Den Haag, terwijl het departement wel verwacht dat over alle aanvragen tijdig en correct wordt beslist.”

Vorig jaar beloofde de staatssecretaris nog dat 90 procent van de aanvragen tijdig behandeld zou worden, terwijl betrokkenen allen zeggen dat dat een illusie is. Maar tot tegengas vanuit de top van de dienst leidt dat niet, zegt de oud-medewerker. „Het management zal nooit hardop protesteren tegen de gang van zaken, uit onvrede ontslag nemen of de noodklok luiden. Nee, ze schuiven de verantwoordelijkheid lekker door naar de medewerkers, en rekenen ons erop af.”

Reactie IND ‘Inzet met hart en ziel’ De IND zegt in een reactie de opgelopen wachttijden in asielprocedures te betreuren. „Door bezuinigingen is veel besliscapaciteit verloren gegaan. De IND heeft extra financiering gekregen om zo snel mogelijk weer voldoende mensen te hebben om zaken af te doen.” Het beeld dat NRC schetst over de kwaliteit van de hoor- en beslismedewerkers herkent de IND niet: „Deze medewerkers zetten zich met hart en ziel in voor het zorgvuldig afhandelen van een asiel-aanvraag. Hun werk is complex, daarbij zullen ongetwijfeld soms fouten worden gemaakt. Maar deze mensen zijn goed en gedreven aan het werk.” De IND zegt direct aan de slag te zijn gegaan met de het rapport van onderzoeksbureau Significant, waarover NRC eerder deze week berichtte.

Reageren? onderzoek@nrc.nl

Een versie van dit artikel verscheen ook in NRC Handelsblad van 7 maart 2020