La France des 36 000 communes n’existe plus. Depuis 2015, le maillage communal a commencé une mue, encouragée par les pouvoirs publics. En cinq ans, le plus petit échelon du mille-feuille territorial français s’est légèrement allégé, avec ses réussites, ses déconvenues et ses spécificités.

Evolution du nombre de communes sur vingt ans Note : Pour voir la baisse – relative – du nombre de communes, l'axe des ordonnées ne démarre pas à 0. Données hors Nouvelle-Calédonie et Polynésie française.

Insee

Pourquoi les communes fusionnent-elles ?

Premier constat : la France détient un record européen, puisqu’elle regroupe à elle seule plus d’un tiers des communes de l’Union européenne. Pour réaliser des comparaisons entre pays, Eurostat, l’organisme chargé des statistiques au niveau européen, décompte les « unités administratives locales » (UAL) qui représentent le plus petit échelon territorial. L’Allemagne en compte trois fois moins.

36% des communes de l'Union européenne sont françaises Nombre d'unités administratives locales (UAL) par pays de l'UE



Dès l’après-guerre, de nombreuses initiatives législatives ont encouragé les regroupements communaux. Ce processus a culminé avec la loi Marcellin de juillet 1971, qui invitait les communes à fusionner. Mais cette loi a été considérée comme un échec. En six ans, de 1971 à 1977, le maillage communal est passé de 37 700 à 36 400 communes.

La déconvenue a refroidi les gouvernements successifs si bien qu’il a fallu attendre des lois votées en 2010 et surtout en 2015 pour relancer un mouvement de fusions communales. Dans un contexte général de baisse des dotations de l’Etat aux communes, la loi de 2015 a pris le parti d’inciter aux regroupements en garantissant durant trois ans le montant des dotations globales, majoré d’un « coup de pouce » financier de 5 %. A terme, l’Etat espère que la mutualisation des moyens dans les communes fusionnées engendrera des économies pour les finances publiques.

Bon an, mal an, depuis 2015, le nombre des communes françaises est passé de 36 658 à un peu moins de 35 000.

Plus de 2 000 communes fusionnées depuis 2015

Où trouve-t-on le plus de fusions ?

Depuis 2015, chaque année, entre 100 et 1 000 communes ont fusionné, avec de très fortes disparités selon les départements.

Une importante dynamique de fusion de communes dans le Nord-Ouest La couleur de chaque commune nouvelle (créée depuis 2015) correspond au nombre de communes fusionnées

Ces cinq dernières années, certains départements n’ont été témoins d’aucune fusion de communes. C’est le cas de quatre des six départements de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Var et Vaucluse) ou des deux départements corses, tout comme ceux de la petite couronne parisienne. Dans le Tarn-et-Garonne, à l’exception de quelques changements de nom, aucune modification n’a été constatée depuis le début du XXe siècle.

A contrario, certains départements ont assisté à d’importants regroupements communaux en l’espace de quelques années : ainsi, dans les départements normands du Calvados et de la Manche, la surface des communes nouvelles représente désormais plus d’un tiers du territoire. Dans le Calvados, au 1er janvier 2016, la commune nouvelle Livarot-Pays-d’Auge agrège le nombre record de 22 communes, avec Livarot, légèrement plus peuplée, comme nouveau chef-lieu.

Il arrive aussi que les fusions se fassent en plusieurs étapes. Ainsi, dans l’Eure, six villages (Condé-sur-Iton, Damville, Gouville, Manthelon, Le Roncenay-Authenay et Le Sacq) se regroupent le 1er janvier 2016, pour former la commune de Mesnils-sur-Iton. Trois ans plus tard, trois autres villages (Buis-sur-Damville, Grandvilliers et Roman) ont rejoint la commune nouvelle.

En la matière, le « record » revient au Maine-et-Loire. La superficie des communes nouvelles représente près de 60 % du département. Le département angevin semble d’ailleurs faire fonction de laboratoire, tant le paysage territorial a été bouleversé en l’espace de cinq ans. Dans le sud-ouest du département, 64 communes, qui étaient chapeautées par 6 communautés de communes (une suprastructure territoriale dite à fiscalité propre et destinée à faciliter la gestion locale des espaces ruraux) ont fusionné le 15 décembre 2015 pour constituer 6 communes nouvelles et une communauté de communes dénommée Mauges Communauté, qui regroupe plus de 120 000 habitants.

Il convient par ailleurs de préciser que tous les « mariages » communaux n’ont pas fonctionné. C’est le cas – rare – des communes normandes de Troarn et Sannerville : elles avaient formé, en janvier 2017, la commune de Saline. Mais rapidement, les déboires se sont accumulés, mettant à nu l’impréparation des élus vis-à-vis de la fusion. Une décision de justice a prononcé le divorce au 1er janvier 2020, rétablissant les deux anciennes communes.

Point de vue : La fusion des communes rurales prépare une nouvelle fracture territoriale

Quelles conséquences pour les municipales ?

Pour les municipales de 2020, les fusions communales procureront quelques avantages, à commencer par offrir un vivier plus important d’habitants qui accepteraient de former des listes aux municipales. Ainsi, la petite commune de Saint-Gilles-du-Mené (Côtes-d’Armor), qui comptait moins de 500 habitants en 2014, s’était retrouvée sans candidature au premier tour des élections municipales de 2014, faute de concurrents. Elle a depuis fusionné avec six autres communes bretonnes dans la commune nouvelle du Mené (6 400 habitants), ce qui devrait permettre de régler l’épineuse question de listes pour le conseil municipal.

Par ailleurs, les élections seront aussi l’occasion pour les communes nouvelles de réduire la taille du conseil municipal. En effet, les conseils municipaux – avant les élections de 2020 – étaient constitués de l’ensemble des conseillers des communes déléguées, ce qui avait pour conséquence d’avoir parfois des conseils où siégeaient plus de 100 élus.

A l’approche des élections, de nombreux élus ont toutefois dénoncé les risques d’une baisse drastique, et ont demandé l’obtention de plus de conseillers municipaux qu’il n’en était prévu par des seuils légaux. En 2019, la loi Gatel a donc prévu un assouplissement lors « du premier renouvellement suivant la création de la commune nouvelle », qui fixe un seuil minimal de conseillers à au moins un tiers du total pré-électoral.