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Eines der nachhaltigsten politischen Missverständnisse ist der Konflikt um die sogenannte Obergrenze – beziehungsweise um das, was die Parteien jeweils darunter verstehen wollen. Am Sonntag sah sich der SPD-Vorsitzende Martin Schulz gezwungen, vor den aufbegehrenden Parteitagsdelegierten noch einmal klarzustellen: „Es gibt keine Obergrenze bei Flüchtlingen, auf keinen Fall mit der sozialdemokratischen Partei.“

Hintergrund war, dass einige Jusos und andere Parteilinke die Sondierungsergebnisse ähnlich wie die CSU deuten. Die Bayern versuchen immer noch, ihrer Zielgruppe weiszumachen, dass ihre Obergrenze letztlich durchgedrückt worden sei, auch wenn der Begriff nirgendwo mehr auftaucht. Tatsächlich wird es mit einer großen Koalition aber keine Obergrenze geben können, weil die entscheidende Steuerungsmöglichkeit – Zurückweisungen von Migranten an der Grenze – eindeutig ausgeschlossen wurde.

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Statt einer Zuwanderungssteuerung über eine Obergrenze bei der Einreise wird denn auch im Sondierungspapier das Ziel formuliert, durch die Eindämmung der illegalen Migration nach Europa und beschränkten Familiennachzug zu Schutzberechtigten die humanitäre Zuwanderung zu deckeln. Und zwar so, dass, wenn man alle Asylsuchenden, Kontingentflüchtlinge und nachziehenden Angehörigen zusammenzählt und dann die Abschiebungen und freiwilligen Ausreisen abzieht, die 220.000-Personen-Marke pro Jahr nicht überschritten wird. So ist es im Sondierungspapier festgehalten.

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Das ist aber eben nur eine Zielgröße, die sofort hinfällig würde, wenn pro Jahr mehr als 220.000 Schutzsuchende an der deutschen Grenze ankämen. Deswegen hat Schulz recht mit seiner Aussage: „Wenn jetzt mehr kommen, 260.000, dann kommen halt mehr.“ Das Wesen einer Obergrenze besteht aber gerade darin, dass – falls verschiedene politische Steuerungsmaßnahmen nicht ausreichend wirken – ab einem bestimmten Niveau eine weitere Zuwanderung auf das eigene Staatsgebiet verhindert wird. Die neu ankommenden Migranten würden in diesem Fall also, sobald eine Obergrenze erreicht ist, nach Österreich oder in andere Nachbarländer zurückgewiesen.

Diese ursprüngliche Forderung der CSU nach einer Obergrenze, die notfalls durch Zurückweisungen eingehalten würde – Parteichef Horst Seehofer hatte dies Ende August noch einmal deutlich formuliert –, war aber schon im Zuwanderungskompromiss mit Angela Merkels CDU im Oktober gestrichen worden. In der Folge tauchte der Begriff Obergrenze weder im Papier zu den Jamaika-Gesprächen noch im Sondierungsergebnis mit der SPD auf.

Vielmehr ist eine solche Obergrenze ausdrücklich ausgeschlossen: Union und SPD bekennen sich in ihrem Papier nicht nur „strikt zum Recht auf Asyl“, sondern – und das ist entscheidend – auch „zu den aus dem Recht der EU resultierenden Verpflichtungen zur Bearbeitung jedes Asylantrags“.

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Dieser Punkt heißt im Klartext: Auch weiterhin wird jeder Ausländer, der deutsches Staatsgebiet erreicht und glaubhaft angibt, Schutz zu suchen, erst einmal aufgenommen. Dann wird überprüft, ob ein anderer Staat für die Bearbeitung seines Antrags zuständig ist und ob er tatsächlich schutzbedürftig ist. Mit dem bekannten Ergebnis, dass fast alle Ankömmlinge erst einmal in Deutschland bleiben, die Mehrheit sogar dauerhaft.

Dass „aus dem Recht der EU“ die „Verpflichtung zur Bearbeitung jedes Asylantrags“ resultiert, ist gleichwohl höchst umstritten. Kritiker verweisen immer wieder darauf, dass das genaue Gegenteil gelte. Mit dem Asylkompromiss 1993 wurde nämlich zum einen das Grundgesetz ergänzt: Dem Artikel „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ wurde Absatz 2 beigefügt. Nach diesem kann sich darauf „nicht berufen“, wer aus einem sicheren Drittstaat einreist.

Aus dem Wortlaut von Artikel 18 des Asylgesetzes („Dem Ausländer ist die Einreise zu verweigern, wenn er aus einem sicheren Drittstaat einreist“) ergibt sich sogar die Verpflichtung der Zurückweisung. Dass Deutschland trotzdem prüfen müsse, begründet die Bundesregierung mit ihrer grundsätzlichen Auffassung, dass EU-Recht deutsches Recht überlagere. Und im Speziellen mit ihrer Deutung der Dublin-Verordnung: Diese erkläre eine Einreiseverweigerung für unzulässig, wenn Deutschland für das Asylverfahren eines Ankömmlings zuständig sei.

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Allerdings: Die Zuständigkeit eines anderen Mitgliedstaats ist gemäß Artikel 13 der Dublin-Verordnung schon gegeben, wenn auf Grundlage von Indizien festgestellt wird, dass „ein Antragsteller aus einem Drittstaat kommend die Grenze eines Mitgliedstaats illegal überschritten hat“. Diese Voraussetzungen seien bei allen an Deutschlands Grenzen ankommenden Schutzsuchenden offenkundig erfüllt, wenden Befürworter von Zurückweisungen ein.

Handelt die SPD noch mehr aus beim Familiennachzug?

Die CSU hat sich solche Einwände aber zuletzt nicht mehr zu eigen gemacht und sich stattdessen der Rechtsauffassung von SPD und CDU gefügt. Deswegen ist eine Obergrenze – eine Größenordnung, ab der Einreisen von Schutzsuchenden gestoppt würden – auch künftig ausgeschlossen. Laut dem Papier versprechen die Parteien nur, „die Migrationsbewegungen nach Deutschland und Europa“ entsprechend der Integrationsfähigkeit „zu steuern und zu begrenzen“.

Dieses zurückhaltend formulierte Ziel soll erreicht werden, indem die Aufnahme von Kontingenten legal einreisender Flüchtlinge aus den Krisenregionen (Resettlement) sowie von Kontingenten aus EU-Ländern (Relocation) „von der Größenordnung des Zugangs humanitär Schutzsuchender“ insgesamt abhängen solle.

Weil Relocation und Resettlement nur minimale Steuerungsmöglichkeiten bieten – bisher werden darüber nur wenige Tausend Flüchtlinge pro Jahr aufgenommen –, bleibt als einziges relevantes Steuerungsinstrument der Familiennachzug. Und zwar nicht der zu anerkannten Flüchtlingen, sondern nur der zu den subsidiär Schutzberechtigten. Dieser soll laut Sondierungsergebnis künftig „nur aus humanitären Gründen“ für „1000 Menschen pro Monat“ möglich sein. Alles unter dem Vorbehalt, dass die SPD nicht noch eine großzügigere Lösung aushandelt.