A PEC de Flávio Bolsonaro quer alterar o art. 182 da Constituição, desfigurando o capítulo da Política Urbana ao atingir a função social da propriedade

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Questões Urbanas – uma coluna do IBDU e do BrCidades

Por Betânia Alfonsin

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Desde 2016, com o impeachment da presidenta Dilma Rousseff, o Brasil vive assombrado por uma profunda instabilidade política e jurídica que sugere o início de um novo momento histórico, marcado por uma avalanche de retrocessos e ameaças ao legado do período democrático da Nova República. Nesta conjuntura, a Política Urbana não ficou imune e vem sofrendo uma agenda de ataques que começou com a Lei 13.465/17 sobre a regularização fundiária urbana e rural e se aprofundou no governo Bolsonaro.

Logo após a eleição presidencial, o Ministério das Cidades, o Conselho Nacional das Cidades e Conferências das Cidades foram extintos. O movimento prossegue com a Proposta de Emenda Constitucional 80/19, apresentada por Flávio Bolsonaro (PSL/RJ) e outros 26 senadores, em maio. A PEC quer alterar o artigo 182 da Constituição Federal, desfigurando o capítulo da Política Urbana ao atingir seu princípio central que é a função social da propriedade. A iniciativa parlamentar ignora a densidade jurídica do texto constitucional que decorre tanto do conteúdo expresso quanto do fato desse capítulo ter resultado de uma emenda popular sobre a Reforma Urbana, subscrita por centenas de milhares de brasileiros e brasileiras.

Mesmo ainda sendo um projeto, a PEC dá um indicativo importante sobre o conteúdo das ameaças que caracterizam esse momento de desdemocratização, como refere o conceito do sociólogo norte-americano Charles Tilly, e configura uma clara tentativa de destituir o princípio da função social da propriedade de seus efeitos jurídicos.

Na análise do mérito, é possível apontar os problemas centrais da PEC:

A justificativa do proponente menciona que a propriedade é um “bem sagrado”, revelando uma visão defasada em, no mínimo, um século. A emergência do princípio da função social da propriedade fez cair por terra a concepção liberal que entende o direito de propriedade como absoluto, exclusivo e perpétuo. Recuperar tal mirada viola o princípio da proibição do retrocesso, sendo inadmissível que uma emenda constitucional com este conteúdo passe pelo filtro do controle prévio de constitucionalidade, exercido pela Comissão de Constituição e Justiça do Senado.

Diferente do que ocorre em alguns países europeus onde o plano diretor é flexível e não discricionário, no Brasil, o plano diretor é uma lei municipal rígida que define a forma como as propriedades urbanas atendem à sua função social e estabelece um regime urbanístico vinculante tanto para particulares quanto para o Poder Público. Mesmo assim, a PEC de Bolsonaro retira toda a força dada pelo constituinte originário e deixa apenas ao arbítrio do proprietário decidir como quer cumprir a função social da propriedade, permitindo que seja feita uma escolha entre obedecer às regras do plano diretor, OU respeitar o meio ambiente, OU preservar o patrimônio histórico. Dessa forma, a PEC opera como se a observância do princípio da legalidade fosse opcional.

Outra verdadeira excrescência jurídica da proposta é pretender que a desapropriação para fins de reforma urbana por descumprimento da função social da propriedade dependa de autorização legislativa ou de sentença judicial. Esse dispositivo fere o princípio da separação dos poderes e a autonomia do Executivo no exercício de suas competências constitucionalmente atribuídas. A separação dos poderes é uma cláusula pétrea e consta dos artigos 2º, 60, §4º, inciso III da Constituição Federal. Pela arquitetura política consagrada pela Constituição, cada um exerce uma parcela do poder soberano do Estado e pode rechaçar a interferência de outro no livre exercício de suas competências. Por isso, a Constituição veda a análise de qualquer emenda constitucional que torne vulnerável a separação dos poderes, situação que decorre da proposta feita pelos senadores liderados por Flávio Bolsonaro.

A proposta também descaracteriza o tratamento dado pela totalidade da Doutrina nacional de Direito Administrativo ao exercício do Poder de Polícia administrativa. Concebido tradicionalmente como a prerrogativa da Administração Pública de frear o exercício abusivo de um direito individual, especialmente quando há ameaça sobre direitos coletivos, interesse público, dignidade da pessoa humana ou Democracia, o Poder de Polícia tem a autoexecutoriedade como uma de suas características clássicas. No caso da Política Urbana, o município é responsável pela execução e cumprimento do objetivo constitucional, fixado no artigo 182, de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade. Para tanto, fiscaliza o cumprimento da função social da propriedade urbana e exerce poder de polícia para evitar o exercício abusivo do direito de propriedade. Portanto, é inconcebível que, para exercer atribuições constitucionalmente fixadas, o município dependa de prévia autorização legislativa ou de decisão judicial.

A PEC propõe ainda que o pagamento da indenização da desapropriação por descumprimento da função social seja feita pelo valor de mercado da propriedade urbana. A proposta não resiste a uma análise de Direito Constitucional, já que o artigo 5º da Constituição sobre os Direitos Fundamentais estabelece que a indenização será prévia, justa e em dinheiro, apenas nos casos em que a propriedade atender à função social. O texto constitucional tem o cuidado de excluir desta regra os casos previstos na Constituição. Ora, um dos casos previstos na Constituição é justamente aquele em que o proprietário mantém um imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado (artigo 182, §4º). Nesta situação, a indenização não segue a regra geral, já que não se premia um comportamento antijurídico.

É bastante preocupante perceber que o espírito da PEC 80/19 configura um ataque frontal à Política Urbana brasileira justamente no que ela tem de mais avançado que é atrelar o exercício do direito de propriedade imobiliária urbana ao cumprimento de uma função social definida e monitorada pelo Poder Público. Ao que tudo indica, a bancada do atraso pretende voltar ao século XIX, quando os proprietários de imóveis gozavam de amplas garantias e exerciam o seu direito de usar o bem como melhor entendessem, sem qualquer limitação administrativa ou dever intrínseco como o estabelecido pelo princípio da função social da propriedade. Felizmente a sociedade civil brasileira, da qual o IBDU participa, está vigilante na defesa da ordem jurídico-urbanística do país, centrada na função social da propriedade e no direito à cidade. Tais ameaças devem ser denunciadas e firmemente rechaçadas pelo Congresso Nacional.

Estamos prontos a contribuir tecnicamente e politicamente para o debate, como o subsídio oferecido nesta recém lançada Nota Técnica.

Betânia Alfonsin é Diretora Geral do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico

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