Nederland is al maanden in de ban van een stikstofcrisis. De onbeantwoorde vraag: waarom was het ministerie zo slecht voorbereid op de uitspraak die het vergunningenstelsel deed instorten? Op zoek naar de drijfveren achter een alles-of-niets-spel.

‘Het kan toch niet zo zijn dat er nu niks meer kan?’

Ongeloof klinkt door in de vraag. Het is maandag 17 juni 2019, zeventien dagen nadat de Raad van State het Nederlandse stikstofbeleid van tafel heeft geveegd. De door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) opgetrommelde belangenbehartigers van de agrarische sector lijken nu pas de consequenties te begrijpen. Er kan inderdaad niks meer, zo krijgen ze te horen. Het volledige vergunningenstelsel gebaseerd op de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) is achterhaald door het vonnis.

Een ‘kant-en-klare oplossing’ is er niet, zegt LNV-topambtenaar Johan Osinga. ‘De uitkomst is flink steviger dan waar we rekening mee hielden in onze scenario’s... het wordt donderlastig.’

Een paar dagen eerder zijn ook al ‘maatschappelijke partners’ als de Rotterdamse haven, werkgeversorganisatie VNO-NCW en de ANWB bijeengeroepen in het Haagse vergadercomplex De Rode Olifant. Behalve verbazing klinkt daar ook kritiek. Heeft het departement geen rekening gehouden met een negatief vonnis? ‘Dat de volledige systematiek zou sneuvelen, was niet zozeer verwacht’, beaamt een ambtenaar.

Binnen de regeringscoalitie kunnen ze dat amper bevatten. Waar is plan B? Minister Schouten, ‘systeemverantwoordelijke’ voor de PAS, oogt overvraagd. Als ze in september eindelijk een ‘beslisnota’ op tafel legt, staat daar volgens een ingewijde niks in. Geen harde feiten, geen keuzemenu. Er valt niks te beslissen.

De maatschappelijke onrust moet dan nog komen. Boeren die de provinciehuizen bestormen, het leger dat het Binnenhof afsluit, bouwers die waarschuwen voor massaontslagen. Eén ding is zeker, meent een coalitiebron: er is iets vreselijks misgegaan bij het ministerie van LNV.

Maar wat precies? Een zoektocht naar de achtergronden van een bureaucratisch echec.

Wilt u dit artikel liever beluisteren? Hieronder staat de door Blendle voorgelezen versie

I Geen alternatief

Voor de natuurorganisaties was alles vanaf het begin duidelijk. De in 2015 ingevoerde PAS was een truc, een rookmachine opgebouwd uit complexiteit en bureaucratie, enkel en alleen bedoeld om natuurregels te omzeilen. De jurist en bezwaarmaker Marcel Middelkamp noemde de PAS al ver voor aanvang ‘een criminele organisatie met democratische goedkeuring’.

Het idee achter de PAS was duidelijk: ‘vergunningverlening op de pof’, zoals een ambtenaar het omschrijft. De overheid beloofde de schadelijke stikstofdepositie in natuurgebieden op de lange termijn te reduceren. Op de korte termijn konden er dan weer vervuilende activiteiten worden toegestaan, omdat de schade in de toekomst ruimschoots zou worden gereduceerd. Zo ging Nederland ‘van het slot’.

Was de PAS inderdaad een truc? Zeker is dat het systeem vanaf het begin onder politieke druk stond. Vooral in de crisisjaren was alles er op gericht om de economie weer aan te zwengelen. Door de slechte staat van de natuur konden er amper nog vergunningen worden verleend. Boeren klaagden, ondernemers hekelden de ‘regeldruk’, nationale infrastructuurprojecten liepen spaak.

‘Alle problemen werden op het karretje van de PAS geladen’, zegt een ingewijde terugblikkend. ‘Het werd een heilige graal.’ Tussen de vijftien opdrachtgevers (drie ministeries, twaalf provincies) brak er al snel een oorlog uit om de ‘ontwikkelruimte’ die de PAS zou gaan vrijspelen. Iedereen wilde terechtkomen op de lijst van zogenoemde ‘prioritaire projecten’.

Op nationaal niveau had het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) de meeste wensen: tunnels, wegverbredingen, kanalen – alles moest erop. Het minister van Defensie accepteerde simpelweg geen nee. Als de verbouwing van een kazerne of de toename van helikoptervluchten niet op de lijst dreigde te komen, werd er meteen geschermd met nationaal belang.

De provincies vochten voor de boeren, net zo lang tot die een eigen regeling kregen. De agrariërs moesten in 2030 hun uitstoot van stikstof met 10 kiloton reduceren; in ruil mochten ze dan nu al 5 kiloton extra uitstoten.

Ambtenaren en juristen probeerden tegenwicht te bieden. Hoe konden al die projecten ooit allemaal gecompenseerd worden, vooral ook omdat het beschikbaar gestelde budget voor compenserend natuurbeleid zo karig was? De landsadvocaat moest er aan te pas komen om de partijen te dwingen ‘met de stofkam’ door de lijst met prioritaire projecten te gaan.

Een probleem was dat niemand echt de baas was over de PAS. Het ministerie van Landbouw was formeel ‘systeemverantwoordelijk’, maar de veertien andere opdrachtgevers hadden hun eigen bevoegdheden. De provincies moesten het natuurherstel vormgeven, hoewel niemand kon controleren of ze dat ook deden. De boeren zouden op basis van vrijwilligheid hun uitstoot verminderen, maar ook daar ontbrak het overzicht. ‘Het was een bestuurlijk gedrocht’, zegt een betrokkene.

In 2016 probeerde de betrokken partijen dat te ondervangen door een programma-manager aan te stellen. Veel hielp het niet. Na anderhalf jaar gaf de hoge ambtenaar zijn opdracht weer terug. Volgens betrokkenen omdat hij geen toekomst meer zag in de PAS.

Er waren wel meer mensen met twijfels. De PAS had een combinatie moeten zijn van natuur- en economisch beleid, maar het werd ‘heel veel economie en een beetje natuur’.

Ook de critici hadden vaak geen goed alternatief. Zonder PAS zou je al snel weer bij de fundamentele vragen uitkomen waar de politiek nu weer mee worstelt. Hoe richten we ons land in? Hoeveel natuur kunnen we echt beschermen? Hoe groot kan de agrarische sector zijn?

‘Er was geen politiek haalbaar alternatief,’ zegt een bron. ‘Dat is altijd slecht als je een systeem ontwikkelt’.

II Vereenzelviging

‘Larie’. ‘Flauwekul’.

Steeds weer klinken dezelfde termen als wordt beweerd dat het vonnis van de Raad van State een verrassing was. Twijfel over de rechtmatigheid is er altijd geweest. ‘Het was de vraag die steeds weer terugkwam: Is het juridisch houdbaar?’, zegt Meine Bruinsma, een ex-ambtenaar die namens het provinciale samenwerkingsverband IPO betrokken was bij de PAS. ‘Uiteindelijk zei de landsadvocaat dat het kon, al krijg je nooit garanties.’

Voor Bruinsma was de kous daarmee af. ‘Als je zoiets groots en ingenieus bouwt, ga je niet meer alles op de schop nemen als er onderweg iemand voorbij komt die zegt dat het toch niet kan.’

Zeker is dat er ‘onderweg’ heel wat mensen voorbij zijn gekomen die waarschuwden voor een juridische implosie. Het ministerie van LNV en de medewerkers van IPO leken daar amper voor open te staan, merkte ook de al vroeg sceptische hoogleraar natuurbeschermingsrecht Kees Bastmeijer. ‘Als je vragen stelde bij ambtenaren die bij de PAS betrokken waren, werd daar kregelig op gereageerd. Zeker bij dit soort ingewikkelde systemen moet er ook een open houding zijn voor kritiek.’

Daar was bij het ministerie en de provincies weinig ruimte voor, beamen ingewijden. Dat had ook te maken met de gecompliceerde ontstaansgeschiedenis van de PAS. Het opzetten van het programma duurde veel langer dan iedereen voor mogelijk had gehouden. Toen minister van Landbouw Gerda Verburg in 2009 het startschot gaf, sprak ze de verwachting uit dat het stelsel december 2010 klaar zou zijn. Het werd 2015.

De strenge natuurbeschermingswetgeving speelde een belangrijke rol. Ambtenaren moesten per hectare natuurgebied de stikstofhuishouding in een register opnemen. Er werden miljoenen geïnvesteerd in de rekentool Aerius waarmee de stikstofuitstoot bijgehouden kon worden. ‘Er is ontzettend hard en consciëntieus gewerkt,’ aldus een ingewijde.

De politiek leek zich er ondertussen amper van bewust hoe nauw alles luisterde. Onder staatssecretaris Sharon Dijksma werd er een lek gemaakt in het systeem. Op aandringen van PvdA-Kamerlid Lutz Jacobi hoefden activiteiten met een stikstofuitstoot van minder dan 0,05 mol niet meer gemeld te worden. Ambtenaren probeerden dat tevergeefs tegen te houden. Hoe kun je bewijzen dat er geen extra schade wordt aangericht als je niet meer weet hoeveel de uitstoot is? Dijksma wuifde de bezwaren weg.

Hoe langer het proces duurde, hoe meer er geïnvesteerd werd, hoe moeilijker het was om objectief te blijven. Het ministerie en de provincies gingen zich vereenzelvigen met het systeem. ‘Het regende, maar je zegt tegen jezelf dat het droog is en na een tijdje ga je ook geloven dat het droog is’, zegt een ambtenaar terugblikkend.

III Angst

Zeker vanaf mei 2017 beginnen steeds meer betrokkenen toch nattigheid te voelen. De Raad van State komt dan met een voorlopig oordeel in de procedures die zijn aangespannen door milieuorganisaties. De toon is kritisch, maar de hoogste bestuursrechter van Nederland besluit eerst advies in te winnen bij het Europese Hof van Justitie in Luxemburg.

Natuurorganisaties en meerdere juristen zijn er van overtuigd dat het Hof een streep zal halen door de Nederlandse aanpak. Voor het eerst moet op het ministerie het zwartste scenario onder ogen worden gezien: Wat als de PAS sneuvelt?

Een ‘werkgroep scenario’s prejudiciële vragen’, met vijf ambtenaren van Landbouw, Infrastructuur en het interprovinciaal samenwerkingsverband IPO, produceert in april 2018 een 26 pagina’s dik rapport op basis van potentiële uitspraken. Er wordt uitvoerig stilgestaan bij de mogelijkheid dat de PAS ‘buiten werking wordt gesteld’ door het Hof.

De conclusies zijn verontrustend. ‘Bestuursorganen zullen redelijkerwijs geen toestemmingsbesluiten meer kunnen nemen.’ Erger nog: mogelijk moeten de al verstrekte vergunningen alsnog worden teruggetrokken: ‘Voor de besluiten die onherroepelijk zijn, bestaat de verplichting om daarop terug te komen als door de stikstofdepositie een verslechtering dreigt van Natura 2000-gebieden.’

Toch wordt er weinig gedaan met het rapport. Minister Schouten krijgt het stuk nooit te zien. Het stikstofdossier is voor haar dan nog achtergrondmuziek. De bewindsvrouw heeft andere problemen aan haar hoofd, zoals het pijnlijke verbod op de pulsvisserij en de kalverenfraude. In het overdrachtsdossier van haar voorganger is ze er ook nooit op gewezen dat de PAS een potentiële tijdbom is.

Als het Europese Hof op 7 november 2018 dan eindelijk met zijn rapport komt, leidt dat tot opluchting. Het ministerie concludeert dat de PAS ‘niet zonder omhalen’ is afgewezen, ook al benadrukt het Hof dat het systeem alleen toegestaan is als onomstotelijk vaststaat dat er geen extra schade wordt toegebracht aan natuurgebieden. De bewijslast daarvoor ligt bij de vergunningverstrekker.

Na een week van overleg wordt op 15 november besloten dat de PAS door kan gaan. Daar gaat interne weerstand aan vooraf. De vraag is of de overheid echt kan aantonen dat er geen schade ontstaat, zeker omdat de herstelmaatregelen amper op gang zijn gekomen en niemand precies weet hoe ver de boeren zijn met hun reductie.

De waarschuwingen hebben weinig effect. Een kritische analyse van het hoofd juridische zaken uit de provincie Overijssel moet ‘sub rosa!!!’, geheim, blijven, schrijft topambtenaar Osinga in een mail aan ambtenaren bij Economische Zaken. De Brabantse gedeputeerde Johan van den Hout, die zich verzet tegen het voornemen om op de oude voet door te gaan, weet evenmin een andere uitkomst af te dwingen. De landsadvocaat wordt ingezet om de provincies te overtuigen dat de vergunningverstrekking kan doorgaan.

De meeste provincies willen dat ook het liefst horen. Wat moeten ze anders? Er is geen alternatief. ‘De provincies werden ten onrechte gerustgesteld dat de PAS als systeem overeind zou blijven’, aldus ex-gedeputeerde Van den Hout.

Het besluit om verder te gaan, zet alle partijen klem. Door de vergunningverlening te hervatten, beweert de overheid dat ‘redelijkerwijze’ vaststaat dat er geen extra schade is voor natuurgebieden. Anders mag je immers geen vergunningen afgeven. Maar dat maakt het weer lastig om alvast aan alternatieven te werken. Dat zou immers impliceren dat er wél twijfel is, waardoor je geen vergunningen mag afgeven.

Tegenover de buitenwereld wordt volgehouden dat het Nederlandse systeem aan alle eisen voldoet. Een voorstel om alvast te waarschuwen dat vergunningen weer kunnen vervallen als het vonnis van de Raad van State negatief uitpakt, wordt niet overgenomen. We wachten het definitieve vonnis af, luidt het devies.

Het ministerie en de provincies spelen alles of niets in de hoop dat het vonnis meevalt. Op 29 mei 2019 komt het antwoord van de Raad van State. Niets mag meer.

De stikstofcrisis is begonnen.

Dit verhaal kwam tot stand op basis van gesprekken met meer dan tien betrokkenen en interne documenten die via een beroep op de Wet Openbaarheid Bestuur naar buiten kwamen.