1. Uvod

Usvajanjem Zakona o sustavu neizravnog oporezivanja u Parlamentu BiH (29. 12. 2003.) krenulo se s uspostavljanjem sustava neizravnog oporezivanja u cilju osiguravanja jedinstvenog ekonomskog prostora i podržavanja fiskalne i makroekonomske stabilnosti Bosne i Hercegovine.

Na državnoj razini formirano je jedinstveno tijelo (UINO – Uprava za indirektno/neizravno oporezivanje BiH) u čijoj nadležnosti je prikupljanje svih neizravnih poreza u BiH: poreza na dodanu vrijednost (PDV), carina, trošarina i putarine. Od 1. 1. 2005. godine svi prihodi koje ubire Uprava za indirektno/neizravno oporezivanje prikupljaju se na Jedinstveni račun (JR) otvoren u Centralnoj banci BiH.

Raspodjela sredstava s Jedinstvenog računa radi se na temelju „koeficijenata doznačavanja“ koji zapravo prikazuju udio krajnje potrošnje izračunate kroz prijave PDV-a određene jedinice (FBiH, RS, Brčko distrikt BiH) u ukupnoj krajnjoj potrošnji u Bosni i Hercegovini. Prihodi koji se na temelju koeficijenata doznačavaju entitetima i Brčko distriktu čine osnovu proračuna tih jedinica, a njihova raspodjela regulirana je zakonima o pripadnosti javnih prihoda.

Zbog kompleksnoga ustavnog ustrojstva Federacije BiH, Zakon o pripadnosti javnih prihoda u FBiH uvodi složeni sustav koeficijenata i proračuna na temelju kojih se prihodi s Jedinstvenog računa dijele između entiteta FBiH, 10 županija i 79 općina u Federaciji BiH.

Pri izračunavanju koeficijenata raspodjele prihoda županijama postoje kriteriji isti za sve županije (broj stanovnika, broj učenika srednjih škola, broj učenika osnovnih škola i ukupna površina županije), ali postoje i županije koje su na temelju posebnih potreba dobile i posebne koeficijente.

U analizi želimo prikazati na koji način (i u kojoj mjeri) su ti posebni uvjeti za neke županije utjecali na raspodjelu prihoda unutar FBiH.

2. Raspodjela neizravnih poreza (2006.-2013.)

U tablici ispod su prikazani podaci o naplaćenim prihodima od neizravnih poreza na Jedinstvenom računu (nakon izdvajanja sredstava za minimalne pričuve) za period 2006.-2013. godina (*podaci za 2013. godinu su projekcije, nisu službeni podaci).

Iz tablice su vidljivi parametri koji utječu na udio entiteta FBiH s Jedinstvenog računa (JR):

Izdaci za državni budžet – financiranje institucija (trenutno iznose 750 mil. KM) Koeficijent raspodjele prihoda od neizravnih poreza za Federaciju BiH koji je npr. 2006. godine iznosio 65,40 %, a u 2013. godini je iznosio 63,84 % (koeficijenti raspodjele između entiteta ažuriraju se tijekom godine i vrše se poravnanja između entiteta FBiH/RS) Otplata vanjskog duga Federacije BiH u velikoj mjeri utiče na raspoloživa sredstva za raspodjelu županijama, općinama itd. Otplata vanjskog duga je npr. u 2012. godini bila 38 % veća u odnosu na 2011. godinu, a u 2013. godini iznosi 501,75 mil. KM i 71 % je veća u odnosu na prethodnu 2012. godinu

Izračunati prihod s Jedinstvenog računa (JR) koji ima entitet Federacija BiH (nakon otplate vanjskog duga Federacije) raspodjeljuje se kako slijedi:

financiranje funkcija Federacije BiH … 36,2 %

financiranje funkcija županija / kantona … 51,48 %

financiranje funkcija jedinica lokalne samouprave … 8,42 %

upravitelji cesta (JP Ceste FBiH, županijska/općinska/gradska tijela za ceste) … 3,90 %

U tablici ispod je prikazana raspodjela prihoda na 4 navedena segmenta u periodu 2006.-2013.:





3. Simulacija raspodjele neizravnih poreza (2006.-2013.) županijama u FBiH sa i bez posebnih koeficijenata za posebne županije

Kao što je navedeno, od ukupnog iznosa prihoda od neizravnih poreza koji se raspodjeljuje unutar Federacije BiH, najveći dio iznosa ide za financiranje funkcija 10 županija unutar FBiH (51,48 %).

Pojedinačno sudjelovanje županije u raspodjeli prihoda s Jedinstvenog računa (JR) vrši se na osnovu formule koja se temelji na sljedećim omjerima:

57 % – na osnovu broja stanovnika u županiji / kantonu

– na osnovu broja stanovnika u županiji / kantonu 6 % – na osnovu površine županije / kantona

– na osnovu površine županije / kantona 24 % – na osnovu broja učenika u osnovnom obrazovanju

– na osnovu broja učenika u osnovnom obrazovanju 13 % – na osnovu broja učenika u srednjem obrazovanju

U tablici ispod prikazani su podaci o izračunatim koeficijentima raspodjele po županijama (2006.-2013.) i na osnovu toga podaci o raspoređenim prihodima od neizravnih poreza po županijama (2006.-2013.).

Međutim, osim kriterija koji su isti za sve županije (broj stanovnika, broj učenika srednjih škola, broj učenika osnovnih škola i ukupna površina županije), postoje i županije koje imaju „posebne“ potrebe pa su dobile i posebne koeficijente koji su uračunati u gore prikazanim tablicama.

Prije nego pređemo na Sarajevsku županiju (koja je u fokusu ove analize kao županija s najvećim posebnim koeficijentom), spomenimo da u Zakonu postoje i koeficijenti koji odražavaju posebne rashodovne potrebe županija s najmanjim prihodima po stanovniku po osnovu poreza na promet:

Bosansko-podrinjska županija: 1,8

Herceg-bosanska županija: 1,1

Posavska županija: 1,5 (ali koeficijent za Posavsku županiju uveden je tek izmjenama zakona od 2014. godine, tako da prihodovni efekti koeficijenta za Posavsku županiju nisu vidljivi u prikazanim tablicama koje se odnose na period 2006.-2013.)

Ako se pogledaju dostupni socioekonomski pokazatelji (indeks razvijenosti) županija u Federaciji BiH – najlogičniji izbor za posebne koeficijente su najnerazvijenije županije: Posavska i Herceg-bosanska županija.

Posavska županija je po novim izmjenama zakona (2014.) dobila koeficijent 1,5 dok Herceg-bosanska već ima 1,1, ali Bosansko-podrinjska ima dosta više od toga (1,8). Nije jasno zašto Posavska i Bosansko-podrinjska županiju nisu barem izjednačene po koeficijentu novim izmjenama zakona.

Međutim, tri navedene županije (Bosansko-podrinjska, Herceg-bosanska, Posavska) nisu „velike županije“ pa i sa posebnim koeficijentima prihodi sve tri županije zajedno kreću se između 7 % i 8 % ukupnih prihoda koji se raspodjeljuju između 10 županija Federacije BiH.

Sarajevska županija dobije čak 30 % ukupnog prihoda koji se raspodjeljuju između 10 županija Federacije BiH. U Zakonu stoji da formula sadrži koeficijent, koji odražava posebne rashodovne potrebe Sarajevske županije. Taj koeficijent iznosi 2.

Zanimljivo je pogledati tablicu ispod u kojoj su prikazani podaci o izračunatim koeficijentima raspodjele po županijama (2006.-2013.) i na osnovu toga podaci o raspoređenim prihodima od neizravnih poreza po županijama (2006.-2013.), ali bez posebnih koeficijenata, dakle prikazani su koeficijenti i prihodi koje bi županije imale da su za sve vrijedili isti kriteriji (broj stanovnika 57 %, broj učenika osnovnih škola 24 %, broj učenika srednjih škola 13 %, površina županije 6 %).

Slijedi usporedba brojki iz dvije prethodne prihodovne tablice (sa i bez posebnih koeficijenata) kako bi se utvrdilo koliko prihoda je manje dobila svaka županija kako bi se namirile posebne potrebe Sarajevske županije. Razlike su prikazane u tablici ispod.

[blockquote style=”1″]Zahvaljujući „posebnim rashodovnim potrebama“ Sarajevska županija je za 8 godina imala 1,18 milijardi KM veće prihode nego što bi imala bez toga posebnog koeficijenta. Zajedno s Bosansko-podrinjskom županijom to ukupno iznosi 1,24 milijardi KM na ime posebnih potreba.[/blockquote]

Negativni se efekti spomenutih disproporcija još konkretnije mogu sagledati kada se smanjenje ili povećanje poreznih prihoda (zbog posebnih koeficijenata) usporedi s brojem stanovnika svake pojedine županije i izračuna dobitak/gubitak per capita.

U tablici ispod prikazani su prihodi županija po stanovniku (per capita) za 2013. godinu. Podaci o broju stanovnika su preuzeti iz objavljenih preliminarnih podataka popisa 2013.

[blockquote style=”1″] Zbog navedenih preferencija (posebnih koeficijenata) prihodi županija po stanovniku su skoro dvostruko veći u Sarajevskoj i Bosansko-podrinjskoj županiji nego u ostalim županijama Federacije BiH.[/blockquote]

Uvođenje posebnih koeficijenata za neke županije rezultiralo je manjim prihodima od neizravnih poreza, kako slijedi:

3 županije s bošnjačkom većinom (Tuzlanska, Zeničko-dobojska, Unsko-sanska) zbog posebnih koeficijenata bile su uskraćene za 784,7 mil. KM proračunskih prihoda

proračunskih prihoda 3 županije s hrvatskom većinom (Zapadnohercegovačka, Herceg-bosanska, Posavska) zbog posebnih koeficijenata bile su uskraćene za 120,9 mil. KM proračunskih prihoda

proračunskih prihoda 2 „mješovite“ županije (Herecgovačko-neretvanska i Središnja Bosna) zbog posebnih koeficijenata bile su uskraćene za 336,9 mil. KM proračunskih prihoda

Zanimljivo je primijetiti da bi Herceg-bosanska županija, koja također ima posebni koeficijent (ali minimalnih 1,1), uprihodovala oko 28 mil. KM više u slučaju da niti jedna županija u zadnjih 8 godina nije imala nikakav posebni koeficijent. Objašnjenje je logično: više bi dobili ukidanjem posebnog koeficijenta Sarajevu (2), nego što bi izgubili ukidanjem svog posebnog koeficijenta (1,1).

Oko tih „posebnih rashodovnih potreba“ Sarajevske županije stižu brojne primjedbe iz drugih županija, a najglasnije su u prigovorima dvije velike županije (Tuzlanska, Zeničko-dobojska) čiji političari govore kako razumiju da glavni grad treba imati određenu povlaštenu poziciju, ali u smislu financiranja državnih i entitetskih tijela i institucija, a nikako županijskih i općinskih/gradskih tijela i institucija na štetu drugih županija i općina/gradova.

Npr. Tuzlanska županija i Zeničko-dobojska županija, koje imaju vrlo slične parametre kao Sarajevska županija (broj stanovnika, broj učenika), imali su u 8 godina ukupne prihode: Tuzlanska županija 1,652 milijardi KM, a Zeničko-dobojska 1,311 milijardi KM, dok je Sarajevska županija zahvaljujući posebnom koeficijentu u 8 godina ukupno uprihodovala 2,954 milijardi KM.

Da nije bilo posebnih koeficijenata te brojke bi bile bitno drugačije:

Tuzlanska županija … 1,982 milijardi KM

Sarajevska županija… 1,773 milijardi KM

Zeničko-dobojska županija … 1,572 milijardi KM

4. Zaključna razmatranja

Prigovore na posebne koeficijente za Sarajevsku županiju imaju sve ostale županije. Ukidanje posebnog koeficijenta za Sarajevo svake bi godine „oslobodilo“ 140 mil. KM za druge županije u Federaciji BiH i omogućilo puno ravnomjerniji razvoj svih područja FBiH.

Također, brojne županije/općine traže promjene u vertikalnoj raspodjeli prihoda unutar Federacije (između entiteta, županija, općina i cesta) kako bi se provela fiskalna decentralizacija Federacije BiH i više novca izdvajalo za županije i općine.

Tuzlanska i Zeničko-dobojska županija su u tom smislu (promjene u vertikalnoj raspodjeli prihoda unutar FBiH) kreirale i prijedlog:

Po ovom bi prijedlogu više novca bilo osigurano za županije (60 % umjesto dosadašnjih 51,48 %) i općine (9,42 % umjesto dosadašnjih 8,42 %), a manje novca za entitet FBiH (27,68 % umjesto dosadašnjih 36,2 %) i ceste (2,9 % umjesto dosadašnjih 3,9 %).

Ovakav bi prijedlog svakako bez ikakvih izmjena mogli prihvatiti, pa i najiskrenije podržati svi politički akteri koji zastupaju interese šire od usko lokalnih/prijestolničkih. Time bi se, konačno, makar na polju javnih financija moglo doći i do toliko prizivanog nadilaženja etničkih barijera u političkom djelovanju. To je nadilaženje, tj. stvaranje transetničkih koalicija po određenim političkim pitanjima, makar formalno bilo jedan od najagilnije isticanih ciljeva zimskih prosvjeda u BiH, izazvanih u velikoj mjeri i analiziranim anomalijama u distribuciji proračunskih sredstava.

Namjesto političke zlouporabe prosvjeda, koje su najradikalnije centralističko-unitarističke snage pokušale iskoristiti za promjene ustavnog poretka BiH u smjeru slabljenja, pa možda i ukidanja županija i entiteta, treba ozbiljno razmotriti konstruktivan prijedlog o redefiniranju poreskih koeficijenata koji dolazi upravo iz županija u kojima su prosvjedi inicijalno izbili. Time se autentični zahtjevi ogromne većine prosvjednika mogu, makar post festum, spasiti ne samo od zaborava i brutalne manipulacije, već i od stigme „još jedne propale priče“, koja bosanskohercegovačko društvo gura još dublje u kroničnu apatiju, a dio njih vjerojatno i u posljedični politički radikalizam.

Izvori podataka: