Taakanjakoa ja numeroita

Keskustelu Välimeren tilanteesta on kiihtynyt niin mediassa kuin EU:n toimielimissäkin tuoreiden, paljon kuolonuhreja vaatineiden tragedioiden jälkeen. Parlamentin täysistunnot ovat viime aikoina jokseenkin säännöllisesti alkaneet hiljaisella hetkellä merellä kuolleiden muistoksi.

Keskeisiä kysymyksiä ovat "työntötekijät" ("push factors") eli syyt, joiden vuoksi ihmiset jättävät kotiseutunsa, "vetotekijät" ("pull factors") eli tekijät, jotka houkuttelevat ihmisiä juuri Eurooppaan, sekä siirtolaispainetta hyväksi käyttävät rikollisjärjestöt, jotka työntävät ihmisiä merelle merikelvottomissa aluksissa.

Käyn tässä kirjoituksessa tiiviisti läpi numeroita, tosiasioita, EU:n lainsäädäntöä sekä ratkaisuehdotuksia.

Vuosina 2004-2010 Euroopasta vuosittain turvapaikkaa hakeneiden määrä pysytteli 200 ja 280 tuhannen välillä, mutta tämän jälkeen luvut alkoivat kasvaa nopeasti:

2011: 309 000

2012: 335 000

2013: 435 000

2014: 626 000

Valtaosa, yli 500 000, näistä hakemuksista jätettiin EU-maihin. Muita suosittuja kohteita ovat Sveitsi ja Norja, jotka esim. Schengen- ja Dublin-järjestelmiin kuuluvina maina ovat maahanmuuttokysymysten kannalta de facto -jäsenmaita.

Välimeren kautta Unionin alueelle tuli viime vuonna 218 000 ihmistä, joista "keskisen Välimeren reittiä" Libyasta Italiaan käytti 171 000. Viimeksimainituista n. puolet oli syyrialaisia ja eritrealaisia. Komission edustaja kertoi viime viikolla Libe-valiokunnan kokouksessa, että syyrialaisten ja eritrealaisten osuus tulijoissa vähenee kuitenkin jatkuvasti, kun taas länsiafrikkalaisten "taloudellisten siirtolaisten" ("economic migrants") osuus kasvaa koko ajan. Tämä on toki silmämääräisestikin helppo havaita lehdistön julkaisemista valokuvista.

Tulijamäärät ovat kasvaneet kaikkein voimakkaimmin juuri keskisellä Välimerellä. Tulijoita oli siis viime vuonna 171 000, kun vuonna 2013 heitä oli 45 000. Kasvun odotetaan jatkuvan kiihkeänä myös tänä vuonna; tammikuussa 2015 tulijoita oli 3528, kun vuotta aiempi vastaava luku oli 2171. Itäisen Välimeren reittiä saapui viime vuonna 50 561 henkeä, kun edellisen vuoden luku oli 23 299. Talvikuukaudet ovat yleensä olosuhteista johtuen hiljaisimpia. Komission edustajan mukaan huhtikuuhun mennessä tulijoita on ollut n. 40 000.

Merellä tapahtuvat onnettomuudet saavat, oikeutetusti, paljon huomiota, mutta ne on asetettava kontekstiinsa. Vuonna 2014 hukkuneita tai kateisiin joutuneita oli n. 3500, mutta vähintään 214 500 siirtolaista pääsi meren yli. Vaikka merimatka on vaarallinen, todennäköisyys päästä elävänä Eurooppaan on erittäin suuri. Todennäköisyys joutua palautetuksi taas on erittäin pieni monestakin syystä. 2010 voimaantullut palautusdirektiivi loi yhteisiä sääntöjä palautuksille ja poistamisille. Jäsenmaat palauttavat siirtolaisia joko EU:n palautussopimusten tai kahdenvälisten sopimusten nojalla. Rajaturvallisuusvirasto Frontexilla on keskeinen operatiivinen rooli, kun taas European Return Fund antaa jäsenmaille rahoitusta.

Vain pieni osa niistä, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa, palautetaan, ja tämän katsotaan toimivan vetotekijänä. Lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa ei aina ole palautussopimuksia, eivätkä kolmannet maat noudata olemassaoleviakaan, minkä lisäksi siirtolaisten kansalaisuutta on usein vaikea määritellä.

Italialaiset reagoivat kahden vuoden takaiseen Lampedusan onnettomuuteen kansallisella Mare nostrum -meripelastusoperaatiollaan, joka hyvistä tarkoituksistaan huolimatta räjäytti tulijoiden määrän ja oli tavallaan suora tulonsiirto merimatkoja järjestäville rikollisorganisaatioille. Marraskuussa Frontex käynnisti oman Triton-operaationsa, jonka resurssit ovat kuitenkin selvästi pienemmät. Tritonin kuukausibudjetti on 2,9 miljoonaa euroa, kun Mare nostrumin kuukausittaiset kustannukset olivat lähes 10 miljoonaa euroa.

(Frontex on vuonna 2004 luotu organisaatio. On muistettava, että sillä ei ole omaa kalustoa, joukkoja tai itsenäistä toimivaltaa, vaan ulkorajavalvonta kuuluu jäsenmaille. Frontex tukee ja koordinoi kansallisten rajavalvontaviranomaisten yhteistyötä sekä tekee tutkimusta ja tarjoaa koulutusta. Frontex voi myös lähettää EBGT-joukkoja (European Border Guard Team) yhteisoperaatioihin ja nopeaa toimintaa vaativiin tilanteisiin. Ne lainaavat kaluston jäsenmailta. EU:n rajahallintaa täydentää Eurosur-kommunikaatiojärjestelmä, joka mahdollistaa esim. viranomaisilta, satelliiteista ja laivoilta saadun tiedon reaaliaikaisen jakamisen.)

Monet kysyvät, miksei pakolaislaivoja voi käännyttää tai hinata takaisin Libyaan. Yhtenä syynä ovat kansainväliset lait, jotka velvoittavat pelastamaan merihädässä olevat ja toimittamaan heidät turvalliseen paikkaan. Toukokuussa 2014 voimaan tulleiden EU-säännösten mukaan mereltä noukitut siirtolaiset voidaan toimittaa siihen kolmanteen maahan, josta aluksen oletetaan lähteneen, tai siihen EU-maahan, josta käsin pelastusoperaatio toimii. Siirtolaislaivat ovat lähtökohtaisesti merihädässä, koska ne ovat merikelvottomia. Lisäksi ne seilaavat nykyään usein "aavelaivoina", ilman muuta miehistöä kuin matkustajat, mikä selittyy osin sillä, että EU-lainsäädäntö antaa mahdollisuuden rangaista niitä, jotka organisoivat laittomien siirtolaisten matkoja. Vuonna 2014 saatiin kiinni yli 8000 järjestäjää ("facilitator").

Miksi siirtolaiset siis tuodaan Italiaan sen sijaan, että laivat hinattaisiin takaisin Libyaan? Kyseessä on Geneven pakolaissopimukseen kirjattu non-refoulement -periaate, jonka mukaan turvapaikanhakijaa ei voida käännyttää eikä palauttaa, jos on olemassa vakavan vaaran tai vainon riski. Libya on romahtanut valtio, jossa tällainen riski epäilemättä on.

Euroopan parlamentti, etenkin sen vasen laita, on vaatinut hyvin kiihkeästi "laillisten reittien avaamista" siirtolaisille sekä mahdollisuutta hakea "humanitaarista viisumia" EU-maiden konsulaateista. Lailliset reitit eivät kuitenkaan poista sitä perusongelmaa, että Euroopalla ei ole varaa tänne pyrkiviin ihmisiin sellaisissa määrin kuin pyrkijöitä on. Lisäksi suurin osa Lähi-Idän ja koko maailman pakolaisista jää joka tapauksessa kriisialueilla tai niiden välittömässä läheisyydessä oleville leireille, joiden olot ovat yleensä erittäin huonot. Itse asiassa juuri näillä oloilla perustellaan tyypillisesti sitä, että Euroopan pitäisi ottaa enemmän tulijoita vastaan. Kuitenkin sillä rahalla, joka käytetään yhden Eurooppaan tulleen, tukien varassa elävän siirtolaisen ylläpitämiseen, voitaisiin kohentaa huomattavan suuren ihmisjoukon elämisen edellytyksiä niillä leireillä.

Tähän vastataan yleensä, että "pitää tehdä molempia", ts. sekä ottaa tulijoita vastaan että tukea leireillä olevia ihmisiä. Tämä ei kuitenkaan poista sitä tosiasiaa, että kaikki raha, joka sijoitetaan Eurooppaan tuleviin siirtolaisiin, on pois siitä rahasta, joka voitaisiin käyttää leireillä olevien ihmisten auttamiseen. Eurooppaan siirretyn vähemmistön ongelmana ovat vastaanottokeskuksen apeat verhot ja vähäiset viihdemahdollisuudet. Leireillä olevien ihmisten ongelmia ovat ruuan ja puhtaan veden puute.

UNHCR:n mukaan maailmassa on tällä hetkellä 50 000 000 pakolaista. Libanonin, Jordanian, Turkin, Irakin ja Egyptin leireillä on lähes neljä miljoonaa syyrialaista pakolaista, minkä lisäksi Syyrian sisällä on 7,6 miljoonaa sisäistä pakolaista. On taloudellisesti ja varsinkin poliittisesti mahdotonta siirtää merkittävää osaa näistä ihmisistä Eurooppaan, eikä esimerkiksi Persianlahden öljysheikkejä voisi juuri vähempää kiinnostaa. Leijonanosa pakolaisista siis jää kaikissa tapauksissa leireihin, kunnes - toivon mukaan - he pääsevät joskus palaamaan koteihinsa. Tämän vuoksi kaikkia pakolaisia pitää pyrkiä avustamaan siellä missä he ovat sen sijaan, että pientä osaa pakolaisista "autetaan" tuomalla tai päästämällä heidät Eurooppaan.

Media, varsinkin Helsingin Sanomat, lähestyy usein Välimeren kysymystä runollisella "häpeäretoriikalla". Ennen kaikkea pohjoiseurooppalaisten pitää kuulemma hävetä:

"Nämä ihmishenkien menetykset ovat suoraa seurausta Euroopan maiden  myös Suomen  kyvyttömyydestä yhteistyöhön ja taakanjakoon. Pohjois-Eurooppa on ollut haluton jakamaan vastuuta etelän kanssa, ja poliitikot ovat halunneet pysyä hissukseen maahanmuutosta, sillä he pelkäävät pakolaisten antavan lisäsytykkeitä populisteille."

On totta, että pelko maahanmuuttokriittisten liikkeiden voimistumisesta on tehnyt Euroopan hallituksista nihkeitä taakanjaon suhteen, mutta puheet Pohjois-Euroopan kyvyttömyydestä yhteistyöhön tai haluttomuudesta taakanjakoon ovat melko kohtuuttomia. Yhteistyötä esimerkiksi Italian ja Kreikan kanssa tehdään aiemmin mainitun Frontexin puitteissa. Vuosina 2014-2020 Italia saa yhteensä 522 miljoonaa euroa Turvapaikka-, siirtolaisuus- ja integraatiorahastosta (AMIF) sekä Sisäisen turvallisuuden rahastosta (ISF). Kreikkaa tuetaan samoista lähteistä 450 miljoonalla eurolla ja Espanjaa 500 miljoonalla eurolla.

Vaikka muodollista taakanjakomekanismia ei vielä olekaan, taakka jakautuu vapaan liikkuvuuden ja toimimattoman Dublin-menettelyn ansiosta jo nyt. Tai oikeastaan se ei jakaudu vaan siirtyy. Kuten kirjoituksen alussa sanoin, Euroopan maista haki viime vuonna turvapaikkaa 630 000 henkilöä. Tärkeimpiä ryhmiä olivat syyrialaiset, irakilaiset, afgaanit ja eritrealaiset. Jättävätkö nämä ihmiset turvapaikkahakemuksen ensimmäiseen turvalliseen maahan, kuten Dublin-menettely edellyttäisi?

630 000 turvapaikanhakijasta 32,5% jätti hakemuksensa Saksaan, 13% Ruotsiin, 10,3% Italiaan, 10% Ranskaan, 6,8% Unkariin, ja 5,1% Britanniaan. Väkilukuun suhteutettuna eniten turvapaikkahakemuksia ottivat vastaan seuraavat maat:

Ruotsi: 8417 hakemusta miljoonaa asukasta kohden

Unkari: 4331 -"-

Itävalta: 3296 -"-

Malta: 3174 -"-

Tanska: 2609 -"-

Saksa: 2509 -"-

Kuten huomaamme, Välimeren maat, Maltaa lukuunottamatta, eivät kuulu taakanjakajien top-5:een.

Dublin II -säännöstön mukaan vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä, samoin kuin suojelun tarjoamisesta, kuului sille maalle, jonka kautta hakija tuli EU-alueelle. Toiseen jäsenvaltioon siirtyvä hakija palautettiin automaattisesti ensimmäiseen. Tämä asetti hankalaan tilanteeseen ne jäsenmaat, jotka sattuvat sijaitsemaan ulkorajalla.

Dublin III (2013) ottaa huomioon EU-tuomioistuimen ja Euroopan Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut, joiden mukaan turvapaikanhakijaa ei voi palauttaa sellaiseen jäsenmaahan, jonka menettelyissä tai vastaanotto-olosuhteissa on systemaattisia puutteita. Tämä koskee lähinnä Kreikkaa, mutta EIT on katsonut, että myös palautus Italiaan voi joissakin tapauksissa johtaa hakijan epäinhimilliseen kohteluun.

Dublin III on parhaillaan uudelleentarkastelussa, koska EU-tuomioistuin päätti, että yksin saapuvan alaikäisen turvapaikkahakemus on käsiteltävä siinä jäsenmaassa, jossa alaikäinen on läsnä, vaikka hän olisi aiemmin jättänyt hakemuksia muuallekin. Perusteluna on, että alaikäisten tarpeetonta siirtelyä jäsenmaiden välillä pitäisi välttää. Pelätään, että tämä lisää turvapaikka- ja perheenyhdistämisshoppailua sekä lasten salakuljetusta EU-alueen sisällä.

Dublin-järjestelmä siis toimii käytännössä hyvin huonosti. Schengenin turvin myös laittomasti alueella oleskelevat voivat liikkua esteettä, kulkureittejä on mahdotonta jäljittää ja sisääntulomaat ovat käytännössä palautuskelvottomia, joten turvapaikkahakemuksen voi jättää minne haluaa. Kohtuuden nimessä on todettava, että jos Dublin toimisi, se olisi epäoikeudenmukainen ulkorajavaltioita kohtaan. Jotain pitäisi siis lainsäädännön tasolla tehdä.

Euroopan parlamentti on useaan otteeseen, viimeksi vuonna 2014, vaatinut pysyvän ja sitovan taakanjakomekanismin luomista. Tällä hetkellä on olemassa tilapäinen EU:n sisäinen uudelleensijoitusohjelma Maltaa varten (Eurema II). Vuodesta 2005 alkaen muut jäsenmaat ovat uudelleensijoittaneet 700 henkilöä Maltalta joko Eureman puitteissa tai kahdenväliseen sopimiseen perustuen. Hanke on tuonut esiin taakanjakomekanismeihin liittyviä ongelmia. Esimerkiksi Puola sitoutui sijoittamaan Maltalta 75 pakolaista. Löytyi vain kahdeksan henkilöä, joille Puola kelpasi sijoituskohteeksi. Puolen vuoden sisällä nämäkin olivat poistuneet johonkin toiseen jäsenmaahan, todennäköisesti Saksaan.

Tiedustelin Libessä aiemmin tänä vuonna puhuneelta komission edustajalta, miten tällainen sekundäärinen muuttoliike, joka ilmiselvästi vesittäisi minkä tahansa taakanjakojärjestelmän, pystyttäisiin estämään. Ehdotus oli, että sijoituspaikaksi valittu maa solmisi sopimuksen tulijan kanssa. Tulija sitoutuisi asumaan esim. kolme vuotta kyseisessä maassa, ja sanktiona olisi oleskeluluvan peruuttaminen. Epäilen suuresti, miten toimiva ja oikeudellisesti pätevä moinen sopimus olisi. Ne, jotka työllistyvät, jäisivät todennäköisimmin paikalleen, kun taas ne, jotka eivät syystä tai toisesta integroidu, muuttaisivat karenssiajan päätyttyä avokätisimmän jäsenvaltion riesaksi.

Valitettava tosiasia on, että niin kauan kuin Euroopan maiden elintasoerot ovat näin suuria ja sosiaaliturvajärjestelmät näin kirjavia ja jäsenmaiden väliset rajat valvomattomia, siirtolaiset menevät niihin maihin, jotka heidän näkökulmastaan ovat houkuttelevimpia.

Paine jonkinlaiseen taakanjakomekanismiin kasvaa joka tapauksessa, mm. siksi, että Saksa, jonka sanalla on merkitystä, on nykyisen tilanteen suurimpia häviäjiä. Ruotsi on tietysti kaikkein suurin, mutta Ruotsi on niin pahasti tabujen kahlitsema, että maahanmuuttajien kutsuminen taakaksi on siellä vaikeaa. Ruotsihan pystyy ottamaan vastaan vaikka kaikki EU:hun tulevat pakolaiset! Toisaalta esimerkiksi vihreiden saksalainen mep Ska Keller suhtautui Libessä, äkkiä katsoen yllättäen, hyvin skeptisesti taakanjakoon. Perustelu oli kuitenkin se, että mekanismi rajoittaisi EU:hun tulevien siirtolaisten (ihmis)oikeutta valita itse vapaasti, missä he asuvat.

UNHCR, Itävallan sisäministeriö ja Libe-valiokunta järjestivät taakanjakokysymykseen keskittyneen seminaarin "Save lives" 25.3.2015. Itävalta on ollut näissä projekteissa muutenkin hyvin aktiivinen, mikä on maan houkuttelevuus huomioiden ymmärrettävää. Seminaarissa jaettiin myös ICMPD:n (International Centre for Migration Policy Development) raportti "An Effective Asylum Responsibility-Sharing Mechanism". ICMPD on sveitsiläis-itävaltalainen organisaatio, joka tuottaa maahanmuuttoon liittyviä asiantuntijapalveluja hallituksille Euroopassa ja muualla maailmassa.

Raportissa esitellään taakanjakokysymyksen historiaa, joka ulottuu ainakin vuoteen 1994. Saksaan tuli tuona vuonna 460 000 turvapaikanhakijaa, ja maa esitti tulijoiden jakamista jäsenmaiden kesken mm. maan bruttokansantuotteeseen, väkilukuun ja pinta-alaan perustuvin kriteerein. Ranska ja Britannia torppasivat hankkeen, mutta ajatus "jakoavaimesta" ("distribution key"), eli joukosta jakokriteereitä, jäi elämään ja on muistutellut itsestään erilaisissa raporteissa vuosien varrella. Milloinkaan sitä ei ole ajettu yhtä aggressiivisesti kuin juuri nyt.

Taakanjaolla voidaan tarkoittaa a) ihmisten fyysistä uudelleensijoitusta, b) rahallista kompensaatiota eniten siirtolaisia vastaanottaville maille tai c) niihin syihin puuttumista, joiden vuoksi siirtolaisvirrat ohjautuvat epätasaisesti (ts. epäyhtenäiset perheenyhdistämissäädökset, vaihtelevat sosiaaliturvajärjestelmät). Nyt käynnissä oleva keskustelu, ainakin Euroopan parlamentin tasolla, keskittyy kohdassa a) tarkoitettuun taakanjakoon eli ihmisten liikutteluun.

Keskeinen ongelma, johon jo ylempänä viittasin, on se, että tulijoille ei välttämättä kelpaa se maa, johon heidät haluttaisiin sijoittaa. Ratkaisuksi, kuten ylempänä myös totesin, on esitetty sanktioita. Monissa jäsenmaissa, mm. Suomessa, humanitaarisia maahanmuuttajia on pyritty hajasijoittamaan, vaihtelevalla menestyksellä. Raportista käy ilmi, että ainakin Britanniassa, Saksassa ja Itävallassa tulija menettää osan sosiaalietuuksistaan, ellei hän suostu asumaan hänelle osoitetussa paikassa.

Tämä on hämmentävää. Kun perussuomalaiset maahanmuuttopoliittisessa vaaliohjelmassaan esittivät vastaavaa sanktioitua hajasijoitusmallia, se oli ihmisoikeusasiantuntijoiden mukaan paitsi lain ja perustuslain myös kansainvälisten sopimusten ja yleensäkin maailmanjärjestyksen vastainen. Britanniassa, Saksassa ja Itävallassa sellainen kuitenkin on, eikä Suomi paheksu asiaa lainkaan.

Eurooppa-neuvosto kokoontui viime viikolla ylimääräiseen istuntoon ja julkaisi kymmenen kohdan toimenpideohjelman, johon sisältyy mm. ...

... Frontexin koordinoimien Triton- ja Poseidon -operaatioiden rahoituksen lisääminen.

... ihmissalakuljettajien käyttämien alusten systemaattinen kiinniotto ja tuhoaminen.

... sormenjälkien systemaattinen kerääminen kaikilta EU-alueelle tulevilta siirtolaisilta.

... Frontexin koordinoiman pikakäännytysjärjestelmän luominen.

... yhteistyö Libyan naapurimaiden kanssa.

... EU:n laajuinen vapaaehtoinen uudelleensijoitusohjelma.

Parlamentti keskustelee Välimeren tilanteesta täysistunnossaan 29.4. Oma kantani, joka vastaa pitkälti ECR-ryhmän kantaa, on se, että meripelastusoperaatioiden paisuttaminen ei ole ratkaisu, sillä se kannustaa ihmisiä lähtemään merelle ja on suoraa yritystukea rikollisjärjestöille. Mitä enemmän ihmisiä merellä on, sitä enemmän on myös hukkuneita.

Kuten ylempänä sanoin, laillisten maahantuloväylien luominen ei poista ongelmaa, koska halukkaita tulijoita tulee aina olemaan paljon enemmän kuin Eurooppa voi ottaa vastaan tekemättä itselleen huomattavaa vahinkoa. Syyrian sisällissotaa, Eritrean diktatuuria tai Saharan eteläpuolisen Afrikan köyhyyttä ja väestöpommia ei voida ratkaista siirtämällä ihmisiä Eurooppaan.

Välimeren liikenne voidaan pysäyttää tuhoamalla salakuljettajien alukset, mikä ei ole ylivoimainen operaatio. Kun liikenne on saatu loppumaan, voidaan pohtia kestävämpiä ratkaisuja tilanteeseen. Sotaa ja vainoa pakeneville ihmisille voidaan järjestää säälliset elinolosuhteet olemassaoleville pakolaisleireille kriisialueiden läheisyyteen, tai tällaisia vastaanottoalueita voidaan perustaa Välimeren eteläpuolelle yhteistyössä kolmansien maiden kanssa. Säälliset olosuhteet tarkoittavat esimerkiksi asiallista majoitusta, terveydenhuoltoa, työtä ja lasten mahdollisuutta koulunkäyntiin. Lähtökohtana tulee olla se, että ihmiset palaavat kotiseudulleen heti, kun olosuhteet sen sallivat. Eurooppaan asti päässeet eivät palaa koskaan, ja muun väittäminen on itsensä pettämistä.

Eurooppa ei voi sysätä koko ongelmaa muiden niskoille, mutta vastuunkantoa ei ole rypeminen omassa syyllisyydessä ja kolottavan omantunnon lääkitseminen tarjoamalla elinikäinen ylläpito niille harvoille, joilla on rahaa laivamatkaan. Vastuunkantoa on se, että autamme käytettävissä olevilla resursseilla mahdollisimman suurta määrää avuntarvitsijoita.