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Von seinen Befürwortern wurde er gefeiert, weil er irreguläre Migration verhindern könne. Von seinen Gegnern wurde er verdammt, weil er weltweit einen noch größeren Wanderungsdruck schaffen werde: Jetzt steht der im Dezember in Marrakesch vereinbarte „Globale Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration“ der Vereinten Nationen (UN) erneut im Mittelpunkt von Diskussionen.

Das Auswärtige Amt habe die Öffentlichkeit getäuscht über das Ausmaß der Transparenz bei der Ausarbeitung des Migrationspakts, insinuiert ein Bericht des Berliner „Tagesspiegels“. So hatte das Auswärtige Amt im Februar auf eine parlamentarische Anfrage der AfD-Fraktion erklärt, im Rahmen der Verhandlungen über den Pakt habe „die Bundesregierung die Öffentlichkeit über zahlreiche Foren und Kanäle informiert und auf Möglichkeiten zur Mitwirkung und Einflussnahme hingewiesen“. Und weiter: „Die Verhandlungen konnten von der interessierten Öffentlichkeit vor Ort verfolgt werden.“

Wie die Verhandlungen verlaufen waren, wollte das Auswärtige Amt zunächst nicht kommunizieren. Lediglich in vertraulichen Hintergrundgesprächen sei man bereit, darüber zu informieren – worüber dann aber aufgrund der Vertraulichkeit nicht berichtet werden dürfe. Der „Tagesspiegel“ ging unter Verweis auf das Informationsfreiheitsgesetz dagegen vor – und erhielt die Protokolle der deutschen Delegation, die er ins Netz gestellt hat. Aus ihnen wird erstens klar, dass Herkunftsländer und Zielländer der Migration mit ausgesprochen unterschiedlichen Interessen in die Arbeit für den globalen Pakt gingen. Und, zweitens, dass die Verhandlungen keineswegs durchgängig öffentlich geführt wurden, sondern in entscheidenden Fragen hinter verschlossenen Türen.

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Es ist sicher nicht erstaunlich, dass Details eines multilateralen Pakts, dem 164 von 193 UN-Mitgliedern zustimmten (nicht dabei sind unter anderem die USA, Österreich, Italien, Israel, Australien, Polen, Ungarn, Tschechien und Slowakei), außerhalb der Öffentlichkeit ausgehandelt werden. „Wie es bei so komplexen internationalen Verhandlungen üblich ist, gibt es immer Gespräche am Rande von Verhandlungen“, sagte am Montag ein Sprecher des Auswärtigen Amts. Das sei „ganz normales technisches Handwerk der Diplomatie“ und ändere nichts an der Tatsache, „dass der Vorgang transparent war“.

Man habe im Übrigen immer wieder erwähnt, dass der letztlich vereinbarte Text „ein Kompromiss ist zwischen Herkunftsstaaten, Empfangsstaaten und Transitstaaten“. Tatsächlich hat das Auswärtige Amt nach der Annahme des Paktes im Dezember in Marokko erklärt: „In zweijährigen Diskussionen und Verhandlungen konnte ein ausgewogener Kompromiss zwischen den Interessen von Herkunfts-, Transit- und Zielländern von Migration erreicht werden.“ Doch wie tief greifend die Dissonanzen waren, blieb unbekannt. Und obgleich vertrauliche Runden bei einer solchen Materie völlig normal sind, konnten die Verlautbarungen des Auswärtigen Amtes durchaus den Eindruck erwecken, Meinungsverschiedenheiten seien in öffentlich zugänglichen Gesprächsforen ausgeräumt worden.

Warum hat das Ministerium, gerade in einer Situation, in der große Teile der Öffentlichkeit (auch wegen der verspäteten Auseinandersetzung in den Medien mit dem Pakt) sich ungenügend informiert sahen, den Entstehungsprozess nicht exakt beschrieben? Die Aussage: „Die Verhandlungen konnten von der interessierten Öffentlichkeit vor Ort verfolgt werden“, hätte schlicht um den Halbsatz ergänzt werden müssen: „soweit sie nicht hinter verschlossenen Türen stattfanden“.

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In den Verhandlungsprotokollen der deutschen Delegation wird deutlich, dass der Migrationspakt aus Sicht von Herkunftsländern der Migranten nicht klar zwischen regulärer und irregulärer Migration unterscheiden wollte. Welche konkreten Staaten darauf drangen, lässt sich nicht ermitteln, weil ihre Namen in den Dokumenten geschwärzt wurden. Die Argumentation lautete, da menschliche Mobilität ein Menschenrecht sei, dürften irreguläre Migranten „folglich nicht kriminalisiert werden“. Die Diplomaten vermerkten zudem, dass im Erstentwurf „die Trennschärfe zwischen Migranten und Flüchtlingen an vielen Stellen zu undeutlich“ sei.

Begrüßt wurde, mutmaßlich ebenfalls von Herkunftsländern, die „Anerkennung des Klimawandels als mögliche Migrationsursache“. Nun sei „die Schaffung entsprechender legaler Zuwanderungswege in diesem Zusammenhang zentral“, heißt es in einem Protokoll vom Februar 2018.

Im März wurde ein „möglicher Konsens dahingehend“ vermeldet, „dass der Migrationspakt einen Mindestschutz für alle Migranten in Form von Menschenrechtsschutz und Zugang zu staatlichen Basisdienstleistungen gewähren könnte und darüber hinausgehende Rechte nur abhängig vom Migrationsstatus zubilligt“. Einige Staaten forderten, letztlich vergeblich, „ein Recht auf Arbeitsaufnahme für Migranten, unabhängig von ihrem Status“ ein – also auch für illegale Migranten.

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Zudem hieß es, der Migrationspakt solle sich bei der Bekämpfung von Fluchtursachen „ausschließlich auf Entwicklungsfragen konzentrieren“. Im Protokoll heißt es: „Dem traten mehrere Delegationen mit dem Verweis auf andere Ursachen, einschließlich schlechter Regierungsführung, entgegen.“ Noch im April verlangten Herkunftsstaaten die „vollständige Inklusion (nicht: Integration) aller Migranten“, die vom „Zielland mit Identitätsdokumenten ausgestattet“ werden müssten.

Während die Heimatstaaten ein Verbot der Inhaftierung illegaler Migranten forderten, vertraten die Unterhändler eines anderen, ebenfalls geschwärzten Staates die Position: „Inhaftierung aufgrund Migrationsvergehen sei nicht völkerrechtswidrig, sondern legitime Abschreckung beziehungsweise Strafe.“ Und die Formulierung im Pakt, dass „wir alle unsere Staatsangehörigen mit … relevanten Dokumenten ausstatten müssen“, ist wohl als Verpflichtung der Herkunftsstaaten zu verstehen.

Im Mai kam eine erneute Maximalposition auf den Tisch, über die es im Protokoll heißt: Das „Narrativ zu Migration müsse neu definiert werden und dürfte ausschließlich positiv sein: Medienunternehmen, die negativ berichten, müsse etwaige öffentliche Förderung entzogen werden“. Zumindest die erste Forderung nach einem uneingeschränkten Positiv-Testat für Migration jeder Art wurde umgesetzt.

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Im Pakt heißt es: „Migration war schon immer Teil der Menschheitsgeschichte, und wir erkennen an, dass sie in unserer globalisierten Welt eine Quelle des Wohlstands, der Innovation und der nachhaltigen Entwicklung darstellt.“ Im ursprünglichen Entwurf hieß es vorsichtiger: „darstellen kann“. Weiter fordert der Pakt, man müsse allen Bürgern „objektive, faktengestützte und klare Informationen über die Vorteile und Herausforderungen der Migration vermitteln, um irreführende Narrative, die zu einer negativen Wahrnehmung von Migranten führen, auszuräumen“.

Im Pakt findet sich ein Bekenntnis zur „Pressefreiheit“, allerdings samt der Forderung nach „Einstellung der öffentlichen Finanzierung oder materiellen Unterstützung von Medien, die systematisch Intoleranz, Fremdenfeindlichkeit, Rassismus und andere Formen der Diskriminierung gegenüber Migranten fördern“. Wer diese Kriterien nach welchen Maßstäben überprüfen soll, ist unklar. Beginnt „systematische Intoleranz“ schon bei der Kritik an offenen Grenzen? Immerhin wurde frühzeitig Konsens erzielt „hinsichtlich des nicht bindenden Charakters“ des Paktes. In dessen Punkt sieben heißt es: „Dieser Globale Pakt stellt einen rechtlich nicht bindenden Kooperationsrahmen dar“, und er „wahrt die Souveränität der Staaten und ihre völkerrechtlichen Pflichten“. Außenminister Heiko Maas (SPD) bezeichnete das Papier im November 2018 als „politische Absichtserklärung“.