Ze kunnen vrijwel onzichtbaar de oceaan oversteken, in ondiepe kustwateren spioneren, inlichtingen verzamelen in de Perzische Golf of een zeestraat blokkeren. Uitgerust met de modernste technologie en wapensystemen behoren ze tot de krachtigste wapens van de Nederlandse krijgsmacht: onderzeeboten.

De vier onderzeeërs die Nederland nu heeft, zijn nodig aan vervanging toe. De boten van de Walrusklasse dateren van begin jaren negentig en zouden oorspronkelijk meegaan tot 2025. Met wat oplapwerk is dat te rekken tot 2028. Maar om nieuwe onderzeeërs dan in de vaart te hebben, moet de bouw gauw beginnen.

Het gaat om een miljardenorder. De aanschaf alleen al kost zeker 3,5 miljard euro, een contract voor minstens dertig jaar onderhoud heeft vermoedelijk een waarde van 7 miljard euro.

Behalve om veel geld draait het om grote belangen. In Den Haag loopt een ingewikkelde internationale aanbesteding, die geopolitieke problemen met zich meebrengt. Iedere keuze voor óf tegen een partij heeft gevolgen voor de internationale relaties. Het is namelijk voor het eerst dat een buitenlands bedrijf de Nederlandse onderzeeboten zal gaan bouwen. Tegelijkertijd wil Nederland wel dat de nationale industrie profiteert, en daarbij is de vraag in hoeverre buitenlandse partijen dat kunnen garanderen. En dan hebben de verschillende betrokken ministeries ook nog botsende wensen.

Betrokkenen verwachten dat het kabinet in november besluit welke partijen in de race blijven. Eigenlijk zou eind 2018 al besloten zijn wie de opdracht zou krijgen, maar de grote belangen die spelen hebben tot uitstel geleid.

De spelers Onbetwiste favoriet voor de bouw van de Nederlandse onderzeeërs is de combinatie van het Zweedse Saab-Kockums en het Nederlandse Damen. Nederland wil nadrukkelijk dat de Nederlandse industrie ook profiteert. Samenwerking met Damen garandeert dat. Het Franse Naval Group heeft goede papieren. Het bedrijf, voor twee derde van de Franse staat, bouwt nucleaire onderzeeboten voor de Franse krijgsmacht en bouwt nu twaalf onderzeeboten voor Australië. Die samenwerking verloopt overigens niet soepel: ondanks beloftes dat de Australische industrie zou profiteren van de deal, gunt Naval veel onderhoudscontracten aan Franse bedrijven. Het Duitse TKMS leek de opdracht aanvankelijk te krijgen. De vorige defensieminister Hennis en haar toenmalige Duitse ambtgenoot, aanstaand voorzitter van de Europese Commissie Ursula von der Leyen, spraken exclusief met elkaar. Dat overleg stokte uiteindelijk. Het Spaanse staatsbedrijf Navantia bungelt onderaan de lijst. Het bouwde begin deze eeuw vier onderzeeërs voor Spanje, maar het eerste model bleek te zwaar om goed te kunnen varen.

Internationale lobby

In de statige residentie van de Duitse ambassadeur aan de Lange Vijverberg in Den Haag zit op donderdagochtend 7 februari 2019 een groepje journalisten. Twee vertegenwoordigers van de Duitse scheepsbouwer ThyssenKrupp Marine Systems (TKMS) vertellen daar in aanwezigheid van de ambassadeur over hun nieuwe voorstel voor de bouw van de Nederlandse onderzeeboten. De boten zullen niet in Duitsland, maar in Den Helder worden gebouwd, zeggen ze, in een nog te verrijzen submarine valley. Hun nadrukkelijke boodschap: als de Duitsers de opdracht binnenhalen, komt de Nederlandse industrie genoeg aan bod.

Een uurtje later en een kilometer verderop organiseert de Franse Naval Group ook een bijeenkomst voor journalisten, in het Haagse Hilton Hotel. Ook zij hebben de boodschap dat Nederland zal profiteren van een deal. Naval zal gaan samenwerken met de Nederlandse baggerschipbouwer Royal IHC, kondigen ze aan. Hoe precies is onduidelijk. De bestuursvoorzitters schudden elkaar de hand en lachen voor de camera’s. De Fransen en de Duitsers hebben hun persconferenties zorgvuldig op elkaar afgestemd.

In de strijd om deze miljardenorder wordt druk gelobbyd. De Duitsers en de Fransen zoeken media-aandacht, lanceren campagnes om tegenstanders in een kwaad daglicht te zetten en praten onuitputtelijk met de betrokken ministeries in Den Haag. De twee scheepsbouwers uit Spanje en Zweden manifesteren zich minder nadrukkelijk. Het Spaanse staatsbedrijf Navantia houdt zich helemaal op de vlakte. Het Zweedse Saab-Kockums lobbyt vooral in Den Haag en heeft daarvoor ook goede contacten: begin 2015 ging het bedrijf een exclusieve samenwerking aan met de Nederlandse scheepsbouwer Damen.

Dat was een opmerkelijke stap. Eerder in het proces besloot Defensie dat Damen juist zou meekijken met alle partijen, om vervolgens een samenwerking aan te gaan met de ‘winnaar’. Het diende als verzekering dat de bouw van de onderzeeboten in Nederland zou plaatsvinden. Maar Damen maakte, tot ongenoegen van Defensie, een andere keuze. Nu wordt Saab-Kockums-Damen als de kansrijkste partij gezien.

Dat komt doordat Damen de boten gedeeltelijk in Vlissingen zal gaan bouwen en ook andere Nederlandse bedrijven zullen profiteren – op woensdag tekenden Damen en verschillende vakbonden daar een convenant over.

Ook om nostalgische redenen geniet de Nederlandse scheepsbouwer Damen bij verschillende partijen de voorkeur: vanaf 1906 bouwde scheepswerf De Schelde, in 2000 overgenomen door Damen, onderzeeboten voor Nederland in Vlissingen. De laatste decennia kreeg de Rotterdamse Droogdok Maatschappij de miljardenklus gegund. Dat bedrijf ging failliet in de jaren negentig, daarmee ging ook de zeer specialistische kennis over de bouw van onderzeeboten verloren. Damen bouwt weliswaar veel oppervlaktevaartuigen voor Defensie, maar heeft niet eerder een onderzeeër gebouwd.

Het feit dat het Openbaar Ministerie Damen verdenkt van omkopen van buitenlandse ambtenaren, heeft kennelijk geen invloed op de voorkeurspositie die de scheepsbouwer geniet.

Lees ook het onderzoeksverhaal: ‘Voorbeeldige’ scheepsbouwer Damen maakt ongestraft fouten

Botsende ministeries

Met de keuze voor een buitenlandse partij legt de strijd om de miljarden tegelijkertijd een wirwar van internationale belangen bloot. Het leidt achter de schermen tot harde politiek, waarbij de wensen en belangen van de betrokken ministeries met elkaar botsen. Want niet alleen het ministerie van Defensie beslist over de aankoop, ook de ministeries van Financiën, Economische Zaken en Buitenlandse Zaken spelen een rol.

Met de Fransen houdt vooral Buitenlandse Zaken de relaties graag goed. Frankrijk is immers ook een belangrijke partner wegens de nauwe banden inzake Air France-KLM. Keerzijde is dat de Amerikanen met argusogen naar de Fransen kijken – hun grootste concurrent in de defensie-industrie in Europa. Het risico: als Nederland met Naval werkt, zouden de Amerikanen bijvoorbeeld bepaalde wapensystemen niet meer willen leveren, omdat de Franse overheid daar dan inzicht in krijgt.

Met de Duitsers werkt de Nederlandse landmacht al nauw samen en de nieuwe voorstellen van TKMS om de boten in Den Helder te bouwen, zijn positief ontvangen – al zeggen ze bij de marine dat een ‘submarine valley’ onhaalbaar en bovendien heel kostbaar is. Ook bestaat een groot cultuurverschil met Duitsland, ondanks de geografische nabijheid. De bureaucratie, de gelaagdheid van regels en procedures, zorgt dat processen heel traag verlopen.

En: als de bouw aan de Fransen, de Duitsers of de Spanjaarden wordt gegund, vreest de Nederlandse industrie niet aan bod te komen. „Iedereen snapt dat een buitenlandse werf niet vanzelfsprekend gaat zorgen voor Nederlandse werkgelegenheid”, zegt Ron Nulkes, directeur van de Nederlandse Industrie voor Defensie en Veiligheid, vertegenwoordiger van 180 Nederlandse bedrijven uit de defensie-industrie. „Dan moet je maar zien welke kruimels er voor Nederland overblijven.”

Op tafel ligt nu de vraag of Nederland ervoor kiest exclusief door te gaan met één partij of dat nog twee of zelfs drie partijen doorgaan, om zo op prijs gerichte concurrentie te bewerkstelligen. Als het aan Defensie ligt, wordt één partij gekozen, en wel Saab-Damen. De beste boot is niet per se de goedkoopste, zeggen ingewijden daar, en juist Damen kent de wensen van de Nederlandse marine goed. Die partijen werken bij andere aankopen al intensief samen. Het Spaanse Navantia ligt zo goed als zeker uit de race, zeggen bronnen bij Defensie.

Bovendien vrezen voorstanders van een deal met Damen dat de Nederlandse scheepsbouwer geen kans maakt als het uiteindelijk gaat om de beste prijs. Met name Frankrijk ontwikkelt zich als de leider op het gebied van veiligheid en defensie in Europa – zeker met het oog op de Brexit. En de Franse staat, voor twee derde eigenaar van Naval, is bereid stevig te investeren. De kans bestaat dat Frankrijk heel scherp offreert, misschien wel onder kostprijs, om de deal binnen te halen. Dat zou Naval met de langlopende onderhoudscontracten, die het met eigen toeleveranciers kan afsluiten, dan weer kunnen terugverdienen.

De Nederlandse werf vreest zo te worden gepasseerd door Naval. „Vandaar dat Damen vanaf het begin heeft ingezet op samenwerking met de Zweedse werf”, zegt defensiedeskundige Dick Zandee van Instituut Clingendael. „Zo bieden twee middelgrote landen in de defensie-industrie dan tegenwicht tegen de machtige Fransen en Duitsers.”

Vanuit Nederlands oogpunt vindt Zandee dat logisch. „Europees gezien zou je juist kunnen redeneren dat er te veel scheepswerven zijn in Europa om mondiaal goed te concurreren.”

‘Genderneutrale’ onderzeeboot

Een onderzeeboot is geavanceerd materieel. Stealth-vliegtuigen als de nieuwe F-35 worden geroemd omdat ze op een radar niet te zien zijn, maar de beste kans om onzichtbaar te zijn is in een onderzeeër. Nederland heeft er veel ervaring mee. Tijdens de Koude Oorlog werden zeer geheime operaties uitgevoerd en maakte Nederland buiten de NAVO om lange patrouilles om inlichtingen te verzamelen.

De huidige boten van de Walrusklasse (ze heten Zeeleeuw, Walrus, Dolfijn en Bruinvis) worden internationaal geroemd om hun ontwerp. Met hun dieselelektrische aandrijving zijn ze kleiner dan een nucleair voortgestuwde onderzeeboot, en ze kunnen er zowel ondiep als ver mee varen – een erfenis uit de tijd dat Nederland veelvuldig opereerde in het omvangrijke gebied rondom het toenmalige Nederlands-Indië.

Nederland wil nu iets vergelijkbaars, maar de precieze eisen zijn onbekend. Dat maakt de aanbesteding niet gemakkelijker. De regering wil de staatsgeheime informatie over hoe de gewenste onderzeeboot eruit gaat zien – hoe diep, snel, ver ze moet kunnen, welke wapensystemen – niet op voorhand delen met de partijen die de deal straks níét krijgen. Daarom gaat deze fase van het proces over welke partij wat zou kúnnen leveren, welke technologie beschikbaar is, en of het kabinet een boot ‘van de plank’ wil kopen of toch de voorkeur geeft aan een eigen, op de Nederlandse wensen gebaseerd ontwerp.

Op de nieuwe onderzeeboten moeten ook voorzieningen komen speciaal voor vrouwen

Een enkele specifieke eis is overigens wel bekend: tijdens een debat in 2017 bepleitte toenmalig demissionair minister Jeanine Hennis (Defensie, VVD) een ‘genderneutrale’ onderzeeboot, waarin ook vrouwen mee kunnen, bijvoorbeeld door aparte voorzieningen in de krappe kajuit. Afgelopen jaar voer voor het eerst in de Nederlandse geschiedenis een vrouw mee op een onderzeeboot.

„De vraag is: past de buitenlandse scheepswerf bij Nederland en passen de eerdere ontwerpen bij onze wensen?” zegt Jaime Karremann, een gezaghebbend journalist op het gebied van de Nederlandse marine. Op zijn blog marineschepen.nl houdt hij de ontwikkelingen in dit dossier nauwlettend in de gaten. „Als je het mij vraagt, is dit proces vanaf het eerste moment niet goed verlopen. Vanwege de kosten zocht Defensie een boot van de plank, maar gaandeweg zijn ze erachter gekomen dat geen van die ontwerpen volstaat”, zegt hij.

Bronnen binnen Defensie verwachten dat het kabinet, na bijna een jaar vertraging, in november beslist hoeveel partijen er doorgaan naar de volgende ronde. Dat betekent dat het besluit nu wordt voorbereid – en mensen nog kunnen worden beïnvloed.

Opmerkelijk is dat ook de politieke leiding van het ministerie van Defensie verdeeld is. Staatssecretaris Barbara Visser (VVD), verantwoordelijk voor materieel, zou ervoor pleiten exclusief met de Zweden (en dus Damen) verder te gaan – en met haar een belangrijk deel van de ambtelijke top. Minister Ank Bijleveld (CDA) zit meer op de lijn van Financiën: een concurrerende aanbesteding zou volgens haar uiteindelijk leiden tot de beste prijs – en daarmee de beste prijs-kwaliteitverhouding.

Verantwoording Voor dit artikel is gesproken met mensen binnen en buiten Defensie met verstand van deze procedure, met belanghebbenden bij de internationale scheepsbouwers en met de mensen die zijn geciteerd in het artikel.

NRC De Haagse Stemming Het belangrijkste nieuws van het Binnenhof en een inkijkje in de politieke dag die komen gaat Inschrijven

Een versie van dit artikel verscheen ook in NRC Handelsblad van 12 oktober 2019