Merkel und die Modalitäten Die EU will nicht über die Prinzipien des Binnenmarktes verhandeln, aber über die Modalitäten. Was nach Wortklauberei tönt, steht im Zentrum des Besuchs der deutschen Bundeskanzlerin am Donnerstag.

Kam, sah und flog rasch weiter: Angela Merkel mit Pascal Couchepin beim letzten Besuch in Bern 2008. (Bild: Pascal Lauener / Reuters)

Als Angela Merkel zum letzten Mal nach Bern kam, hatte sie es betont eilig. Die Kanzlerin landete in Bern-Belp, hörte sich im Landgut Lohn Klagen über den Fluglärm in Zürich an, beantwortete unmotiviert einige Journalistenfragen und flog rasch weiter ans Cern. Die Physikerin habe sich mehr für Teilchenbeschleuniger als für das Anflugregime in Kloten interessiert, behaupteten böse Zungen. Man schrieb das Jahr 2008. Die Schweiz konnte froh sein, dass sie keine grösseren Probleme mit dem nördlichen Nachbarn hatte (die Steuer-Kavallerie wurde einige Monate später in Gang gesetzt).

Sozialhilfe nicht das Problem

Am Donnerstag kommt Merkel erneut in die Bundesstadt und holt an der Universität Bern einen Ehrendoktortitel ab. Der Bundesratsdelegation wird sie mehr Zeit widmen als bei der letzten Stippvisite. Traktandiert sind neben der Flüchtlingskrise vor allem die vom Stimmvolk gewollte Begrenzung der Zuwanderung und die fast zehnjährige Blockade bei der Verhandlung neuer Abkommen mit der EU. Merkel wird sicher bekräftigen, dass das Prinzip der Personenfreizügigkeit nicht verhandelbar sei, nur deren «Modalitäten» (seit Sommer 2014 die offizielle EU-Position). Sie tat dies bereits am Montag im Rahmen einer Medienkonferenz in Berlin.

Die Bundeskanzlerin wird möglicherweise dem gleichen Grundlagenirrtum verfallen wie der österreichische Aussenminister Sebastian Kurz, der kürzlich den Schweizern empfahl, die Personenfreizügigkeit beizubehalten, dafür aber die Einwanderung in das Sozialsystem zu bekämpfen. Im Unterschied zu Ländern wie Grossbritannien ist die Schweizer Gesetzgebung diesbezüglich strikt und effizient – Ausländer zahlen mehr in die Sozialwerke ein, als sie beanspruchen. Die Sozialhilfequote der EU-Bürger ist nicht wesentlich höher als jene der Schweizer. Hinweise auf systematischen Missbrauch gibt es nicht. Das Problem aus der Sicht eines grossen Teils der Bevölkerung ist die Nettozuwanderung von 80 000 Personen pro Jahr, nicht die Sozialhilfe.

Die Modalitäten müssen etwas anderes sein. Experten des Bundes und der EU erstellen bis im Herbst eine Liste mit Ideen, wie man die Zuwanderung dämpfen oder ihr zumindest die Spitzen nehmen könnte. Darunter sind auch die hierzulande vieldiskutierten Schutzklauseln. Ob und in welcher Form die 31 EU- und Efta-Staaten darauf eingehen könnten, steht in den Sternen. Die Bundespräsidentin und der EU-Kommissions-Präsident werden im Herbst entscheiden, ob sie eine oder mehrere Optionen weiterverfolgen wollen. Der Aufnahme formeller Verhandlungen müssen am Ende alle Mitgliedstaaten zustimmen. Das höchste der Gefühle wird am Donnerstagabend ein Bekenntnis Merkels sein, sich in Brüssel für eine konstruktive Lösung einzusetzen. Dass diese höchstens zu einer Dämpfung und nicht zu einer drastischen Reduktion der Einwanderung führen kann, liegt auf der Hand. Strebte die Schweiz Letzteres an, müsste sie nicht über Modalitäten des freien Personenverkehrs, sondern über einen geordneten Rücktritt aus dem Binnenmarkt verhandeln.

Rahmenabkommen auf Eis

Der Bundesrat hat im Juni bekräftigt, die Zuwanderungsfrage, das institutionelle Rahmenabkommen und weitere Dossiers (z. B. Strom) verknüpfen und parallel verhandeln zu wollen. Die EU macht dasselbe, und erst noch konsequent. Die Verhandlungen über ein institutionelles Abkommen haben im Frühjahr 2014 begonnen, kamen aber trotz relativ eng gefasstem Verhandlungsmandat auf Schweizer Seite bald ins Stocken und liegen seither auf Eis.

Uneinig ist man sich darin, wie verbindlich der Europäische Gerichtshof über Streitfragen entscheiden kann. Das sogenannte EuGH-Modell ist nicht unumstritten, auch nicht in der Partei von Aussenminister Didier Burkhalter. So plädierte FDP-Ständerätin Keller-Sutter kürzlich in der «Aargauer Zeitung» für eine Lösung mit den Efta-Institutionen, in denen die Schweiz mitwirken könnte.

Merkel wird zu dieser Diskussion wenig beitragen können. Es ist die Schweiz, die sie führen muss – mit sich selbst. Spätestens seit «Lissabon» sind für die EU die Prinzipien, nach denen sich Drittstaaten am Binnenmarkt beteiligen können, nicht mehr verhandelbar. Wie bei der Personenfreizügigkeit kann man jedoch auch im institutionellen Bereich über die Modalitäten sprechen. Ein supranationales Gericht wird die Schweiz schlucken müssen, wenn sie den bilateralen Weg fortsetzen will. Die Frage ist, welches das sein wird und welcher Mechanismus im Streitfall ausgelöst wird.

Ein guter Draht zu den Regierungen in den Nachbarstaaten kann helfen, die Koalition der Pragmatischen in Brüssel zu stärken. Die Grundsatzentscheide wird die Kanzlerin ihren Gastgebern nicht abnehmen.