הדו"ח המיוחד של מבקר המדינה על משרד התקשורת, שפורסם היום (ד'), מצביע על שורה של החלטות בעייתיות שקיבל המשרד בשנים האחרונות בנוגע למונופול התקשורת הקווית בזק — תוך מה שהמבקר מגדיר לעתים כחריגה מכללי המינהל התקין. הדו"ח מתפרסם על רקע חקירתו היום של מנכ"ל משרד התקשורת, שלמה פילבר, במשרדי רשות ניירות ערך. פילבר נחקר בין השאר בחשד לביצוע עבירות על טוהר המידות ועבירות ניירות ערך.

במשרד המבקר מצביעים על אכיפה סלחנית כלפי בזק, על גרירת רגליים בקידום רפורמות שעשויות לפגוע בה ועל מדיניות שגובשה בעצה אחת עם בזק, תוך דילוג על הליכים תקינים לקביעת מדיניות. על רקע ביקורת זו, בולטת החברות בין מי שמילא עד לאחרונה את תפקיד שר התקשורת — ראש הממשלה, בנימין נתניהו — לבין בעל השליטה בבזק, שאול אלוביץ'.

דו"ח המבקר עוסק בשוק התקשורת הקווית בישראל, בתנאי התחרות בו, במצב התשתיות שלו, ובמיוחד במערכת היחסים בין משרד התקשורת לחברה הגדולה בשוק — בזק. הדו"ח חריף ונוקב, אך אינו מחדש הרבה למי שעקב אחר משרד התקשורת בשנים האחרונות. הוא מותח ביקורת על קצב הטיפול של הרפורמה בפס הרחב (השוק הסיטוני), על ה"דיל" של משרד התקשורת עם בזק להאצת התשתיות ועל ניגוד העניינים של נתניהו בהתנהלותו מול אלוביץ'.

הרפורמה בפס הרחב: "חולשה רגולטורית"

עברו לתצוגת גלריה מנכ"ל משרד התקשורת, שלמה פילבר, ומבקר המדינה, יוסף שפירא צילום: אמיל סלמן

הרפורמה בפס הרחב, המכונה גם "השוק הסיטוני", קובעת כי בזק — המונופול בשוק התקשורת הקווית — תהיה חייבת למכור במחיר מפוקח את קווי האינטרנט והטלפון שלה למתחרות. עוד קובעת הרפורמה כי בזק תהיה חייבת לפתוח למתחרות את תשתיות התקשורת הפיזיות שלה (תשתיות פסיביות, כגון קנים שבהם עוברים כבלי תקשורת), כדי שאלה יוכלו להשתמש בהן לפרישת תשתיות.

הרפורמה בפס הרחב התגלגלה במשרד התקשורת במשך שנים, ויצאה לדרך בפברואר 2015 — בשעה שגלעד ארדן היה שר התקשורת ואבי ברגר כיהן כמנכ"ל המשרד. הרפורמה נועדה להגביר את התחרות בשוק הדואופולי של האינטרנט והטלפון, ולהעביר חזרה לצרכנים מעט מהרווחיות העודפת של HOT ובזק, חברת התקשורת הרווחית בעולם.

"התנהלות משרד התקשורת מעידה על חולשה רגולטורית ואינה עולה בקנה אחד עם תפקידו כרגולטור האמון על האינטרס הציבורי", כותב המבקר.

בתחום האינטרנט, המבקר מכיר בכך שיש מצטרפים רבים לחיבור אינטרנט במודל הסיטוני — 430 אלף, נכון למועד הדו"ח. מנגד, המבקר מכיר בכך שבזק משתמשת בשיטות שיווק כדי לבלום את הצלחת הרפורמה, ובמיוחד את המתחרות המרכזיות, פרטנר וסלקום. בזק עושה זאת באמצעות שיווק חבילות אינטרנט משלה (הכוללות ספק ותשתית), הסדר המכונה גם בנדל הפוך.

בניגוד לתנאי הרישיון של בזק, המחייבים אותה לשווק את כל ספקיות האינטרנט באופן שאינו מפלה — החברה אינה מוכרת במוקדים שלה את השירות של ספקיות האינטרנט פרטנר (המחזיקה ב-012 סמייל) וסלקום (המחזיקה בנטוויז'ן)

עברו לתצוגת גלריה ראש הממשלה, בנימין נתניהו צילום: בלומברג

"המספר הכולל של לקוחות ספקיות השירות סלקום ופרטנר דווקא פחת", כותב המבקר, "בין היתר, בשל הפסקת שיווקן במתכונת הבנדל ההפוך. בכך נפגעה התחרות, שהיא אחת ממטרות הרפורמה". המבקר מוסיף כי "נכון לינואר 2017, יותר משנה וחצי מאז הועלה נושא הבנדל ההפוך לסדר היום, הטיפול בנושא עדיין לא הסתיים". העיכוב הזה פועל לטובתה של בזק.

בתחום הטלפון הקווי, המחדל גדול עוד יותר. הלכה למעשה הרפורמה עדיין לא פועלת גם בעת כתיבת שורות אלה — אף שבאופן תיאורטי, היא אמורה להתחיל לפעול ב-17 ביולי. לדברי משרד מבקר המדינה, "חרף העובדה שנכון למארס 2017 חלפו כמעט שנתיים מאז אמורה היתה בזק להתחיל לספק שירותי טלפוניה סיטונית (למתחרות), השירות עדיין לא מסופק".

הדו"ח גם תוקף את מנכ"ל המשרד על כך שבחר לאפשר לבזק "פתרון חלופי, זמני ונחות" בתחום הטלפוניה (למעשה החברות המתחרות של בזק ישווקו את קו הטלפון שלה במחיר נמוך במקום להחזיק קו משלהן), וגם זאת אחרי דחיות חוזרות ונשנות. העיכוב הזה פועל לטובתה של בזק.

לבסוף, בתחום פתיחת תשתיות בזק לתחרות קובע המבקר כי אף שהרפורמה נכנסה לתוקף ביולי 2015, נכון לפברואר 2017 היא מצויה רק בשלבי יישום ראשוניים, היות שבזק המציאה התניות לשימושים על דעת עצמה.

משרד התקשורת, כותבים במשרד המבקר, "הבהיר לבזק כמה פעמים כי התניה זו אסורה, אך נמנע מלנקוט פעולות ממשיות במטרה לאכוף עליה את יישומו". אכיפה רכה זו פעלה לטובתה של בזק.

עברו לתצוגת גלריה בעל השליטה בבזק, שאול אלוביץ' צילום: אייל טואג

השקעה בתשתיות: דיל שנוגד את העמדה המקצועית במשרד

הפרק בדו"ח מבקר המדינה העוסק בהשקעה בתשתיות תקשורת הוא הרגיש ביותר בדו"ח, היות שהוא משיק לחקירת רשות ניירות ערך המתקיימת בימים אלה סביב בזק, החברה הבת שלה yes ובעל השליטה בהן, שאול אלוביץ'.

תחת הכותרת "השקעה בתשתיות" כותבים למעשה במשרד המבקר על המאמצים שנקט שלמה פילבר כדי להאיץ את ביטול ההפרדה המבנית בקבוצת בזק, כך שבזק תוכל ליהנות מקיזוז מס ששווה מיליוני שקלים לחברה ולבעל השליטה בה.

כיום כל החברות בקבוצת בזק פועלות כישויות נפרדות. אם מיזוג yes עם בזק יאושר, היא תוכל ליהנות מההפסדים הצבורים של yes לצורכי קיזוז מס. ביטול ההפרדה המבנית בקבוצת בזק שווה לה מאות מיליוני שקלים בשנה — באמצעות חיסכון תפעולי, עלות הריבית, סינרגיה בין החברות וכאמור יתרונות במיסוי.

העסקה שרקח פילבר כוללת האצה של ביטול ההפרדה המבנית בבזק בתמורה להאצת ההשקעות מצד בזק בתשתיות תקשורת. הדיל הזה נעשה בניגוד לעמדה המקצועית במשרד התקשורת ולעמדת אגף התקציבים במשרד אוצר, ולא קדם לו פרסום שימוע ציבורי או מסמך מדיניות. למעשה, הגוף היחידי שבו נועץ המנכ"ל פילבר היה בזק עצמה.

עברו לתצוגת גלריה מבנה בזק צילום: חגי פריד

"עד אוגוסט 2016 בחן משרד התקשורת את הצעדים לביטול ההפרדה המבנית בבזק, תוך שיתוף בזק בלבד בתהליך הבחינה, לרבות שיתופה בתוכניות המשרד בנוגע לתנאים לביטול ההפרדה המבנית, ומבלי להביא לידיעת הספקיות האחרות את העובדה שהוא מקדם את הנושא", נכתב בדו"ח המבקר. "נמצא כי במשך חודשים ארוכים אגף התקציבים לא זומן לדיונים שהתקיימו במשרד התקשורת בנושא". גם רשות ההגבלים לא היתה חלק מהתהליך, מעיר המבקר.

"באוקטובר 2016", ממשיך הדו"ח, "גיבש המנכ"ל טיוטת מסמך מדיניות (שלא פורסמה עד היום; א"ז) המגלמת שינוי במדיניות המשרד לגבי מגזר התקשורת הנייחת, ומעבר למדיניות השמה דגש על שימוש בתמריצים לבעלות התשתית הקיימת בתמורה להאצת ההשקעה בתשתיות. משרד התקשורת לא הציג עבודת מטה ותשתית מקצועית שעליהן מתבססת המדיניות. למשל, לא הוצגה עבודת מטה המנתחת את הגורמים המביאים להאצת ההשקעה בתשתיות, את הסיכונים הכרוכים במהלך שכזה, לרבות השפעתו על התחרות בטווח הקצר ובטווח הארוך, וכן חלופות — תוך ניתוח יתרונותיהן וחסרונותיהן".

על פי דו"ח המבקר, חלק מגורמי המקצוע במשרד התקשורת, ובהם הלשכה המשפטית ואגף הכלכלה, לא היו מודעים כלל לגיבושו של מסמך המדיניות. המבקר חושף עוד כי עוד לפני שהסמנכ"לים במשרד נחשפו למדיניות, פילבר הציג אותה לבזק.

מכאן עובר המבקר לדון בנושא הרגיש של קיזוז המס שרצתה לעשות בזק בעת מיזוג yes וה"דיל" שקידם עמה פילבר. על פי דו"ח המבקר, פילבר דן עם בזק "והגיע אתה להסכמות בנוגע לביטולה של ההפרדה התאגידית באופן מיידי, בתמורה להתחייבות בזק לפרישה של סיבים אופטיים בהיקף שעליו סוכם, בלא שביצע תיעוד של הדיונים, המבהיר למשל מי יזם את רעיון ביטול ההפרדה המבנית, מה היה הרציונל לכך, על בסיס מה נקבעו היקפי הפרישה ומועדיה וכו'. היעדר מסמכים המתעדים את הפגישות שהתקיימו עם בזק מנוגד לכללי המינהל התקין, וביתר שאת בנושא בעל השלכות מהותיות על הציבור".

עברו לתצוגת גלריה מנכ"לית בזק, סטלה הנדלר צילום: ינאי יחיאל

אז, בדצמבר 2016, שיגר פילבר מכתב לבזק ואישר בו כי המשרד מקדם את ביטול ההפרדה התאגידית בחברה. "העובדה שמכתב המנכ"ל נשלח לבזק ימים ספורים לפני סוף 2016 מעוררת חשש כי הוא נשלח במועד זה בעקבות פניית בזק שהדגישה את חשיבות סיום המהלך", כותבים במשרד מבקר המדינה. לבזק היה חשוב במיוחד שזה יקרה לפני סוף 2016, שכן כך אלוביץ' היה יכול ליהנות מקיזוז המס.

המכתב נשלח חרף תהיות וקשיים רבים שהעלה סביב הנושא אגף הכלכלה במשרד התקשורת, "ובכלל זה עצם הצורך במתן תמריצים להאצת ההשקעה בתשתיות", אומר מבקר המדינה.

בהמשך למכתב, ממש ימים ספורים אחריו, דירקטוריון בזק אכן אישר את מיזוג בזק ו–yes. כל מה שבזק נתנה תמורת האישור הוא "התחייבות מעורפלת", כלשון המבקר, להשקעה בתשתיות. בפועל, אגב, כפי שמעלים דו"חות החברה, בזק רק האטה את קצב ההשקעה בתשתיות שלה ב–2016 לעומת השנה הקודמת, ועדיין לא השיקה את פרויקט הסיבים האופטיים שלה עד עצם היום הזה.

המבקר גם כותב כי גם לעניין הסדר המס בכל הנוגע למיזוג עם yes וגם לעניין היקף הפריסה של בזק, "משרד התקשורת הסתמך על נתונים שבזק מסרה לו בעל פה, בלי לדרוש תימוכין להם. ההסתמכות הבלעדית על נתונים ומידע שמסרה לו בעל פה בעלת אינטרס, בנושאים מהותיים ובעלי השלכות כלכליות משמעותיות, בלא שביצע בדיקה עצמאית מטעמו בנושא או ביקש אסמכתאות לאישוש הדברים, הובילה לפגמים ייסודים בהליך קבלת ההחלטות".

עברו לתצוגת גלריה מימין: הממונה על ההגבלים העסקיים, מיכל הלפרין, מנכ"ל משרד התקשורת, שלמה פילבר וראש אגף התקציבים באוצר, אמיר לוי צילום: אמיל סלמן

"משרד המבקר מסב את תשומת הלב ומעיר בחומרה למשרד התקשורת כי הממצאים האמורים מעוררים ספק מהותי בדבר תקופתה המקצועית של טיוטת המדיניות", נכתב בדו"ח. עוד מוסיפים במשרד המבקר כי "הדו"ח מדגיש את חשיבות הבניית תהליכי עבודה נכונים, בין היתר כדי להימנע ממצב של שבי רגולטורי, כלומר הטיה של הרגולטור לכיוון האינטרס של הגורם המפוקח על חשבון האינטרס של הציבור הרחב".

ניגוד העניינים של נתניהו: משרד התקשורת הסתיר

אם ההתנהלות של משרד התקשורת ומנכ"ל המשרד כלפי בזק נראית תמוהה, מה שעשוי להיות החוליה המקשרת הוא הקשרים בין בעל השליטה אלוביץ' לבין השר הקודם, נתניהו, והמנכ"ל שמינה, פילבר.

"בעקבות כתבה שהתפרסמה בתקשורת באוקטובר 2015 ולפיה לראש הממשלה בנימין נתניהו, קשרים חבריים עם יו"ר דירקטוריון בזק שאול אלוביץ', ערך ביוני 2016 היועץ המשפטי לממשלה הסדר ניגוד עניינים לראש הממשלה בתפקידו כשר התקשורת", מקדים המבקר. הכתבה שמזכיר המבקר ("לא רק ישראל היום: אתר החדשות הפופולרי וואלה! בשירות נתניהו") נכתבה על ידי העיתונאי גידי ויץ ופורסמה במוסף "הארץ" ב–29 באוקטובר 2015.

הדו"ח מותח ביקורת על נתניהו על כך שבמסמך ניגוד העניינים שעליו חתם בכניסתו לתפקיד כשר התקשורת בנובמבר 2014 לא הזכיר את החברות עם אלוביץ', אלא רק את קשריו למשרד עורכי הדין שמרון־מלכו, שלו לקוחות בתחום התקשורת. "מלכתחילה לא דווח על זיקה חברית בין ראש הממשלה לבין גורם מרכזי בתחום התקשורת", כותבים במשרד המבקר, וזאת אף ש"ראש הממשלה שימש בתפקיד שר התקשורת מנובמבר 2014 והיה מעורב בכמה נושאים המשפיעים במישרין או בעקיפין על בזק".

עברו לתצוגת גלריה מבקר המדינה, יוסף שפירא צילום: אוליבייה פיטוסי

גם בעת עריכת מסמך ניגוד העניינים התעוררו קשיים. כאן רומז המבקר להסתרה ממש מצד משרד התקשורת: "לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה החל בבחינת הזיקה של ראש הממשלה לאלוביץ', רוכזה בלשכת מנכ"ל משרד התקשורת רשימת נושאים שבהם עסק ראש הממשלה מאז נכנס לתפקיד ושיש להם קשר ישיר או עקיף לבזק. נמצא כי רשימה זו לא נמסרה למשרד המשפטים בעת שגיבש את הסדר ניגוד העניינים".

המבקר תוקף גם את משרד המשפטים, שלא חשף בפני הציבור את "הבחינה של השפעת הסדר ניגוד העניינים על החלטות עבר", היינו לפני שנחשף ניגוד העניינים, ונתניהו הפסיק לעסוק בסוגיות הקשורות בבזק.

המבקר אף מעלה תהייה אם ניגוד העניינים יכול לחול גם על מקורב לראש הממשלה ("מינוי ברמת אמון גבוהה"), במקרה הזה של פילבר: "לא מן הנמנע כי יש נסיבות מסוימות שבהן ניתן יהיה לומר שניגוד העניינים של שר עלול להשפיע גם על המנכ"ל. סוגיה זו ראויה לבחינה". המבקר מסכם: "דו"ח זה מצביע על הצורך בחידוד ההוראות הנוגעות להצהרת זיקות מלאה על ידי שרים בעת כניסה לתפקידם".

ח"כ קארין אלהרר (יש עתיד), יו"ר הוועדה לביקורת המדינה בכנסת, מתכוונת לערוך ביום שני הקרוב דיון בוועדה על דו"ח מבקר המדינה. אלהרר אמרה כי "הדו"ח מצביע לא רק על כישלון של הרגולטור בתחום כל כך משמעותי לצרכן הישראלי, אלא גם מראה צדדים אפורים ובעייתיים בלשון המעטה בהתנהלות משרד התקשורת וראש הממשלה בכובעו כשר התקשורת מול ענקית התקשורת בזק. כל סעיף בדו"ח משפיע באופן ישיר על כספו של הצרכן הישראלי". לדיון הוזמנו שר התקשורת איוב קרא, פילבר, בכירים בבזק, yes, ספקיות האינטרנט ו–HOT, ונציגי משרד המשפטים ורשות ההגבלים העסקיים.