Il 30 marzo la Slovacchia ha votato per eleggere Zuzana Čaputová, un avvocato di 45 anni senza precedenti esperienze politiche, come prossimo Presidente della Repubblica. È la prima donna a ricoprire tale carica.

Il risultato delle elezioni nel paese dell’Europa centrale va oltre le semplici questioni di politica interna. La Slovacchia, infatti, non soltanto è una delle economie più dinamiche dell’intera UE, ma è anche uno dei componenti del “Gruppo di Visegrád”, l’accordo di cooperazione politica che riunisce Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca e Slovacchia. Negli ultimi anni i quattro paesi sono stati al centro del dibattito europeo, specialmente dopo che hanno guidato l’opposizione al piano di ricollocamento dei richiedenti asilo arrivati in Europa proposto dalla Commissione europea.

Con i governi di Polonia e Ungheria messi sotto accusa dalle istituzioni europee e l’emergere in diversi paesi membri di un fronte sovranista che si dice ispirato ai due stati centro-orientali, seguire le vicende slovacche può aiutare a immaginare il futuro del Gruppo di Visegrád e di alcuni dossier fondamentali che si apriranno sul tavolo del prossimo Parlamento europeo.

Il Gruppo di Visegrád: storia comune, orizzonti condivisi?

Il Gruppo di Visegrád è un accordo di cooperazione politica siglato nel febbraio 1991 da Polonia, Cecoslovacchia e Ungheria, alla vigilia della caduta dell’Unione Sovietica. Inizialmente soprannominato il “Triangolo di Visegrád”, il gruppo cambiò nome nel 1993, quando la divisione della Cecoslovacchia in Repubblica Ceca e Slovacchia portò a quattro il numero di componenti del nuovo “quartetto di Visegrád” o “V4”.

I paesi che compongono il blocco hanno condiviso una storia comune per buona parte del secolo scorso. Dopo aver conquistato l’indipendenza con lo smembramento dell’Impero austro-ungarico nel 1918, Polonia e Cecoslovacchia vennero poi occupate dalla Germania nazista nel 1939, mentre l’Ungheria entrò in guerra nel 1941 a fianco di Italia e Germania. L’arrivo delle truppe sovietiche e la fine della Seconda guerra mondiale portarono a una libertà di breve durata, interrotta dall’inclusione nel Patto di Varsavia nel 1955. I decenni di dominazione sovietica e allineamento politico con Mosca furono intervallati dalle tragiche esperienze della rivolta ungherese del 1956 e della Primavera di Praga del 1968.

Dopo la caduta del blocco sovietico nel 1991, i quattro paesi di Visegrád si sono voltati verso ovest. Tra il 1999 e il 2004 i membri del V4 si sono uniti alla NATO e hanno avanzato la propria candidatura per l’ingresso nell’Unione europea. Nel 2004, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Ungheria sono entrate nell’UE, insieme a Lettonia, Estonia e Lituania, Slovenia, Malta e Cipro: è stato l’allargamento dell’UE più importante in termini di numero di nuovi stati e popolazione interessata.

V4: locomotive centro-orientali?

I quattro paesi di Visegrád sono da anni tra le economie più dinamiche dell’Unione europea. Complice il costo del lavoro più basso che in Europa occidentale, i V4 si sono inseriti nella filiera manifatturiera e industriale del mercato unico europeo, soprattutto nel settore dell’automotive. Un dato significativo è il numero di automobili prodotte in Slovacchia: sono 198 ogni mille abitanti, il valore più alto a livello mondiale.

I numeri rendono bene l’idea della vivacità delle economie dei paesi di Visegrád. La Repubblica Ceca è lo Stato dell’UE con il tasso di disoccupazione più basso (2,1%) mentre per tutto il gruppo di Visegrád il dato medio è del 3,9%, contro la media europea del 6,5%. Anche sul fronte degli investimenti, i paesi del V4 sono particolarmente attraenti: gli investimenti diretti esteri nei quattro paesi pesano in media per il 51% del Pil nazionale, contro la media europea del 45%.

Nonostante i tassi di crescita rimangano alti – nel 2019 le economie del V4 dovrebbero crescere in media del 3,5%, contro la media europea dell’1,9% – c’è ancora molta strada da fare per arrivare agli standard di ricchezza dell’Europa occidentale: se il Pil pro capite medio in Repubblica Ceca è all’86% della media UE, in Ungheria e Polonia il dato scende attorno al 70%. La speranza, per ora disattesa, che l’ingresso nell’Unione europea avrebbe sollevato rapidamente la qualità della vita di cechi e ungheresi ai livelli dei vicini tedeschi o austriaci è uno degli argomenti usati più spesso dalle voci euroscettiche nel dibattito politico dei V4.

Visegrád: dalle parole…

Se le performance economiche di Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Ungheria sembrano viaggiare su binari paralleli a velocità simili, che i quattro paesi condividano effettivamente un’identità politica comune resta materia di dibattito.

Significativamente, il gruppo di Visegrád non si è mai formalizzato dal punto di vista istituzionale, limitandosi a incontri periodici a vari livelli tra i rappresentanti dei quattro paesi. L’unica istituzione nata dall’accordo è il Visegrád Fund, un fondo – di entità piuttosto limitata – che eroga finanziamenti per progetti in ambito scientifico e culturale.

La presidenza del V4 è a rotazione annuale e il paese che la assume ospita anche gli incontri tra i quattro. Il V4 si propone di cooperare su vari fronti, dagli investimenti nelle infrastrutture alla politica estera, dalla ricerca tecnologica alla regolazione delle politiche di immigrazione, dagli scambi culturali alla politica europea.

Un’area in cui la cooperazione è particolarmente strutturata è quella della difesa, dove il Gruppo di Visegrád ha voluto creare un quadro di investimenti condivisi ed esercitazioni congiunte. Inoltre, nel 2016 i quattro hanno creato un “Visegrád Battlegroup”, una forza di intervento formata da più di 3.000 militari dei quattro paesi, all’interno della cornice della politica estera e di sicurezza comune (PESC) dell’Unione europea. Nonostante questa iniziativa, la politica estera dei V4 rimane eterogenea su alcuni fronti cruciali, come ad esempio il rapporto con la Russia: se, da un lato, l’Ungheria del primo ministro Viktor Orbán e la Repubblica Ceca del presidente Milos Zeman hanno un atteggiamento più aperto verso Mosca, dall’altro, la Polonia guarda invece al Cremlino come una minaccia e ha più volte insistito con Washington per avere una presenza militare americana sul proprio territorio.

Più che una organizzazione internazionale vera e propria, dunque, il gruppo di Visegrád è una cornice di cooperazione strategica la cui efficacia varia in base al grado di coesione tra le quattro capitali verso i temi di volta in volta sul tavolo.

…ai fatti: lo scontro con Bruxelles

Al di là delle intenzioni e delle dichiarazioni, il successo del Gruppo di Visegrád a quasi trent’anni dalla fondazione è messo in discussione. Se la cooperazione era nata per trovare un percorso condiviso verso l’ingresso nella NATO e nella UE, su molti altri dossier i quattro paesi hanno spesso seguito direzioni diverse.

Negli ultimi anni, il quartetto di Visegrád ha invece trovato unità e coesione quando si è opposto ad alcune politiche dell’Unione europea, come la redistribuzione dei migranti sbarcati in Grecia e Italia, o anche le politiche in materia ambientale e anti-inquinamento.

Rispetto quest’ultime, i quattro condividono l’opposizione a un sistema europeo che regoli le quote di emissione di CO2, chiedendo invece che ciascun paese possa stabilire autonomamente i propri obiettivi di riduzione delle emissioni. Non a caso, gli stati del gruppo di Visegrád sono ancora fortemente dipendenti dall’uso del carbone per il proprio approvvigionamento energetico.

Sul tema dell’immigrazione, il Gruppo di Visegrád è stato tra gli oppositori più forti e compatti dello schema proposto nel 2015 dalla Commissione europea per redistribuire migranti e richiedenti asilo arrivati in Europa, in particolare in Grecia e in Italia. Anche dopo che il Consiglio ha approvato il ricollocamento di circa 100.000 richiedenti asilo, destinandone quote diverse ai vari paesi dell’UE in base a popolazione, PIL, disoccupazione e numero di migranti già accolti, i 4 di Visegrád si sono rifiutati di implementare il meccanismo. In risposta, la Commissione europea ha lanciato nel giugno 2017 una procedura di infrazione contro Polonia, Repubblica Ceca e Ungheria. La Slovacchia, invece, si è “salvata” accettando di accogliere 16 richiedenti asilo.

Il Gruppo di Visegrád si è poi trovato al centro del dibattito europeo dopo che Polonia e Ungheria sono finite sotto accusa per violazione dei valori fondamentali dell’UE, in base all’articolo 7 del Trattato sull’Unione europea (TUE). Si tratta dei primi e finora unici casi, nella storia dell’UE, in cui si è avviata questa procedura, che può arrivare fino alla sospensione del diritto di voto nel Consiglio. L’articolo 7 è stato attivato contro la Polonia nel dicembre 2017, dopo l’approvazione di una riforma della giustizia voluta dal governo di Varsavia che, secondo la Commissione, mette a rischio l’indipendenza dei giudici. La procedura contro l’Ungheria, invece, è scattata nel settembre 2018 con un voto del Parlamento europeo, dopo che il rapporto della deputata olandese Judith Sargentini ha sollevato accuse di violazione dei diritti di migranti e richiedenti asilo, restrizioni alla libertà di stampa, corruzione e conflitto di interesse nel governo di Budapest.

Nelle ultime settimane, l’attenzione dell’Europa è tornata a concentrarsi sull’Ungheria dopo che Fidesz, il partito del premier Orbán, ha lanciato la sua campagna elettorale per le elezioni europee. La campagna, infatti, ruota attorno all’accusa mossa al presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker di mettere a rischio la sicurezza nazionale, lavorando in combutta con il finanziere e filantropo di origini ungheresi George Soros per aprire i confini del paese a rifugiati e migranti. La Commissione ha risposto duramente, bollando i messaggi elettorali come fake news. La mossa di Orbán ha generato una forte presa di posizione anche all’interno del Partito popolare europeo (PPE), di cui lo stesso Juncker è stato membro prima di essere eletto, proprio su proposta del PPE, presidente della Commissione. Dopo che numerosi membri del gruppo dei popolari hanno chiesto di valutare la sospensione o l’espulsione del partito ungherese del PPE, il 20 marzo, l’assemblea del partito ha votato a larga maggioranza (190 voti a favore, 3 contrati) per sospendere i diritti di voto della delegazione di Fidesz nel PPE. Per quanto l’esclusione di Orbán dal PPE sia improbabile dato l’avvicinarsi delle elezioni europee, il fatto segnala comunque una crescente impazienza di molti in Europa verso l’atteggiamento del governo ungherese.

Indipendentemente da come finiranno le procedure, che prevedono diversi passaggi tra cui quello, cruciale, del voto all’unanimità nel Consiglio europeo, i due casi segnalano come i governi di Varsavia e Budapest siano ormai visti da molti in Europa come i fautori di un’asse illiberale ed euroscettico. Paradossalmente però, proprio il fronte comune tra il governo di Orbán in Ungheria e quello del partito Legge e giustizia di Jarosław Kaczyński in Polonia sta provocando crescente imbarazzo per gli altri due membri del quartetto. A Repubblica Ceca e Slovacchia, infatti, non piace il fatto che “Visegrád” sia ormai diventata una parola che, a Bruxelles, suscita poche simpatie.

Verso le europee: i dossier aperti sul tavolo

A pochi mesi dalle elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo e dalla nomina della prossima Commissione, quali sono i dossier chiave per il gruppo di Visegrád in Europa?

Una partita fondamentale per i V4 sarà quella per la definizione del Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) per il periodo 2021-2027. Il Quadro, infatti, stabilisce la quota di contributi che ciascuno Stato membro versa al bilancio comune dell’UE e, allo stesso tempo, il volume di stanziamenti che da Bruxelles sono reindirizzati verso le varie regioni dell’UE. Finora tutti e quattro i paesi sono rientrati tra i beneficiari netti dei trasferimenti finanziari dell’UE – hanno cioè ricevuto più fondi di quelli che hanno versato a Bruxelles. La Commissione, che presenta la bozza iniziale da cui partirà la trattativa per il prossimo QFP, ha però già chiarito che intende proporre di vincolare la concessione di una parte delle risorse assegnate ai vari paesi al rispetto delle regole europee. Il riferimento, non troppo velato, è proprio a Polonia e Ungheria, sotto accusa in base all’articolo 7 TUE.

I leader dei 28 paesi dell’UE prevedono di arrivare alla conclusione dei negoziati nell’autunno 2019. Sarà improbabile che i criteri di condizionalità che la Commissione vorrebbe proporre vengano approvati (per definire il QFP serve un voto all’unanimità nel Consiglio), ma rimane l’ipotesi che gli stati membri più ostili alle posizioni del V4 possano usare il QFP per punire i quattro paesi, modificando l’ammontare o i criteri delle varie voci di spesa del budget comunitario.

Un altro fronte su cui, con tutta probabilità, il Gruppo di Visegrád concentrerà la propria azione sarà evitare che l’UE vada verso la cosiddetta “Europa a più velocità”. Tra i cinque scenari per il futuro dell’UE disegnati dalla Commissione nel 2017, infatti, emerge anche l’ipotesi che l’integrazione europea proceda a velocità diverse per diversi membri, con una cooperazione più intensa tra i membri disposti a fare di più insieme. L’idea è stata accolta positivamente soprattutto dal presidente francese Emmanuel Macron, ma ha suscitato reazioni contrariate dai V4, che hanno ribadito di non volere né un’Europa federale né una UE a più velocità. Al di là dell’opposizione all’idea di una UE “a geometria variabile”, in cui il gruppo di Visegrád ha paura di finire marginalizzato, sembra però mancare tra i quattro una visione condivisa del futuro dell’integrazione europea.

Infine, la trattativa per la formazione della prossima Commissione europea sarà un’altra partita importante per i V4. Finora infatti i paesi di Visegrád non hanno mai ottenuto commissariati di particolare rilievo, tranne per la ceca Věra Jourová, commissaria per la giustizia e la protezione dei consumatori dal 2014. Mentre si ipotizza che Jourová possa rimanere al proprio posto anche nella prossima Commissione, lo slovacco Maroš Šefčovič, vice presidente della Commissione per l’unione energetica, si è ritirato dagli impegni istituzionali proprio per dedicarsi alla campagna elettorale per presidenziali in Slovacchia. Non si sa ancora, invece, quale sarà il futuro di Tibor Navracsics, commissario ungherese per educazione, cultura gioventù e sport, e Elżbieta Bieńkowska, commissaria polacca per il mercato interno.

Le elezioni slovacche e il futuro dei V4

Il risultato del secondo turno delle presidenziali slovacche ha visto la netta affermazione di Čaputová, che ha raccolto il 58% delle preferenze totali nello scontro diretto con l’ex commissario europeo Šefčovič.

Sebbene la presidenza della repubblica non abbia in Slovacchia poteri esecutivi, a parte la responsabilità di indicare il primo ministro, poter porre il veto a disegni di legge e nominare i giudici ai vertici del sistema giudiziario, le elezioni hanno comunque segnato la vittoria dei movimenti di protesta che hanno interessato il paese nell’ultimo anno, dopo l’omicidio del giornalista investigativo ventisettenne Jan Kuciak e della sua fidanzata, nel febbraio 2018. L'omicidio di Kuciak, il cui lavoro aveva esposto le connessioni tra i circoli politici slovacchi e la criminalità organizzata, aveva scatenato un'ondata di proteste in tutto il paese, costringendo il primo ministro Robert Fico, esponente del partito socialdemocratico Smer, alle dimissioni. Il 14 marzo, a due giorni dal primo turno delle elezioni presidenziali, le autorità slovacche hanno comunicato di avere incriminato come mandante dell'assassinio l'imprenditore Marian Kocner, uno dei businessman più in vista del paese. La notizia ha sollevato nuove critiche di corruzione e clientelismo da parte dell’opinione pubblica nei confronti di Smer, partito con cui Kocner intratteneva rapporti.

La vittoria di Čaputová, che aveva iniziato il proprio impegno politico proprio in seno alle manifestazioni antigovernative seguite all’omicidio, rappresenta dunque un ulteriore indebolimento dei socialdemocratici al governo, soprattutto in vista delle elezioni parlamentari che attendono il paese nel marzo 2020. Con la società civile galvanizzata dall’elezione, che segna il culmine di un anno di mobilitazioni senza precedenti per il paese, per l’establishment politico slovacco potrebbe avvicinarsi una difficile resa dei conti.

Allargando lo sguardo ai quattro paesi di Visegrád, per quanto ad oggi sia difficile parlare dell’elezione di Čaputová come di uno spartiacque per il futuro dei V4, essa segna comunque una discontinuità rispetto a molte delle dinamiche fin qui analizzate. Il voto degli slovacchi potrebbe dare coraggio alle voci liberali e più europeiste a Praga, Budapest e Varsavia. Servirà comunque attendere i prossimi mesi per sapere se l’elezione di Čaputová rappresenterà l’inizio di un riposizionamento per l’Europa centro-orientale o se il quartetto di Visegrád resterà una unione di comodo tra paesi che, al di là delle posizioni comuni su alcuni fronti, restano divisi sulla visione complessiva del proprio ruolo in Europa.