RESUMO Neste artigo, economistas analisam, de um ponto de vista liberal, a trajet�ria de crescimento do deficit p�blico, impelida por pol�ticas de subs�dios e sinecuras, obtidos pela press�o de grupos sobre o Congresso. As "meias-entradas" assim obtidas acabariam por onerar o Tesouro e prejudicar os mais pobres.

Foto Marlene Bergamo - 5.out.2015/Folhapress

Diagn�stico: na aus�ncia de reformas estruturais, a crise da economia brasileira poder� se agravar nos pr�ximos anos. A nova meta fiscal aprovada, somada ao superavit de 2,8% do PIB requerido para estabilizar a d�vida p�blica, resulta em um desequil�brio fiscal de quase 5,6% do PIB. Caso esse desequil�brio n�o venha a ser superado, podemos reviver a infla��o cr�nica e a desorganiza��o produtiva dos anos 1980.

A crise decorre da impressionante sensibilidade do setor p�blico no Brasil aos grupos de interesse e da distribui��o de privil�gios e incentivos a setores selecionados. O custo desses benef�cios � disseminado por toda a sociedade, prejudicando a produtividade e o crescimento econ�mico. Sobretudo, esse custo � pago pela maioria invis�vel, a que n�o escreve nos jornais, n�o frequenta as universidades p�blicas, n�o recebe cr�dito subsidiado, n�o se beneficia de medidas de prote��o setorial e n�o se aposenta como funcion�rio p�blico.

A proposta do governo de limita��o do crescimento do gasto p�blico permitiria o melhor enfrentamento dos graves desafios do pa�s e a preserva��o das pol�ticas sociais que protegem os grupos mais vulner�veis.

O desequil�brio fiscal de 5,6% do PIB foi agravado pela depress�o econ�mica: perda de 9,2% de PIB per capita no bi�nio 2015-2016. Mas engana-se quem acredita ser poss�vel uma sa�da virtuosa da crise, em que a retomada do crescimento resolva a crise fiscal.

Esse desequil�brio � a manifesta��o de problemas estruturais. Deficits p�blicos ocorrem naturalmente nas flutua��es c�clicas, e est�mulos fiscais podem ser utilizados em economias em estagna��o com defla��o. N�o � esse, entretanto, o nosso caso.

A raiz da crise fiscal � o crescimento do gasto p�blico nos �ltimos 25 anos, de pouco menos de 6% ao ano acima da infla��o, o dobro do crescimento do PIB no mesmo per�odo. Surpreende que tenha demorado tanto para que a expans�o do gasto al�m do crescimento da renda nacional gerasse a crise fiscal aguda que atravessamos.

Tanto o deficit quanto a d�vida p�blica no Brasil s�o elevados em compara��o com os dos demais pa�ses emergentes. No entanto n�o � esse o nosso maior problema. Nosso maior e mais urgente problema � a trajet�ria de aumento cont�nuo do deficit na aus�ncia de reformas estruturais. Caso o gasto p�blico n�o se estabilize como fra��o da renda nacional, a crise fiscal resultar� no crescente endividamento do poder p�blico, que eventualmente se tornar� insustent�vel. N�o h� aumento poss�vel da carga tribut�ria compat�vel com a atual trajet�ria de aumento do gasto.

As graves dificuldades que atravessam diversos Estados, como Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, ilustram as poss�veis consequ�ncias de uma trajet�ria insustent�vel da expans�o dos gastos. Com o agravante de que, no caso do governo federal, existe a alternativa, indesejada, de financiamento inflacion�rio e dos seus nocivos impactos sociais adicionais.

OS DESAFIOS

Nos �ltimos 25 anos, a expans�o do gasto foi financiada com o aumento da carga tribut�ria decorrente de alguns fatores tempor�rios. A formaliza��o da m�o de obra e o boom de commodities permitiram, ao longo de 12 anos, o elevado crescimento da receita do setor p�blico que financiou o desequil�brio decorrente do crescimento do gasto. Ao longo de mais de uma d�cada, entre 1999 e 2010, o crescimento excepcional da receita permitiu superavits elevados, mesmo com gasto p�blico crescendo ao dobro do crescimento da economia.

A menos que se acredite que o crescimento da receita tribut�ria duas vezes maior do que o da renda nacional seja normal, a maior parcela do desequil�brio fiscal de 5,6% do PIB resulta de problemas estruturais. Mesmo que fosse poss�vel a retomada de algum crescimento econ�mico sustent�vel, n�o � vi�vel que a receita tribut�ria cres�a na velocidade da despesa. As causas do desempenho excepcional da receita –a crescente formaliza��o e o boom de commodities– n�o se repetir�o no pr�ximo ciclo de crescimento, se e quando este chegar.

Diversos fatores sugerem cautela adicional. Primeiro, o agravamento da crise, na passagem do segundo para o terceiro trimestre de 2014, resultou da queda do investimento em decorr�ncia da situa��o fiscal insustent�vel. A incerteza induzida pelo desequil�brio fiscal causou o agravamento da crise, e n�o o contr�rio.

Segundo, na tentativa de implementar medidas paliativas para minorar a crise fiscal, o governo federal e os governos locais aumentaram diversos tributos, o que deteriorou o ambiente de neg�cios. A incerteza sobre a estrutura tribut�ria prejudica a rentabilidade esperada do investimento privado e, portanto, o potencial de crescimento da economia.

Terceiro, a incerteza tribut�ria � apenas um exemplo recente do impacto negativo das interven��es p�blicas sobre o crescimento da economia. O controle do pre�o dos combust�veis e as diversas interven��es na regula��o, como as regras de conte�do nacional, resultaram na grave crise do setor de �leo e g�s e contaminaram outros setores, como o sucroalcooleiro. A desastrada interven��o no setor el�trico fragilizou diversas empresas e reduziu seu potencial de investimento, al�m de colocar em xeque a estabilidade das regras no setor de infraestrutura.

Quarto, diversas interven��es setoriais, destinadas a estimular o investimento privado, tiveram efeito contr�rio ao pretendido. A concess�o a rold�o de cr�dito subsidiado protegeu diversas empresas e setores ineficientes, prejudicando a produtividade da economia brasileira, al�m de agravar a crise fiscal pela relev�ncia dos montantes envolvidos.

O Tesouro se financia com juros acima de 10% ao ano e emprestou, nos �ltimos anos, para o setor privado, por meio do BNDES, cobrando juros m�dios de 3,5%, quando a infla��o estava acima de 6% ao ano. Segundo dados oficiais, o custo para o setor p�blico dessas opera��es entre 2009 e 2014 foi de R$ 323 bilh�es, o equivalente a 13 anos do programa Bolsa Fam�lia.

INSOLV�NCIA

Assim, a crise atual combina aspectos estruturais, a trajet�ria de crescimento do gasto p�blico acima do crescimento do PIB, e as escolhas de pol�tica econ�mica nos �ltimos sete anos, as interven��es setoriais e a concess�o disseminada de subs�dios, que agravaram o deficit fiscal e prejudicaram a produtividade. O conjunto da obra � a queda da capacidade de crescimento econ�mico do pa�s e o risco de insolv�ncia do governo federal, com a retomada da infla��o cr�nica ou a amplia��o das dificuldades de cumprimento das obriga��es do setor p�blico.

O problema do gasto p�blico foi diagnosticado em 2004. No ano seguinte, a ent�o ministra da Casa Civil rejeitou p�blica e veementemente uma proposta de controle de seu crescimento. A frase de efeito usada por Dilma Rousseff para desqualificar a proposta, denominada rudimentar, foi: "Gasto p�blico � vida".

Desde 2011, cessou o crescimento extraordin�rio da receita p�blica, que passou a ter comportamento normal –crescer ao mesmo ritmo da atividade econ�mica. A resposta do governo foi esconder os problemas. Anos de contabilidade criativa, principalmente com a conta de dividendos de estatais e o triste evento da capitaliza��o da Petrobras, seguidos programas de refinanciamento de d�vidas com a Uni�o, Refis e pedaladas fiscais esconderam o desequil�brio fiscal at� novembro de 2014.

A crise pol�tica em 2015 –na sequ�ncia de um debate eleitoral que negou as graves dificuldades do pa�s, de uma campanha que elegeu a presidente, mas derrotou o governo, e dos desdobramentos da opera��o Lava Jato– impediu que houvesse o enfrentamento construtivo da crise fiscal. A incerteza decorrente de um Tesouro que n�o consegue gerir o conflito distributivo de forma civilizada nos colocou na maior crise do �ltimo s�culo.

A��O COLETIVA

Nas �ltimas duas d�cadas e meia, o gasto p�blico cresceu de forma autom�tica, ao dobro da velocidade de crescimento da economia, em fun��o de uma s�rie de regras, em geral fixadas em lei, que estabelecem crit�rios de elegibilidade e crit�rios de indexa��o de benef�cios a diversas pol�ticas p�blicas, com diversos graus de efic�cia no enfrentamento do problema de desigualdade e pobreza.

Duas l�gicas distintas de escolha social comandam a cria��o de itens do gasto p�blico.

A primeira � descrita pelo resultado de economia pol�tica conhecido como teorema do eleitor mediano. Se ordenarmos todos os cidad�os da sociedade do mais pobre ao mais rico, o cidad�o no meio da fila ter� a renda mediana: metade da popula��o � mais pobre, e metade, mais rica. Sociedades com elevada desigualdade s�o aquelas em que o cidad�o mediano tem renda muito abaixo da renda m�dia.

Democracia associada a desigualdade faz com que o eleitor mediano tenda a favorecer pol�ticas que aumentem a carga tribut�ria e as transfer�ncias para os mais pobres. O eficaz e barato programa Bolsa Fam�lia e a pol�tica bem mais onerosa ao Tesouro de valoriza��o do sal�rio m�nimo s�o exemplos de gasto p�blico consistente com a escolha do eleitor mediano; pol�ticas com crit�rio impessoal de elegibilidade e custos bem mensurados.

A segunda l�gica de escolha social foi descrita em um dos maiores cl�ssicos das ci�ncias humanas da segunda metade do s�culo 20, "A L�gica da A��o Coletiva", de Mancur Olson, que mostrou que uma das maiores fragilidades das democracias era sua vulnerabilidade aos grupos de press�o. Pequenos grupos organizados conseguem colocar o seu interesse particular no Or�amento, em geral na forma de uma legisla��o.

Dado que o custo da cria��o do privil�gio ou sinecura recai sobre o Tesouro e se dilui na forma de um deficit p�blico ou uma carga tribut�ria um pouco maior, n�o h� mecanismos de defesa do interesse comum. Ou seja, temos o confronto entre o pequeno e aguerrido grupo for�ando o seu interesse particular contra a maioria desorganizada que tem dificuldades em perceber os efeitos mal�ficos da sinecura sobre o bem comum.

Os grupos de press�o acabam criando in�meras meias-entradas para si. Os exemplos s�o muitos, da concess�o de cr�dito subsidiado para empresas selecionadas, com taxas de juros abaixo da infla��o, � universidade p�blica gratuita para os 10% mais ricos, enquanto os jovens de fam�lias de baixa renda pagam para estudar em universidades privadas.

Toda democracia � suscet�vel � l�gica da a��o coletiva dos grupos de press�o. No entanto, na compara��o com outros pa�ses, h� algo no desenho institucional de nossa democracia que a torna menos imune a essa l�gica do que outras democracias, mesmo no entorno latino-americano. O resultado � o crescimento do gasto p�blico de forma vegetativa a uma velocidade que � o dobro da velocidade de crescimento do PIB por um quarto de s�culo. Investigar quais s�o os mecanismos institucionais que permitem que sejamos mais sens�veis aos grupos de press�o do que as demais democracias –eis uma agenda de pesquisa para os cientistas pol�ticos.

Essa elevada sensibilidade aos grupos de press�o � parte relevante do nosso desequil�brio fiscal. Segundo estudo recente do Banco Mundial, os gastos federais com educa��o e sa�de b�sica e as transfer�ncias de renda para os 10% mais pobres consomem pouco mais de 16% da despesa prim�ria federal. A maior parte da despesa federal tem outro destino, inclusive na maior parte do que se denominam usualmente gastos sociais, que beneficiam os grupos com renda mais elevada.

MEIAS-ENTRADAS

O resultado desta complexa intera��o de regimes de escolha social � uma extensa lista de j� referidas meias-entradas que des�guam no Tesouro Nacional, comprometendo a capacidade de poupan�a do Estado.

Qualquer pessoa que tente abrir as p�ginas das normas do ICMS, do PIS e Cofins rapidamente se perde no cipoal de normas, regras e exce��es. Em geral, por de tr�s de cada regime especial ou exce��o h� um grupo de press�o que garantiu em lei o seu interesse. Tamb�m h� os regimes tribut�rios especiais da tributa��o sobre o lucro, como o lucro presumido e o Simples.

Muitos grupos se beneficiam desses regimes tribut�rios especiais, em alguns casos com renda pessoal mensal que ultrapassa bastante os R$ 100 mil, como alguns prestadores de servi�o, incluindo advogados e corretores de seguro. Diversas empresas selecionadas s�o beneficiadas com regimes tribut�rios e significativas desonera��es fiscais por parte dos governos estaduais.

H� os in�meros regimes previdenci�rios especiais –o regime pr�prio do servidor p�blico e as aposentadorias especiais, como de professores e de diversas outras profiss�es. Os crit�rios de concess�o do benef�cio de pens�o por morte, mesmo com a reformula��o que houve em 2015, s�o ainda muito mais generosos do que qualquer coisa que ocorre em outras sociedades (o Tesouro gasta com esses benef�cios entre tr�s e seis vezes mais do que os pa�ses da Organiza��o para a Coopera��o e Desenvolvimento Econ�mico, a OCDE).

A receita compuls�ria sobre a folha de sal�rio financia parte dos servi�os das institui��es do sistema S, criadas nos anos 1940, quando a realidade social e econ�mica era muito distinta. Recursos compuls�rios financiam igualmente as federa��es, como a Fiesp, as confedera��es e os sindicatos das empresas e dos trabalhadores. Por que n�o as submeter �s mesmas regras de transpar�ncia impostas �s empresas de capital aberto no novo mercado, com balan�os auditados e demais regras de governan�a? A quem prejudica prestar contas?

S�o v�rios os programas de cr�dito subsidiado que transferem recursos p�blicos para empresas privadas. Al�m disso, muitos setores foram beneficiados nos �ltimos anos por desonera��es tribut�rias. Subs�dios e desonera��es explicam a maior parte do crescimento do deficit p�blico no primeiro trimestre de 2016 em compara��o com o mesmo per�odo de 2015.

Temos a Lei Rouanet, enquanto existem diversos exemplos de pol�ticas p�blicas de apoio � cultura em outros pa�ses sem as distor��es do caso brasileiro, e com resultados bem mais eficazes. Vale a pena conhecer o programa de apoio ao cinema na Argentina.

Os benef�cios aos indiv�duos que foram perseguidos pela ditadura s�o bem mais elevados do que os dos seus equivalentes na Argentina ou no Chile, por exemplo. O direito de greve do servidor p�blico permite que esse grupo tenha um poder de barganha desproporcional ao dos demais setores –e consiga, portanto, condi��es de trabalho e remunera��es muito superiores �s de ocupa��es equivalentes do setor privado.

O acesso ao ensino superior p�blico gratuito acaba beneficiando a elite que estudou nas melhores escolas privadas. N�o seria mais justo que os mais ricos pagassem na universidade p�blica ao menos a mesma mensalidade que pagaram no ensino m�dio? Os mais pobres, que cursaram a escola p�blica, nada pagariam. E as mensalidades pagas pelos mais ricos poderiam auxiliar a moradia e os custos de manuten��o dos mais pobres. Da mesma forma, � justo os mais ricos terem acesso gratuitamente a tratamentos de elevada complexidade no SUS?

COMPLEXIDADE

A lista � longa. A maioria dos indiv�duos de nossa sociedade se beneficia de alguma meia-entrada. Todos, por�m, pagam a conta dos privil�gios e benef�cios concedidos aos grupos selecionados. O resultado � a imensa complexidade institucional, resultado das m�ltiplas regras para garantir o tratamento diferenciado aos grupos selecionados.

Essa complexidade e suas diversas distor��es geram custos difusos para toda a sociedade, o custo Brasil, nome gen�rico para a dificuldade adicional de produzir e trabalhar no pa�s. O custo que torna todos n�s mais pobres. Infelizmente, as fam�lias sem representa��o organizada, em geral as mais pobres, sofrem ainda mais os custos de um pa�s excessivamente sens�vel aos grupos de interesse.

A sociedade est� ref�m de uma armadilha em que essas meias-entradas convivem e resultam em situa��o insustent�vel para as contas p�blicas. Nossa economia caminha c�lere de volta ao passado inflacion�rio. E esse passado � pior do que a alternativa, que seria uma negocia��o em que as meias-entradas fossem desfeitas ou renegociadas em bloco, para benef�cio da maioria. Estamos diante, portanto, de um complexo e conhecido problema de a��o social.

A sa�da proposta por Mancur Olson � estabelecer um f�rum abrangente de negocia��o, em que os custos sociais do atendimento dos grupos de press�o fossem adequadamente mensurados e avaliados. Em �ltima inst�ncia, � exatamente isto que a democracia promove. Se, por um lado, o poder p�blico � suscet�vel aos grupos de press�o, por outro, o Congresso, ao reunir toda a sociedade em um �nico f�rum, produz um limitador � l�gica particular.

Algo falha em nossa representa��o democr�tica. Qualquer tentativa de racionalizar o gasto p�blico esbarra nos grupos organizados. O ajuste fiscal � sempre tratado como a resposta equivocada, quer se deseje eliminar os cr�ditos subsidiados para as grandes empresas, uma estrutura burocr�tica e pouco eficaz, como o MinC, quer se pretenda estabelecer limites � possibilidade de cria��o de novos munic�pios sem nenhuma capacidade de arrecada��o pr�pria. Os exemplos parecem intermin�veis. O ajuste fiscal deve ser sempre realizado sobre os demais; nunca sobre n�s mesmos.

A tentativa de atacar cada uma das meias-entradas resulta em rea��o dos grupos de interesse. Entretanto, a elimina��o de uma meia-entrada resolve somente uma pequena parte do problema. O interesse da maioria, que teria a ganhar com uma sociedade que tratasse os iguais como iguais, sem a multiplicidade das meias-entradas, n�o consegue se organizar. Andamos em c�rculos enquanto o pa�s caminha para o abismo.

CONFLITO

O governo Temer prop�s um limite constitucional para o gasto nominal, procurando disciplinar nosso conflito distributivo e garantindo que os eventuais benef�cios concedidos sejam compat�veis com os recursos dispon�veis. A longa experi�ncia inflacion�ria do p�s-Guerra at� o Plano Real, que culminou em nossa hiperinfla��o da primeira metade dos anos 90, sugere que a dificuldade de gest�o de nosso conflito distributivo –que, nas sociedades modernas, ocorre no interior do or�amento do Tesouro– n�o � fato novo entre n�s.

A medida extrema de propor uma emenda constitucional que limite o crescimento do gasto p�blico nominal decorre da gravidade da crise; de uma sociedade que j� pode ter contratado a retomada da infla��o cr�nica, t�o danosa nos anos 1980. Talvez apenas a guerra civil seja pior do que a infla��o como forma de gest�o do conflito distributivo.

Ainda n�o sentimos as consequ�ncias da retomada da infla��o cr�nica. A depress�o e a elevada taxa de desemprego nos pr�ximos trimestres dever�o resultar em uma trajet�ria cadente dos pre�os.

No entanto n�o devemos repetir o autoengano de 2014. Se nada for feito, a d�vida p�blica poder� chegar a cerca de 90% do PIB em 2018, e a domin�ncia fiscal resultar� na perda do controle sobre a infla��o. O ano de 1980 n�o est� t�o distante. Menores taxas de juros devem ser obtidas por meio da sustentabilidade da pol�tica fiscal, e n�o como �nus do seu fracasso.

Talvez os t�cnicos do governo tenham diagn�stico semelhante.

A proposta anunciada, de limita��o do gasto p�blico, tenta atacar o problema fiscal de forma extrema em decorr�ncia do enorme atraso em faz�-lo. Se reformas estruturais n�o forem feitas, com regras r�pidas de transi��o no caso da Previd�ncia, o resultado ser� a infla��o cr�nica e elevada, ou graves dificuldades, como as do Rio de Janeiro. Passou o tempo dos ajustes brandos.

At� o momento, temos, por parte do novo governo, apenas uma carta de inten��es: um limite ao crescimento do gasto nominal. A proposta n�o garante que o problema ser� enfrentado. Diversas normas legais, algumas constitucionais, ter�o de ser revistas. O segredo mora nos detalhes. N�o h� como impedir uma sociedade de escolher o abismo. Pode-se, apenas, propor mecanismos que a auxiliem a perceber e a lidar com as consequ�ncias das suas decis�es.

O limite para o crescimento do gasto p�blico resgata o interesse comum. O Congresso Nacional se defenderia da sua pr�pria compuls�o por criar meias-entradas, como Ulisses ao passar pelas sereias, no famoso epis�dio da "Odisseia".

N�o se trata de um ajuste que reduza a despesa p�blica, ou que comprometa os mais pobres. Trata-se, apenas, de interromper o crescimento dos gastos que, na sua imensa maioria, beneficiam os mais ricos. O limite do crescimento do gasto p�blico deveria garantir a defesa do interesse da maioria e impedir a retomada da infla��o cr�nica, que, como sabemos por larga experi�ncia, prejudica particularmente os mais vulner�veis. Trata-se da op��o entre o ajuste que podemos conduzir ou aquele que nos ser� imposto pela aceita��o das demandas dos grupos de interesse, com suas severas consequ�ncias.

MARCOS DE BARROS LISBOA, 51, � doutor em economia pela Universidade da Pensilv�nia e presidente do Insper.

SAMUEL PESS�A, 52, colunista da Folha, doutor em economia pela USP, � pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da FGV.

S�RGIO SISTER, 67, � artista pl�stico.