Le revolver sur la tempe, Athènes a capitulé devant les exigences de ses « partenaires » européens en juillet 2015. Les décisions budgétaires et fiscales du pays sont désormais soumises à leur accord préalable. Et le programme de privatisations imposé à la Grèce orchestre le plus important transfert de propriétés jamais opéré dans un pays de l’Union européenne.

Daniel Arsham. – « Man » (Homme), 2010 Daniel Arsham Studio - Galerie Emmanuel Perrotin, Paris

Une étude du Transnational Institute (TNI) sur l’industrie de la privatisation en Europe (1), publiée en février 2016, parvient à la conclusion qu’il « n’existe aucune preuve démontrant que les entreprises privatisées fournissent un service plus efficace ». En revanche, la vague de privatisations a fait chuter les salaires, dégradé les conditions de travail et accru les inégalités de revenus.

À cet égard, la Grèce constitue un cas d’école. À cause de la crise provoquée par son endettement, le pays s’est vu contraint par ses créanciers de vendre au plus offrant le plus grand nombre possible de ses entreprises publiques ou para-publiques, dans le seul objectif d’honorer ses remboursements. Cette mise à l’encan des biens de la collectivité est l’un des aspects les plus absurdes des « plans de sauvetage » imposés depuis 2010 par la « troïka (2) », qui ont précipité l’économie grecque dans une interminable récession. Exiger d’un État en crise qu’il privatise ses sociétés l’amène nécessairement à les brader, observent les auteurs de l’étude. La privatisation réunit tous les critères d’un abus de confiance.

Ce constat s’impose indépendamment de l’idée que l’on se fait des avantages ou des inconvénients d’un secteur public. En Grèce, ce dernier souffrait de dysfonctionnements incontestables, dont les adeptes de la privatisation n’ont pas manqué de tirer argument. Certaines entreprises d’État ne délivraient aucun bien ou service indispensable à la population (tel que l’électricité ou les transports en commun), mais avaient pour vocation essentielle de pourvoir les partisans de tel ou tel gouvernement en emplois bien rémunérés, protégés et peu fatigants — aux frais du client et du contribuable. Cela explique pourquoi leur mise sur le marché n’a pas suscité que du mécontentement.

Pour évaluer, d’un point de vue libéral, le bien-fondé d’une privatisation, les dirigeants doivent répondre à trois questions. Le prix est-il proportionnel aux revenus dont l’État se prive en vendant son bien ? De quelles garanties dispose-t-on quant aux investissements que l’opération est supposée générer ? Quelle marge d’intervention l’État conserve-t-il sur les entreprises privatisées dans les domaines stratégiquement vitaux pour les intérêts du pays ?

Le client est roi

Ces questions se posent de façon particulièrement aiguë dans le cas des deux projets de privatisation les plus lourds du pays : la vente de 67 % des parts de la société du port du Pirée (OLP) au groupe chinois China Ocean Shipping Company (Cosco) et la concession de quatorze aéroports à un consortium privé dominé par le groupe allemand Fraport.

L’acquisition du Pirée par Cosco, entreprise d’État chinoise, s’est déroulée en vertu d’une procédure qui caractérise la quasi-totalité des ventes aux enchères des « bijoux de famille » grecs : l’appel d’offres ne s’adressait qu’à un seul candidat. L’affaire s’est conclue au bénéfice d’une puissance monopolistique qui pouvait dicter au vendeur non seulement le prix de la transaction, mais aussi toute une série d’autres conditions. Cette opération confère aux Chinois un contrôle absolu sur le plus grand port de Grèce, puisqu’une filiale de Cosco gère déjà, depuis 2008, deux des trois terminaux à conteneurs du Pirée grâce à une confortable concession de trente-cinq ans (3).

Pour acquérir les deux tiers des parts de l’OLP, Cosco a déboursé 368,5 millions d’euros. Ce tarif s’est négocié dans une totale opacité. L’agence grecque chargée des privatisations (le Taiped) avait jugé insuffisante la première offre du groupe chinois ; mais le montant du supplément consenti par celui-ci demeure aussi secret que le « juste prix » fixé par les sociétés d’expertise. Le Taiped s’est borné à estimer la valeur totale de la transaction à 1,5 milliard d’euros, chiffre obtenu par un calcul hautement acrobatique consistant à additionner au prix de vente les recettes fiscales qui pourraient en découler un jour, ainsi que les investissements de 350 millions d’euros promis par l’acheteur.

Ce calcul est doublement pipé. Avant l’opération de vente, la filiale de Cosco qui règne sur les deux terminaux à conteneurs reversait à l’OLP un droit de concession de 35 millions d’euros par an. Or les deux tiers de cette somme seront désormais versés au propriétaire majoritaire de l’OLP ; autrement dit, l’argent passe de la poche gauche de Cosco à sa poche droite. L’État grec se prive ainsi des loyers qu’il lui restait à encaisser jusqu’au terme de la concession des terminaux, soit au moins 700 millions d’euros, qu’il serait logique par conséquent de soustraire à la valeur totale de la privatisation du Pirée.

L’addition du Taiped recèle une autre erreur, plus saugrenue encore : elle prend en compte les 115 millions d’euros de subventions accordés par l’Union européenne à un projet d’extension du terminal à paquebots, enveloppe dont le versement n’était pourtant nullement conditionné à la privatisation du port. Par ailleurs, rien ne garantit que Cosco réalisera les investissements promis, puisque l’acte de vente contient une clause interdisant pour cinq ans toute sanction à son encontre en cas de non-respect de ses engagements (4).

Une autre opération de privatisation soulève de nombreuses questions. De concert avec l’oligarque grec Dimitris Copelouzos (5), la société allemande Fraport vient d’acquérir pour une durée de quarante ans — avec une option pour cinquante — les droits d’exploitation et d’extension de quatorze aéroports. Aux 1,23 milliard d’euros versés à la signature du contrat s’ajouteront annuellement des droits de concession et des versements d’impôts évalués à un total de 8 milliards d’euros sur quarante ans.

Les détracteurs de cette vente proposent un autre calcul. Les quatorze aéroports dégagent aujourd’hui déjà un bénéfice annuel de 150 millions d’euros, soit 6 milliards sur la durée entière de la concession. Mais ces revenus sont appelés à augmenter considérablement, de l’aveu même de Fraport, qui mise sur le potentiel de croissance des vols commerciaux en direction des îles touristiques de Rhodes, Kos, Mykonos, Santorin et Corfou — le trafic aérien qui relie le continent à ces destinations prisées a progressé de 20 % par an au cours des deux dernières années. Le directeur financier de Fraport, M. Matthias Zieschang, estime à 100 millions d’euros annuels les gains supplémentaires que son groupe devrait engranger à partir de 2017 « uniquement grâce aux aéroports grecs (6) ».

Au départ, trois candidats avaient postulé à l’appel d’offres — une diversité exceptionnelle pour une privatisation en Grèce. Faut-il pour autant croire sur parole le patron de Fraport, M. Stefan Schulte, lorsqu’il affirme que son groupe « l’a emporté contre une forte concurrence grâce à la qualité de son dossier » ?

La procédure comporte au moins deux curiosités qui retiennent l’attention. D’abord, il y a cette surprenante décision de céder un réseau aéroportuaire qui rapporte de l’argent. Jusqu’au début de 2013, l’État envisageait une autre façon de procéder : les trente-sept aéroports du pays étaient répartis en deux lots regroupant chacun des installations bénéficiaires et déficitaires. Il s’agissait de faire en sorte que l’acheteur ne se contente pas d’empocher les profits réalisés grâce aux destinations en vogue, mais qu’il en réinvestisse une partie dans le développement des aéroports mal desservis des îles les plus reculées. Ce schéma équilibré, conçu pour éviter un effet d’aubaine trop éclatant, s’est heurté à un refus catégorique de la « troïka ». Laquelle a insisté pour que le « paquet » à privatiser ne contienne que les pièces de choix hautement profitables.

Il est tentant de supposer que la puissance la plus influente au sein de la « troïka », à savoir l’Allemagne, n’est pas étrangère à cette décision. Et le soupçon se renforce lorsqu’on découvre l’autre bizarrerie du dossier : dans la procédure d’appel d’offres, le Taiped a choisi comme « conseiller technique » Lufthansa Consulting, filiale de la compagnie aérienne allemande fort soucieuse des intérêts de Fraport, puisqu’elle en est coactionnaire à hauteur de 8,45 %… En somme, il y a là les ingrédients d’un conflit d’intérêts flagrant, en violation de toutes les règles européennes en matière d’appels d’offres — sans parler de l’infrac-tion à la décence la plus élémentaire.

Les auteurs de l’étude du Transnational Institute aboutissent à la même conclusion. Ils soulignent un autre détail insolite : Fraport appartient majoritairement au Land de Hesse et à la ville de Francfort, qui détiennent ensemble 51,3 % de ses parts. La plus grande partie des profits accumulés grâce à la liquidation des biens publics de la Grèce viendra donc alimenter les recettes de collectivités locales en Allemagne, pays qui, coïncidence, est le principal créancier d’Athènes. Que l’on y voie ou non un pillage caractérisé, le résultat est le même : l’État grec se retrouve privé d’une source de revenus à long terme qui aurait été bien plus utile à la stabilisation de ses finances que le produit immédiat d’une privatisation au rabais, aussitôt absorbé par les traites de sa dette.

De son côté, Fraport est bien décidée à maximiser les gains de sa martingale méditerranéenne. Elle table non seulement sur une hausse continue du nombre de passagers, mais aussi sur une « extension et une optimisation considérables des surfaces commerciales » afin de « générer rapidement des bénéfices supplémentaires », comme le confie en toute franchise M. Zieschang.

Pour faire tourner la machine à cash, le concessionnaire a pris soin de se garantir des conditions optimales. Fraport s’exonère non seulement du paiement des taxes foncières et locales, mais aussi de toutes sortes d’autres obligations financières de base. Elle peut par exemple annuler d’un trait de plume les baux et les contrats souscrits par les anciens prestataires des quatorze aéroports, et redistribuer les licences d’exploitation aux partenaires de son choix sans verser un centime de dédommagement aux restaurateurs, commerçants et fournisseurs congédiés : ce sera à l’État grec d’y pourvoir. Et ce n’est pas tout. Les pouvoirs publics s’engagent aussi à indemniser les employés licenciés par Fraport, à prendre en charge les futures victimes d’accidents du travail, même lorsque la responsabilité de l’entreprise ne fait aucun doute, ou encore à financer les expertises environnementales requises pour les travaux d’extension des aéroports. Il est même prévu que l’État mette la main à la poche au cas où des découvertes archéologiques malencontreuses retarderaient un chantier (7).

Cet usage illimité de fonds publics pour couvrir n’importe quelle dépense du concessionnaire ne trahit pas seulement un cynisme des plus débridés ; il contrevient aussi aux principes édictés par l’Union européenne elle-même. « La privatisation d’entreprises publiques contribue à la réduction des subventions, transferts de fonds ou garanties d’État octroyés aux entreprises publiques », déclarait en octobre 2012 la Commission européenne aux organisations non gouvernementales (ONG) qui protestaient contre la privatisation de sites de traitement d’eau.

Dans le cas de Fraport, cela se passe un peu différemment : le concessionnaire des quatorze aéroports jouit d’une réserve presque illimitée de subventions, de transferts de fonds et de garanties de la part d’un État grec pris à la gorge. Celui-ci n’a pas son mot à dire dans les décisions qui affectent l’un des secteurs-clés de l’économie nationale. Par exemple au sujet des taxes locales, dont certaines îles auraient tant besoin pour se développer.

Les avocats de l’opération Fraport font valoir que la rénovation d’aéroports vétustes et peu accueillants — tels que ceux de Corfou et de Santorin — exige des investissements qu’Athènes ne peut se permettre. Mais d’autres solutions auraient été possibles. Les crédits de la Banque européenne d’investissement auraient pu servir à moderniser ces infrastructures. C’était l’occasion d’un investissement utile sur la durée, assurant à l’État des revenus réguliers et en progression constante.

Pour qui se soucie de la stabilisation durable des finances publiques grecques, l’opération Fraport représente de toute évidence la pire des options possibles. On pourrait en dire de même de la plupart des dix-neuf privatisations (gaz, électricité, port de Salonique…) engagées ou programmées ; à l’exception peut-être du secteur de l’immobilier d’État, où les investisseurs privés semblent vouloir utiliser leurs achats à des fins à peu près utiles.

On aurait tort d’en déduire que la conservation du secteur public tel qu’il fonctionnait auparavant aurait été la solution idéale. Mais, entre les soldes pour prédateurs internationaux et l’économie du clientélisme, il y avait de la place pour une troisième option.