「お試し改憲」ではすまされない！？

危険で不必要な「国会議員の任期延長」

小口幸人（弁護士）

今回の参院選で、改憲勢力が３分の２を占める結果となり、国会での改憲論議が本格化しそうな勢いです。なかでも、自民党が優先的に議論を進めようとしているのが、「国会議員の任期延長」。東日本大震災のような大規模災害が起きて選挙ができない場合に備えて、憲法で規定されている議員の任期や選挙期日に特例を設けるという内容です。一見、問題がなさそうに見えるため、「お試し改憲」の第一弾として浮上しているのですが、東日本大震災後、被災地で活動してきた弁護士の小口幸人さんは、「この改憲は無意味なだけでなく、有害で危険でもある」と警鐘を鳴らしています。一体、どんな危険性や目的があるのでしょうか？ 小口さんに伺いました。

■改憲の本命「国会議員の任期延長」とは何か

自民党議員などから「憲法を改正すべきだ」という声が出ています。他党の対応もあって「９条以外の条文の改憲」について議論が始まりそうですが、その「本命」と言われているのが「国会議員の任期延長」です。これは、自民党の「日本国憲法改正草案」でも、緊急事態条項の一部として提案されています。

日本国憲法改正草案９９条４項…緊急事態の宣言が発せられた場合においては、法律の定めるところにより、その宣言が効力を有する期間、衆議院は解散されないものとし、両議院の議員の任期及びその選挙期日の特例を設けることができる

２０１１年の東日本大震災のときには、翌月に統一地方選挙が予定されていました。しかし被災地では震災の影響で選挙ができない、という事態になったので、慌てて法律が改正され、地方自治体の議員等の任期が延ばされたのです。

一方、国会議員の任期は、法律ではなく憲法で定められています（衆議院は４５条、参議院は４６条）。もし、国政選挙の直前に災害が起き、選挙ができず議員がいなくなってしまったら災害対応に支障が生じる。それに備えて、あらかじめ憲法を改正しておく必要がある──というのが、「国会議員の任期延長」改憲を求める人たちの主張です。

しかし、私はさまざまな意味でこの「憲法改正による国会議員の任期延長」は無意味であり、憲法を改正することだけを目的にした「ためにする」議論だと考えています。よく「お試し改憲」「本音は９条」「憲法改正に慣れてもらう」という声を聞きますが、まさに「お試し」するための議論です。そして、私がこれに強く警鐘を鳴らしたいのは、この主張が役に立たないだけでなく有害で危険でもあるからです。

■「国会議員の任期延長」がもつ危険性──国民主権ではなく「国会議員主権」に！？



仮に議員の任期延長の項目を憲法に設けるとして、誰が「任期を延長する」と判断すると定めるのでしょうか。延長は最大何年間できるのでしょうか。被災地での選挙だけを延期するとしたら、その「被災地」の範囲を誰が決めるのでしょうか。東日本大震災のときの茨城県は、千葉県は延期するのでしょうか？ 想定されているのは大地震ですから、余震による再延期についても考える必要が出てきます。

こういった部分の定め方によっては、そのときの総理大臣や与党の判断で、いつまでも任期が延長され、いつまでも選挙が行われず、同じ顔ぶれの国会で法律がつくられ続ける…といった恐れもあります。そうなればもはや、国民主権ではなくて国会議員主権になってしまいます。

また、定め方によっては、期日前投票で与党に都合の悪い情勢がみえたから、緊急事態を宣言して選挙をやり直しにする、そんな使い方がされる恐れもあります。選挙を実施するかどうかを誰かの判断に委ねるというのは、常に濫用の恐れを伴うということです。

こうした危険性を伴う「国会議員の任期延長」ですが、そもそもその主張が無意味であるという理由を見ていきたいと思います。

■国会議員がいなくなっても、大臣はいる！

最初に確認しておくべきことが一つあります。それは、内閣総理大臣や国務大臣という「行政」の役職と、国会議員の任期切れは関係がない、ということです。国会議員の任期が切れてしまうと、総理をはじめ大臣がいなくなってしまうのでは？ と考えがちですが、そうではありません。総理や大臣は、たとえ国会議員でなくなったとしても、次の内閣総理大臣が任命されるまで引き続き仕事をしてくれます。

憲法７１条…前二条（※）の場合には、内閣は、新たに内閣総理大臣が任命されるまで引き続きその職務を行ふ ※内閣が総辞職した後

災害対応には、総理をはじめ大臣の判断が必要となりますが、そのことと、国会議員の任期が切れると困るというのは話が別ということです。仮に議員不在で国会が開けなくても、行政は動き続ける。政令や通達も出せますし予備費も使えます。できなくなってしまうのは法改正と新法の制定、ということです。

■想定されているのは「天文学的な確率」のレアケースでしかない

さて、本題です。少しややこしい話になってくるので整理が必要です。まず、衆議院の「解散」という制度があります。内閣総理大臣の一存で、衆議院議員が一時的にいなくなるという制度です。「国会議員の任期延長」による改憲を求める人たちも、解散という制度自体をなくすべきだ、衆議院議員がいなくなる瞬間があっては困る、と言っているわけではありません。彼らが問題視しているのは、衆議院議員が「任期満了でいなくなる」ときだけ。そこに憲法の不備があると指摘しているのです。

その上で、国政選挙には以下の４つのパターンがありますので、それぞれの選挙直前に災害が起きたと想定して、一つずつ見ていきたいと思います。

１． 参議院の任期満了による参議院議員選挙

→参議院議員は、全員が同時にいなくならないよう半数改選となっています。よって、任期が満了になるのは半分だけで、残り半分の議員は残っています。国会を開くのに必要な定足数は全議員の１／３なので、半分いなくても参議院を開けます。衆議院も残っているので、特に問題はありません。

２． 衆議院の解散による衆議院議員選挙

→衆議院議員がいなくなっただけなので、参議院はそのまま残っています。このときのために、憲法５４条２項の「参議院の緊急集会」という制度があります。参議院だけで国会の代わりができるので、災害対応に必要な臨時の措置をとることができます。

憲法５４条２項…衆議院が解散されたときは、参議院は、同時に閉会となる。但し、内閣は、国に緊急の必要があるときは、参議院の緊急集会を求めることができる。

３． 参議院の任期満了にあわせて衆議院が解散されたことによる衆参同時選挙（いわゆるダブル選挙）

→この場合も、２と同じく参議院の緊急集会を開くことができます。参議院議員の半数が残っており、国会の定足数（１／３）は満たすことができるので緊急集会で臨時の措置をとることができます。

４．衆議院の任期満了による衆議院議員選挙

→改憲を主張する人たちが問題視しているのは、このパターンです。衆議院の任期満了で衆議院議員がいなくなっても参議院が残っていますので、２のケースと同じように緊急集会を開いてよさそうですが、憲法５４条２項が「衆議院が解散されたときは」と定めていて、「任期満了のときは」という言葉がないので、緊急集会を開くことはできない。ここに憲法の不備がある、災害対応に必要な措置をとることができない、と言っているわけです。

つまり、この４のケースに備えて、衆議院の任期を延ばせるように、憲法を改正する必要があるという主張が「国会議員の任期延長」です。だいぶ細かい話ですよね…。

しかし、この４のケース──「衆議院議員の任期満了による選挙」というのは、実は戦後たった１回しかないレアケースなんです。１９７６年１２月５日に行われた、第３４回衆議院議員総選挙です。この１回以外、衆議院はいつも任期満了の前に解散されています。

「憲法改正による議員任期延長が必要だ」という主張は、戦後７０年以上の中で１回しかないという非常にまれなことが起きたときに、阪神・淡路大震災や東日本大震災級の災害が重なるという、天文学的な確率について話をしているわけです。正直、この時点で、私にはあまり意味のある議論だとは思えません。他にもっとすべきことがあるように思います。

■指摘されている憲法の不備は、実は簡単に解決できる

しかも、ちょっとシミュレーションしてみれば分かることですが、実はこの問題は、わざわざ憲法を改正しなくても、何の問題もなくクリアできるんです。例えば、１９７６年と同じように１２月９日に衆議院の任期満了、それに伴う選挙が１２月５日に行われることになっていたケースで、選挙前日の１２月４日に大震災が起きたと考えてみましょう。

この問題を解決する一番簡単な方法は、「１２月４日に災害が起きた後、任期満了になる１２月９日までに、形だけ衆議院を解散してしまう」という方法です。こうすれば先述の４のケースになりそうだった事態が２のケースになります。２のケースであれば、憲法５４条２項により参議院の緊急集会を開くことができるので、臨時の対応をとることができるわけです。

「任期満了直前に解散なんて非現実的だ」と言われそうですが、これは法律が想定している事態です。公職選挙法３１条５項（※）には任期満了による選挙公示後に衆議院が解散された場合に備えた定めがありますし、『逐条解説 公職選挙法』という本では任期満了のときに衆議院が解散された場合についての議論がされています。

つまり、ぜひ皆さんに覚えておいていただきたいのは、この任期延長と憲法の不備（？）に関する問題は、任期満了直前に形だけ衆議院を解散してしまえば、それで解決できる問題に過ぎないということ。コロンブスの卵のようですが、わざわざ税金を使って国民投票をして解決するほどの問題ではないということです。

※公職選挙法第３１条５項…衆議院議員の任期満了に因る総選挙の期日の公示がなされた後その期日前に衆議院が解散されたときは、任期満了に因る総選挙の公示は、その効力を失う。

■憲法の「解釈」でも解決できる！

もう一つ、別の視点から考えても、指摘されている「憲法の不備」は難なくクリアできます。もし、本当に衆議院議員の任期満了後に大災害が起きたとして、「国会が開けないからしょうがない、座して死を待とう」なんてことになるはずがありません。国会で何か法律をつくらないと、被災者を救えない──。そんな事態になっているのであれば、「なんとかする」に決まっています。

「なんとかする」のも意外と簡単でして、それは、衆議院が解散されたわけではないけれど「参議院の緊急集会を開くことができる」と解釈して緊急集会を開いてしまうという方法です。実は、このように解釈している憲法学者はたくさんいます。この問題が注目されるようになってから、私も何人かの憲法学者の先生に意見を聞いてみましたが、その全員が「現在の憲法のまま任期満了時に緊急集会を開いても問題ない」と言っています。政府は以前「開けない」と答弁したことがあるようですが、その根拠は不明ですし、座して死を待つぐらいなら、政府答弁を変えた方がましでしょう。そして、これは緊急時のやむを得ない対応ですから、裁判所が違憲判断を下すはずがありません。

■そもそも緊急集会はけしからん、という声について

ちなみに、参議院だけで議論して臨時の措置をとる「緊急集会」という制度はけしからん、もっと多くの国会議員で議論すべきだ、という「そもそも論」を言う人もいます。しかし、被災者の命や生活を救う必要があるという緊急時に、そんなに多くの人で議論している時間があるのでしょうか。実際、先の熊本地震のときも、国会で災害のことを議論していたのは災害関連の委員会と予算委員会だけで、例えば安倍首相はＴＰＰについての議論をしていましたよね。

そもそも、被災者の命や生活を救うためにどうしても必要、というような臨時の措置であれば、国会議員が多くても少なくても当然「全会一致」でまとまるのではありませんか、と言いたいです。

また、上記の「そもそも論」でいくなら緊急集会自体が使えないわけですから、解散による選挙直前に災害が起こった場合にも備える必要がでてきます。そうすると、解散で一度議員でなくなった人を議員に「復活」させる制度まで考える必要がありますが、このような制度は他国を見ても存在しないと言われています。だいたい、解散せざるを得ないぐらい対立した内閣と国会を復活させても、うまく機能するとも思えません。そんな議論をするなら、イギリスが２０１１年にした「解散権の制限」（※）について議論をすべきでしょう。

日本は戦後７０年もの間、臨時国会などの制度の下、特に問題なくやってこれたわけです。東日本大震災も乗り切りました。いま「そもそも論」まで出してまでこの改正にこだわるのは、エネルギーの注ぐ場所を間違っているように思います。

※「解散権の制限」…英国では、２０１１年に制定された議会期固定法によって、首相による議会の解散権が大幅に制限された。５年に一度の総選挙以外で議会が早期解散されるのは、（１）内閣不信任案が可決された後、新しい内閣の信任決議案が可決されずに14日が経過した場合（２）下院の議員定数の3分の2（434議席）以上の賛成で早期総選挙の動議が可決された場合に限るというもので、首相が政権与党に有利な時期に解散して不公平な選挙となることを防ぐ狙いがある。

■任期延長は、問題の解決策にもなっていない

もう一つ、議員の任期を延長させるという方法は、大して今ある問題の「解決策」になっていないことも指摘しておきたいと思います。

憲法改正による議員の任期延長の必要性を唱える人は、よく「最悪のケース」を想定すべきだと言いますので想定してみましょう。最悪のケースといえば、国会議員の全員、あるいは大部分が死亡してしまうようなクライシスだと思います。

この場合、国会の定足数である「全議員の１／３」が満たせなくなってしまいますので、すぐに国会を開くことはできなくなります。しかも、死亡した議員は亡くなっているわけですから、任期延長には意味がありません。比例代表選出の議員分については繰り上げ当選という制度がありますが、選挙区で選出された議員の場合は、結局のところ選挙をしない限り次の議員が決まりません。こうした「最悪のケース」は議員の任期延長では解決できないのです。

ここまで最悪のケースではなくても、被災地選出の国会議員が死亡してしまうという事態は十分にあり得ます。その場合に任期延長をしても議員は亡くなっていますから、被災地選出の議員だけがいないまま国会が開かれることになりますが、こんな解決方法でよいのでしょうか。これは地方自治体の首長のケースですが、東日本大震災のときは岩手県・大槌町の町長が亡くなられ、その後の地方選挙が延期されたため、大槌町は半年間町長不在のままになり、結果として復興計画の策定などに遅れが出てしまいました。任期延長という方法は、こうした問題に対しても何の解決にもなっていません。結局、議員の任期を延ばすという解決方法は、被災地の議員が死亡しない規模の災害の備えにしかならないのです。

ちなみに、東日本大震災でも熊本地震でも、被災者の命を守るために慌てて法律がつくられた、改正された、ということはありませんでした。ましてや、参議院の半分では足らない、ぜひとも議員全員ですぐに議論して法律をつくらなくてはならない、というような場面はまったくありませんでした。

したがって、議員の任期延長という解決方法は、東日本大震災よりは大きな規模の災害で、でも、被災地の議員は死亡しない程度の災害という、極めて限定的な場面でしか役立たない──といいますか、正直、どういう場面で役に立つのかよくわからない解決方法だと思います。

■任期延長という方法は、新たな問題を生む

また、被災地・被災者への負担の問題もあります。東日本大震災のときは、統一地方選挙が延期されたことで、半年後の選挙のための膨大な準備が震災直後から行われ、被災地の自治体は選挙人名簿のつくり直しなどの大きな負担を負うことになりました。さらに投票当日は、遠方に避難している人たちも住民票のある場所にわざわざ戻ってきて投票しなくてはならなかったのです。ただでさえ疲弊している被災地、被災者に、そんな負担を負わせて本当にいいのでしょうか。

もう一つ、混乱が起こる可能性もあります。例えば期日前投票が始まった後に災害が起きて、投票日前に任期と選挙を延期したらどうなるでしょうか？ それまでに投じられた票はどうなるのでしょうか。今月初めにあった参議院議員選挙では、実に１５９８万人もの方が期日前投票をしました。この民意は廃棄されてしまうのでしょうか。また、例えば選挙当日の午前１０時頃災害が起きたらどうしましょうか。午後５時だったら、午後７時だったらどうしましょうか。

任期を延ばすかどうかの判断は、内閣総理大臣に委ねられる可能性が高そうです。そうすると、任期を延ばすかどうかの判断に、事前の世論調査の結果の有利不利が影響しそうだと思いませんか？ つまり、このまま選挙すると負けそうだから、少し規模の小さい地震だけど延期してしまおう、ということが行われそうな気がします。

■本質的な問題解決のための法改正を──誰でも、どこでも投票できる選挙制度

このように、議員の任期延長という議論は、必要ないし、今ある問題の解決策としても不十分です。私はそれよりも、問題に対応するための方法を真剣に考えるべきだと思っています。それはすなわち、災害が起きても実施できる選挙制度にするための法改正、公職選挙法の改正です。

例えば、「誰がどこにいても投票できる選挙制度」にしてしまえば、災害が起きても選挙を実施できます。想像してみてください。例えばスマホやテレビのリモコンで投票できたらどうでしょうか？ 災害が起きても選挙はできると思いませんか？ 便利だと思いませんか。

スマホやテレビのリモコンまでいかなくても、例えば郵便で投票できるようにするとか、ｉＰａｄのような専用端末を使うとか、あるいは日本全国どこにでもある郵便局のＡＴＭで投票できるようにするとか、方法はいくらでもあるように思います。もちろん、選挙の公正や秘密投票をしっかり守る必要はありますが、それでももう２１世紀です、両立させる方法はいくらでもあるはずです。実際、現状の公職選挙法でも、障害のある人などを対象にした「郵便投票」という方法が用意されています。

先ほど指摘した、期日前投票が始まった後に災害が発生した場合や、選挙当日に大災害が発生した場合を考えてみても、こうした手段を使って災害が起きても実施できる選挙制度にするのが、唯一の解決方法であるような気がします。

そして、少し考えてみてください。もし、東日本大震災のときに災害が起きても実施できる選挙制度があって、災害直後に国政選挙が行われていたら、「原発」が争点の一つになったのではないでしょうか。同じように、いま懸念されている首都直下地震や南海トラフ地震が実際に起こったとしたら、その復興政策はまさに日本の未来を決めるものになります。日本が災害大国で民主主義国家である以上、災害直後であっても実施できる選挙制度を整備しておくべきだと思います。

もちろん、災害直後という混乱したときに、選挙を「実施すべきか、延期すべきか」という議論はあると思います。しかしそれは、災害が起きたら実施できない選挙制度のままにしておくこととは別の話です。例えば今回の参議院議員選挙は熊本地震から３カ月も経たない中で行われました。被災地は大変だったはずです。災害直後でも実施できる選挙制度にしておけば、こういうときも被災地の負担を少なくできるでしょう。

つまり、災害が起きても実施できる選挙制度にしておくことは、災害直後に選挙を「実施すべきか、延期すべきか」という議論とは別に、純粋な災害対策として必要なのだと思います。

そして、災害が起きても実施できる選挙制度にしておけば、先ほど想定したクライシス、例えば被災地選出の議員が死亡してしまった場合でもすぐに選挙をして新たな議員を国会に送り出せますし、究極的なクライシス、国会議員の多数が死亡してしまい１／３の定足数を満たせなくなったときでも、すぐに選挙を実施して国会を再生できるようになります。

■「国会議員の任期延長」は、改憲目的の議論

ここまで見てきたように、「憲法改正による国会議員の任期延長」という主張は、改憲を目的にした無意味な議論です。そればかりか、ときの政権に濫用される危険性すらもっているのです。

そもそも、何か問題が発生しているのなら、法律を制定・改正することで対応できないかと考えるのが国会議員の仕事です。どうしても法律だけでは解決できない、そんなときに初めて登場するのが憲法改正の議論のはずです。

それなのに近年、声高に叫ばれているのは「憲法改正」ばかり。本来の仕事を横において、「憲法改正」だけに魂を注いでいる国会議員が少なくないように思います。そんな野望に付き合っていたら、本来国会で解決されるべき問題がどんどん後回しにされてしまいます。こんなことを何年も繰り返していたら、取り返しのつかないことになるのではないか。私はそう懸念しています。

【問題点の整理】 衆議院の任期満了のときの「憲法の不備」を指摘する声があるものの、そもそも、衆議院の任期満了は天文学的なレアケース（戦後一回だけ） 任期満了時の憲法不備という問題だけであれば、任期満了の最終日に形だけ衆議院を解散すれば対処できる 解散し忘れてしまった場合でも、解釈で十分に乗り切ることができる 議員の任期延長という方法は、議員が死亡してしまった場合には、十分に対処できない。特に被災地選出議員が死亡するケースを想定すると問題は深刻 災害発生を受けて選挙を延ばす、という方法は、期日前投票が始まった後や投票日当日に災害が発生した場合を考えると、大きな混乱を生む恐れがある 参議院の緊急集会は、一部の議員だけで決める制度でけしからんという声もあるが、災害直後を考えると、全員で話し合っている時間はないし、臨時の措置は議員数にかかわらず全会一致になるのではないか 議員の任期延長という手法は、一見穏当そうに見えるが、定め方によっては、いつまでも選挙が行われなくなったり、ときの政権に都合よく濫用される恐れがある

小口幸人（おぐち・ゆきひと）１９７８年生まれ、東京都町田市出身。中央大学卒業後、電機メーカーのトップセールスマンとなるも、弁護士を志し退社。２００８年に弁護士登録、東京勤務を経て、司法過疎地である岩手県宮古市の「宮古ひまわり基金法律事務所」三代目所長として就任。同地で東日本大震災に遭い、全国初の弁護士による避難所相談を実施。被災者支援・立法提言活動に奔走するとともに、困難な刑事弁護事件も多数扱う。２０１６年、沖縄の八重瀬町に南山法律事務所を開所。地域密着で活動するとともに基地訴訟等にも参加。





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