A situação do funcionalismo público brasileiro em seis gráficos

Por Bruno Fávero

Na próxima semana, o governo Bolsonaro deve anunciar sua reforma administrativa, que pode alterar aspectos importantes do funcionalismo público no Brasil, como a estruturação das carreiras e as regras de estabilidade. Para ajudar a entender o impacto de possíveis mudanças, Aos Fatos reuniu informações sobre a situação dos servidores no país.

Alguns lugares comuns, como de que a máquina pública brasileira é muito grande ou que o servidor em geral ganha supersalários, não se sustentam frente aos dados. O funcionalismo público brasileiro é menor do que o de países desenvolvidos e, na média, servidores ganham 8% mais do que trabalhadores em cargo similar no setor privado, prêmio salarial baixo na comparação internacional – a média é 21%.

Ainda assim, há distorções importantes. Quando se olha apenas para os servidores federais, esse prêmio médio chega a 96%, segundo dados do Banco Mundial. Para técnicos do órgão, também há espaço para simplificar as carreiras federais, que hoje passam de 300.

Na questão orçamentária, os estados também enfrentam problemas – 11 deles gastaram em 2018 mais do que 60% da Receita Corrente Líquida com pessoal, desrespeitando o limite imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com relatório do Tesouro Nacional.

Abaixo, mostramos em seis gráficos a situação do funcionalismo público brasileiro.

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Comparação internacional

Os vínculos de trabalho do setor público no Brasil cresceram mais de 80% nas últimas décadas, de cerca de 6,3 milhões em 1995 para 11,5 milhões em 2016, segundo o Atlas do Estado, estudo do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada).

Isso inclui tanto servidores concursados, estatutários e regidos pela CLT, quanto em cargos comissionados, que não precisam de concurso. O dado é diferente do número de funcionários, já que uma mesma pessoa pode ter mais de um vínculo.

Mesmo com o avanço, a máquina pública brasileira é menor que a média dos países desenvolvidos. Cerca de 12,1% da população ocupada trabalhava no setor público em 2017, menos do que os 18% de média das nações da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) e até do que países de tradição liberal como EUA (15,2%) e Reino Unido (16,4%).

A situação muda, porém, se analisada do ponto de vista das despesas. O Brasil gastou naquele ano o equivalente a cerca de 13,1% do PIB com salários do funcionalismo público, incluindo todas as esferas e poderes. O número põe o país na 15º posição entre os que mais gastam como proporção do PIB em uma lista de 142 nações pesquisadas pelo Banco Mundial.

2

Municipalização dos servidores

Durante o período de crescimento do funcionalismo público brasileiro, a maior disparada foi nos municípios. Em 21 anos, os vínculos de trabalho dessa esfera passaram de 2,4 milhões (38% do total) para 6,5 milhões (57%).

Para os pesquisadores do Felix Lopez e Erivelton Guedes, que compilaram os dados, a mudança reflete uma tendência de descentralização, em que os municípios têm cada vez mais responsabilidades na implementação de políticas públicas.

"O processo de municipalização das políticas públicas, bem como a expansão da demanda por serviços no âmbito municipal, que resulta do simples crescimento populacional, antecede a promulgação da Constituição Federal de 1988. Mas a descentralização para os municípios ganhou força com esta. É essa transferência de grande parte das atribuições para entregar e universalizar políticas — sobretudo de saúde, educação e assistência — que explica a maior parte dessa expansão dos vínculos públicos municipais", disseram em entrevista por email.

3

Universos distintos

Apesar do senso comum de que servidores públicos ganham salários muito altos, isso só é verdade para uma minoria. Na média, funcionários públicos brasileiros ganham 8% mais do que trabalhadores do setor privado que desempenham funções similares, segundo o estudo do Banco Mundial. O número é relativamente baixo para padrões internacionais – nos 53 países pesquisados pelo órgão, a média do chamado prêmio salarial do setor público foi de 21%.

A vantagem também varia drasticamente dependendo da esfera de atuação. Servidores municipais, que são maioria no funcionalismo público, ganham, em média, 1% menos que o setor privado, segundo o Banco Mundial. E cerca de metade desses servidores ganha até R$ 2.000, de acordo com o Ipea.

Na outra ponta, os federais têm um prêmio salarial de 96% em relação aos seus equivalentes da iniciativa privada, ou seja, ganham quase o dobro. Já os estaduais ganham, em média, 16% a mais, segundo o Banco Mundial.

Mesmo entre os servidores federais, há universos diferentes. Enquanto 15% desses funcionários ganham menos de R$ 5 mil, há carreiras, como as jurídicas, por exemplo, que pagam salários iniciais superiores a R$ 23 mil.

"É importante matizar essa discussão porque só no governo federal, dependendo de como você conta, são mais de 300 carreiras. Não pode ser uma reforma que abrange tudo, tem que ser um pente fino porque, evidentemente, com razão, há funcionários que não vão ver nesse número [os 96% de prêmio salarial] a realidade deles", diz Daniel Ortega Nieto, que coordenou o estudo do Banco Mundial.

Além disso, essas estimativas podem variar de acordo com a metodologia adotada. Um estudo do mesmo Banco Mundial de 2017 estimou o prêmio salarial dos servidores federais em 67%.

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Impacto no orçamento

O governos federal, estaduais e municipais gastaram, em 2017, R$ 725 bilhões para pagar o salário de todos os servidores ativos do país.

Do ponto de vista orçamentário, é nos estados que estão os maiores problemas com relação a essa despesa. Em 2018, onze governos ultrapassaram o limite de 60% da Receita Corrente Líquida para esse grupo de gastos imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Na União, esses gastos também são significativos, mas pressionam menos o orçamento. Eles representaram cerca de 22% das despesas, o segundo maior grupo, atrás da Previdência. Em termos reais, essas despesas no âmbito federal cresceram, em média, 3,7% ao ano desde 1997, mas ficaram relativamente estáveis como proporção do PIB (média de 4,3% no período).

5

Homens x mulheres

O Atlas do Estado, do Ipea, mostra que, apesar de serem maioria, mulheres ganham menos que os homens no serviço público civil em todas as esferas (federal, estadual e municipal) e poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).

No Executivo federal civil, por exemplo, elas representam 70% dos vínculos de trabalho e ganham, em média, 14% a menos que os homens. Segundo os pesquisadores Felix Lopez e Erivelton Guedes, do Atlas do Estado do Ipea, a diferença salarial persiste mesmo quando se compara mulheres e homens com a mesma escolaridade.

Uma possível explicação, segundo Lopez e Guedes, é que mulheres têm uma presença maior em ocupações com remuneração mais baixa. "Se houver dois assistentes sociais, um homem e uma mulher, contratada em um mesmo município, a remuneração deles será a mesma, pela isonomia. Mas quando você olha o cenário com números mais amplos, observa que o sexo realmente produz um efeito importante sobre as remunerações médias, em favor dos homens", disseram em entrevista por e-mail à reportagem.

Essa distorção aumenta entre funcionários que ocupam cargos de confiança (e, portanto, não são concursados). Até 2017, as mulheres representavam apenas 16,67% dos cargos DAS-6, nível mais alto e que têm os maiores salários entre os cargos de confiança.

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As demissões

Uma das medidas que o governo federal estuda para a reforma administrativa é flexibilizar a estabilidade dos servidores concursados, que, a partir de três anos no cargo, só podem ser demitidos por processo administrativo ou decisão judicial, segundo a Constituição.

De 2003 até junho de 2019, 7.588 funcionários foram expulsos do serviço público federal, de acordo com dados da CGU (Controladoria-Geral da União). Atos ligados à corrupção, com quase 5.000 casos, foram o motivo mais comum, seguido de abandono ou acúmulo de cargos, com 1.817 ocorrências.

No Senado, já tramita um projeto de lei (PLS 116/2017) que prevê a perda de cargo por "insuficiência de desempenho". O texto já foi aprovado na Comissão de Assuntos Sociais e aguarda votação em plenário.

Referências:

1. Folha de S. Paulo

2. Banco Mundial

3. Tesouro Nacional

4. Ipea