Київ не може чекати. Чотири етапи повернення Донбасу 21 серпня 2018, 04:03 Вы также можете прочесть этот материал на русском языке

Цей чотирьохетапний план навряд чи сподобається Кремлю. Але якщо він буде реалізований послідовно, Москва не матиме іншого вибору, окрім як погодитися з ним

Війна на сході України, забута багатьма європейцями, безперервно триває. Угоди про припинення вогню постійно порушуються, діалог на найвищому рівні між Росією з одного боку та США, Німеччиною і Францією з іншого – буксує, а беззбройних спостерігачів ОБСЄ в зоні конфлікту постійно переслідують. Час, швидше, на боці Росії, а не України і ЄС.

На цьому тлі конфлікт на Донбасі вимагає іншого осмислення і нових підходів з боку політиків, експертів, журналістів і дипломатів Європи. Повинно це початися з чіткішої комунікації зацікавленості і ролі ЄС у вирішенні цієї кризи. Жорсткіші економічні й індивідуальні санкції могли б супроводжуватися позитивними пропозиціями, щоб змінити поведінку Москви. Під час перехідного періоду Донбас можна було б поставити під контроль міжнародної адміністрації і миротворчих сил ООН. Нарешті, Україна і Захід повинні знайти спосіб повної реінтеграції Донбасу в українську державу, формально реалізуючи Мінські угоди.

Перший етап: переуявлення війни

Багато західних спостерігачів усе ще прирівняють сьогоднішнє протистояння на Донбасі до заморожених конфліктів в Азербайджані, Грузії і Молдові. Комунікаційна кампанія може виправити це спотворене сприйняття. Війна на Донбасі повинна сприйматися як гарячий конфлікт, який ставить під загрозу не тільки майбутнє України, але й безпеку країн ЄС. Поки одна з найбільших європейських держав в результаті безперервної війни перебуває на межі краху, цей конфлікт потенційно зачіпає корінні національні інтереси всіх членів ЄС, особливо – східних.

Коли Москва буде готова піти на компроміси, почнеться робота в зоні конфлікту У принципі, цю небезпеку – принаймні, частково – вже визнає і Захід. Але часто першочерговими причинами ризиків для української державності вважаються внутрішня політична напруженість і серйозні економічні труднощі України. Українська держава, однак, пережила кілька масових політичних потрясінь з моменту здобуття незалежності. Економічне становище України протягом 1990-х і 2008-2010 років було теж вкрай скрутним. Але ці ранні заворушення і спади ніколи не загрожували європейськоій безпеці.

Іноді масштабна фінансова допомога Україні в зв'язку з цим помилково сприймається як найбільш важливий інструмент Заходу в сприянні вирішенню конфлікту з Росією. Ця допомога Україні від ЄС, США та інших країн, звичайно, повинна тривати. Але вона не може замінити більш рішучу західну політику щодо самого вирішення конфлікту на Донбасі.

Москва в своїй політиці проти Києва поєднує різні військові і невійськові методи для того, щоб підірвати Україну як соціально-політичну спільноту зсередини. Головний інструмент Кремля для досягнення цієї мети – зберегти, а якщо можна – розширити, конфлікт на Донбасі, щоб він залишався відкритою раною, що кровоточить, яка в кінцевому підсумку повинна привести до колапсу України. Кремль хоче використовувати сьогоднішні труднощі і майбутній крах України, щоб продемонструвати росіянам безсилля європейської інтеграції, безглуздість громадської активності та дурість пострадянської демократизації.

Ця стратегія Москви – цілком раціональна з точки зору подальшої стабільності сьогоднішнього авторитарного російського режиму. Але кремлівська авантюра на Донбасі не тільки передбачає те, що українську націю доведеться принести в жертву для збереження російської клептократії. Цей московський план для всієї Європи – вкрай ризикований.

Ті, хто формують думку на Заході, повинні краще доносити до своїх спільнот інформацію про те, чому і як явно бажаний і активно просовуваний Москвою майбутній колапс України спричинив би за собою значущі транснаціональні або навіть загальноєвропейські ризики. В апокаліптичному сценарії, наприклад, мільйони українських біженців ринули б в ЄС. У найгіршому випадку, в результаті тривання війни, найбільша в Європі атомна електростанція в Запоріжжі – знаходиться менш, ніж за 300 км від зони бойових дій – може опинитися в аварійному стані. Наслідки такого розвитку не тільки для України, але і для багатьох інших європейських країн, могли б бути куди серйозніші, ніж в разі Чорнобильської катастрофи 1986 року.

Другий етап: перевизначення пріоритетів

Більш повне розуміння політичного сенсу для РФ і катастрофічних наслідків для ЄС подальших боїв на Донбасі має привести до того, що вирішення цього конфлікту нарешті стане пріоритетом для Брюсселя. В результаті такої ре-інтерпретації повинна змінитися, насамперед, санкційна політика Заходу. Сьогоднішні європейські санкції щодо Росії не тривіальні, але їх політичні дії розраховані невірно.

За результатами недавнього дослідження Московської школи управління «Сколково», санкції ЄС «можуть поставити під загрозу видобуток газу і нафти в Росії в майбутньому». Захід сподівається на те, що ці майбутні втрати доходів Росії призведуть до того, що Кремль змінить свою політику щодо України. Але логіка внутрішньополітичних розрахунків і зовнішньополітичної поведінки Москви може бути іншою. Якщо в результаті подальшої гібридної війни Росії проти України її постмайданна держава впала б ще до початку всіх задуманих ефектів санкцій ЄС, цей геополітичний «успіх» Кремля компенсував би майбутні внутрішні наслідки зниження експорту російських енергоносіїв.

Щоб протидіяти цьому – для всієї Європи (включно з самою Росією) – вкрай ризикованому сценарію, Захід повинен розробити більш дієву комбінацію батога і пряника в своїй політиці щодо Кремля в трьох аспектах.

По-перше, секторальні санкцій ЄС повинні призвести до більш ранніх, значущих і помітних наслідків для економіки РФ. Наприклад, доступ російських фірм до західних фінансових ринків повинен бути ще обмеженішим, ніж зараз. Західний експорт ключових для Росії технологій, як і імпорт в ЄС російських енергоносіїв, повинні бути поступово обмежені. Очевидно, що будівництво трубопроводу Північний потік-2, як можлива інфраструктурна підготовка подальшого російського військового наступу на Україну (як це і раніше було з першої гілкою Північного потоку), має бути заморожено до повного звільнення, принаймні, Донбасу.

По-друге, Заходу необхідно збільшити спектр, охоплення і ефективність персональних санкцій проти основних стейкхолдерів російського режиму, а також їх найближчих родичів, щоб викликати більше невдоволення і внутрішнього напруження в системі Путіна. Ці заходи можуть, наприклад, включати більше заборон на видачу віз, більш сміливу конфіскацію активів на Заході, широке заморожування іноземних рахунків російських чиновників, «олігархів» тощо.

По-третє, перспективи, реальність і наслідки можливого майбутнього поліпшення російсько-західних відносин повинні бути донесені до російського суспільства. Захід міг би запропонувати значно менш агресивній Москві спільні енергетичні проекти або зону вільної торгівлі між Євразійським і Європейським союзами. Винагороди Заходу для РФ за повну відмову від геополітичного реваншизму і за стійке вирішення всіх спірних конфліктів у колишньому СРСР могли б включати в себе набір інструментів, який Брюссель розробив для країн «Східного партнерства». Наприклад, майбутній нереваншістській Москві можна запропонувати Угоду про асоціацію включно з Глибокою та всебічною зоною вільної торгівлі з ЄС і безвізовий режим з Шенгенською зоною. Вашингтон і Брюссель могли б також заявити про можливість і бажаність початку втілення Плану дій з підготовки неімперіалістичної РФ до членства в НАТО.

Аналітичним центрам та НУО потрібно більше просувати нестандартні ідеї для фундаментального перезавантаження відносин між Заходом і РФ в разі відмови Москви від своїх сьогоднішніх територіальних і політичних претензій до країн колишнього Радянського Союзу. Національні уряди і міжнародні організації Заходу повинні висловлювати подібні умовні пропозиції на зустрічах з представниками уряду та неурядових організації РФ офіційно, відкрито і неодноразово. Така альтернативна перспектива майбутнього Росії повинна посилити тиск російського суспільства на Кремль, з метою кардинальної зміни прерогатив зовнішньої політики Москви.

Третій етап: умиротворення Донбасу

Коли Москва буде готова піти на компроміси, почнеться робота в зоні конфлікту. Західним експертам, дипломатам і політикам слід підготувати майбутнє фінансування, повноваження і конфігурацію міжнародної миротворчої операції ООН, ОБСЄ та ЄС на Донбасі. Тимчасове втручання третьої сторони в ОРДЛО могло б забезпечити перехід від крипто-окупації Москви до подальшого повернення територій під повний контроль Києва. Така місія, в якій повинні брати участь від 20 до 50 тисяч миротворців (солдатів, поліцейських, адміністраторів), потребувала б згоди РФ у Радбезі ООН і її символічної участі в пацифікації Донбасу. Це могло бути на руку Кремлю як механізм збереження обличчя перед внутрішньою аудиторією.

Головним завданням миротворчої місії була б демілітаризація ОРДЛО, роззброєння, розмінування, відновлення місцевого самоврядування, сприяння поверненню ВПЛ, створення нових поліцейських підрозділів, а також підготовка до місцевих виборів. Збройні підрозділи ООН повинні будуть прибувати з країн, що не входять в НАТО чи ОДКБ для того, щоб не було звинувачень в упередженості тимчасового зовнішнього управління. Такі міжнародні організації розвитку як Всесвітній банк, ПРООН, ЄБРР, USAID, GIZ, DFID, SIDA та інші повинні почати працювати на окупованих територіях, як тільки це дозволить обстановка з безпекою.

Етап четвертий: реінтеграція ОРДЛО

Відновлення контролю Києва над усім українським Донбасом передбачає здійснення положень Мінських угод – що буде непросто. Ці підписані в особливих умовах угоди включають в себе ряд положень, які Кремль явно вів для того, щоб їх використовувати для майбутнього обмеження суверенітету України. Москва офіційно підтримує автономію Донбасу, але лише для того, щоб цим підірвати єдність української держави і зберегти свій неофіційний вплив у сьогоднішніх ОРДЛО.

На цьому тлі не дивує, що основні політичні стейкхолдери України (партії, лідери бізнесу, інтелектуали тощо) рішуче відкидають політичні пункти Мінських угод. Як західним і українським політикам, дипломатам і експертам знайти вихід з цього глухого кута? Необхідно вибрати таке рішення, при якому вовки були б ситими, тобто міжнародне право б було втілено, а вівці залишилися б цілими, тобто українська державність не була підірвана.

Можливим виходом з цієї дилеми могла б стати спільна україно-західна дискусія про те, що не передбачено в Мінських угодах і подальше взаємне реформулювання кінцевої імплікації цих домовленостей для українського законодавства та держуправління щодо Донбасу. Таке нове прочитання поняття про «особливий статус» ОРДЛО могло б, наприклад, означати не тимчасову автономізацію, а, навпаки, більш сильний центральний перехідний контроль над сьогодні підконтрольними Києву територіями.

Українські та західні дипломати могли б перевернути сенс Мінських угод з ніг на голову, формально втілюючи і виконуючи приписи цих пунктів, але додаючи до майбутнього перехідного режиму для сьогоднішніх ОРДЛО особливі тимчасові інститути української центральної влади на Донбасі. Так майбутній закон України про сьогодні окуповані території міг би цілком проголосити тимчасовий «особливий статус» для них. Але цей «особливий статус» міг би – крім офіційного введення тих інститутів, які приписані текстом Мінських угод – наприклад, включити тимчасове збільшення повноважень майбутніх префектів Луганської та Донецької областей. Хоча спочатку інститут префекта був задуманий для того, щоб виконувати наглядові функції в децентралізованій Україні, повноваження двох майбутніх донбаських префектів могли бути розширені в законі про «особливий статус» до такої міри, щоб їх перетворити на тимчасових повпредів Президента України та фактичних губернаторів Луганської та Донецької областей, поки не буде досягнута повна стабілізація і реінтеграція ОРДЛО.

Національна гвардія України теж не згадується в Мінських угодах. Таким чином, вона – так само, як і інститут префектів – не може бути причиною порушення цих домовленостей. Нацгвардія могла б в майбутньому українському законі про Донбас тимчасово отримати додаткове фінансування, бази, персонал, постачання, права і обов'язки на окупованих територіях. Можна було б включити ряд аналогічних, що формально не порушують Мінські домовленості положень, в майбутній закон про ОРДЛО – при цьому одночасно виконуючи всі пункти цих угод. Такі додаткові положення сприяли б проведенню відкладеної в 2015 році конституційної реформи, яка передбачає надання "особливого статусу» для Донбасу. Вони могли б зробити новий основний закон України прийнятним для Верховної Ради.

Цей чотирьохетапний план навряд чи сподобається Кремлю. Але якщо він буде реалізований послідовно, Москва не матиме іншого вибору, крім як погодитися з ним. Жорсткість західних санкцій в кінцевому підсумку призведе до того, що путінське оточення погодиться на перехідне міжнародне управління Донбасом як найменш ганебний для нього вихід із ситуації. Як тільки війська ООН прибудуть в ОРДЛО, Київ може почати поступово реалізовувати свій план реінтеграції. Цей процес, правда, формально не може порушувати текст Мінських угод. Але він, тим не менш, може і повинен забезпечити належний український контроль над усім Донбасом у перехідний період. Такий тимчасовий особливий режим створить передумови для поступового включення сьогоднішніх ОРДЛО в загальну українську децентралізацію починаючи зі створення об'єднаних територіальних громад. Тільки такий кінцевий результат буде стійким вирішенням донбаського конфлікту.

Новое Bремя володіє ексклюзивним правом на публікацію матеріалів Atlantic Council. Републікування повної версії тексту заборонене.

Оригінал

Більше поглядів тут

Приєднуйтесь до нашого телеграм-каналу Мнения Нового Времени