Rinteen hallituksen 214 sivuiseen hallitusohjelmaan mahtuu monta selvitettävää, vahvistettavaa ja edistettävää asiaa. Kun luin hallitusohjelman kannustinloukkututkijan silmin, tuli vastaan useampi mielenkiintoinen suunnitelma. Tässä blogissa käsittelen niistä kahta: työtulotukea ja negatiivista tuloveroa. Ne voivat äkkiseltään kuulostaa samankaltaisilta uudistuksilta ja mediassa nuo reformit onkin jo sekoitettu toisiinsa. Työtulotuella ja negatiivisella tuloverolla on kuitenkin hyvin erilainen tausta. Niiden vaikutukset eivät myöskään välttämättä ole niin auvoisia kuin hallitus toivoo. Miltä tämä hallituskausi näyttää kannustinloukkututkijan näkökulmasta?



Negatiivinen tulovero

”Toteutetaan negatiivista tuloveroa koskeva kokeilu hyödyntäen viime kaudella toteutetusta perustulokokeilusta saatuja kokemuksia.”

Näin hallitusohjelmassa linjataan negatiivisesta tuloverosta. Lisäksi hallitusohjelman liitteistä selviää, että negatiivisen tuloveron kokeiluun on budjetoitu yhteensä 20 miljoonaa euroa ”tulevaisuusinvestointivaroja”. Kun lukee puolueiden vastauksen hallitustunnustelijalle, huomaa että hallituspuolueista ainoastaan Keskusta ehdotti kokeilua juuri negatiivisesta tuloverosta. Vihreät ja Vasemmistoliitto sen sijaan ehdottivat laajennettua uutta kokeilua perustulosta.

Perustulon ja negatiivisen tuloveron erona on, että perustuloa maksetaan kaikille tulotasosta riippumatta, kun taas negatiivisen tuloveron mallissa tukea (=negatiivinen tulovero) maksetaan ainoastaan pienituloisille. Verotuksen avulla perustulomallista on kuitenkin mahdollista rakentaa yksilön näkökulmasta samankaltainen kuin negatiivinen tulovero, kun perustulo voidaan ”verottaa pois” keski- ja suurituloisilta. Yhteistä perustulolle ja negatiiviselle tuloverolle on se, että ne molemmat ovat vastikkeettomia etuuksia ja niitä maksettaisiin kaikille statuksesta (työntekijä, työtön, opiskelija, yrittäjä) riippumatta. Tarkemmin perustulon ja negatiivisen tuloveron eroja ja yhtäläisyyksiä on esitelty tässä Toimi-hankkeen esitteessä.

Negatiivisen tuloveron haaste perustuloon verrattuna on mallin vaatima reaaliaikainen tieto ihmisten tuloista. Jotta tuki osataan kohdistaa kuukausitasolla oikein, tarvitaan tarkkaa kuukausitasoista tietoa tuloista. Aiemmin tämänkaltaista tietoa ei ollut saatavilla, kun verotus perustuu vuosituloihin, mutta nyt rakennetun tulorekisterin avulla negatiivisen tuloveron mallit saavat tarvitsemansa tietopohjan. Etuustulot tulevat tulorekisteriin mukaan vasta 2021 alusta, joten ainakaan sitä ennen negatiivisen tuloveron kokeilua ei ole mahdollista aloittaa.

Tässä vaiheessa negatiivisen tuloveron kokeilusta on vielä varsin vähän tietoa. Tosin ministeri Saarikko on ehdottanut, että tähän kokeiluun pitäisi ottaa myös opiskelijat mukaan. Kokeiluun varattu 20 miljoonan budjetti vaikuttaa pieneltä, etenkin jos tarkoituksena olisi toteuttaa aiempaa laajempi kokeilu. Toivottavasti tämän kokeilun suhteen otetaan perustulokokeilusta oppia myös siinä, että kokeilun valmisteluun annetaan siihen tarvittava aika ja resurssit. Tämä tarkoittaisi käytännössä sitä, että kokeilu voitaisiin aloittaa vasta hallituskauden loppupuolella ja tuloksia saataisiin vasta seuraavalla hallituskaudella.

Työtulotuki – ihmelääke vai yksi verohäkkyrä lisää?

”Selvitetään mahdollisuutta ottaa käyttöön valtion tuloverotuksen yhteydessä toteutettava työtulotuki vuoteen 2022 mennessä. Se tarkoittaisi, että ansiotulovero voi olla negatiivinen pienituloisille palkansaajilla, eläkeläisillä ja yrittäjillä.”

Näin työtulotuki esitellään hallitusohjelmassa. Käytännössä työtulotuki tarkoittaisi sitä, että hyvin pienillä työtuloilla tuloveroaste voisi olla negatiivinen. Pienituloiset työntekijät voisivat siis saada veronpalautusta ilman että he ovat maksaneet lainkaan ansiotuloveroja. Työtulotuen tavoitteena on parantaa työnteon kannustimia etenkin osa-aikatöiden osalta.

Sekä negatiivisessa tuloverossa että työtulotuessa veroaste voi painua pienillä tuloilla negatiiviseksi. Niiden välillä on kuitenkin merkittävä ero siinä, että negatiivista tuloveroa maksettaisiin kaikille pienituloisille (työntekijöille, opiskelijoille, työttömille), mutta työtulotukea maksettaisiin ainoastaan henkilöille, joilla on työtuloja. Negatiivinen tulovero on laaja sosiaaliturvamalli, kun taas työtulotuki on verojärjestelmään rakennettu kannustinpalikka.

Työtulotuki on SDP:n varjobudjetista ja vero-ohjelmasta tuttu uudistus. SDP kertoi suunnitelmistaan työtulotueksi ensimmäisen kerran keväällä 2018. Silloin mallin yksityiskohtia esiteltiin mm. SDP:n veroasiantuntija Lauri Finérin blogissa. SDP:n tapa työtulotuen toteuttamiseksi on periaatteessa varsin yksinkertainen. Siinä nykyistä tuloverotuksen työtulovähennystä muutettaisiin siten, että työtulovähennys voisi olla maksettuja veroja suurempi. Silloin pienillä työtuloilla veroaste painuisi negatiiviseksi ja valtio maksaisi negatiivisen osuuden ”veronpalautuksena”.

Työtulotuen kansainvälisenä esimerkkinä on Yhdysvalloissa käytössä oleva Earned Income Tax Credit (EITC), joka on pienituloisilla palkansaajille kohdistettu ansiotulotuki. EITC on henkilökohtaisesti minulle tuttu etuus, tutkin jo gradussani EITC:n vaikutuksia ja sitä soveltuisiko EITC-tyylinen ansiotulotuki Suomen kannustinloukkujen purkajaksi. EITC on tutkimusten mukaan Yhdysvalloissa parantanut työllisyyttä ja vähentänyt köyhyyttä etenkin yksinhuoltajaäitien kohdalla. EITC:n positiivisten kokemusten johdosta vastaavia ansiotulotukijärjestelmiä on otettu käyttöön monissa maissa. Suomessa vastaavaa kannustinvaikutusta on tavoiteltu 1990-luvulta lähtien ansiotuloverotuksen työtulovähennyksellä ja kunnallisverotuksen ansiotulovähennyksellä, joista on kasvanut yhteensä yli 4,5 miljardin euron työtuloihin kohdistuva verovähennys.

SDP:n esittämän ja hallituksen selvittämän työtulotuen vaikutuksia pohtiessa on syytä muistaa sen kohdistuminen. EITC on massiivinen ansiotulotukijärjestelmä, joka kohdistuu laajasti pienituloisille työntekijöille. SDP:n ehdotus työtulotuesta kohdistuu hyvin pienille palkkatasoille (työtulot alle 15 000 €/v) ja siksi suurin osa tuesta maksettaisiin muille kuin päätoimisille työntekijöille. SDP teetti keväällä 2018 eduskunnan sisäisessä tietopalvelussa laskelmia työtulotuen kustannuksista, joihin viitattiin mm. Finérin blogissa. Eduskunnan tietopalvelun laskelmat muuttuvat julkisiksi sen jälkeen, kun niihin on julkisesti viitattu. Laskin silloin näihin tietoihin perustuen mikrosimulointimallin avulla, keille työtulotuki kohdistuisi.

Eduskunnan tietopalvelu oli tehnyt laskelmia kolmesta vaihtoehtoisesta mallista työtulotuen toteuttamiseksi. Yhteistä eri työtulotukimalleille oli se, että työtulotuesta suuri osa kohdistuisi nuorille tai iäkkäille. Tuesta noin puolet maksettaisiin alle 25 tai yli 64-vuotiaille. Noin neljäsosa tuen kokonaissummasta maksettaisiin opiskelijoille. Tämä on ihan luonnollista; kun työtulotuki kohdistuisi hyvin pienille tulotasoille, kohdistuu siitä merkittävä osa opiskelijoille, jotka työskentelevät opintojensa ohessa. Työtulotuki parantaisi siis opiskelijoiden kannustimia tehdä töitä opintojen ohella. Työnteon kannustimet paranisivat myös eläkeläisillä, jotka haluavat tehdä hieman ansiotyötä eläkkeen ohella.

Pienipalkkaista kokopäivätyötä tekevät työntekijät eivät työtulotuesta juuri hyötyisi, vaan työtulotuki kohdistuisi pienemmille tulotasoille; opiskelijoiden ja eläkeläisten lisäksi mm. osa-aikatyöntekijöille ja keikkatyöläisille. Jos tukea haluttaisiin ulottaa myös pienituloisille kokopäivätyöntekijöille, olisi kyseessä käytännössä nykyisen työtulovähennyksen kasvattaminen. Sitä edelliset hallitukset ovat käyttäneet useasti työnteon kannustinten parantamiseen. Se on mahdollinen, mutta melko tehoton keino kannustinloukkujen purkamisessa.

Suomessa kokeiltiin negatiivista tuloveroa – miksi siitä luovuttiin?

Negatiivisen tuloveron ja työtulotuen hidasteeksi saattaa muodostua juridiset esteet. Negatiiviseen veroasteeseen sisältyviä ongelmia käsiteltiin perustulokokeilun loppuraportissa, jonka liitteenä oli valtiovarainministeriön vero-osaston kirjoittama muistio perustulokokeilun verovaihtoehdoista, joista yhtenä oli negatiivinen tulovero.

VM:n muistiosta selvisi, että Suomessa on jo ollut käytössä negatiivinen tulovero. Vuosina 2006-2008 käytössä ollut valtionverotuksen ansiotulovähennys saattoi olla valtiolle maksettavaa ansiotuloveroa suurempi. Oikeuskansleri arvioi valtionverotuksen ansiotulovähennystä vuonna 2007. Oikeuskansleri katsoi ansiotulovähennyksen ongelmalliseksi mm. siksi, että sen tyyppiset järjestelyt voivat olla käytännön tasolla sekavia ja vaikeaselkoisia. Oikeuskanslerin arvion jälkeen lakia muutettiin siten, että negatiivisesta valtion tuloverosta luovuttiin vuoden 2009 alussa.

VM:n muistossa arvioidaan, että negatiiviseen veroon perustuvasta järjestelmästä tulisi väistämättä hyvin sekava ja vaikeasti hahmottuva. Tämän muistion perusteella ainakaan VM:n vero-osaston suhtautuminen negatiivisen veroasteen synnyttämään työtulotukeen tai negatiiviseen tuloveroon ei ole kovin myötämielinen.

Kannustinloukkututkijan odotukset tälle hallituskaudelle

1990-luvun Alhon kannustinloukkutyöryhmästä lähtien lähes jokaisesta hallitusohjelmasta on löytynyt tavoite kannustinloukkujen purkamisesta ja siitä että ”työnteko olisi aina kannattavaa”. Rinteen hallituksen ohjelmassa kannustinloukkupainotus tuntuu olevan aiempia hallituksia vähäisempi. Työnteon kannustinten parantaminen kyllä mainitaan, mutta painopiste tuntuu olevan taloudellisten kannustinten sijaan mm. byrokratialoukkujen purkamisessa.

Negatiivisen tuloveron ja työtulotuen lisäksi hallitusohjelmassa löytyy useita muita kannustinloukkuja sivuavia suunnitelmia. Näistä haluan mainita mm. suunnitelman byrokratia- ja informaatiokokeilun toteuttamisesta, joka voisi tuoda tarpeellista lisätietoa siitä, miten byrokratiaa vähentämällä ja informaatiota lisäämällä voitaisiin helpottaa työn ja sosiaaliturvan yhteensovittamista.

Kaikista hallituksen suunnitelmista suurin kannustinloukkuja sivuava hanke on sosiaaliturvan kokonaisuudistuksen valmistelu. Tätä hallitus aikoo edistää komiteapohjaisesti edellisen hallituskauden Toimi-hankkeen työtä hyödyntäen. Komiteapohjaisessa valmistelussa on mukana myös oppositiopuolueet ja tutkijat. Laajapohjainen ja tutkimustietoa hyödyntävä valmistelu on oleellista, koska sosiaaliturvan uudistaminen on usean vaalikauden mittainen projekti. Pahoin pelkään, että sosiaaliturvan uudistustyö muuttuu vaikeammaksi siinä vaiheessa, kun syntyvyyden synkkiä ennusteitakin nopeamman romahduksen vaikutukset sosiaaliturvan rahoituspohjaan selviävät valmistelijoille.

Työtulotuesta on toivottu Suomen EITC-mallia, joka parantaisi työnteon kannustimia merkittävästi. Nämä toiveet ovat valitettavasti liioiteltuja, mutta jonkinlaista parannusta osa-aikatyön kannustimiin voidaan työtulotuella saavuttaa. Mielestäni oleellisin kysymys työtulotuen selvittämisessä on, keiden kannustimia työtulotuella parannetaan ja voitaisiinko vastaava kannustinparannus saavuttaa yksinkertaisemmin, läpinäkyvämmin ja tehokkaammin esimerkiksi sosiaalietuuksien vähenemisasteita muuttamalla. Työtulotuen avulla toteutettuna merkittävä osa kannustinparannuksesta kohdistuisi opiskelijoille, jotka eivät yleensä ole ensimmäisenä mielessä, kun työnteon kannustimien parantamisesta ja työllisyyden lisäämisestä puhutaan.

Hallitusohjelman taloustavoitteet perustuvat vahvasti työllisyyden kasvun varaan. Siksi hallituksen työllisyystoimia ja 75 % työllisyysastetavoitteen saavuttamista tullaan tällä vaalikaudella seuraamaan tarkalla silmällä. Negatiivisesta tuloverosta, työtulotuesta tai sosiaaliturvan uudistamisen komiteatyöstä ei vielä tällä vaalikaudella ole työllisyyden kasvattajiksi. On silti tärkeää, että hallitus tekee valmistelutyötä, jonka hyödyt jäävät vasta seuraavien hallitusten hyödynnettäväksi. Kun hallitus etsii nopeita keinoja työllisyyden nostamiseksi, vaikuttaa siltä, että tästä hallituskaudesta on tulossa mielenkiintoinen myös kannustinloukkututkijoille.