La guardia nacional y la reinvención de la rueda

Después de meses de espera y múltiples prórrogas, el equipo de transición del presidente electo López Obrador presentó el «Plan Nacional de Paz y Seguridad». A la fecha, es la visión más completa que tenemos de cómo serán las políticas de seguridad en el sexenio entrante.

El plan considera 8 áreas de acción: 1) Erradicar la corrupción y reactivar la procuración de justicia, 2) Garantizar empleo, educación, salud y bienestar, 3) Pleno respeto y promoción de derechos humanos, 4) Regeneración ética de la sociedad, 5) Reformular el combate a las drogas, 6) Emprender la construcción de paz, 7) Recuperar y dignificar las cárceles, y 8) Reorientar el rol de las Fuerzas Armadas a la Seguridad Pública a través de una Guardia Nacional.

Muchas propuestas hacen sentido. Concuerdo con el objetivo de reformular el combate a las drogas (si bien reconozco que existen grandes retos operativos y políticos para su implementación), y celebro el compromiso con la recuperación y dignificación de los centros penitenciarios (si bien no se especifica cómo se logrará ni se reconoce la complejidad del sistema penitenciario de los tres niveles de gobierno). Sin embargo, en este artículo me enfoco en la propuesta más controversial y más desarrollada: la creación de una nueva Guardia Nacional como el «instrumento primordial del Ejecutivo federal en la prevención del delito, la preservación de la seguridad pública, la recuperación de la paz y el combate a la delincuencia en todo el país.»

La nueva Guardia Nacional

Según la propuesta, la Guardia Nacional será una nueva corporación policial adscrita a la Secretaría de la Defensa Nacional integrada por las policías Militar y Naval, por elementos operativos de la Policía Federal, y por elementos del Ejército que deseen transferirse a la nueva corporación. Asimismo, se hará un esfuerzo de reclutamiento para aumentar el tamaño de la nueva corporación, buscando alcanzar un estado de fuerza de 150 mil elementos en tres años. La Guardia Nacional estará «expresamente encargada de prevenir y combatir el delito en todo el territorio nacional y estará dotada de la disciplina, la jerarquía y el escalafón propios de las Fuerzas Armadas» (p. 17 del PNPYS).

Además de la creación de la nueva corporación, el plan contempla dividir al país en 266 coordinaciones regionales con cerca de 500 elementos de la Guardia Nacional en cada uno. El «mando final» de los destacamentos de la Guardia Nacional en dichas zonas estará en la «autoridad civil de mayor rango», sin embargo, el mando operativo estará bajo el Ejército (o la Marina en zonas costeras).

La militarización permanente de la seguridad

Considerando que su implementación requeriría reformar la constitución, la Guardia Nacional podría derivar en la institucionalización permanente de la participación de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública. Es verdad que existen corporaciones policiales militarizadas en otros países, y que los militares pueden jugar roles importantes en la seguridad interior. Sin embargo, en el caso mexicano, la militarización ha sido extensamente repudiada por la sociedad civil, pues no hay evidencia de que reduzca la violencia (de hecho la evidencia sugiere que la incrementa); ha generado una gran cantidad de abusos y violaciones a los derechos humanos; y erosiona la subordinación del poder militar al poder civil, uno de los pilares del orden democrático del México contemporáneo.

La iniciativa de reforma constitucional argumenta que la Guardia Nacional avanza en el sentido de desmilitarizar las calles de México. Sin embargo, considerando que la adscripción, mando operativo, formación, disciplina, valores y jerarquía de la nueva dependencia serán completamente militarizadas, es difícil aceptar dicho argumento. Dado que la iniciativa no reforma el párrafo del artículo 21 que especifica el carácter civil de las instituciones de seguridad pública, la naturaleza militar de la Guardia Nacional abre la puerta a controversias constitucionales. Por otro lado, la iniciativa plantea que la Guardia Nacional es una medida emergente y transitoria sujeta a evaluación a los tres años. Ello es positivo, al reconocer que la militarización de la seguridad no debería ser permanente. Sin embargo, dado que el plan omite por completo objetivos tendientes a fortalecer las capacidades policiales civiles, la Guardia Nacional fácilmente podría convertirse en una medida permanente.

La propuesta de la Guardia Nacional ha sido objeto de fuertes críticas de parte de especialistas y organizaciones civiles. Human Rights Watch advirtió que «López Obrador comete un error colosal que podría frustrar cualquier esperanza de poner fin a las atrocidades que tanto sufrimiento han causado en México en los últimos años», mientras que Amnistía Internacional criticó que la Guardia Nacional «repite esencialmente el modelo de seguridad militarizada fallido y que ha permitido la comisión de graves violaciones de derechos humanos en manos de las fuerzas armadas».

Si bien algunos académicos se han mostrado más receptivos, la propuesta dista mucho de ofrecer soluciones concretas a los problemas de seguridad a los que se enfrenta el país. Dado que no representa un cambio al modelo operativo actual, no habría por qué esperar resultados distintos a los actuales. Por otro lado, es muy poco probable que la nueva administración logre alcanzar sus objetivos de reclutamiento. Asumiendo que la nueva Guardia Nacional logra juntar 50 mil elementos entre los operativos de la Policía Federal y las Fuerzas Armadas (algo dudoso), la administración tendría que reclutar cerca de 100 mil elementos más. De 1998 a 2018 las Fuerzas Armadas reclutaron cerca de 1,700 elementos al año. A este ritmo, tomarían 59 años llegar al objetivo de reclutamiento. Si tomamos el caso de la Policía Federal, que en un esfuerzo excepcional reclutó alrededor de 3400 elementos por año entre 2006 y 2012, la meta se alcanzaría en 30 años.

Asimismo, no queda claro cómo se decidió el número de coordinaciones regionales, ni se especifica por qué ese número sea el idóneo. Se indicó que se instalarán «dónde más se necesiten», sin especificar qué criterios se utilizarán para su asignación. Si el objetivo es cubrir toda la extensión del territorio nacional, cada zona comprendería en promedio 7,384.9 kilómetros cuadrados o; es decir, 14.7 kilómetros cuadrados por cada elemento de la Guardia Nacional.

Reinventando la rueda

Aunado a las críticas anteriores, la propuesta de la Guardia Nacional es un intento más por reinventar la rueda en materia de seguridad. Es un ejemplo de lo que Daniel Sabet considera como una de las principales paradojas de las reformas policiales en México: cambios aparentemente dramáticos y radicales, como disolver una corporación y crear una nueva en su lugar, en la práctica no conllevan a reformas sustanciales en la calidad de los servicios policiales.

Desde el sexenio de Ernesto Zedillo, todos los presidentes han creado nuevas corporaciones policiales federales argumentando que las existentes están tan dañadas que es mejor empezar de cero a tratar de mejorar instituciones imperfectas.1 Sin embargo, tras cada ritual de destrucción y refundación, las condiciones reales de seguridad en el país no han mejorado; por el contrario, el 2018 será el año más violento en la historia moderna del país.

El gobierno en puerta justifica crear la Guardia Nacional argumentando que desde 2006 no se ha avanzado en nada en el fortalecimiento de las policías civiles. Si bien es fundamental reconocer que aún existen muchas deficiencias en las policías civiles de los tres órdenes de gobierno, sería incorrecto afirmar que no se han producido avances. La Policía Federal hoy cuenta con significativamente más capacidades tecnológicas y humanas que en 2006. Lo mismo puede decirse de algunas policías estatales y municipales—por ejemplo la Fuerza Civil de Nuevo León2 y las policías municipales de Morelia y Ciudad Nezahualcóyotl. Es cierto que dichos avances no necesariamente se han visto traducidos en mejoras sustantivas en las condiciones de seguridad a nivel nacional. Sin embargo, ello es producto del tamaño y la naturaleza del fenómeno delictivo, así como de la falta de constancia en la consolidación de las policías civiles.

También es verdad que persiste la corrupción y el abuso en las corporaciones policiales. Sin embargo, las Fuerzas Armadas tampoco son un ejemplo de incorruptibilidad. Basta recordar que los Zetas fueron fundados por desertores de grupos de élite del Ejército, entre otros casos emblemáticos de corrupción militar. En materia de abusos, las Fuerzas Armadas parecen ser más propensas a la tortura y al maltrato de detenidos y más letales3 que las corporaciones civiles.

¿De dónde sacan en el #PlanDePazySeguridad que los militares son buenos policías? Qué gran error. Hoy publico con @LaydaNegrete

Y Laura Aquino un análisis con datos de ENPOL 2016, en @Pajaropolitico: Ejército y Marina bajo la lupa https://t.co/voREGEqQi2 pic.twitter.com/8rna7BLFby — Lilian ChapaKoloffon (@cklilian) November 15, 2018

Por ello, queda en duda que fundar una nueva corporación policial, a imagen y semejanza de las Fuerzas Armadas, vaya a derivar por sí misma en una corporación eficaz, incorruptible y respetuosa de los derechos humanos.

Asimismo, la refundación de nuestras policías cada sexenio es problemática por las dos siguientes razones. Primero, crear instituciones nuevas es un proceso altamente costoso y sumamente lento. Es necesario definir desde lo crucial—como el marco normativo—hasta lo mundano—como el color de los uniformes y las patrullas. Todo esto toma tiempo, dinero y esfuerzo que se vería mucho mejor utilizado si se enfocara al trabajo policial en sí. Segundo, toda institución nueva se enfrenta a una curva de aprendizaje, y cada vez que se disuelve una corporación se pierden las lecciones aprendidas de las fallas de la gestión, esquemas de medición del desempeño, entre otros. Al mismo tiempo, dado que el esfuerzo administrativo se enfoca en darle vida a la nueva institución, tienden a heredarse los vicios y normas informales que regían el comportamiento de sus antecesoras.

Dado lo anterior, es imperativo que el gobierno entrante reconsidere su propuesta de crear la Guardia Nacional, y en su lugar, dedique sus esfuerzos a consolidar y mejorar las corporaciones policiales existentes, en los tres ámbitos de gobierno. Ello no implica que las Fuerzas Armadas no puedan continuar participando de forma extraordinaria y temporal en labores de seguridad pública, pues es verdad que aún no existen las condiciones para su retiro. La experiencia con los rituales sexenales de refundación institucional en materia de seguridad deja claro que los costos de crear la Guardia Nacional muy probablemente serán mayores que sus potenciales beneficios. Lo que hace este caso más apremiante es que elevar la militarización de la seguridad pública a nivel constitucional podría ser irreversible, pues difícilmente se repetirán las condiciones políticas y sociales de las que goza López Obrador.



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Si bien Enrique Peña Nieto no deshizo la Policía Federal, sí lanzó su presidencia prometiendo crear una nueva Gendarmería Nacional de 50 mil elementos—que al final terminó siendo un apéndice de la Policía Federal con 5,000 gendarmes. Por otro lado, su administración sí incurrió en el ritual destructivo al disolver la extinta Secretaría de Seguridad Pública y crear la Comisión Nacional de Seguridad en su lugar. Conger, L. (2014). The Private Sector and Public Security: The Cases of Ciudad Juárez and Monterrey. In D. A. Shirk, D. Wood, & E. L. Olson (Eds.), Building Resilient Communities in Mexico: Civic Responses to Crime and Violence (pp. 173-209). Washington DC: Wilson Center Mexico Institute and University of San Diego Justice in Mexico Project. Cabe recalcar que la letalidad «colateral»—es decir de civiles no opositores a las fuerzas públicas—fue mayor entre las policías que las Fuerzas Armadas.