Ondertekening Brexit-akkoord

Hoe hield de EU de rijen gesloten tegenover Londen?

De EU-lidstaten zijn opvallend eensgezind als het gaat over de Brexitonderhandelingen. Waar komt die eenheid vandaan?

De leiders van de EU dineren tijdens een EU-top in Salzburg, september dit jaar. Beeld Dario Pignatell

Het wordt de hoogmis van de eenheid zondag in Brussel, als de Europese regeringsleiders bijeenkomen om het Brexitakkoord af te zegenen. Waar de lidstaten normaliter over werkelijk alles ruziën (migratie, zomertijd, CO2-uitstoot, begrotingsregels, EU-budget, digitaks) hielden premier Mark Rutte en zijn 26 EU-collega’s de gelederen tijdens de Brexitonderhandelingen strak en gesloten. Opvallend, want de belangen van de lidstaten bij de Brexit lopen ver uiteen. Wat maakt de Unie deze ene keer bijna te mooi om waar te zijn?

1. Nachtmerrie

Allereerst was er de aardschok van de Brexit zelf, die ook de bewoners van de Brusselse bubbel niet voelden aankomen. EU-president Donald Tusk had daags vóór het Britse Brexitreferendum (23 juni 2016) nog alle 27 leiders gesproken en twee mogelijke reacties voorgelegd: een voor de Remain-uitslag, een voor Leave. Over de tweede wilden de leiders niets eens praten.

Des te harder de klap, vrijdagochtend de 24ste. ‘Een nachtmerrie was werkelijkheid geworden’, zegt een EU-ambassadeur. ‘Een breed kartelmes door het Uniehart’, herinnert een diplomate de gevoelens. Dat het Verenigd Koninkrijk de EU ging verlaten was niet de grootste ramp, het land stond toch al sinds jaar en dag met één been buiten de Unie. ‘Maar dat dit ongestraft zou gebeuren, zonder nadelen voor Londen, dat was de echte existentiële angst bij de leiders. Dat andere lidstaten het Britse voorbeeld zouden volgen en de EU onder hun ogen uiteen zou rafelen’, aldus een betrokken EU-ambtenaar.

Eenheid was geboden, simpelweg om te overleven. ‘Wij zijn vastbesloten onze eenheid als 27 te behouden’, zei Tusk namens de leiders die dramatische vrijdagochtend. ‘Voor ons allemaal is de Unie het kader van onze gezamenlijke toekomst.’ Later op de dag voegden de Europese Commissie en het Europees Parlement zich in dit koor. ‘Dit is een ongekende situatie maar we zijn verenigd in onze reactie. De Unie van 27 zal doorgaan.’

Opmerkelijk was de persoonlijke noot die Tusk toevoegde: ‘Mijn vader heeft me geleerd: wat je niet doodt, maakt je sterker.’

De vastberadenheid van de EU27 werd zeker geholpen door het internationale politieke klimaat in 2016. Donald Trump won de verkiezingen in de VS, Poetin toonde zijn machtshonger steeds openlijker, China zijn economische spierballen. De EU27 kon niet anders dan ‘haar lot in eigen hand nemen’, zoals bondskanselier Angela Merkel het verwoordde. Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker zou later schertsend zeggen dat Trump en David Cameron (de Britse premier die het Brexitreferendum uitriep) de Karelsprijs verdienen, de eervolle beloning voor mensen die zich inspannen voor de Europese eenwording.

Om de eenheid van de 27 te bestendigen, kwam er ook razendsnel een toekomstvisie: de Verklaring van Bratislava. In de Slowaakse hoofdstad onderschreven de leiders in september 2016 dat de EU ‘hoewel niet perfect’ het beste antwoord was op alle vragen en bedreigingen van de toekomst. Er volgde een reeks voorstellen (de Agenda van Bratislava) om de migratie onder controle te brengen, de veiligheid te versterken en meer banen te scheppen.

‘Bratislava was de geboorte van de EU27’, zegt een aanwezige EU-ambtenaar. Helemaal vlekkeloos verliep die bevalling overigens niet. De boot waarop de leiders de heuglijke gebeurtenis vierden, liep vast vanwege laag water op de Donau.

Het Europees Parlement Beeld ANP

2. Schokbreker

Zeker zo belangrijk voor de eenheid van de 27 was de structuur die ze opzetten om de onderhandelingen met Londen te voeren. Met de zeer ervaren politicus Michel Barnier als hoofdonderhandelaar, gesteund door een taskforce die elke minuut van de dag (en nacht) kon terugvallen op de expertise en kennis van ruim 30 duizend Commissieambtenaren, nam de EU27 van meet af aan het voortouw. Barnier onderhield nauw contact met de werkgroep van vertegenwoordigers van de lidstaten, het Europees Parlement, reisde alle lidstaten af, sprak met talloze belangengroep en tijdens de EU-toppen werden de leiders steevast tot in details door hem bijgepraat.

‘Een gigantische schokbreker’, omschrijft een Commissieambtenaar deze aanpak van de onderhandelingen. Potentiële onenigheid tussen de lidstaten werd opvangen door de gelaagde aanpak van werkgroep, taskforce, EU-top. ‘Als de lidstaten de leiding hadden genomen, hadden ze elkaar doodgebeten’, stelt een diplomaat. Nu stelden de leiders meestal binnen een paar minuten de verreikende onderhandelingsmandaten van Barnier vast.

Strategisch slim was ook de door de EU afgedwongen fasering van de onderhandelingen: eerst de scheiding regelen (gedeelde ‘pijn’) pas daarna praten over de toekomstige handelsrelatie (het verdelen van de ‘pijn’). Die toekomstige betrekkingen, leggen de belangentegenstelling tussen de 27 pas echt bloot. Ierland, Duitsland en Nederland voeren immers veel meer handel met het Verenigd Koninkrijk dan Italië, Roemenië en Bulgarije. De eenheid tot nog toe is geen garantie voor gezamenlijk optrekken in de toekomst, zoals het gedoe de laatste dagen over Gibraltar (Spanje) en visserij (Frankrijk) leert (zie kader).

3. Theater

Minstens zo bepalend voor Europese eenheid als de vrees (voor uiteenrafelen) en de onderhandelingsopzet was de provocatieve puinzooi in Londen. May die haar collega’s tijdens de EU-top in Salzburg de les leest, die EU-burgers in Groot-Brittannië wegzet als voordringers; onderhandelaar David Davis die alle openstaande rekeningen van het Verenigd Koninkrijk bij de EU wil schrappen; minister van Buitenlandse Zaken Boris Johnson die suggereert dat de EU naar haar geld kan fluiten: het voedde het wantrouwen en niets verenigt beter dan een gezamenlijke vijand.

Het ontgaat de EU-onderhandelaars niet dat Londen de Britse burgers wonend in Spanje of Frankrijk ‘expats’ noemt, waar de EU-burgers in Groot-Brittannië ‘migranten’ heten.

Dan was er de gezamenlijke verbijstering over de chaos en onwetendheid bij de Britse onderhandelaars: Davis die zelden kwam, van niets wist, vervolgens vervangen werd door Dominic Raab die het Brexitakkoord wel sloot maar 48 uur later aftrad uit onvrede met dat akkoord. Maar de grootste blunder van May waren haar pogingen de 27 lidstaten uiteen te spelen. Vrijwel alle EU-hoofdsteden werden vereerd met bezoekjes van Britse bewindslieden. ‘Ze probeerden op agressieve wijze de eenheid te breken’, zegt een diplomaat. De 27 hielden elkaar keurig op de hoogte van de Britse manoeuvres. May zelf bezocht afgelopen zomer bondskanselier Merkel en de Franse president Emmanuel Macron: ze kreeg nul op rekest. Macron en Merkel waren harder dan Barnier.

‘Londen staat bekend om zijn theater’, zegt een EU-ambtenaar. ‘Maar dit?’ Een EU-ambassadeur stelt vast dat het Verenigd Koninkrijk werd bewonderd om zijn superbe diplomatie. ‘Wel, die reputatie heeft een behoorlijke deuk opgelopen.’