Mit einem einheitlichen Standardprodukt für Altersvorsorge will die EU den Durchbruch erreichen. Die Crux: die Gesetze der Mitgliedstaaten unter einen Hut zu bekommen – Experten zweifeln an der Umsetzbarkeit.

Setzt die EU-Kommission zum großen Wurf an und entwickelt 25 Jahre nach Schaffung des gemeinsamen Binnenmarkts auch einen gesamteuropäischen Markt für Altersvorsorge? Geht es nach der Brüsseler Behörde und ihrem Verordnungsentwurf für ein europaweites privates Altersvorsorgeprodukt (PEPP nach den englischen Anfangsbuchstaben), soll es zumindest eine größere Auswahl für Verbraucher und eine bessere Harmonisierung geben. Inzwischen sind auch das Europa-Parlament und die nationalen Regierungen in den Trilog-Prozess eingebunden. Doch in den Lobbygruppen und Verbraucherschutzverbänden ist noch deutliche Skepsis zu vernehmen – durchaus auch an dem grundsätzlichen Ziel eines gemeinsamen Marktes oder standardisierten Produkts für Altersvorsorge.

Philipp Krohn Redakteur in der Wirtschaft, zuständig für „Menschen und Wirtschaft“. F.A.Z.

Die Logik des Binnenmarktes besteht darin, dass gemeinsame Regeln Anbietern von Produkten und Dienstleistungen höhere Skaleneffekte erlauben, also durch den Einsatz gleicher Produktionsverfahren deutlich mehr Konsumenten erreichen können. Das führt zu geringeren Kosten für die Verbraucher und zu gut überprüften Produkten mit hohen Standards. In der Altersvorsorge aber ist der Binnenmarkt noch lange nicht Realität. Britische Anbieter wie Standard Life und Clerical Medical haben mit anderen Vorsorgekonzepten zeitweise viele Vertriebspartner für sich eingenommen. Solche Expansionsbemühungen sind aber mit sehr hohen Kosten verbunden, weil in jedem Markt andere Regeln gelten.

Die Kommission argumentiert, dass Vorsorgeanbieter durch fragmentierte Märkte daran gehindert sind, Risiken ausreichend zu diversifizieren, Skaleneffekte zu erzielen und Innovationen zu erreichen. Im Vergleich zu den Vereinigten Staaten seien sie dadurch benachteiligt. Die Brüsseler Behörde strebt nun Instrumente wie ein Gütesiegel, ein standardisiertes europaweites Produkt zu niedrigen Kosten und eine klarere Regelung zur Portabilität von Verträgen in andere EU-Mitgliedsländer an. Damit soll es auch Menschen mit internationaler beruflicher Laufbahn erleichtert werden, privat für den Ruhestand vorzusorgen. Entsprechende Regeln hatte die Kommission auch schon für die betriebliche Altersversorgung geschaffen. Brüssel will verhindern, dass Verbraucher im Land des Vertragsabschlusses gewährte Steuervorteile verlieren, wenn sie später in ein anderes Land ziehen. Die Kommission beruft sich darauf, dass eine Studie zeige, die Verwaltungskosten ließen sich um ein Viertel senken, wenn es einheitliche Regeln für die Vorsorgeprodukte gebe.

Experten zweifeln an der Umsetzbarkeit

Doch wie einheitlich lassen sich die Regeln tatsächlich gestalten? Für die private Altersvorsorge haben die Mitgliedstaaten so unterschiedliche Regeln und Fördersysteme aufgebaut, dass eine vollständige Harmonisierung unmöglich zu sein scheint. Selbst in Deutschland stellt es sich als äußerst schwierig heraus, das in Teilen dysfunktionale Riester-Fördersystem zu reformieren. Die schwarz-rote Regierungskoalition in Berlin hat sich diese schwierige Aufgabe gerade gestellt.

„Wie will man 28 oder künftig 27 Länder mit unterschiedlicher Sozialgesetzgebung und abweichendem Steuerrecht zusammenbekommen“, fragt Ulrich Zander, Vizepräsident des Bundesverbands Deutscher Versicherungskaufleute. „Wir bekommen noch nicht einmal unsere fünf Durchführungswege in der betrieblichen Altersversorgung auf die Reihe.“ Er bezweifelt, dass das Problem viele Arbeitnehmer betrifft, da die meisten von ihren Arbeitgebern entsandt würden und deshalb bei grenzüberschreitender Tätigkeit abgesichert seien. Auch die angestrebte Architektur des PEPP gefällt Zander nicht. „Es gibt eine Vorgabe von einem Prozent Kosten. Das passt nicht zu den tatsächlichen Verwaltungskosten, und da ist die Beratung noch gar nicht mit drin“, sagt er. Ein standardisiertes Produkt mit geringem Beratungsbedarf passt aus seiner Sicht nicht zu den Bedürfnissen der Verbraucher.

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Obgleich der institutionalisierte Verbraucherschutz die Regulierung des Finanzmarktes durch die EU insgesamt gutheißt, ist auch er bei dem aktuellen Projekt ausgeschert. „Wir halten das Vorhaben für so sinnlos wie einen Kropf“, sagt Lars Gatschke, Finanzmarkt-Fachmann des Verbraucherzentrale Bundesverbands. PEPP hätte nach seiner Einschätzung ein Auftakt sein können, um die Produkt- und Vertriebsregulierung nach Gesichtspunkten des Verbraucherschutzes umzugestalten. Steuerliche und zivilrechtliche Unterschiede könnten nicht harmonisiert werden, unklar bleibe auch, ob zum Beispiel deutsche Steuervorteile nach einem Umzug in die Niederlande weiter gelten sollten. Der Binnenmarkt werde eine Wunschvorstellung bleiben, da Anbieter aus großen Ländern zurückhaltend mit einem Markteintritt etwa in den baltischen Staaten blieben.

Auch die Anbieterseite ist nicht enthusiastisch. „Wir begrüßen die Diskussion um PEPP, sehen aber die steuerliche Komplexität“, sagt Björn Deyer, Leiter der Altersvorsorge von Union Investment. Die Kommission gehe von mobilen Verbrauchern aus. Die hohen Kosten, um ein europaweites Vertriebsnetz aufzubauen, unterschätze die Behörde womöglich. „Aber das Ziel, eine höhere Kapitalmarktpartizipation zu erreichen, teilen wir. Nur so schließt man die Vorsorgelücke“, sagt Deyer.