In 2010 werd het Koninkrijk ‘herschikt’. Curaçao heeft in twee referenda gekozen voor een ‘associatie’ met Nederland. Dat bestendigde de bestaande verhouding tot Nederland, die al sinds 1954 in het Statuut van het Koninkrijk is geregeld. Met één verschil: het eiland staat nu rechtstreeks als land in het Koninkrijksverband in plaats van als onderdeel van een federatie van vijf of zes eilanden. Het kreeg zijn status als autonoom land binnen het Koninkrijk inclusief schuldensanering. Voorwaarde was wel dat Curaçao voortaan een sluitende begroting moest hebben. Het College financieel toezicht (Cft) ziet daarop toe.

Door de huidige economische malaise voldoet Curaçao niet meer aan de (financiële) voorwaarden die het Koninkrijk heeft gesteld. Op voorspraak van het Cft zal de Rijksministerraad (de Nederlandse Raad van Ministers aangevuld met de gevolmachtigde ministers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten) binnenkort besluiten om Curaçao een ‘aanwijzing’ te geven, maar je kunt op je vingers natellen dat daardoor de economische ellende op Curaçao niet zal afnemen.

Een ‘aanwijzing’ houdt in dat de overheidsuitgaven onder curatele van het Cft geplaatst zullen worden. Dat beknot de autonomie van Curaçao fors. Zowel in Nederland als op Curaçao is dit een zeer impopulaire maatregel. Nederland ziet zich gedwongen om zich met de interne aangelegenheden van Curaçao te bemoeien en op Curaçao beleeft men dat als gezichtsverlies voor de zittende regering en als een doodsteek voor noodzakelijke innoverende investeringen.

Volgens ons is een ‘aanwijzing’ zinloos en werkt ze contraproductief. En ze houdt geen rekening met de oorzaak van de dalende belastinginkomsten: de huidige crisis in Venezuela heeft een veel grotere impact dan gedacht. We kunnen de huidige misère op Curaçao daarom beter aangrijpen om koninkrijksbreed nieuwe wegen in te slaan, zodat we minder afhankelijk worden van Venezuela.

De flamingo’s komen niet terug

Natuurliefhebbers ontdekten het al enige jaren geleden: de flamingo’s die van Curaçao naar het Venezolaanse vasteland vlogen, kwamen niet meer terug. Ze waren opgegeten door hongerige Venezolanen.

“We leven in Venezuela niet meer van dag tot dag, maar van uur tot uur”, zegt de Venezolaanse historicus Gerardo Gonzalez, die binnenkort hoopt te promoveren in Leiden. Volgens hem kampt zijn land met de ergste humanitaire crisis van de afgelopen honderd jaar in deze regio. De Wereldbank verwacht een hyperinflatie van meer dan 1 miljoen procent dit jaar. Er is tekort aan water, elektriciteit, voedsel en medicijnen. Ruim drie miljoen Venezolanen zijn het land ontvlucht.

De basisvoorzieningen die nu zo schaars zijn, werden met de introductie van de ‘Bolivariaanse revolutie’ van president Hugo Chávez gratis of voor spotprijzen aangeboden aan ‘de gewone Venezolaan’. De gesubsidieerde producten werden in rap tempo tegen marktprijzen over de grens gesmokkeld, wat de schaarste juist aanwakkerde. Het leger controleert deze smokkelroutes tegenwoordig volledig, dus daar hoef je geen staatsgreep van te verwachten, zegt Gonzalez. Het hele land is in een survival mode gebracht en dat lijkt de tactiek om de macht te behouden.

De crisis in Venezuela heeft grote gevolgen voor Curaçao. Mede door de sancties tegen staatsoliemaatschappij Petróleos de Venezuela SA (PdVSA) en de beslagleggingen op PdVSA-bezittingen, ligt de raffinaderij op Curaçao vrijwel stil. Daar werken zo’n duizend mensen en daarnaast nog twee- à drieduizend indirect, zodat in totaal zo’n vierduizend gezinnen worden geraakt. De vakbonden waarschuwden al voor grote sociale onrust.

Ook de haven en havengerelateerde activiteiten zijn grotendeels afhankelijk van olie. De achthonderd tot duizend scheepsbewegingen per jaar hangen vooral samen met de raffinaderij en veel minder met de andere havenactiviteiten, zoals containervervoer en het droogdok. De inkomsten uit het haven- en loodswezen zijn daarom nagenoeg opgedroogd.

Gesloten kraampjes op de markt in de wijk Punda in het centrum van Willemstad. Op deze markt verkopen Venezolanen vers fruit, dat ze met bootjes overbrengen van het vaste land. Veel marktkraampjes zijn gesloten vanwege het exportverbod door de crisis in Venezuela. Beeld ANP

Pas begin mei 2019 gaven de Verenigde Staten een waiver (tijdelijke uitzondering op de sancties) om de Curaçaose raffinaderij te kunnen laten draaien, zij het niet op Venezolaanse olie. De raffinaderij kan nu een nieuwe exploitant zoeken, maar gegadigden zullen niet meteen te hoop lopen om de sterk verouderde raffinaderij over te nemen.

En dat is nog niet alles. De op Curaçao gevestigde en door de Venezolaanse crisis getroffen luchtvaartmaatschappij Insel Air heeft de claim van 100 miljoen dollar aan achterstallige betalingen niet overleefd. Ondanks een financiële injectie van 33 miljoen gulden uit de Curaçaose staatskas ging Insel Air begin dit jaar failliet.

Het verblijftoerisme uit Venezuela is ingestort, wat voor Curaçao zo’n 140 miljoen gulden aan gederfde inkomsten per jaar betekent. De economie wordt meegesleurd de diepte in, winkels sluiten hun deuren, ondernemers verlaten het eiland, de belastingopbrengsten dalen dramatisch.

Het eiland weet zich geen raad met de ruim zesduizend ongedocumenteerde Venezolaanse vluchtelingen en er dreigt een gevaar voor de volksgezondheid omdat velen van hen niet gevaccineerd zijn. De Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten berekende een daling van 8,5 procent op het reële bruto binnenlands product van Curaçao bij het scenario dat zich nu afspeelt. Zoiets ingrijpends is in geen honderd jaar voorgekomen.

Een treurige toestand

De situatie doet denken aan die van begin twintigste eeuw. Nederlands consul-generaal te Caracas mr. A.F. van Leijden rapporteerde in 1901 aan Den Haag: “Men krijgt de indruk van een zieke die sterft aan verval van krachten. De straten zijn vol bedelaars, handel staat stil, de effecten dalen gestadig, het sterftecijfer is ongemeen hoog. Ik geloof niet dat de tegelijk geestelijke en stoffige degeneratie van dit land ergens hare wedergade vindt.” In datzelfde jaar presenteerde de Nederlandse parlementariër H. van Kol het beroemde verslag ‘Een noodlijdende kolonie’ over de ‘treurige toestand’ van de economie van Curaçao aan de Tweede Kamer.

Die ‘treurige toestand’ had ook toen al te maken met de politiek van Venezuela. Sterker nog, die nauwe verbondenheid van Curaçao en Venezuela begint al in de Spaanse tijd. De havens van Venezuela vielen niet onder de gemonopoliseerde Spaanse handel. In oorlog met Spanje hebben Nederland (1634) en Engeland (1797) eilanden voor de kust van Venezuela op Spanje veroverd, waarmee Curaçao en Trinidad de overslaghavens voor Venezuela werden.

De sterke positie die Curaçao zo kreeg, was het zwakke centrale gezag in Venezuela een doorn in het oog. Mede daarom werden in 1882 de ‘Antillenrechten’ ingevoerd: een extra belasting van 30 procent op alle goederen die uit of via de Antillen (inclusief Trinidad) naar Venezuela werden verhandeld. Die belasting was vooral bedoeld om de rechtstreekse handel op de Venezolaanse havens te bevorderen. Op Curaçao leidde de maatregel tot grote armoede, omvangrijke smokkelhandel en ernstige diplomatieke complicaties met Nederland. De Antillenrechten werden pas in 1974 afgeschaft.

Shell moest intussen voorzichtig opereren in Venezuela. De eerste concessie in het Mene Grande-veld rond Maracaibo kreeg het in 1912, en dat was slechts vier jaar nadat Nederland met militair ingrijpen een Venezolaanse blokkade van de Curaçaose haven had doorbroken. Dankzij dat Nederlandse ingrijpen kon vicepresident Gómez de noodtoestand afkondigen en zichzelf tot president van Venezuela uitroepen. In deze periode stabiliseerden de verhoudingen met Curaçao en Nederland. Gómez nam er genoegen mee dat Shell zijn grootste raffinaderij in 1915 op Curaçao bouwde en een klein complex nabij Maracaibo installeerde voor Venezolaans binnenlands gebruik.

De ‘noodlijdende kolonie’ werd in rap tempo een welvaartswonder. De raffinaderij op Curaçao breidde in de jaren twintig en dertig uit tot een immens industrieel complex met meer dan tienduizend werknemers. Maar na de dood van president Gómez in 1935 brak er een nieuwe periode van instabiliteit aan. ‘Wij hebben hen rijk gemaakt’, was het sentiment in Venezuela, gevoed door de populistische pers.

Een bord met de Venezolaanse vlag in de wijk Otro Banda in het centrum van Willemstad. In deze wijk wonen van oudsher veel Venezolanen. Beeld ANP

Venezuela beheerst raffinaderij

In de oorlogsperiode draaide de Curaçaose raffinaderij op volle toeren; ze was cruciaal voor de geallieerde oorlogsvoering. Britse en later Amerikaanse legereenheden beschermden deze belangen op het eiland. Aanvankelijk eiste de Amerikaanse president Roosevelt dat ook Venezuela betrokken zou worden bij de bescherming van de eilanden voor haar kust. De kwestie leidde tot grote diplomatieke spanningen tussen Nederland en de VS, maar uiteindelijk kreeg Nederland zijn zin: Amerika stuurde troepen zonder betrokkenheid van Venezuela. Venezuela nam daarna het besluit om de olietoevoer naar Curaçao en Aruba te beperken.

Nog tijdens de oorlog, in 1943, nam Venezuela een wet aan die bepaalde dat de buiten Venezuela gelegen raffinaderijen in het Caribisch gebied (lees Curaçao en Aruba) slechts aardolie afkomstig uit oude concessies konden verwerken. Olie die werd gewonnen op grond van na 1943 uitgegeven concessies mocht slechts in Venezuela zelf of buiten het Caribisch gebied worden verwerkt.

Deze wet was nadrukkelijk gericht tegen de raffinaderijen van Curaçao en Aruba. Venezuela hoopte dat de toevoer van olie aan de raffinaderijen op de Nederlandse Antillen door deze maatregel na zo’n tien jaar zou afnemen, en dat die raffinaderijen daardoor gaandeweg in belang zouden afnemen. “Dat deze vlieger niet is opgegaan wordt hier als een ernstige tegenvaller beschouwd”, aldus de tijdelijk zaakgelastigde in Caracas aan de Nederlandse regering in 1954. Dat was te danken aan het feit dat het Mene Grande-veld, met zijn oude concessie, zo rijk aan olie was. Maar Shell werd direct na de oorlog wel gedwongen een nieuwe raffinaderij in Venezuela te bouwen. De raffinaderij op Curaçao diende verregaand ‘gerationaliseerd’ te worden – ingekrompen dus.

Tussen 1952 en 1969 verminderde het aantal werknemers van Shell op Curaçao met 75 procent; het zou tot grote sociale spanningen in de gemeenschap leiden aan het eind van de jaren zestig. Ook de uitbarsting van 30 mei 1969, een staking die uitliep op een volksopstand waarbij een deel van de stad afbrandde, hangt samen met het Venezolaans beleid.

Nieuwe exploitanten voor oude industrie

In 1976, bijna dertig jaar nadat Shell gedwongen was raffinaderijen in Venezuela te bouwen, ten koste van die op Curaçao, werden die genationaliseerd en samen met andere buitenlandse oliemaatschappijen ondergebracht onder het staatsbedrijf PdVSA. Onderhandelingen over ‘preferente’ prijzen voor de raffinage van Venezolaanse olie op Curaçao liepen op niets uit. In 1985 verkocht Shell het hele industriële complex aan het Eilandgebied Curaçao, die de exploitatie verhuurde aan het Venezolaanse PdVSA. Dat contract loopt eind 2019 af. En zoals gezegd, een nieuwe exploitant is niet zomaar gevonden.

Wellicht kan de huidige crisis in Curaçao een aanzet zijn om de afhankelijkheid van Venezuela te verminderen. In januari kwam een Nederlandse handelsdelegatie onder leiding van minister-president Rutte naar Curaçao tijdens de ‘Bon Bini for Business Summit’ om Nederlandse investeerders over te halen te investeren in de Curaçaose economie.

De Curaçaose regering heeft een ‘groeistrategie’ opgesteld, op weg naar economische ontwikkeling, goed bestuur en een sluitende begroting. Ze heeft plannen om Curaçao zich te laten aansluiten bij de ‘Smart City Roadmap’, zodat het eiland zich niet meer zo sterk richt op olie, maar op ICT. Dat heeft alleen zin als ook samenleving én overheid verregaand gedigitaliseerd worden, iets wat op een klein eiland trouwens relatief makkelijk gaat.

Deze initiatieven bevorderen duurzaamheid en bieden nieuw perspectief in donkere tijden. Ze vergen wel aanzienlijke investeringen en een intensieve coördinatie. Dat vraagt om een koninkrijksbrede aanpak. Niet om een ‘aanwijzing’.

Alleen zo kunnen we voorkomen dat we ook op Curaçao flamingo’s moeten eten.

Lees ook:

Onrust in Willemstad, nu Curaçaoërs vrezen voor massale werkloosheid

Op Curaçao komt deze weken alles samen. Een vluchtelingenstroom, het stilleggen van de Isla-raffinaderij leiden tot spanningen.