Au nom de la lutte contre les passeurs, Canberra sous-traite une partie de sa gestion des demandeurs d’asile à des pays tiers. Cette politique d’externalisation inspire les gouvernements européens et indigne les défenseurs des droits humains, tant les réfugiés s’y réduisent à une monnaie d’échange.

Christy Gallois. — « Real Australians Say Welcome. To Refugees » (Les vrais Australiens souhaitent la bienvenue. Aux réfugiés), Brisbane, 2015

C’est un petit restaurant dans une ruelle du sud de Phnom Penh, un comptoir, quelques tables et une odeur de falafels. Mideast Feast propose des spécialités syriennes et libanaises. Une rareté dans une capitale certes cosmopolite mais où les ressortissants du Proche-Orient ne sont pas légion. Du Cambodge M. Abdullah Zalghanah, le propriétaire, ne connaissait rien, jusqu’à ce qu’il y soit parachuté.

M. Zalghanah est syrien. Il y a huit ans, il était encore boulanger et restaurateur à Deraa, où il vivait avec son épouse et leurs quatre enfants. Puis, comme tant d’autres, il a fui sa ville, devenue un champ de bataille, jusqu’au Liban. Il y a laissé sa famille pour se mettre en quête d’un pays d’accueil. « Je ne voyais pas d’avenir pour mes enfants au Liban, avec les milices de Bachar Al-Assad traquant les réfugiés, la situation économique et les conséquences de la guerre », raconte-t-il. En 2012 débute un long périple qui le mènera de l’autre côté du monde, porté par l’espoir de rejoindre l’Australie, un pays « paisible » où, lui a-t-on dit, « on peut se reconstruire une vie en six mois ». « Dans la communauté syrienne, il se disait que l’Australie était une meilleure option que l’Europe. Et j’avais un frère là-bas, qui y était parti avant la guerre », explique-t-il. On le met en contact avec des passeurs, qui l’expédient en Indonésie. Là, il doit prendre un bateau avec soixante et onze autres personnes. Une simple barque à moteur, pour une traversée de plus de quatre cents kilomètres jusqu’à l’île Christmas, territoire australien perdu au milieu de l’océan Indien. « Le voyage a été terrible. Au bout d’une journée, l’un des deux moteurs a cessé de fonctionner. Plus d’une fois, j’ai cru que nous allions mourir. » Quatre jours et une nuit d’angoisse, jusqu’à ce que les passeurs indonésiens les abandonnent sur une plage. Là, ils sont cueillis par des gardes australiens et menés dans un centre de rétention. En cet été 2013, plus de deux mille personnes s’y entassent : des demandeurs d’asile, en attente de transfert dans l’un des camps de détention sur l’île-État de Nauru ou en Papouasie-Nouvelle-Guinée. Aucun ne pourra jamais rejoindre l’Australie. Car, quelques mois plus tôt, Canberra a réactivé et durci sa politique radicale de refoulement des boat people — ce qu’on appelle la « solution du Pacifique ».

Lancée au début des années 2000, cette politique repose sur des accords passés avec ses deux voisins pauvres. En échange d’une compensation financière, ces États acceptent de recevoir les demandeurs d’asile arrivés clandestinement. Le temps que leur dossier soit examiné, ils sont détenus dans des camps extraterritoriaux construits aux frais de Canberra et gérés par des sociétés privées sous contrat avec le gouvernement. Officiellement, il s’agit de lutter contre les réseaux de passeurs en décourageant toute tentative de rejoindre les côtes par bateau.

Selon les organisations de défense des droits humains, l’Australie s’arrange avec le droit international, notamment avec le principe de non-refoulement figurant dans la convention de Genève sur les réfugiés, dont elle est signataire (1). Et sa méthode a fait école au sein de l’Union européenne, qui a mis au point des politiques d’« externalisation des frontières », tel l’accord avec la Turquie.

En Australie, les conservateurs qui ont conçu cette stratégie de sous-traitance notent une nette diminution des arrivées clandestines : moins de 150 par an entre 2002 et 2008, contre 3 000 à 5 500 par an entre 1999 et 2001 (2). Toutefois, en 2007, un rapport d’Oxfam estime son coût total — des interceptions de bateaux aux frais de gestion des camps — à plus de 1 milliard de dollars australiens (625 millions d’euros) en six ans (3), pour la prise en charge de moins de 1 700 personnes. Sous le feu des critiques, la « solution du Pacifique » a été suspendue en 2008 par le gouvernement travailliste qui arrivait au pouvoir. Les camps de Nauru et de l’île de Manus (Papouasie-Nouvelle-Guinée) ont été vidés… pour être rouverts quatre ans plus tard.

En réponse à un nouveau pic d’arrivées clandestines et de naufrages meurtriers (4), le gouvernement réactive les accords de coopération avec les deux États et durcit sa politique. Si l’Australie continue d’accueillir plusieurs milliers de demandeurs d’asile arrivés légalement sur son sol (5), elle affiche désormais une tolérance zéro vis-à-vis des clandestins. « Nul demandeur d’asile arrivé en Australie par bateau ne sera jamais autorisé à s’installer sur le territoire en tant que réfugié », assène le premier ministre Kevin Rudd (British Broadcasting Corporation, 19 juillet 2013). Peu importe la légitimité de sa demande de protection et les difficultés rencontrées pour la formuler. Un Syrien qui dépose une demande d’asile pour l’Europe ou l’Australie à partir d’un pays voisin où il a pu fuir, comme la Turquie ou le Liban, s’expose à un refus sous prétexte que la requête est émise d’un pays « sûr ». Obtenir un visa temporaire n’est pas moins ardu. Quant aux clandestins pris dans les filets de cette politique, ils auront le choix entre un vol retour vers leur pays d’origine et un transfert dans les camps extraterritoriaux — pour une durée indéterminée.

Improbable accord avec le Cambodge

Si l’accord passé avec la Papouasie-Nouvelle-Guinée prévoit, en théorie, une installation permanente des réfugiés sur le territoire, dans les faits « les autorités ne leur octroient pas de statut légal », dénonce un rapport d’Amnesty International (6). Celles de Nauru refusent officiellement toute installation permanente. Les réfugiés reçoivent au mieux un visa de cinq ans, puis de dix ans, payé par les autorités australiennes. « Les camps extraterritoriaux, qui étaient à l’origine des lieux de transfert, sont ainsi devenus des centres de détention permanente, sans autre issue que le retour au pays », nous explique M. Ian Rintoul, porte-parole de la Refugee Action Coalition, une organisation non gouvernementale (ONG) australienne.

Quand M. Zalghanah est transféré à Nauru, en avril 2014, environ 1 200 personnes y vivent. « Nous dormions à quarante dans de grandes tentes sales, sans aucune intimité. Il n’y avait que dix toilettes et dix douches sans porte. Nous n’étions pas des criminels, mais ce camp, c’était une prison. » Au-delà de ces conditions de vie insupportables, c’est sa situation, floue et sans issue, qui le détruit. « Nous étions tous sous antidépresseurs et sous somnifères pour pouvoir dormir. L’atmosphère n’a cessé de se dégrader, avec des rixes qui éclataient, mais surtout des suicides. Je me souviens d’un homme qui a avalé une boîte de pilules, d’un autre qui s’est immolé par le feu… » M. Zalghanah perd le compte, mais les disparus peuplent toujours ses cauchemars. En dépit des restrictions d’accès imposées par les autorités, plusieurs enquêtes successives dénoncent les conditions de vie des détenus. Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), dont une délégation s’est rendue à Nauru fin 2013, évoque une « détention systématique et arbitraire » contraire au droit international, et critique l’absence de solution à long terme pour des personnes maintenues dans l’incertitude (7).

À partir de 2013, la campagne « Frontières souveraines », opération militaire de refoulement des navires clandestins vers leur point de départ, limite les arrivées. Mais il devient urgent de trouver une solution pour les quelque trois mille réfugiés entassés à Manus et Nauru. La Nouvelle-Zélande a bien proposé d’en accueillir cent cinquante chaque année, mais l’Australie a décliné l’offre, estimant qu’une telle perspective, trop alléchante, ne ferait que soutenir le commerce des passeurs. Canberra pense trouver son salut dans l’externalisation.

Le 26 septembre 2014, M. Scott Morrison, alors ministre de l’immigration, annonce la signature d’un accord inédit avec le Cambodge. Négocié en secret, il prévoit l’installation sur le territoire cambodgien d’une partie des réfugiés parqués à Nauru, Phnom Penh recevant en échange 40 millions de dollars australiens (25 millions d’euros) sous forme d’aide au développement. Le voyage, l’accueil et l’installation des réfugiés sont également à la charge de l’Australie, laquelle prévoit d’y consacrer un budget global de 15 millions de dollars (9,4 millions d’euros), sans plus de précision.

« L’un des pays les plus riches du monde a convaincu l’un des plus pauvres d’accueillir les réfugiés dont il ne veut pas », résume le magazine américain Foreign Policy (8), tandis que M. António Guterres, l’actuel secrétaire général de l’Organisation des Nations unies, alors haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés, critique une « inquiétante dérogation aux normes internationales (9) ». S’il ne viole pas explicitement le droit international, l’accord n’en constitue pas moins « un dangereux précédent qui porte atteinte à l’intégrité du système de partage des responsabilités à l’égard des réfugiés », analyse Madeline Gleeson, avocate et chercheuse à l’université de Nouvelle-Galles du Sud (10).

« Avec cet accord, l’Australie espère avoir enfin trouvé la pièce manquante de sa politique d’asile extraterritorial : une solution de long terme », souligne la chercheuse. L’entente est au moins claire sur un point : les réfugiés doivent se porter volontaires. Or les prisonniers de Nauru n’accueillent pas la nouvelle avec enthousiasme. Alors que les ministres de l’intérieur australien et cambodgien sablent le champagne, une nouvelle vague de protestations agite les camps entre fin septembre et début octobre 2014. Quand les premières délégations cambodgiennes s’y rendent, début 2015, aucun volontaire ne se présente. « Dans les mois qui ont suivi, on nous a rapporté des pressions exercées sur les réfugiés, du chantage, de fausses promesses », dit M. Rintoul. En vain : seuls sept d’entre eux acceptent d’être envoyés au Cambodge.

M. Zalghanah est du nombre. En 2016, il consent à sa relocalisation à Phnom Penh, à condition que l’Australie y rapatrie également sa famille restée au Liban. « Au début, ils disaient que le rapprochement familial était impossible. Mais, après un an, ils ont fini par me dire que ma famille me rejoindrait au bout de trois ou quatre mois », raconte-t-il. Débarquant dans la capitale cambodgienne en novembre 2016, il est pris en charge par l’antenne locale de l’Organisation internationale pour les migrations. Celle-ci le guide et l’héberge pendant trois mois, à l’issue desquels il lance un projet de restaurant grâce à une allocation de l’Australie. Mais, plus d’un an après son arrivée, le rapprochement familial est au point mort. M. Zalghanah craint d’être oublié, évacué dans les vieux papiers d’un accord raté. Car l’entente entre le Cambodge et l’Australie prenait officiellement fin à l’automne 2018. Son échec est si cuisant qu’elle ne sera pas reconduite. Sur les sept réfugiés transférés, quatre ont déjà quitté le pays.

« Depuis le début, cet accord n’était qu’une vaste blague, dénonce M. Rintoul. Le gouvernement désespérait de trouver une issue à sa politique d’asile extraterritorial. En définitive, il a payé plus de 40 millions de dollars pour délocaliser sept personnes. On atteint des sommets d’absurdité. » Des tentatives de négociations similaires avec d’autres pays, dont le Kirghizstan, n’ont jamais abouti.

Reste une issue possible : l’entente conclue avec les États-Unis lors des derniers mois de la présidence de M. Barack Obama selon laquelle Washington prendrait en charge jusqu’à 1 200 réfugiés des camps extraterritoriaux. Les clauses de l’accord de septembre 2016 n’ont pas été rendues publiques. Mais, le même mois, Canberra annonçait son intention d’accueillir un nombre non défini de demandeurs d’asile sud-américains actuellement dans des camps gérés par les États-Unis. De quoi alimenter les rumeurs d’« échange de réfugiés », malgré les dénégations du gouvernement australien (11). Contre toute attente, M. Donald Trump n’a pas mis un terme à l’arrangement. Si le président américain a jugé l’accord « stupide », il s’est engagé à l’honorer. Depuis l’automne 2016, 445 réfugiés relégués à Nauru et Manus ont obtenu l’asile aux États-Unis. Washington aurait refusé près de 200 autres personnes, parmi lesquelles de nombreux Iraniens. Et aucune nouvelle procédure de transfert n’a été annoncée.

« Une population au-delà du désespoir »

Selon un rapport du Parlement d’Australie, entre 2012 et 2017, la politique de détention extraterritoriale des demandeurs d’asile aurait coûté près de 5 milliards de dollars (plus de 3 milliards d’euros) à l’État, sans compter le budget de l’« aide au développement » prévue dans les accords régionaux. Une somme coquette pour la détention de 3 127 réfugiés et demandeurs d’asile, au total, depuis 2012. Mille quatre cents d’entre eux seraient toujours bloqués à Manus et Nauru. Si les camps sont désormais ouverts, les îles n’en restent pas moins des prisons pour ces hommes, femmes et enfants qui disposent dans les faits d’une liberté de circulation relative. Expulsée en octobre dernier par les autorités nauruanes après avoir passé onze mois auprès des réfugiés, l’ONG Médecins sans frontières décrit une population « au-delà du désespoir » et recense « un nombre alarmant de tentatives de suicide et de cas d’automutilation » (12). En décembre 2018, 1 200 réfugiés et demandeurs d’asile, soutenus par l’association National Justice Project, ont lancé une procédure judiciaire à l’encontre de l’État australien, accusé devant la Haute Cour d’emprisonnement arbitraire, de persécution, de torture et de crimes contre l’humanité.

M. Zalghanah, lui, se considère comme un rescapé. En janvier dernier, après deux ans d’attente, sa famille est enfin arrivée au Cambodge.