"Evet" - Ja. Dafür wirbt Präsident Erdogan. Vielen Türken ist aber gar nicht bewusst, was ein Ja zu seiner Verfassungsreform wirklich bedeutet.

Die geplante Verfassungsreform in der Türkei ist die Grundlage für eine Autokratie. Doch sie ist auch ein komplexes Werk. Wer sie pauschal als Teufelszeug abtut, macht sich angreifbar.

Nach einer, wie es die türkische Staatsführung sagt, "ausführlichen Debatte" hat das türkische Parlament im Januar ein Referendum über eine Verfassungsreform beschlossen. Doch in Umfragen, die kurz nach dieser Debatte erschienen sind, zeigte sich: So ausführlich kann diese Debatte nicht gewesen sein. Dem Großteil der Türken war nicht klar, worum es bei dieser Reform genau geht. Die staatstreuen türkischen Medien tragen seither dazu bei, dass sich das nicht dramatisch verändert.

Auch in Deutschland ist den meisten nicht viel über die Details der Reform bekannt. Klar: Es geht um ein "Präsidialsystem", das laut Staatschef Recep Tayyip Erdogan dem Wohle der Nation in Zeiten von Putsch und Terror dient und laut dessen Kritikern das Ende der Demokratie in der Türkei bedeutet. Aber was steckt inhaltlich dahinter?

Diese Wissenslücke spielt Erdogan beim Buhlen um die Stimmen der Türken, aber auch beim Werben um die Stimmen der Deutsch-Türken in der Bundesrepublik in die Hände. Denn wer die Details nicht kennt, kann den Vorwurf aus Ankara, Europa messe mit zweierlei Maß, mitunter schwer entkräften. Bevor die Türken am 16. April über Erdogans Präsidialsystem abstimmen, lohnt sich deshalb der Blick auf die Details, die in einem 18 Artikel umfassenden Änderungsgesetz gebündelt sind.

Änderungsartikel 1: Unabhängige Gerichte sollen auch unparteiisch sein

"Die Zuständigkeit der Rechtsprechung wird im Namen des türkischen Volkes von unabhängigen Gerichten ausgeübt", heißt es in Artikel 9 der türkischen Verfassung. Künftig soll in diesem Artikel von "unabhängigen und unparteiischen Gerichten" die Rede sein.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Nichts. Letztlich würde die Reform den Artikel um eine Selbstverständlichkeit ergänzen. Ein mögliches Motiv gibt es trotzdem: Erdogan kritisiert insbesondere seit dem gescheiterten Putschversuch vom 15. Juli 2016, dass Anhänger des islamischen Exil-Predigers Fethullah Gülen das Justizsystem unterwandert hätten. Das Wort "unparteiisch" könnte hier einen Akzent setzen, der die massenhafte Entlassung von Richtern rechtfertigen soll. Wer sich dagegen Änderungsartikel 14 anschaut, muss feststellen: Mit der Reform würde der politische Einfluss auf die Justiz eher zunehmen.

Änderungsartikel 2: Mehr Jobs für Parlamentarier

"Die Große Nationalversammlung der Türkei besteht aus 550 vom Volk in allgemeiner Abstimmung gewählten Abgeordneten", heißt es in Artikel 75 der Verfassung. Stimmen die Türken Erdogans Plänen zu, steigt die Zahl der Abgeordneten auf 600.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Eine tiefgreifende Veränderung der Machtverhältnisse ginge damit nicht einher, schließlich stünde dieses Mehr an Sitzen theoretisch Politikern aller Parteien offen. Ein mögliches Motiv: Mehr Sitze bedeuten, dass mehr Parteimitglieder von Erdogans AKP einen Anspruch auf die Vorzüge eines Mandats haben – sei es in Form von Immunität oder Geld. Und vielleicht macht dieser Umstand es auch dem einen oder anderen karrierefixierten Nicht-AKP-Politiker schmackhaft, mit Ja für die Verfassungsreform zu stimmen.

Änderungsartikel 3: Europäischer Standard beim Mindestalter für Abgeordnete

"Jeder Türke kann nach der Vollendung des 25. Lebensjahres zum Abgeordneten gewählt werden", so steht es in Artikel 76 der Verfassung. Künftig sollen Türken bereits mit 18 Abgeordneter werden können.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Hier orientiert sich Erdogan am Westen. Die geplante Altersuntergrenze für ein Mandat ist gewissermaßen europäischer Standard. Abgesehen davon war das Mindestalter schon in früheren Debatten über Verfassungsreformen ein Thema.

Änderungsartikel 4: Der Präsident dominiert auch das Parlament

Die Große Nationalversammlung, das türkische Parlament, soll wachsen. (Foto: REUTERS)

In Artikel 77 heißt es: "Die Wahlen zur Großen Nationalversammlung der Türkei erfolgen alle vier Jahre." Im reformierten Artikel ist festgehalten, dass die Wahlen nur noch alle fünf Jahre und am gleichen Tage wie die Wahlen des Präsidenten stattfinden sollen.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Die türkische Führung verspricht mehr Stabilität und verweist gern auf die französische Verfassung. Dort beträgt die Legislaturperiode ebenfalls fünf Jahre und die Präsidialwahlen finden nur einen Monat vor den Parlamentswahlen statt – mit derselben Begründung: mehr Stabilität. Das Problem ist: Die geplante Verfassung ermöglicht es dem Präsidenten, der die maßgebliche Exekutiv-Gewalt im Staat bekommen soll, Vorsitzender seiner Partei zu bleiben (dazu mehr in Änderungsartikel 7). Zusammen mit dem Gleichlauf von Parlaments- und Präsidentenwahl wäre es wiederum wahrscheinlich, dass der Chef der Partei, die allein oder in einer Koalition die Parlamentsmehrheit hat, auch Präsident wird. Erdogan wäre nicht nur Präsident, er würde auch das Parlament dominieren. Mehr Stabilität: Ja. Doch damit einher geht die Gefahr von allzu viel Macht eines Mannes.

Änderungsartikel 5: Das Parlament verliert an Einfluss auf die Minister

"Die Große Nationalversammlung der Türkei hat die Aufgaben und Kompetenzen, Gesetze zu erlassen, zu ändern und aufzuheben, den Ministerrat und die Minister zu kontrollieren, dem Ministerrat für bestimmte Gegenstände die Kompetenz zum Erlass von Rechtsverordnungen mit Gesetzeskraft zu übertragen (…)", heißt es in Artikel 87. Mit der Reform würde das türkische Parlament jeglichen Einfluss auf den Ministerrat verlieren. Der ist derzeit im weitesten Sinne mit dem Bundeskabinett in Deutschland zu vergleichen und umfasst den Ministerpräsidenten, die Ressortminister und die Staatssekretäre.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Betrachtet man die gesamte reformierte Verfassung, würde der Ministerrat in seiner bisherigen Form verschwinden. Genauso wie der Posten des Ministerpräsidenten. Deren Befugnisse soll der Präsident allein bekommen. Die Führung rund um Erdogan spricht von einer strikteren Gewaltenteilung. Die Legislative, also das Parlament, mischt dann, anders als in Deutschland, nicht mehr per Ministerrat in der Exekutive mit. Die Türkei würde sich so eher den USA annähern. Kritiker der türkischen Reformen sprechen aber von einer falsch verstandenen Gewaltenteilung. Denn sie dient dazu, den mächtigsten Mann im Staate weiter zu stärken, statt ihm Macht zu nehmen. Anders als in den USA sind weniger Gegengewichte an anderer Stelle des Systems vorgesehen (dazu mehr in Änderungsartikel 16).

Änderungsartikel 6: Minister müssen nicht mehr Rede und Antwort stehen

Unter anderem in Artikel 98, 99 und 100 der Verfassung sind wichtige parlamentarische Kontrollkompetenzen geregelt. Die wichtigsten beiden sind das destruktive Misstrauensvotum und die Möglichkeit des Ministerrats, die Vertrauensfrage zu stellen. Auch das Ermittlungsverfahren gilt als bedeutend. Mit der Änderung sollen Misstrauensvotum und Vertrauensfrage entfallen. Künftig gibt es parlamentarische Anfragen zudem nur noch an die Vertreter des Präsidenten sowie die einfachen Minister – und das auch nur noch schriftlich.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Als wirklich griffige Kontrollkompetenz bleibt allein das Ermittlungsverfahren, zumal der Präsident jetzt nicht mehr nur wegen Hochverrats belangt werden darf. Doch die Hürden für das Ermittlungsverfahren sind hoch. Dass die ausreichende Parlamentsmehrheit zustande kommt, erscheint unrealistisch, wenn der Präsident die stärkste Partei kontrolliert (siehe Änderungsartikel 7).

Änderungsartikel 7: Der Präsident darf Parteichef bleiben

"Die Beziehungen des zum Präsidenten der Republik Gewählten zu seiner Partei werden abgebrochen, sein Mandat in der Großen Nationalversammlung der Türkei wird beendet." So steht es bisher in Artikel 101 der Verfassung. Eine von einer Vielzahl von Änderungen sorgt dafür, dass der Präsident künftig nur noch sein Parlamentsmandat abgeben muss.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Künftig sollen Parlament und Präsident am gleichen Tag gewählt werden (siehe dazu auch Änderungsartikel 4). Im Regelfall würde es deshalb so sein, dass der gewählte Präsident auch Mitglied, wahrscheinlich sogar Vorsitzender der Partei mit den meisten Parlamentssitzen ist. Das würde es dem Präsidenten erleichtern, seine Vorhaben umzusetzen.

Änderungsartikel 8: Der Präsident wird Herr der Exekutive

Bisher ist in Artikel 104 vor allem die repräsentative Funktion des Staatschefs umschrieben. Künftig soll diese Rolle ergänzt werden. "Die Exekutivgewalt obliegt dem Präsidenten der Republik", heißt es in der Novelle. Der Präsident übt seine neue Macht durch sogenannte Präsidialverordnungen aus. Eine Zustimmung des Parlaments zu diesen Dekreten ist nicht nötig. Geregelt ist auch, dass künftig der Präsident allein die Minister ernennt.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Auch in den USA ist der Präsident Herr der Exekutive und auch dort werden die wichtigsten Regierungsmitglieder durch ihn bestimmt. In Frankreich gibt es eine Mischung zwischen dem deutschen und dem US-amerikanischen System. Entscheidend ist hier: Die Entscheidungen der Exekutive werden nicht mehr durch ein Kollegialorgan getroffen wie in Deutschland oder Frankreich, sondern durch den Präsidenten alleine. Die Minister sind lediglich Chefs ihrer Ressorts, sind aber unbedingt abhängig vom Präsidenten und wirken nicht mehr an politischen Entscheidungen mit (dazu mehr in Änderungsartikel 16). Mit der Präsidialverordnung könnte der Präsident in die Gesetzgebung eingreifen, obwohl diese Befugnis ihn nicht ermächtigt, Gesetze zu ändern oder gesetzesgleiche Vorschriften zu erlassen. Hier soll die Kontrolle durch das Verfassungsgericht greifen.

Änderungsartikel 9: Die Hürden für ein Amtsenthebungsverfahren bleiben hoch

Spätestens seit Erdogan die 2013 die Gezi-Proteste niederknüppeln ließ, sehen ihn viele seiner Kritiker auf dem Weg hin zu einer Diktatur. (Foto: REUTERS)

Bisher kann gemäß Artikel 105 auf Antrag von einem Drittel der Gesamtzahl der Abgeordneten ein Amtsenthebungsverfahren gegen den Präsidenten eingeleitet werden. Um ihn offiziell des Hochverrats zu beschuldigen, bedarf es drei Viertel der Stimmen aller Abgeordneten. In diesem Fall übernimmt das Verfassungsgericht das Verfahren. Mit der Neuregelung darf ein Ermittlungsverfahren mit Beschluss der einfachen Mehrheit aller Abgeordneten eingeleitet werden, und zwar nicht nur wegen der Straftat des Hochverrats. Auch hier entscheidet am Ende das Verfassungsgericht. Wird der Präsident schuldig gesprochen, verliert er sein Amt.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Die Regelungen unterscheiden sich auf dem Papier nicht allzu sehr von jenen in der Bundesrepublik. Für ein Amtsenthebungsverfahren des Bundespräsidenten ist ebenfalls eine Zweidrittel-Mehrheit erforderlich. Allerdings hat der Bundespräsident keinen direkten Einfluss auf die agierenden Parteien. In der Türkei wäre dieser Einfluss nach der Verfassungsreform dagegen groß und ein Amtsenthebungsverfahren entsprechend unwahrscheinlich (siehe Änderungsartikel 4 und 7).

Änderungsartikel 10: Stellvertreter nach Wahl

Im Falle des Todes oder der Krankheit des Präsidenten übernimmt bisher der Parlamentspräsident dessen Aufgaben. Die bestehende Regelung unterscheidet sich damit nur geringfügig von der in Deutschland. Gemäß Artikel 57 des Grundgesetzes ist der Präsident des Bundesrates Stellvertreter des Bundespräsidenten. In der geplanten neuen türkischen Verfassung soll der Präsident mehrere Vizestaatschefs selbst ernennen dürfen.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Die türkische Verfassung nähert sich damit dem US-amerikanischen Modell an. Dort sucht sich der Präsident ebenfalls seinen Vertreter aus. Allerdings gilt in den USA: Präsident und Vizepräsident machen traditionell bereits gemeinsam Wahlkampf. Die Wähler stimmen somit über ein Duo ab. Das ist so in der türkischen Verfassungsnovelle zumindest nicht zwingend vorgesehen. Zudem ist unklar, wie viele Stellvertreter der Präsident ernennen darf. Das fördert die illegitime Begünstigung von Weggefährten. Ein Effekt, der aus anderen Staaten mit ähnlichen Regelungen bekannt ist.

Änderungsartikel 11: Der Präsident kann allein über Neuwahlen entscheiden

Artikel 116 der Verfassung regelt, wer wann Neuwahlen ausrufen darf. Bisher kann der Präsident nur die Neuwahl der Nationalversammlung veranlassen, wenn die Wahl eines neuen Ministerrats misslingt. Künftig würde es den Ministerrat in seiner jetzigen Form nicht mehr geben und der Präsident dürfte Neuwahlen des Parlaments ansetzen – ohne Angabe von Gründen. Auch das Parlament selbst dürfte Neuwahlen ausrufen, drei Fünftel der Stimmen aller Abgeordneten vorausgesetzt.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Die Hürde für das Parlament ist sehr hoch, während der Präsident beliebig handeln darf. Er bestimmt, wann Neuwahlen opportun sind – zum Beispiel, wenn die Umfragewerte günstig sind. Zudem lässt sich die Amtszeit eines Präsidenten auf diesem Wege verlängern. Eigentlich ist diese auf zwei Perioden beschränkt. Ruft er in seiner zweiten Amtszeit Neuwahlen aus, so würde diese zweite Amtszeit gemäß der Novelle um eine volle Periode verlängert. Unklar ist zudem, ob sich dieser Schritt beliebig oft wiederholen lässt und ein Präsident so theoretisch ewig regieren kann.

Änderungsartikel 12: Notstandsgesetzgebung wie in Frankreich

Bisher sieht die Verfassung drei verschiedene Notstandsvarianten (Naturkatastrophe, innere Sicherheit, Krieg und Bürgerkrieg) vor. In jedem Fall hat der unter dem Vorsitz des Präsidenten zusammentretende Ministerrat die Befugnis, den Ausnahmezustand zu erklären. Das Parlament muss die Entscheidung absegnen. Der Nationale Sicherheitsrat, in dem auch Militär und Gendarmerie vertreten sind, hat ein begrenztes Mitspracherecht. Mit der neuen Regelung könnte der Präsident den Notstand alleine ausrufen. Er bräuchte aber weiterhin die Zustimmung des Parlaments.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Die türkische Staatsführung verweist zu Recht darauf, dass die geplante Notstandsgesetzgebung den Regelungen in Frankreich ähnelt. Das macht sie aber keineswegs über jedwede Kritik erhaben. Die Regelungen in Frankreich, die nach diversen Terroranschlägen in der Verfassung gebündelt wurden, geben dem Präsidenten vielen Staatsrechtlern zufolge zu viel Macht. Da in der Türkei der Präsident die stärkste Partei in der Nationalversammlung kontrollieren würde, könnte die Zustimmung des Parlaments nur Formsache verkommen.

Änderungsartikel 13: Die Militärgerichtsbarkeit wird abgeschafft

Bisher spielte das Militär auch in der Justiz der Türkei eine besondere Rolle. Mit Artikel 142 der Verfassungsreform würde sich das ändern. Dort heißt es: "Militärgerichte dürfen, abgesehen von Disziplinargerichten, nicht eingerichtet werden."

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Die Abschaffung der Militärgerichtsbarkeit ist schon lange ein Thema in der Verfassungsdebatte in der Türkei und hat nichts mit dem Präsidialsystem zu tun. Das Militär wurde seit den Zeiten von Republikgründer Atatürk lange als autonome Säule des Staates gesehen. Zu dieser Stellung gehörte traditionell eine eigenständige Justiz, die in Fällen von Krieg und Bürgerkrieg auch Funktionen der politischen Strafgerichtsbarkeit übernehmen konnte. Die Novelle soll deutlich machen, dass das Militär in die Kasernen gehört und nichts in Gerichtsgebäuden zu suchen hat. Eine Forderung, die auch wiederholt aus der EU kam. Es würden, ähnlich wie in Deutschland, lediglich Truppendienstgerichte bleiben.

Änderungsartikel 14: Die Politik gewinnt an Einfluss auf die Justiz

Der Justizpalast in Ankara. (Foto: REUTERS)

Artikel 159 der Verfassung beschreibt den "Hohen Rat der Richter und Staatsanwälte". Das Gremium ist unter anderem für die Ernennung von Richtern und Staatsanwälten zuständig. Die Besetzung des Rates wiederum erfolgt im Wesentlichen durch die obersten Gerichte. Derzeit darf der Präsident 4 der 22 Mitglieder benennen, der Rest wird aus dem Justizsystem heraus nominiert. Künftig soll der Rat nur noch 13 Mitglieder umfassen. Davon dürfte der Präsident weiterhin 4 ernennen. Hinzu kommen der Justizminister und sein Staatssekretär, die ebenfalls stark vom Präsidenten abhängig sind (siehe Änderungsartikel 8). Die restlichen Mitglieder werden durch das Parlament gewählt.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Die Reform erhöht den Einfluss der Politik auf die Gerichtsbarkeit. Die türkische Staatsführung sieht darin einen Schritt hin zu einer Justiz, die stärker den Willen des Volkes repräsentiere. Tatsächlich bedeutet er aber eine offensichtliche Einschränkung der Gewaltenteilung. Mit allzu harscher Kritik gilt es dennoch, bedachtsam umzugehen. In den USA ernennt ausschließlich der Präsident die Richter des Obersten Gerichtshofs. Der Senat bestätigt diese. Auch in der Bundesrepublik ist die Zusammensetzung des Verfassungsgerichts und der Bundesrichter durch die Politik bestimmt. Die Verfassungsrichter werden durch Bundesrat und Bundestag gewählt, die Vorschläge kommen aus der Exekutive. Bundesrichter werden durch einen Ausschuss des Bundestages gewählt, ebenfalls aufgrund von Vorschlägen der Exekutive. Im Gegensatz zur Türkei gibt es in Deutschland aber nicht den Einfluss eines starken Präsidenten.

Änderungsartikel 15: Der Präsident entwirft den Haushalt

Bisher ist das Thema Haushalt eine Sache des Parlaments und des Ministerrats. Das soll sich ändern. Gemäß des reformierten Artikels 161 erhielte nun der Präsident das Recht, einen Haushaltsentwurf vorzulegen, über den das Parlament abzustimmen hätte.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Sie erhöhen den Einfluss des Präsidenten auf allen Ebenen des Regierungshandelns. Auch diese Regelung ist vergleichbar mit den USA, wo der Präsident für den Haushaltsplan zuständig ist.

Änderungsartikel 16: Ein großer Teil des Verfassungstextes wird geändert

Hier geht es letztlich um die Implementierung der Änderungen im gesamten Verfassungstext - von der Streichung des Ministerrates in allen Artikeln, wo er auftaucht, bis hin zu den Befugnissen des Präsidenten.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Sie ist letztlich nur die Konsequenz aus allen vorhergehenden Punkten. Doch wie es bei komplexen Gesetzesreformen üblich ist, erschließt sich die Tragweite der vielen Details nur in ihrer Gesamtheit. Für die geplante türkische Verfassung würde gelten: In vielerlei Hinsicht orientiert sie sich an Regelungen, wie sie aus dem Präsidialsystem der USA oder Frankreich bekannt sind. In einigen Punkten setzt sie um, was die EU schon lange fordert. Doch in ihrer Summe gibt die geplante Reform Grund zur Sorge. Letztlich findet eine Vielzahl an Regelungen, die die Stellung des Präsidenten stärken, aus anderen Verfassungen Eingang, ohne die entsprechenden Gegengewichte mit zu importieren. Beispiele dafür sind die Parallelität der Präsidentschafts- und Parlamentswahlen oder die beschränkte Kontrolle der Exekutive durch das Parlament. In der Bundesrepublik oder in den USA kann der Präsident auch nicht einfach das Parlament auflösen. Nur scheinbar würde es die geplante Verfassung Erdogan erleichtern, rigoroser gegen Terror und Putschversuche vorzugehen und Reformen schneller voranzubringen. Faktisch würde sie vor allem verfassungsrechtlich manifestieren, was er bereits jetzt praktisch umsetzt. Unübersehbar sind die vielfältigen Möglichkeiten des Machtmissbrauchs durch einen Mann.

Änderungsartikel 17 und 18: Regieren bis ins übernächste Jahrzehnt

Diese Änderungen regeln, wann die einzelnen Novellen der neuen Verfassung nach einem Ja beim Referendum in Kraft treten und wann die ersten Präsidenten- und Parlamentswahlen im Sinne der neuen Verfassung stattfinden würden: Am 3. November 2019.

Was könnten diese Änderungen bewirken?

Hierbei handelt es sich letztlich um Formalien. Inhaltlich sind sie vor allem interessant, weil sie bestimmen, wie lange Erdogan maximal an der Macht bleiben könnte. Als amtierender Präsident würde er bis zu den Neuwahlen 2019 auf seinem Posten bleiben. Dann stünde ihm theoretisch eine zweite Amtszeit zu, wenn er eine Mehrheit dafür bekommt. Doch an dieser Stelle gehen die Meinungen der Experten auseinander. Mitunter wird der Verfassungstext so ausgelegt, dass die Zählung der Amtszeiten mit der Reform von neuem beginnt. Je nach Interpretation könnte Erdogan somit gar bis zum Jahr 2029 regieren. Löst er in seiner zweiten Amtszeit dann noch Neuwahlen aus, wäre eine Regentschaft bis 2034 möglich. Erdogan wäre dann 80 Jahre alt. Und weil unklar ist, wie sich so eine Neuwahl auf die Anrechnung seiner Amtszeiten auswirkt, ist selbst diese Obergrenze nicht garantiert. Einige Kritiker der Reform befürchten: Die neue Verfassung könnte Erdogan eine Herrschaft auf Lebenszeit ermöglichen.

Grundlage dieser Analyse ist die Übersetzung der türkischen Verfassung durch Prof. Dr. Christian Rumpf, der auch für einige der juristischen Feinheiten beratend zur Seite stand. Rumpf ist Rechtsanwalt in Stuttgart und Honorarprofessor für türkisches Recht an der Universität Bamberg. Er ist Vorstandsmitglied der Deutsch-Türkischen Juristenvereinigung.