Gemeenten klagen steen en been over tekorten in het sociaal domein. Maar als ze hun jaarcijfers presenteren lijkt er soms weinig aan de hand. Wie doorziet nog de gemeentefinanciën?

Eerder deze maand presenteerde de gemeente Den Haag haar cijfers over 2018. ‘Eerste jaarrekening nieuwe college biedt stevig fundament,’ kopt het stadsbestuur boven een persbericht. Een ‘bruto overschot’ van 8,5 miljoen euro is het eerste cijfer dat wordt genoemd. Maar ‘na verrekenen van gelden met verschillende reserves blijft netto een klein tekort over van 6,9 miljoen’.

Hocus pocus

Oftewel: hocus pocus. Hoe zit dit in vredesnaam, en hoe krijg je het enigszins begrijpelijk uitgelegd? Waarom zou je een overschot in een tekort omtoveren? Het is geen geheim dat zelfs veel raadsleden, die de stukken moeten goedkeuren, nauwelijks door de financiële rookgordijnen heen kunnen kijken. Gelukkig bevat de verklaring van Den Haag ook nog taal waarmee journalisten wel uit de voeten kunnen. Zo bedraagt het tekort slechts 0,028 procent van het totale gemeentebudget van bijna 2,5 miljard euro.

Geen zorgen dus, zegt de gemeente, en wethouder van Financiën Rachid Guernaoui van Hart voor Den Haag/Groep de Mos levert er een aansluitende quote bij. ‘Dit college voert een financieel degelijk beleid en daardoor kunnen wij tegen een stootje.’ Oké, begrepen. Maar hoe zit het met die enorme tekorten in het sociaal domein, waarover we steeds in het nieuws horen?

Dat blijkt ook in Den Haag te spelen. ‘De vraag naar voorzieningen is gestegen. Het totale nadeel op Jeugd en Wmo over het afgelopen jaar bedraagt 22 miljoen euro.’ Dat bedrag zingt vervolgens rond in de media, net als het genoemde tekort.

Schuiven met potjes

Goed, nu dan de ‘maar’. Een nadere blik op de cijfers leert dat je ook anders naar de financiële positie kan kijken. Eerst dit: wat gemeenten presenteren als ‘tekort’ of ‘overschot’ doen ze analoog aan de boekhoudmethode van het bedrijfsleven met een winst- en verliesrekening. De gemeente rekent met baten en lasten, en onder de streep resulteert dat in een overschot of tekort (winst of verlies).

Maar een gemeente is geen bedrijf en houdt er niet dezelfde spelregels op na. Zo zijn er ‘potjes’ – de reserves waarover Den Haag spreekt – waarmee geschoven kan worden. Politiek is dat verklaarbaar: zo worden gaten gedicht en wensen mogelijk gemaakt. Maar het leidt ook tot uitgaven die niet of lastig herkenbaar zijn. Voormalig registeraccountant Leo Verhoef heeft er zijn levenswerk van gemaakt om deze praktijk als misleiding of fraude aan de kaak te stellen, maar zonder veel succes. Immers, het gebeurt volgens de regels en onder goedkeuring van de gemeenteraad.

Eigen vermogen slinkt

Maar willen we begrijpen wat er echt speelt in een gemeente, dan lijken andere cijfers dan het ‘resultaat’ toch wel inzichtelijker. In het bijzonder het eigen vermogen, zoals vermeld op de balans van Den Haag. Dit is het bedrag dat in al die potjes zit. Het bestuur grabbelt daar behoorlijk in. Hierdoor neemt het eigen vermogen in 2018 af van een kleine 730 miljoen euro naar ongeveer 570 miljoen: 160 miljoen ingeteerd. Een ‘potje’ met geld op de balans van de gemeente is vaak iets anders dan bij de meeste mensen thuis overigens. Doorgaans betreft dit ruimte om te lenen bij de bank.

Voor een deel kunnen die leningen worden gebruikt om zaken glad te strijken. Er gelden wel regels, maar voor velen is dit een schimmig gebied. Zo is er in Den Haag een onttrekking van ongeveer 125 miljoen euro aan ‘Bestemmingsreserves overig’, onderverdeeld in zaken als ‘allocatie nieuwe middelen’, waarbij ‘voor zover relevant’ wordt verwezen naar een ander hoofdstuk, waar ‘stadsontwikkeling’ staat vermeld. Bent u er nog?

Meer vraagtekens

De kloof tussen het gerapporteerde resultaat en eigen vermogen van Den Haag is groot, maar op zichzelf niet uniek. Afwijkingen tussen die grootheden zou je eigenlijk niet verwachten en zijn in het bedrijfsleven verboden. Maar in gemeenteland komen ze overal voor. In Utrecht is de aderlating op het eigen vermogen bijvoorbeeld iets minder dan 17 miljoen euro (vermeld onder ‘passiva’). Maar het gerapporteerde resultaat van de Domstad bedraagt afgerond 26,5 miljoen – voordelig welteverstaan.

Nog een paar voorbeelden. Een kleinere gemeente als Hoogeveen boekt in 2018 meer dan een kwart van het eigen vermogen af: 11,5 miljoen euro. Het bestuur lijkt er dan ook geen doekjes om te winden en meldt een ‘fors’ tekort, maar houdt het op 9 miljoen. Maastricht heeft de cijfers over afgelopen jaar nog niet gepubliceerd, maar sloot 2017 naar eigen zeggen af met een plus van 8,5 miljoen (inclusief ‘incidentele meevaller’). Het eigen vermogen slinkt met 8,8 miljoen.

Sociaal domein

Tot voor kort liepen gemeenten niet leeg op de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Jeugdwet. In Den Haag werden ook daarvoor al de reserves aangesproken, dus dat is op zich niet nieuw. Zo bedroeg het eigen vermogen in 2012 nog meer dan 1,1 miljard. Maar de laatste jaren slokt het sociaal domein wel degelijk een groot deel van het budget op. Het gemelde tekort van 22 miljoen op de Wmo is eigenlijk verhullend.

Zoals bekend gingen de decentralisaties gepaard met een korting op de rijksbijdragen. In de praktijk geeft de gemeente Den Haag niet minder, maar méér geld uit aan deze taken. Voor de Wmo schuift het Rijk bijvoorbeeld 89 miljoen euro, terwijl de stad in 2018 voor 119 miljoen had begroot en in werkelijkheid 136 miljoen uitgaf. Bij de jeugdhulp gaapt er ook bijna 50 miljoen tussen rijksbijdrage en werkelijke uitgaven. Het staat in de stukken, maar je moet ernaar op zoek.

Veel gemeenten zeggen met grote tekorten te kampen. Hoogeveen ook, Maastricht ontving zelfs een van de hoogste bijdragen uit het Fonds tekortgemeenten. Utrecht heeft daarentegen nergens last van. Je zou hopen dat dit allemaal klip en klaar wordt op hét moment van verantwoording. Het lijkt zeker belangrijk genoeg voor een inlegvel. Den Haag had kunnen zeggen: we komen richting de 100 miljoen tekort op het sociaal domein. Misschien kwam Utrecht of een andere gemeente dan ook met een verrassing. Maar tot nu toe klinkt vooral het bekende: abracadabra

Solvabiliteit daalt

De schuldenlast groeit ondertussen fors, weliswaar niet bij elke gemeente, maar een brede trend is dit wel. Dat blijkt uit cijfers van de Databank Financiën Gemeenten. De solvabiliteit, het eigen vermogen als percentage van de schuld, keldert in het gros van de grotere gemeenten. Den Haag zit nu rond de 20 procent, een niveau dat de VNG als kritieke grens bestempelt (pdf). Het eigen vermogen krimpt immers en de gemeente leent vrolijk door; de balans vermeldt meer dan 250 miljoen euro aan extra kort- en langlopende schulden.

De stad doet zelf bijzonder luchtig over de verhouding tussen het eigen en vreemd vermogen. Dit is ‘bewust beleid’, zo licht Den Haag toe in de stukken, anders zou het geld maar ‘op de plank blijven liggen’. Solvabiliteit wordt getypeerd als een term uit de bankenwereld met beperkt nut voor gemeenten. ‘De kredietwaardigheid van de gemeente wordt niet bepaald door de solvabiliteit en de gemeente kan niet worden geliquideerd.’ Voor steden met 150.000 tot 250.000 inwoners nadert de solvabiliteit gemiddeld al de 20 procent (zie figuur onder artikel).

Accountants gevlucht

Dat het vinden van een accountant al een tijdje een probleem vormt voor veel gemeenten, kan natuurlijk toeval zijn. Maar misschien ook niet. Er doen meerdere verklaringen de ronde, waaronder de ‘afbraaktarieven’ waarmee gemeenten zouden werken. De accountant laat zich niet beroven van een eerlijke boterham, dat mag duidelijk zijn.

Een feit is ook dat accountants zwaar onder druk staan om beter en onafhankelijker werk te leveren. Ze zijn de afgelopen jaren al zo vaak afgedroogd door de Autoriteit Financiële Markten, dat het vermijden van nog meer reputatieschade een belangrijke prioriteit is geworden. Ten minste een deel van de sector ergert zich daarbij aan de eigengereide houding van gemeenten, waar de controleur vaak als een sta-in-de-weg wordt gezien.

Met de kwaliteit van de boeken zou het na een dip weer de goede kant opgaan, toch zijn er 25 lokale overheden die sinds 2015 geen goedkeurende verklaring meer ontvingen. Amsterdam en Den Haag begonnen al een eigen accountantsdienst. De VNG ziet ook wel wat in meer interne organisatie en ‘controle van overheidswege’. De buitenwereld lijkt zo steeds minder vat te krijgen op de gemeentefinanciën. Precies in een periode dat gemeenten als collectief luid en duidelijk verkondigen hoe slecht het gaat.

Meer transparantie?

Bestuurders, wethouders financiën voorop, vertellen graag dat ze een solide financieel beleid voeren. De boekhoudkundige werkelijkheid biedt echter ruimte om problemen te maskeren, wat niet ongebruikelijk lijkt te zijn. Voor de transparantie is het alleen minder fraai. De crisis in het sociaal domein dreigt zo bovendien gebagatelliseerd te worden. Wie die zorg kan wegnemen, zegt het maar. In begrijpelijke taal graag.