Nederland dacht goed bezig te zijn. Om de schadelijke uitstoot van stikstof naar beneden te brengen, moeten bedrijven in de buurt van natuurgebieden sinds een paar jaar een speciale vergunning aanvragen. Ze mogen dan nog steeds stikstof de lucht in blazen, maar moeten op langere termijn maatregelen nemen om hun bedrijf te verduurzamen.

De Raad van State, de hoogste bestuursrechter van Nederland, haalde dat beleid eind mei keihard onderuit. Lees hier het persbericht van de Raad van State. Meer dan tweehonderd bouwplannen, voor snelwegen, stallen, maar ook Lelystad Airport, verkeren sindsdien in onzekerheid. Duizenden bedrijven die al een vergunning hebben, kregen te horen dat het overheidsbeleid waarop ze dachten te kunnen bouwen volgens de rechter niet deugt.

Nu worden de grote gevolgen van de stikstofuitspraak voor het eerst concreet. De Raad van State maakte woensdag een einde aan drie grote infrastructurele projecten. Twente Airport in Enschede kan een nog te bouwen bedrijventerrein en recreatiepark bij het vliegveld vergeten. Hier vind je de uitspraak van de Raad van State over Twente Airport... En in Utrecht wordt een voorgenomen verbreding van de snelwegen A12 en A27 tot zeven rijstroken afgeblazen. ...en hier de uitspraak over de snelwegen in Utrecht.

De reden: deze projecten zouden te veel stikstof uitstoten, en de overheid heeft onvoldoende in kaart gebracht hoe zij die emissies gaat compenseren.

Wat is er aan de hand? Acht vragen over het Nederlandse stikstofbeleid.

1. Wat is stikstof en waarom is het gevaarlijk voor het milieu?

Stikstof is een van de essentiële bouwstenen van het leven op aarde. Onder normale omstandigheden is het een kleurloos, reukloos en smaakloos gas. Stikstof zit in alle levende wezens, in ons DNA, in eiwitten, kunstmest, lachgas, ammoniak, explosieven en superlijm.

78 procent van de atmosfeer is opgebouwd uit stikstof. En wetenschappers schatten dat alleen al de bovenste bodemlaag van al het landoppervlak ter wereld tot wel 140 miljard ton stikstof bevat.

Zoals vrijwel elk scheikundig element Lees hier meer over hoe verschillende scheikundige elementen reageren op of samengaan met andere stoffen. kent stikstof een paar belangrijke verbindingen met andere stoffen. De bekendste zijn stikstofoxide (NOx, vermengd met één of meer zuurstofatomen), ammoniak (NH3, gemixt met waterstof) en lachgas (N2O).

Een overschot aan elk van deze varianten is problematisch:

Stikstofoxiden zijn schadelijk voor onze luchtwegen.

Ammoniak is in hoge concentraties giftig voor mensen, dieren en planten.

Lachgas is een zeer sterk broeikasgas: gemeten over een eeuw is het minstens 265 keer zo krachtig als het veel bekendere CO2. Eenmaal uitgestoten, blijft het gemiddeld bijna 120 jaar in de dampkring hangen.

Sinds de jaren tachtig weten we dat een stikstofoverschot grote gevolgen heeft voor de natuur, zeker in een dichtbevolkt land als Nederland.

Zo gedijen planten die bestand zijn tegen stikstof goed bij meer uitstoot, waardoor andere soorten worden weggedrukt. De paardenbloem en de stekelbrem zullen het bij te veel stikstof afleggen tegen grassen; orchideeën verliezen de strijd van brandnetels.

Of zoals ecoloog Roland Bobbink en zijn collega’s het uitdrukken: ‘Zeldzame soorten worden steeds zeldzamer en veelvoorkomende soorten steeds meer voorkomend.’ Een onderzoek uit 2010 in negen Europese landen onderschrijft dit.

Daarnaast zorgt een stikstofoverschot voor een teveel aan voedingsstoffen in het oppervlaktewater en de bodem. Dat belemmert de groei van schimmels, zoals bospaddestoelen. Bomen zijn op hun beurt vaak afhankelijk van de voedingsstoffen uit deze paddestoelen.

Een stikstofoverschot leidt bovendien tot verzuring van de bodem. En dat zorgt weer voor een ophoping van giftige metalen (waaronder aluminium en cadmium) in de grond.

Belangrijke bouwstoffen als calcium zakken juist dieper weg door de verzuring, zodat ongewervelde beestjes als duizendpoten daar niet meer genoeg van binnenkrijgen. Insecten kunnen hun essentiële taken – bestuiving van bloemen en bestrijding van natuurlijke plagen – moeilijker vervullen.

Eén gevolg daarvan is weer dat de zangvogel - het volgende dier in de voedselketen – óók aan een calciumtekort leidt. Wat weer nadelig is voor zijn eieren – met een schaal van, inderdaad, calcium.

Zo zijn er nog talloze voorbeelden te noemen van het negatieve effect van te veel stikstof in de natuur.

2. Hoe en waar komt stikstof in de lucht?

Van de drie stikstofvarianten stoot Nederland ruimschoots het meest stikstofoxiden uit: ruim 337 duizend ton in 2017. Daarna komt ammoniak, met meer dan 132 duizend ton uitstoot in dat jaar. Lachgas volgt ten slotte op flinke afstand, met nog geen 30 duizend ton. Hier vind je de uitstootcijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek.

Van de 337 duizend ton stikstofoxiden die Nederland in 2017 uitstootte, komt bijna twee derde op naam van vervoersmiddelen. Een andere voorname bron van stikstofuitstoot is de landbouw. Ruim 12 procent van de stikstofoxiden die in 2017 de Nederlandse lucht in dwarrelden, is te wijten aan akkerbouw en veehouderijen. Dat komt onder meer door de grote hoeveelheid stikstof in veevoer.

Uiteindelijk joeg diezelfde sector bijna 114 duizend ton ammoniak, dat vrijkomt uit dierlijke mest, Lees hier meer over ammoniak. de atmosfeer in. Om je een idee te geven: dat is 16 keer het gewicht van de Erasmusbrug in Rotterdam.

Ten slotte zorgt ook de natuur voor stikstofemissies. Dit gebeurt met name door het vrijkomen van lachgas uit de bodem, voornamelijk in waterrijke gebieden. Lachgas ontsnapt mede uit de bodem doordat miljarden bacteriën continu een serie chemische reacties inzetten. Amerikaanse wetenschappers schatten dat dit proces verantwoordelijk is voor de helft van de stikstofuitstoot via de bodem.

Het probleem is het zelfversterkende effect: hoe meer stikstof in de bodem terechtkomt door menselijke activiteit, hoe meer lachgas – een broeikasgas – de bacteriën in de bodem aanmaken.

3. Stoot Nederland veel uit vergeleken met de rest van de wereld?

In absolute aantallen valt dat mee. Wereldwijd staat Nederland qua stikstofuitstoot rond plek veertig – ver achter grootmachten China, India en de VS, maar ook ruimschoots ingehaald door Duitsland. In deze database vind je de uitstoot per land.

Het punt is echter dat Nederland een veel kleiner land is, en dus veel meer stikstofemissies kent gemeten naar oppervlak. Als je de Nederlandse uitstootcijfers per hectare bekijkt, komen we op gelijke hoogte met grote vervuilers als Libanon, Koeweit, Zuid-Korea en Hongkong, berekende de Volkskrant. Lees hier de factcheck van de Volkskrant.

De Nederlandse stikstofuitstoot steeg fors tussen 1950 en eind jaren tachtig, dankzij de verbranding van fossiele brandstoffen door de energiesector en de industrie, en door de groei van het aantal intensieve veehouderijen. Met name in de Gelderse Vallei, Oost-Brabant en Noord-Limburg kwam veel stikstof vrij van varkens en pluimvee.

Tussen 1993 en 2003 daalde de uitstoot met 30 à 40 procent. Sindsdien zijn de emissies langzaam verder teruggeschroefd, naar enkele honderdduizenden tonnen stikstof in 2017.

4. Mag Nederland zo veel stikstof uitstoten?

Officieel niet. In 2017 stootte Nederland 4.400 ton ammoniak méér uit dan is toegestaan volgens de Europese richtlijn, schreef staatssecretaris Stientje van Veldhoven (Infrastructuur en Waterstaat, D66) afgelopen april aan de Tweede Kamer. Lees de Kamerbrief van Van Veldhoven hier. Gevolgd door een open deur: ‘Aangezien de overschrijdingen in het verleden hebben plaatsgevonden, kunnen ze niet meer met maatregelen ongedaan worden gemaakt.’

Nederland is niet bepaald het braafste jongetje van de klas als het om stikstofuitstoot gaat. Van 2011 tot en met 2014 werd het emissieplafond dat de Europese Unie heeft opgesteld voor stikstofoxiden telkens overschreden. In 2015 en 2016 bleef ons land er nét onder. Alleen Ierland en Oostenrijk deden het nog beroerder.

Ook de ammoniakuitstoot van Nederland kan niet altijd door de beugel. In 2010 en 2011 gingen we over de schreef, om in de volgende jaren ternauwernood aan de regels te gehoorzamen.

Maar ons land heeft geluk: van begin 2018 tot eind dit jaar ziet de EU de Nederlandse stikstofuitstoot even door de vingers. Boeren mogen in deze periode tot wel 250 kilogram stikstof per hectare meer gebruiken op hun landbouwgrond – flink meer dan de Europese regel van 170 kilo stikstof. Nederland heeft hard gelobbyd voor deze uitzondering.

Daar vraagt de EU wel wat voor terug: in ruil voor een soepelere uitstootnorm moesten Nederlandse boeren de laatste jaren meer grasland aanleggen en meer mest verwerken. Deze uitzonderingspositie heet een derogatie.

De honderdduizenden tonnen stikstof die Nederland jaarlijks uitstoot, komen boven op de reeds aanwezige stikstofconcentraties in de lucht. Die concentraties worden berekend in microgrammen per kubieke meter lucht. Op basis daarvan bepalen politici en wetenschappers wat veilige hoeveelheden zijn voor de mens en de natuur.

De hoeveelheid stikstofoxiden die gemiddeld in de Nederlandse lucht mag hangen, is geleidelijk teruggebracht naar maximaal 40 microgram per kubieke meter. Dat komt overeen met de richtlijn van de Wereldgezondheidsorganisatie. Bekijk hier de uitstootnormen van de Wereldgezondheidsorganisatie. De norm wordt niet overal gehaald: bij vijf van de negentien meetstations wordt het maximum overschreden, in het bijzonder in Amsterdam en Rotterdam.

De Europese richtlijn is strenger dan de Nederlandse wet. In 2008 stelde de EU de jaarlijkse grenswaarde voor stikstofoxiden vast op 32 microgram per kubieke meter, voor de ‘bescherming van de menselijke gezondheid’. Nog strenger is de norm ter ‘bescherming van de vegetatie en de natuurlijke ecosystemen’: 24 microgram. Bekijk hier de Europese richtlijnen voor stikstofuitstoot. Alleen Noord-Nederland, het westen van Zeeland en het uiterste zuiden van Limburg halen dat niveau.

5. Wat houdt het huidige beleid precies in?

Omdat Nederland al jaren te veel stikstof uitstoot, introduceerde de regering in 2015 het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Hier lees je meer over het Programma Aanpak Stikstof. Daarin werken de landelijke overheid, provincies, natuurorganisaties en ondernemers samen om de hoeveelheid stikstof in de natuur te verminderen.

Denk aan stikstofrijke bodemlagen die worden verwijderd, of boeren die stikstofarm voer aan hun vee geven – met minder ammoniakuitstoot tot gevolg. Ook vergunningsaanvragen voor bedrijven die stikstof uitstoten en dicht bij natuurgebieden zijn gevestigd, worden via dit programma langs de meetlat gelegd. Meestal zijn dit boerenbedrijven, maar ook bijvoorbeeld afvalverwerkers hebben met dit beleid te maken.

Nog voordat de Raad van State het PAS onderuithaalde, klonk er kritiek. Critici zien het beleid als één stap naar voren en twee stappen terug: op de lange termijn stoot een bedrijf mogelijk minder stikstof uit door duurzame maatregelen, maar op de korte termijn kan juist méér worden uitgestoten. Vergelijk het met hoe het kabinet zich rijk rekent op het gebied van CO₂: de aanname dat we die uitstoot in de toekomst kunnen afvangen en opslaan, maakt dat er nu minder maatregelen worden genomen. Correspondent Jelmer Mommers legt uit hoe CO2-opslag werkt.

Hoe dan ook: het PAS heeft een positieve impact op de werkgelegenheid, met name bij veehouderijen, schrijft onderzoeksbureau Alterra in een lijvige tussenrapportage. Ook de infrastructuur gaat erop vooruit. De keerzijden zijn een groeiend energieverbruik en meer administratieve lasten voor lagere overheden die de milieumaatregelen in de gaten moeten houden.

Alterra verwacht binnen een paar jaar 40 procent minder uitstoot in het verkeer – auto’s worden steeds schoner en zuiniger – en 3 procent minder in de landbouw.

6. Wat deugt er volgens de rechter niet aan het stikstofbeleid?

Een paar maanden na de invoering van het Programma Aanpak Stikstof verleende de overheid vergunningen aan zes agrarische bedrijven in Noord-Brabant. Deze liggen allemaal in beschermde natuurgebieden. Stichting Werkgroep Behoud de Peel, die zich sterk maakt voor het milieu, was het daar niet mee eens en na een lange rechtsgang boog de Raad van State zich erover. Deze blogpost vertelt meer over de aanloop naar de rechtszaak.

Die geeft de groep nu gelijk. De overheid is veel te optimistisch over de verduurzaming van bedrijven in de buurt van natuurgebieden, aldus de Raad van State. ‘Vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden’, schrijft de rechter, ‘[wordt] alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden.’

Bovendien mogen ‘de verwachte voordelen’ van een duurzamere bedrijfsvoering volgens de Raad niet worden betrokken bij ‘de beoordeling of de negatieve gevolgen (...) kunnen worden voorkomen of verminderd’.

Samenvattend: de overheid verstrekt vergunningen voor veehouderijen, bedrijventerreinen of wegen, zonder dat ze weet of dat uiteindelijk minder schadelijk is voor het milieu. En dat mag niet, want die positieve gevolgen moeten van tevoren al zeker zijn, oordeelt de Raad van State.

Die volgt daarmee een vonnis van het Europese Hof van Justitie uit november 2018. ‘De uitspraak van de Raad van State maakt duidelijk dat het [overheidsbeleid] te veel voor de muziek uitloopt’, zei Ralph Frins, die op dit onderwerp promoveerde, tegen de Volkskrant. Lees hier het artikel in de Volkskrant.

Neem dit voorbeeld: het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) concludeerde pas jaren na de installatie van een bepaald type luchtwasser in stallen in Oost-Brabant dat de uitstoot daardoor niet met 85 procent werd verminderd – zoals voorspeld – maar met slechts 59 procent. Dit voorbeeld komt terug in het vonnis van de Raad van State. De Raad van State is van mening dat er vooraf zekerheid moet zijn over de uitstoot, zodat zulke tegenvallers niet achteraf roet in het eten kunnen gooien.

Meer dan honderd aanvragen voor vergunningen om stikstof te mogen uitstoten vlak bij een natuurgebied, zijn na deze uitspraak voorlopig in de ijskast gezet. Vergunningen die vóór 29 mei 2019 zijn verleend, blijven wel van kracht.

7. Wat nu?

De uitspraak van de Raad van State heeft gevolgen voor vijf ministeries en ruim drieduizend bedrijven. Dit ‘heeft effect op alle initiatiefnemers in alle sectoren en door heel Nederland’, schrijft minister Carola Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ChristenUnie) in een brief aan de Tweede Kamer. Hier lees je de Kamerbrief van minister Schouten.

Het hele beleid moet omgegooid worden. Onder Schoutens leiding is een ‘crisisstaf’ opgericht die ‘met gezwinde spoed aan de slag’ gaat. In augustus worden aanvullende maatregelen verwacht om wél aan de regels te voldoen. Dat wordt niet makkelijk, weet Schouten. Van infrastructuur tot woningbouw en van landbouw tot de energietransitie: ‘In veel gevallen gaat dit (voorlopig) niet zonder uitstoot van stikstof.’

Minister Cora van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Waterstaat, VVD) ziet in dat ook haar departement hard aan het werk moet met nieuwe regels. Onder meer Lelystad Airport, dat in 2020 vakantievluchten moet gaan faciliteren, komt door de uitspraak in tijdnood voor een vergunning. Voor de camera van de NOS vraagt Van Nieuwenhuizen zich hardop af of er ‘toch nog een list te verzinnen is’. Bekijk hier de uitspraak van Van Nieuwenhuizen (vanaf 8:35).

8. Kunnen we dit niet gewoon op Europees niveau regelen?

Vanuit Brussel klinkt al jaren de roep om een verlaging van de stikstofemissies in alle EU-lidstaten. Dat is niet meer dan logisch: onderzoeksinstituut Alterra schat dat de stikstof in de Nederlandse natuur voor 35 procent afkomstig is uit het buitenland – de lucht houdt zich niet aan landsgrenzen.

In 2013 drukte de EU haar lidstaten nogmaals op het hart om de uitstoot sneller te reduceren. Die wens komt terug in deze richtlijn. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zag dat wel zitten: als Nederland naar Europa luistert en minder stikstof de natuur in blaast, zal dat volgens de rekenmeesters uitmonden in ‘een grotere soortenrijkdom in de Nederlandse natuur’, inclusief een ‘afwisselender en aantrekkelijker landschap met minder vergrassing.’

Helaas voor ons land is die opgave nog niet zo makkelijk. Een ‘hoge economische groei tot 2030’ kan er volgens het PBL voor zorgen dat ‘het emissieplafond voor stikstofoxiden niet haalbaar is’. Immers, een bloeiende economie betekent meer uitstoot van schadelijke gassen.

Ironisch genoeg kunnen we met meer geld in de staatskas ook veel eenvoudiger investeren in duurzamer beleid. Het PBL rekent voor dat het EU-beleid vanaf 2030 ruim 270 miljoen euro per jaar gaat kosten. Dat klinkt als een hoop geld, maar het betreft minder dan 0,05 procent van het Nederlandse bruto binnenlands product. Met dat budget kan Nederland onder meer verwarming in gebouwen en auto’s helpen verduurzamen.

Bovendien kost het op de langere termijn minder als we nu investeren in verduurzaming, schrijft het Planbureau. Anders moeten we al die beschadigde natuurgebieden straks gaan herstellen, wat vele malen duurder is.

Of Nederland de hoeveelheid stikstof binnen de normen krijgt, valt nog te bezien. De vraag is vooral hoe belangrijk de politiek en samenleving het vinden om de natuur te redden. En hoeveel miljoenen men wil spenderen aan bomen, bossen en beestjes.

‘Het is nog altijd niet mogelijk om de schadelijke effecten van overmatige stikstofdepositie op natuur betrouwbaar in geld uit te drukken’, concludeert het Planbureau voor de Leefomgeving droogjes. ‘We weten gewoonweg niet welke waarde mensen hieraan toekennen en hoe mensen veranderingen in natuurkwaliteit of biodiversiteit waarderen.’

Correctie 18-07-2019: in een eerdere versie van dit artikel stond dat NOx een stikstofverbinding ‘vermengd met zuurstof’ is. Dit is aangepast naar ‘één of meer zuurstofatomen’.

Correctie 24-07-2019: In een eerdere versie werd gesproken van ‘miljoenen tonnen’ stikstof die Nederland jaarlijks uitstoot. Dit is aangepast naar ‘honderdduizenden tonnen’.

Meer lezen?

Zo werkt het broeikaseffect In de dampkring zweven broeikasgassen die nog geen procent van alle lucht uitmaken, maar iets presteren wat ze bijzonder nuttig én gevaarlijk maakt: ze houden warmte vast in de atmosfeer. Maar hoe? Kijk de explainer van Jelmer Mommers hier terug Wat is natuur nog in ons land? Een lappendeken van wondermooie landschappen (in beroerde staat) Het is het uur van de waarheid voor de Nederlandse natuur. Terwijl onze natuur er binnen Europa het slechtst voor staat, doet de regering nu een poging het Europese natuurbeleid ‘werkbaarder’ - lees: ‘gemakzuchtiger’ - te maken. Hoewel op dat beleid veel aan te merken valt, kunnen we het maar beter behouden. Lees de reportage van Tomas Vanheste hier terug 98 procent van alle diersoorten op aarde heeft een pr-probleem. En dat is slecht nieuws voor iedereen Insecten doen al het vuile werk: poep verwerken, lijken ontbinden. Maar ook: bloempjes bestuiven. Toch is hun imago niet zo best. Daar moeten we iets aan doen. Want een dramatische daling van het aantal ongewervelden bedreigt onze groene aardkloot. Lees het essay van Tamar Stelling hier terug