La loi Pacte, qui prévoit entre autres la privatisation d'aéroports de Paris (ADP), a été adoptée jeudi 11 par l'Assemblée nationale. La veille, mercredi 10, le Conseil constitutionnel était saisi d'une proposition de loi pour un référendum d'initiative partagé (RIP) au sujet de la non-privatisation d'ADP. Cette dernière procédure, effective dans le droit français depuis janvier 2015, n'a encore jamais été utilisée. D'où un certain flou quant à son application. Le point avec Paul Cassia, professeur de droit public à l'Université Panthéon-Sorbonne, qui nous livre son analyse de cette procédure particulière (*).

Que va-t-il se passer maintenant que la loi Pacte est votée et qu'une saisine du Conseil constitutionnel pour un référendum a été enregistrée ?

PAUL CASSIA. Le Conseil constitutionnel devra se prononcer sur ces deux procédures, étanches sur le plan formel. La première concerne la proposition de loi sur le référendum d'initiative partagée (RIP), qui comporte un seul article affirmant qu'ADP est un service public national. La seconde concernera la loi Pacte. Les deux saisines portent sur le contrôle de constitutionnalité, avec un délai de réponse d'un mois. Dans le cadre de la loi Pacte toutefois, le gouvernement peut invoquer l'urgence – le délai de réponse du Conseil est alors de huit jours – mais il ne semble pas que ce sera le cas.

Dans le cadre de la saisine concernant le référendum, que va-t-il se passer ?

En application de l'article 11 de la Constitution, le Conseil constitutionnel procédera à des vérifications, une de fond – est-ce que la proposition de loi est conforme à la Constitution? – et deux de forme. Sur le terrain formel, il lui faut constater qu'il y a bien un cinquième des parlementaires qui l'ont saisi et nous savons déjà que c'est le cas. Il lui faut aussi analyser l'objet de la proposition, c'est-à-dire qu'elle doit concerner les services publics et qu'il n'y a pas déjà eu de référendum auparavant sur la même question, c'est également le cas. À ce titre, enfin, il lui faudra également vérifier que le référendum envisagé ne vise pas l'abrogation d'une loi promulguée depuis moins d'un an.

Justement, ce dernier point semble actuellement confus. Comment l'interpréter, de surcroît avec le fait que la loi Pacte ne sera promulguée que dans quelques semaines ou mois ?

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Tout le monde s'interroge en effet. Ce RIP n'a jamais été utilisé : c'est une procédure récente, inédite et chacun la découvre concrètement à cette occasion. Il faut avoir à l'esprit que le délai d'un an se calcule à partir de la date de saisine du Conseil constitutionnel. Dans le cas qui nous occupe, c'est le 10 avril 2019 que le Président de l'Assemblée nationale a saisi le Conseil. Le délai d'un an est donc, ici, situé entre le 10 avril 2018 et le 10 avril 2019. Or, la loi Pacte est en dehors de ces dates, puisqu'elle n'est pas encore promulguée.

Cela veut-il dire que le référendum lancé par les parlementaires franchirait l'obstacle du Conseil constitutionnel ?

Il faut encore ajouter la vérification de fond, celle-ci concerne la constitutionnalité elle-même. Que disent les textes à ce sujet? Dans le préambule de la Constitution de 1946, qui fait partie de la Constitution de la Ve République, il est prévu qu'un service public national doit être détenu par une collectivité publique. ADP est un cas de service public tout à fait spécifique, qui n'a pas d'équivalent sur le territoire français par son importance économique et stratégique. Le Conseil constitutionnel devra dire si le législateur peut ériger ADP en service public national sans méconnaître la Constitution.

Y a-t-il un obstacle à cette reconnaissance d'ADP en service public national ?

A priori aucun. Toutefois, le Conseil pourrait considérer que la proposition RIP est ce qu'on appelle en droit un « neutron législatif ». C'est-à-dire qu'elle ne ferait que redire la qualification inhérente au statut d'ADP, tel qu'il résulte d'une loi 2005, c'est-à-dire un service public national, lequel doit être détenu par une collectivité publique. Ce serait sans doute l'unique raison qui pourrait conduire le Conseil à déclarer que les conditions ne sont pas remplies pour que le processus conduisant à un RIP puisse se poursuivre…

Et la loi Pacte alors, qui prévoit la privatisation, que deviendrait-elle ?

Les articles de cette loi seraient déclarés inconstitutionnels dans la mesure où ils concernent ADP, qui en l'état serait un service public national. Il existe ainsi aujourd'hui une probabilité qu'ADP ne puisse être privatisé sans pour autant que le référendum se tienne.

On a eu l'impression cette semaine que cette idée du référendum d'initiative partagée avait surgi brusquement, comment cela s'est-il préparé ?

Rien n'a été vraiment préparé, l'idée a surgi il y a une quinzaine de jours après que le Sénat a massivement exprimé un refus de cette privatisation. C'est cet événement qui a fait que les parlementaires de toutes tendances politiques ont pensé qu'un référendum était sans doute possible et que les juristes se sont mis à analyser et interpréter les textes relatifs au RIP.