La dette de l’Unedic a dépassé 25 milliards d’euros en 2015. Un montant que cette structure, créée en 1958 pour gérer les indemnités chômage, dans un contexte de presque plein emploi, ne parviendra pas à rembourser de sitôt, mais que le gouvernement entend maîtriser, notamment en restaurant la dégressivité des indemnités chômage.

C’est tout l’enjeu des négociations qui ont démarré lundi 22 février entre le patronat et les syndicats pour fixer de nouvelles règles de l’indemnisation des demandeurs d’emploi – celles prévues dans la convention Unedic actuellement en vigueur expirent le 30 juin.

Pourtant, ce n’est pas l’indemnisation des chômeurs qui creuse le déficit et donc la dette de l’Unedic, mais les ponctions faites par l’Etat.

Situation financière de l'Unedic de 1990 à 2018 En milliards d'euros courants Source : Unédic

Le régime d’indemnisation du chômage est en effet assez largement excédentaire. Depuis 2008, l’excédent atteint 2,9 milliards d’euros, alors que le nombre de chômeurs a fortement augmenté et que la proportion de ceux qui bénéficient des indemnisations est tombée en dessous de 45 % en 2015.

Les derniers chiffres disponibles, datant de 2014, montrent que les contributions des affiliés à l’Unedic (soit plus de 16 millions d’actifs) atteignent 33,94 milliards d’euros, quand l’indemnisation a coûté, cette même année, 31,26 milliards d’euros. Soit un solde entre cotisations perçues et indemnités chômages versées positif de 2,68 milliards d’euros.

Une dette due aux ponctions de l’Etat

Les pertes enregistrées par l’Unedic proviennent principalement du financement de Pôle emploi. L’Unedic est en effet tenue, par une convention avec Pôle emploi, de financer ce dernier à hauteur de 10 % du budget.

En 2014, l’Unedic a ainsi dû verser 3,19 milliards d’euros à Pôle emploi, soit 87 % du déficit qu’elle a enregistré la même année (3,66 milliards d’euros). Sans cette participation, le déficit de l’Unedic en 2014 aurait été de 470 millions, et non de 3,66 milliards d’euros.

Selon Bruno Coquet, spécialiste de l’assurance-chômage et auteur d’une étude publiée récemment sur le sujet pour l’Institut de l’entreprise (think tank libéral, financé par les grandes entreprises), le financement cumulé depuis 1990 des services publics pour l’emploi a atteint 28,9 milliards d’euros, un montant supérieur de 3 milliards d’euros à la dette actuelle. Sans les financements de politiques publiques auxquelles on l’astreint, il n’y aurait pas de dette de l’Unedic.

Pour l’économiste, ces dépenses ne constituent pas la mission première d’une assurance-chômage et ont éloigné l’Unedic de sa fonction, en plus d’avoir dégradé ses comptes et fait peser injustement la responsabilité sur les chômeurs.

Les régimes spéciaux, trop coûteux ?

Le déséquilibre financier de l’Unedic provient également des régimes spéciaux d’indemnisation, et notamment du régime des intermittents du spectacle et de celui de l’intérim. Ces deux régimes dérogatoires au régime de droit commun sont largement déficitaires.

En 2013, un rapport de la Cour des comptes indiquait que, pris isolément, les régimes d’intérim et des intermittents avaient un solde négatif de 3,1 milliards d’euros. Ces régimes spéciaux ont une balance cotisations/indemnités déséquilibrée en raison de faibles cotisations (en 2014, on comptait 256 000 intermittents et 542 000 intérimaires) et du versement d’indemnités plus importantes afin de compenser la précarité des travailleurs de ces secteurs. Il est important, cependant, de noter que ces déficits n’apparaissent que lorsque l’on prend les régimes séparémment du régime de droit commun. L’Unedic n’a en effet qu’une seule caisse regroupant tous les régimes et dont le solde est excédentaire.

La question de la réforme de ces régimes spéciaux et tout particulièrement de celui des intermittents a été posée à maintes reprises ces dernières années. Sans être véritablement tranchée. En janvier 2015, le premier ministre, Manuel Valls, avait annoncé sa volonté de sanctuariser le principe d’un régime spécifique pour les intermittents, sous la houlette de l’Unedic.

Il avait toutefois déclaré que « les partenaires sociaux représentatifs du spectacle et de l’audiovisuel » devraient « négocier les paramètres propres au régime d’indemnisation des intermittents » à l’occasion de la renégociation de la convention de l’Unedic, au début de 2016. Tout en précisant que cela devrait se faire « dans un cadre préalablement fixé par les partenaires sociaux interprofessionnels », qui établira notamment « la trajectoire financière » du régime des intermittents, dont le coût (1 milliard de solde négatif par an, et un surcoût de ses avantages spécifiques estimé à 300 millions d’euros par an) est régulièrement fustigé par le patronat.