Richtervorbehalt und Benachrichtigungspflicht – mit diesem Kompromiss haben CDU, CSU, FDP und SPD die geplante Bestandsdatenauskunft durch den Bundestag gebracht. Wäre da nicht dieser eine, kleine Schönheitsfehler: Eine richterliche Prüfung sowie die gesetzlich vorgeschriebene Benachrichtigung finden in Deutschland schon lange nicht mehr statt.

Dieser Beitrag von Richard Gutjahr steht unter der CC-BY-SA-Lizenz und ist zuerst in seinem Blog erschienen.

Was bisher geschah

Im Januar 2012 hat das Bundesverfassungsgericht die Pläne der Bundesregierung zur Vorratsdatenspeicherung kassiert (Das Urteil im Wortlaut). Bemängelt wurde nicht die Speicherung als solches, vielmehr die gesetzliche Grundlage dazu. Die Karlsruher Richter setzten der Regierung eine Frist bis Juni 2013, ein neues Gesetz musste her. Das ist auch geschehen, still und heimlich ausgehandelt, nahezu unbemerkt von der deutschen Öffentlichkeit.

Am Abend des 21. März hat der Deutsche Bundestag mit den Stimmen von CDU, CSU, FDP und SPD die Änderung des Telekommunikationsgesetzes sowie die Neuregelung der Bestandsdatenauskunft beschlossen. Herausgekommen ist nicht etwa eine Einschränkung der staatlichen Schnüffelei – sondern das genaue Gegenteil.

Der ganz große Lauschangriff

Sollte das Gesetz wie geplant am 3. Mai den Bundesrat passieren (wovon aufgrund der Beteiligung von SPD auszugehen ist), haben künftig rund 250 registrierte Behörden, darunter Polizei, BKA, Zoll und Verfassungsschutz noch leichteren Zugang zu unseren Handy- und E-Mail-Passwörtern, ggfs. sogar zu unseren Cloud-Speichern sowie zu unserer sonstigen elektronischen Kommunikation (z. B. Facebook, Twitter). “Einfache Bestandsdaten” wie Name, Anschrift oder Kontoverbindungen sollen für Ermittler ohne Prüfung, völlig automatisiert abrufbar sein.

Wie konnte das geschehen?

Eine Mehrheit für dieses beachtliche Gesetz kam zustande durch einen Kompromiss, der zwischen Regierungsparteien und Opposition im Innenausschuss ausgehandelt wurde. Durch die Aufnahme eines Richtervorbehaltes sowie der Benachrichtigungspflicht in besonderen Fällen haben FDP und SPD ihren Widerstand aufgegeben und dem Gesetzespaket zugestimmt (Beschlussempfehlung Innenausschuss, S. 19).

Richtervorbehalt und Benachrichtigungspflicht – und alles wird gut? Polizei, Staatsanwälte, Richter und Anwälte wissen es besser. Weder richterliche Prüfung, noch die Benachrichtigung der Betroffenen findet in der Praxis statt. Schuld sind nicht die faulen Beamten, vielmehr liegt es an der schieren Masse an Vorgängen und Eil-Anträgen, mit denen die Richter überflutet werden.

Kontrollmechanismen nur auf dem Papier

Dass es sich beim Richtervorbehalt und der Benachrichtigungspflicht offenbar um eine Scheinkontrolle handelt, veranschaulichen zwei groß angelegte Studien, die im Zusammenhang mit der Telekommunikationsüberwachung (TKÜ) durchgeführt worden sind.

Vor über 10 Jahren, also noch bevor die staatlichen Überwachungsmaßnahmen im Zuge der Anti-Terror-Gesetze massiv ausgeweitet worden sind, haben die Universität Bielefeld und das Max-Planck-Institut für internationales Strafrecht unabhängig voneinander die Abläufe im Zusammenspiel von Polizei, Staatsanwaltschaft und Richtern in Deutschland untersucht. Das Ergebnis beider Studien ist niederschmetternd:

In der Praxis fand schon damals weder eine Prüfung durch die Richter im Vorfeld, noch eine Benachrichtigung der Betroffenen durch die Behörden im Nachhinein statt.

“Unter dem Gesichtpunkt der Transparenz, Kontrolle und Nachvollziehbarkeit bei TKÜ-Maßnahmen lässt sich ein Auseinanderklaffen von Gesetz und Wirklichkeit vor allem hinsichtlich der Benachrichtigungspflicht (…) und ihrer Umsetzung feststellen.” Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht

Richtervorbehalt: Polizisten schreiben ihre eigenen Genehmigungen

Sowohl die Studie der Universität Bielefeld, als auch die Untersuchungen des Max-Planck-Institiuts stellen dem Richtervorbehalt ein vernichtendes Urteil aus.

„In unserer Untersuchung haben wir festgestellt, dass von über 500 Anträgen nur einer von einem Richter abgelehnt worden ist”, so Christoph Gusy, Professor für Öffentliches Recht, Staatslehre und Verfassungsgeschichte an der Universität Bielefeld in einem ZDF-Interview am 6. Mai 2003. “Wenn die Polizei einen Antrag anregt und die Staatsanwaltschaft diesen Antrag stellt, so bekommt sie ihn mit nahezu hundertprozentiger Sicherheit durch.“

Die Max-Planck-Studie (PDF) kommt zu einem ähnlichen Fazit: Lediglich in 0,4% der Fälle haben Richter eine Überwachungsmaßnahme abgelehnt. Die Genehmigung erfolgte in den meisten Fällen noch am selben Tag. In 63% der TKÜ-Anordnungen lagen zwischen Anregung und Antrag maximal 24 Stunden.

Zumal viele Richter offenbar gar nicht wissen, was sie da unterschreiben: ”Wer jahrelang nur Miet- oder Familienrecht gemacht hat, der ist dann nicht mehr in der Lage, eine Telefonüberwachung auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu prüfen”, so Professor Gusy von der Universität Bielefeld.

Noch deutlicher wird ein Polizeibeamter, der im Rahmen der Max-Planck-Studie über seinen Arbeitsalltag befragt wurde:

„Im Bereich der Email-Überwachung ist eine Aktualisierung und Klarstellung notwendig, da herrscht Chaos. Es gibt die irrsten Rechtsauffassungen und egal, welchen Antrag ich stelle, der Richter gibt dem in diesen Fällen statt.” Polizeibeamter, anonym

“Die TKÜ kommt de facto von der Polizei”

Ein Rechtsanwalt wird in der Studie wie folgt zitiert: „Die TKÜ kommt de facto von der Polizei, die Staatsanwaltschaft übernimmt die Anordnung schon unkritisch, der Ermittlungsrichter noch unkritischer.“ In vielen Fällen werde nur abgeschrieben, was die Ermittlungsbehörden vortragen. Weiter heißt es: “Auf der Grundlage entscheidet dann ein Amtsrichter mit fehlender Kompetenz und fehlendem Überblick und gefilterten Informationen. Er müsste den Antrag ablehnen, unterliegt aber dem Druck des gesamten Ermittlungsapparates.”

Drei Viertel aller Lauschangriffe rechtswidrig

Mit weitreichenden Folgen: Die Max-Planck-Studie kommt zu dem Ergebnis, dass nur 24 Prozent der Richter-Beschlüsse durch Fakten untermauert seien. Die Studie der Universität Bielefeld geht noch weiter. Die meisten Abhörmaßnahmen beruhten auf Anordnungen, die vermuten lassen, dass die Richter ihre Entscheidung nicht “eigenständig” treffen, so wie es das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich vorschreibt. Anders ausgedrückt: Die Behörden verstoßen seit Jahren beim Anzapfen von Handys und Computern massiv gegen geltendes Recht.

31 Millionen abgehörte Telefonate im Jahr

Aus der in die Jahre gekommenen Max-Planck-Studie (PDF) geht hervor, dass die Strafverfolger pro Überwachungsanordnung 1407 Gespräche abhören. Hochgerechnet folgen daraus bei knapp 22.000 Anordnungen rund 31 Millionen abgehörte Gespräche allein für das Jahr 2002. In Anbetracht der massiven Ausweitung der Überwachungsmaßnahmen in den zurückliegenden Jahren (die Anzahl der dokumentierten Anordnungen hat sich in letzten 20 Jahren mehr als verfünffacht), muss man davon ausgehen, dass die Zahl der abgehörten Telefonate heute deutlich höher liegt.

Eine Benachrichtigung der Betroffenen erfolgt in der Regel nicht

Laut Universität Bielefeld informierten die Ermittler lediglich 3 Prozent aller Betroffenen nach der Abhöraktion, obwohl das Gesetz das grundsätzlich für jeden Fall vorschreibe, so Rechtsprofessor Otto Backes, einer der beiden Autoren der Studie, gegenüber Spiegel Online.

Auch die Max-Planck-Studie stellt fest: “Eine Benachrichtigung aller Gesprächsteilnehmer erfolgte ausweislich der Akten ersichtlich nicht”. Die Auswertung habe ergeben, dass in gerade mal 15,3 Prozent aller Fälle eine Benachrichtigung der Betroffenen stattgefunden habe.

Wer ist zu informieren?

Wenn Betroffene über die Abhörmaßnahmen im Nachhinein unterrichtet werden müssen, gilt das dann nur für die observierte Person selbst – oder auch für sämtliche Gesprächspartner, die meist völlig unbeteiligt und arglos mit abgehört werden?

Zitat eines Kriminalbeamten in der Max-Planck-Studie:

„Wenn wir Verfahren mit 400 bis 500 Anschlussinhabern haben … wer soll die denn alle unterrichten?“

Ein weiterer Ermittler gibt zu Protokoll:

“Diese Unterrichtung aller Teilnehmer ist praktisch ja gar nicht umsetzbar. Außerdem würde das zur Verunsicherung bei den Bürgern führen.”

Am deutlichsten wird der Richter eines Landgerichts:

“Was die Leute nicht wissen, macht sie nicht heiß. Warum soll man sie schockieren?“ Richter am Landgericht, anonym

Die Anti-Terror-Lüge (Update)

Auch ich habe mich in den vergangenen Jahren immer wieder mit Politikern, Kriminalbeamten und Staatsanwälten unterhalten. Sehr schnell fallen da Begriffe wie “Terrorbekämpfung”, “Schwerstkriminalität” oder auch “Kinderpornographie”.

Wer sich dann aber mal die Mühe macht, die eher kryptischen Statistiken zu studieren, die man nach langer Suche auf den Seiten des Bundesamtes für Justiz in Bonn findet, gelangt zu einem anderen Bild: Terrrorbekämpfung und Kinderpornographie rangieren im Zusammenhang mit Abhörmaßnahmen unter ferner liefen.

Damit will ich nicht sagen, dass Überwachungsmaßnahmen in Bezug auf Steuerhinterziehung, Drogenbesitz oder Urkundenfälschung per se falsch sind. Mir geht es nur um den verzerrten Eindruck, den gerade jene Politiker, die diese Statistiken am besten kennen, der Öffentlichkeit vermitteln, um die Notwendigkeit immer neuer Überwachungsgesetze zu rechtfertigen.

Persönliches Fazit

Nach der Lektüre der 480-Seiten-Studie des Max-Planck-Instituts war ich baff. Ich hatte ja mit vielem gerechnet. Das Ausmaß, wie weit Anspruch und Realität in unserem Rechtsstaat schon heute auseinander klaffen, ist unfassbar. Die Überwachungsmaßnahmen scheinen sich verselbständigt zu haben, sind sprichwörtlich außer Kontrolle geraten. Die Begründung für immer massivere Eingriffe in unsere Grundrechte – Terrorabwehr, Schwerstkriminalität – eine Farce.

Wenn selbst diejenigen, deren Job es ist, zu prüfen, dass Mittel und Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben, sagen: Wir können das gar nicht – wir haben weder Wissen noch Zeit dazu – dann sollten bei den Gesetzgebern die Alarmglocken schrillen. Stattdessen feiert man sich noch für einen faulen Bestandsdaten-Kompromiss (Richtervorbehalt, Benachrichtigungspflicht), mit dem man nach außen hin sein Gesicht wahrt – und noch dazu, ohne dabei rot zu werden, behaupten kann: Wir haben “wesentliche qualitative Verbesserungen” erreicht (Zitat SPD).

Mit dem Beschluss zur Bestandsdatenauskunft haben Union und SPD einmal mehr (Grundgesetzänderung 2002 – Der große Spähangriff) den Weg in Richtung Überwachungsstaat geebnet. Noch mehr Befugnisse für Hunderte von Behörden, unsere SMS und E-Mails quasi ungefragt mitzulesen, noch mehr angezapfte Handys und Computer. Die in den Studien durchklingende Praxis: “Wer viel abhört, findet früher oder später auch was” hat das Prinzip der Unschuldsvermutung auf den Kopf gestellt. Eine einfache Ordnungswidrigkeit, das ist alles, um sich in die laufenden Telefonate oder in den Mailverkehr einzuklinken.

Brief- und Telekommunikationsgeheimnis? Informationelle Selbstbestimmung? Die Privatsphäre um uns herum schmilzt wie die Polarkappen. Ich frage mich, wie lange das Bundesverfassungsgericht diesen Entwicklungen noch standhalten wird.

Lasst uns diskutieren. Ihr seid dran.