Lettre de Manuel Valls, ministre de l'intérieur, à François Hollande, président de la République, en date du 25 juillet 2013.

"J'attire votre attention sur les désaccords mis en lumière par le travail interministériel qui s'est engagé récemment autour du projet de réforme pénale présenté par le ministère de la justice.

Ainsi, et même si nous saluons un rapprochement des points de vue concernant notamment la nécessité d'engager très rapidement des réformes organisationnelles, indispensables à la crédibilité de notre politique de lutte contre la récidive, la quasi-totalité des dispositions de ce texte a fait l'objet de discussions, voire d'oppositions du ministère de l'intérieur, qui a toutefois tenu à proposer des alternatives.

Cependant, tant pour des raisons de méthode que de fond, l'écart entre nos analyses demeure trop important et appelle une clarification de nos orientations politiques.

Ainsi, compte tenu de la sensibilité de ce sujet et des enjeux entourant la réforme pénale, je souhaite à ce stade que nous définissions collectivement les principes directeurs de cette réforme autant que les modalités de son déploiement.

1. Des désaccords sur la méthode

Mon cabinet a été destinataire d'un avant-projet de loi pénale vendredi 12 juillet. Quatre réunions interministérielles ont été organisées, entre le vendredi 19 juillet et jeudi 25 juillet, pour une saisine du conseil d'Etat début août.

Je dois souligner le bref délai dans lequel est conduite la réflexion sur un projet de loi, techniquement dense et politiquement sensible, tant au sein de notre propre majorité que vis-à-vis de l'opposition. Cette brièveté du temps d'échanges, d'expertises conjointes et de débats pose notamment problème en ce qui concerne l'étude d'impact reçue tardivement. Or, celle-ci est essentielle à l'analyse des orientations de ce texte.

En outre, ce projet de loi repose sur un socle de légitimité fragile, la conférence de consensus. Pour riche et plurielle qu'elle soit, la somme de connaissances accumulées ne reflète pas tous les courants de pensée et de recherche. En outre, les conclusions du "jury" de consensus ont fait l'objet de fortes réserves au sein même de la magistrature. Enfin et surtout, je rappelle que le consensus de la société civile n'était qu'une aide à la construction d'un compromis politique, d'abord avec notre majorité, ensuite, et sans doute plus difficilement, avec la représentation nationale.

2. Des désaccords sur le fond

- Ce projet de loi part d'un premier postulat que je ne peux intégralement partager : la surpopulation carcérale s'expliquerait exclusivement par le recours "par défaut" à l'emprisonnement, et par l'effet des peines planchers.

Pour mémoire, nous disposons de 57 235 places de prison (pour plus de 68 500 détenus). La construction de 6 500 places supplémentaires est prévue. L'Espagne compte presque 76 000 places de prison pour une population d'un peu moins de 50 millions d'habitants, le Royaume-Uni, environ 96 200 pour une population identique à la nôtre.

Dès lors, nous ne pouvons totalement ignorer la question du dimensionnement du parc immobilier pénitentiaire et de son corollaire, la recherche d'une architecture pénitentiaire et de modes de privation de liberté adaptés à notre siècle, toujours héritiers des conceptions du XIXe siècle, dans un contexte budgétaire très contraint.

- Ce texte avance un second postulat que je partage (l'efficacité de la prévention de la récidive passe par l'individualisation de la sanction, et par des politiques d'insertion et de probation améliorées) mais sur lequel je diverge quant à la façon d'atteindre l'objectif poursuivi.

En effet, je ne partage pas l'affirmation selon laquelle "les évolutions législatives constituent le socle de la réforme". Au contraire, le socle d'une réforme qui vise "de façon raisonnée et dépassionnée" à "un changement de paradigme du droit pénal", à "faciliter la réinsertion et prévenir ainsi la récidive, à désengorger les prisons et à fluidifier le fonctionnement de la chaîne pénale" réside d'abord dans la transformation profonde des structures porteuses de ce changement, c'est-à-dire des parquets, qui déterminent le volume et la nature de la production judiciaire, et de la direction de l'administration pénitentiaire, qui doit valoriser dans son organisation même le "milieu ouvert".

C'est la raison pour laquelle nous avons alerté, dès le mois de février, sur les dangers d'une stratégie qui faisait de la loi pénale un vecteur de communication politique, au risque de provoquer un débat passionné et irrationnel, reproduisant en cela les méthodes de l'ancien gouvernement, alors mêmes que nous les dénonçons.

Pour nous, l'acte 1 de la réforme pénale, pour améliorer la lutte contre la récidive, était et demeure, d'une part, la transformation du fonctionnement des parquets, réclamée depuis notre arrivée par des organisations syndicales de magistrats et de policiers très représentatives, par les conférences de procureurs de la République et procureurs généraux ; d'autre part, la réforme de la filière de probation, réclamée et préparée depuis plusieurs mois par la direction de l'administration pénitentiaire.

L'acte 2 de la réforme, une fois ancré de façon quasi irréversible dans le paysage institutionnel ce changement de paradigme, était la réforme de la loi pénale, consécration du travail de fond préalablement entrepris.

- Enfin, ce projet de loi repose sur un troisième postulat ; la pertinence de traiter de la récidive en général, à charge pour le juge d'individualiser, alors que je soutiens, partant de la réalité criminologique, que nous devons traiter dans la loi plus finement des récidivistes, qui obligent, pour certains, à une exigence accrue de prévisibilité et de fermeté de la loi pénale.

Il faut, en effet, souligner que les prévenus qui comparaissent devant la juridiction pénale ont déjà fait l'objet de plusieurs mises en garde préalables à leur comparution, voire de plusieurs gardes à vue. Ils sont multi-réitérants et inscrits dans des parcours délinquants, certes de plus ou moins grande gravité, mais en tout cas durablement.

L'enquête récemment réalisée par l'ONDRP [Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales] en atteste : sur un échantillon de 1 508 personnes, mises en causes pour 11 784 infractions de types "crimes et délits non routiers" ayant eu lieu entre 2009 et 2010 à Paris ou la petite couronne : 54% ont été mises en cause pour 5 ou 6 infractions principales, soit 37% des 11 784 infractions, socle de l'échantillon ; 18% ont été mises en cause pour 10 infractions principales, soit 35% du socle de l'échantillon ; 32% des personnes avaient au plus 15 ans à la date des faits, dont 53,3% mises en cause pour 7 infractions principales ou plus et 21,4% pour 10 infractions principales ou plus.

Je comprends donc les réflexions des responsables des parquets, de la police et de la gendarmerie, rencontrés lors de mes déplacements en ZSP [zones de sécurité prioritaire], sui soulignent l'inefficacité de nos pratiques actuelles de probation autant que l'inadéquation des modes de traitement de la délinquance.

Nous devons intégrer ce constat dans la réflexion que nous conduisons sur la réforme pénale. C'est dans cet esprit que j'ai argumenté l'intégralité des contre-propositions qui figurent en annexe de la présente note. J'insiste, en outre, sur la nécessité de construire la "soutenabilité" politique de ce texte en référence aux réformes de fond sur lesquelles nous avons conjointement et récemment communiqué en conseil des ministres, la garde des sceaux et moi-même.

Une telle perspective est en cohérence avec les réformes de structures que j'ai entreprises au sein de mon ministère et qui répondent très largement aux demandes de la magistrature : abandon de la "politique du chiffre" pour mieux appréhender les parcours et les profils délinquants, remise à plat de l'appareil statistique pour construire un diagnostic fiable de la délinquance, refondation des indicateurs pour intégrer une autre conception de l'efficacité de la politique de sécurité, réforme de l'information générale et du renseignement pour "drainer" plus efficacement l'information des territoires, recentrage de la police judiciaire dans les quartiers, etc.

Dans ce cadre, je réaffirme mon engagement total aux côtés de la Garde des Sceaux."

Signé : Manuel Valls

La réponse de Christiane Taubira

La ministre de la justice a répondu que "le projet ne repose nullement, comme l'a soutenu le ministre de l'intérieur, sur un socle de légitimité fragile mais bien sur un travail scientifique et reconnu (parce que interdisciplinaire et intégrant les recherches et les évaluations menées à l'étranger)".

Elle estime, au contraire de Manuel Valls, que "le projet devrait être bien accueilli par les syndicats ou associations professionnelles de magistrats" et indique qu'elle a elle-même "reçu tous les syndicats de policiers et, à l'exception de deux d'entre eux", elle a "constaté une réceptivité réelle".

La ministre s'attarde ensuite sur les chiffres données par le ministre de l'intérieur, qu'elle conteste vivement : "Sur les profils de délinquants qui imposeraient systématiquement une réponse carcérale ferme : le ministre de l'intérieur a notamment fait valoir que la délinquance demeurait préoccupante et que seuls 25% des personnes poursuivables comparaissaient devant les tribunaux correctionnels, et qu'ils étaient très majoritairement des multiréitérants.

Les chiffres qui ont été fournis par le ministère de l'intérieur sont erronés et leur présentation est tendancieuse. Le taux de poursuites (pourcentage des affaires poursuivables, c'est-à-dire dans lesquelles l'infraction est constituée et l'auteur identifié, qui sont renvoyés devant une juridiction) se distingue du taux de réponse pénale (pourcentage des affaires poursuivables qui donnent lieu à une réponse pénale qui peut être soit un renvoi devant une juridiction, soit une alternative aux poursuites comme un rappel à la loi ou un stage de citoyenneté, sans inscription au casier judiciaire).

Le taux de poursuite s'élevait en 2012 à 51%. Il n'y a aucune raison objective d'exclure le contentieux routier de ce calcul ; mais même en excluant le contentieux routier, le taux de poursuite était alors de 41%. Dans la mesure où c'est essentiellement le contentieux routier qui donne lieu à des ordonnances pénales (décisions judiciaires prises sans audience, sur dossier), ces poursuites ont lieu quasi-exclusivement devant le tribunal correctionnel.

Le chiffre de 25% dont l'Intérieur fait état sans indiquer sa source ne correspond d'aucune façon aux statistiques du ministère de la justice issue de l'application Cassiopée [Chaine applicative supportant le système d'information oriente procédure pénale et enfants, le système de gestion des tribunaux].

Quant à l'étude de l'ONDRP, publiée dans le bulletin mensuel de l'observatoire de juin 2013, et dont le ministère de l'intérieur a donné les conclusions en réunion interministérielle, force est de constater que son exploitation est biaisée.

Elle porte en effet sur un panel de 1 508 personnes dont 100% ont été mises en cause pour 5 infractions ou plus, entre 2009 et 2010, et sur le territoire de la préfecture de police de Paris ; les deux tiers des délits reprochés sont des atteintes aux biens. Sur les 1 508 mis en cause, 53% sont mineurs, et 30% de ces mineurs sont étrangers dont la moitié de nationalité "roumaine ou d'un pays d'Europe balkanique". Sur cet échantillon, il y a ainsi 120 filles mineures originaires des Balkans, qui compte tenu de leur appartenance à des réseaux de vol organisé sont mises en cause à de multiples reprises et 486 mise en cause avaient 15 ans ou moins de 15 ans.

Cette étude n'a aucune portée générale puisqu'elle repose sur un échantillon de personnes sélectionnées justement parce qu'elles sont mises en cause dans plusieurs affaires, et en tirer quelque conclusion que ce soit sur le profil des personnes qui comparaissent en France devant les tribunaux correctionnels ne peut avoir aucune valeur statistique (...)" En conclusion, "il m'apparaît enfin important de souligner, écrit Christiane Taubira, qu'à la suite des réunions interministérielles engagées, des modifications significatives ont été introduites, y compris sur des dispositions importantes qui avaient fait l'objet d'un consensus par ailleurs, comme les sorties encadrées [aux 2/3 de la peine].

Nous sommes au point au-delà duquel on peut aller sans dénaturer la réforme, sauf à se priver des outils nécessaires pour lutter contre la récidive et renoncer à une réforme de rupture, telle qu'attendue et telle qu'annoncée pendant la campagne présidentielle."

Le Monde