Documento del Instituto de Estudios para la Transición Democrática presentado el sábado 5 de junio de 2010

La democracia mexicana se encuentra estancada. La desigualdad social crece y escinde cada vez más al país. La sociedad está desmoralizada, atemorizada y desconfiada. La clase política, ensimismada en rencillas domésticas, deambula en la incertidumbre más preocupada en su próxima cita electoral que en los problemas esenciales del país. Y la política es vista por la gran mayoría de los mexicanos, como un espacio ajeno a sus intereses.

En ese panorama, han aparecido propuestas de soluciones aparentes para resolver el deterioro de nuestra vida pública. A partir de diagnósticos sesgados por el interés político, la simpleza analítica o la desmemoria histórica, se ha puesto de moda considerar que las decisiones que hacen falta solamente puede tomarlas un gobierno homogéneo y fuerte, que no tenga contrapesos eficaces en la diversidad de los partidos que se expresa en el Congreso de la Unión. Nos parece que ese punto de vista se encuentra profundamente equivocado y que, lejos de remediar los problemas de nuestro sistema institucional, conduciría a un retroceso autoritario, acentuando las capacidades discrecionales de un presidencialismo del que, a fuerza de cambios parciales aunque insuficientes, nos hemos venido liberando en las décadas recientes.

La sociedad mexicana es más diversa que nunca. El único camino para consolidar un sistema político capaz de representarla y gobernarla, radica en reconocerla, llevando a partidos y al Congreso, esa diversidad. Estamos convencidos de que la pluralidad, lejos de amenazarlos, constituye la mejor garantía para la estabilidad y el desarrollo de la sociedad y la política.

La pluralidad no tiene la culpa de los desaciertos y las insuficiencias de los políticos. El reconocimiento de la pluralidad constituye la conquista más importante del tránsito democrático que los mexicanos hemos experimentado y consolidado en los lustros recientes. Ahora es tiempo de que, asumiéndola como parte de nuestra naturaleza política y social, le demos plena presencia en las instituciones que nos gobiernan.

Hacia una segunda transición

La población mexicana experimenta un sentimiento de fracaso generalizado que se trasmina en casi todas las áreas de la vida nacional: la económica, la política y aún la actividad cultural: abstenerse de invertir; cancelar proyectos para tiempos mejores; incursionar en los circuitos de la informalidad o la ilegalidad; marcharse del país; renunciar a tomar riesgos; excluirse de la vida pública; una moral social cargada de valores negativos y proclives al conservadurismo o incluso, a la superstición; retroceso de los valores laicos. Se trata de un círculo vicioso que alimenta permanentemente la desconfianza de los ciudadanos en sus dirigentes y en las instituciones políticas.

El cambio democrático ocurrido en México, la salida del autoritarismo, la histórica conquista de libertades políticas, la transición en síntesis, ocurrió en un contexto adverso que acentuó la vulnerabilidad y la precariedad social para la mayoría, aceleró la desintegración y minó las bases de la propia democracia, sobre todo para las generaciones que han empezado a ser adultas después del año 2000.

El desencanto se debe, aunque sea en parte, a las desmedidas expectativas que se desarrollaron ante la alternancia en el gobierno y las nuevas reglas para la competencia política. La democracia es, no menos pero tampoco más, el régimen que permite la convivencia de la diversidad política, que construye candados para acotar a los poderes constitucionales, subordinar a los poderes de hecho y potenciar los márgenes de libertad. Pero en México no pocos protagonistas, así como diversos comentaristas del cambio democrático, llegaron a idealizarla como la estación de llegada del desarrollo político mexicano en donde la sociedad se encontraría reconciliada y sin fisuras y en donde bastaría la acción tutelar de los gobiernos electos bajo las nuevas reglas para que tuviéramos un porvenir dichoso y sin conflictos graves.

La realidad ha confirmado que la democracia, cuando existe, permite dirimir conflictos de manera civilizada pero no garantiza el bienestar de la sociedad. Si a esa realidad añadimos el hecho de que hemos padecido gobernantes inexpertos o mimetizados con la vieja cultura política y cuyas gestiones no han significado cambios sustanciales en comparación con el régimen autoritario que prevaleció durante todo el siglo 20, tenemos las claves de un escenario propicio para la insatisfacción y el enfado sociales.

Para hacerla sustentable, eficaz y compartida por la sociedad, la democracia requiere de un horizonte de todos y para todos. Y no es ese el perfil que ha tenido el quehacer político preponderante durante los años recientes. La democratización del país fue posible gracias a los esfuerzos conjuntos de gobiernos y oposiciones, además de la contribución de organizaciones no gubernamentales, medios de comunicación, académicos e intelectuales. Hoy se requiere un esfuerzo similar para edificar una casa común que logre trascender el archipiélago de clases, nuevas castas, grupos, tribus y pandillas en el que se está transmutando el país. Es hora de emprender una “segunda transición”, ahora desde la democracia, hacia una sociedad cohesionada e igualitaria en sus derechos.

Pese a reformas, desigualdad social

En los partidos hegemónicos y en algunos segmentos de la opinión publicada, se ha desarrollado la presunción de que la diversidad política impide que se acuerden y aprueben las reformas que le hacen falta al país. También se llega a decir que en México no hemos tenido reformas importantes en las décadas recientes.

La historia contemporánea desmiente esas suposiciones. Desde los años 80 y especialmente en los 90, cuando el régimen de partidos comenzaba a fortalecerse y luego fue una realidad inevitable en el Congreso, el Estado pudo aprobar importantes –aunque con frecuencia discutibles– reformas estructurales para la economía. Las políticas de privatización que crearon nuevos polos de poder financiero, los acuerdos comerciales que nos involucraron en una globalización sin desarrollo suficiente, la apertura a la inversión extranjera de diversas áreas de la economía, la contracción del Estado y a pesar de ello la transformación en deuda pública de importantes adeudos financieros privados y el nuevo esquema de pensiones han sido, junto a otras más, reformas estructurales surgidas bajo gobiernos de distintos signos políticos y por lo general precedidas de intensos debates. Llevamos un cuarto de siglo de reformas profundas cuya sola enumeración demuestra la capacidad estatal para hacer ajustes y cambios.

El problema entonces, no ha sido la ausencia de reformas, sino su completa indiferencia para enfrentar la desigualdad social, que constituye la dificultad mexicana más apremiante. A pesar de las reformas económicas (y también debido a ellas) México se encuentra estancado desde hace casi tres décadas, con todos sus efectos distorsionantes: pobreza indisoluble, polarización social, migración masiva, multiplicación de la informalidad, cancelación de la movilidad social. Toda una generación ha escuchado la misma promesa que se repite hoy: “tan pronto como pongamos en marcha las reformas estructurales necesarias, México tomará la senda de prosperidad”. Los jóvenes de hoy, igual que los jóvenes de ayer que crecieron confrontados con el incumplimiento de esa promesa, tienen fundado derecho al escepticismo.

La capacidad reformadora, por otra parte, también ha logrado crear instituciones democratizadoras que además de proteger derechos fundamentales logran fiscalizar la gestión de las autoridades. De eso se trata la vida democrática aun cuando los contrapesos legislativos, judiciales, regionales, se multiplican y gravitan a cada paso complicando el gobierno y las decisiones esenciales.

Cualquiera que compare la política de hoy y la de hace veinte o treinta años notará las diferencias: asentamiento de la diversidad, ejercicio más franco de la libertad, contrapesos en las instituciones estatales, coexistencia de la pluralidad, ejecutivo acotado, federalismo real, mayor publicidad de las decisiones y rendición de cuentas. No obstante, ese proceso democratizador se encuentra erosionado porque en muchos otros terrenos de la vida social las realidades son más oscuras. El tránsito democratizador ha sido acompañado no sólo por un crecimiento económico magro, sino también por una persistente desigualdad social y los fenómenos de exclusión asociados a ella, como el incremento notorio de la delincuencia, un frágil y contrahecho Estado de derecho, una vida pública estridente y, en suma, una escasa cohesión social.

Legitimar al Estado, en una sociedad plural

El pluralismo que se ha instalado en el estado nacional y que determina la vida pública mexicana carece de aliento, sus ideas relevantes son escasas y manifiesta una reiterada incapacidad para deliberar de manera franca e ilustrada. El narcisismo de los partidos, la creencia de que el control de los aparatos burocráticos es fuente de impunidades y la propensión a la discusión irrelevante, han equiparado a la pluralidad con la banalidad. A pesar de todo ello, el pluralismo es necesario en la democracia contemporánea. Si el pluralismo que hemos tenido en México resulta insatisfactorio, no ha sido por carencias de la democracia sino debido a incapacidades e impericias de la mayor parte de los actores políticos que lo han encarnado.

Esas insuficiencias del pluralismo en la vida mexicana reciente, pero además una inquietante nostalgia por las mayorías excluyentes, han conducido a la reivindicación del monolitismo en el Estado. Al confundir gobernabilidad con uniformidad, se ha llegado a suponer que la única manera eficaz de gobernar en nuestro país radica en la conformación de un bloque capaz de imponerse sobre los demás.

Esa noción de gobernabilidad es antidemocrática pues supone la supresión de la pluralidad y es contradictoria con una realidad ineludible. Aunque seguimos teniendo un régimen presidencial, desde 1997 las fuerzas políticas que llegan al Congreso están obligadas a formar coaliciones para tomar decisiones. El pluralismo que tenemos, con todos sus defectos, es una adquisición democrática de nuestra transición: puso fin al presidencialismo autoritario singularizado por numerosos abusos y arbitrariedades. Cuando se pretende restringir el pluralismo para forjar mayorías artificiales mediante dudosas reglas electorales –que buscan fortalecer un gobierno supuestamente capaz de sacar adelante, sin problemas, algunas célebres pero discutibles “reformas estructurales”– se olvida que venimos de un sistema que garantizaba mayorías automáticas para un presidencialismo sin contrapesos. Abolir el pluralismo que significa la existencia de partidos de ideologías, proyectos, dimensiones y presencia pública diversos, es una solución falsa que sólo conduciría a mayores polarizaciones y a una menor legitimidad democrática de los gobiernos sustentados en esas mayorías.

Lo que hace falta es vigorizar y hacer cada vez más representativo al Estado. Necesitamos instituciones estatales con legitimidad suficiente para que sea efectivo el imperio de la legalidad, para garantizar la seguridad y los derechos de los ciudadanos e incluso para establecer y recaudar impuestos y desarrollar una política distributiva de las dimensiones que exige la profunda desigualdad social que agobia a nuestro país. Sólo un Estado fuerte, eficaz y eficiente, crea las condiciones de una sociedad civil fuerte, exigente y organizada, así como una verdadera y cabal ciudadanía. Sólo un Estado que garantiza universalmente los derechos sociales hace posible el ejercicio igualitario de los derechos de libertad, de los derechos civiles y de los propios derechos políticos. Y sólo un Estado legitimado por su capacidad de garantizar esos derechos puede regular con eficacia y eficiencia los poderes fácticos que inevitablemente surgen de una sociedad abierta y plural.

Esa tarea requiere de coaliciones y mayorías capaces de trascender intereses puramente electorales y de coyuntura. Pero no de mayorías al servicio del presidente en turno, sino de verdaderos gobiernos de coalición sustentados en acuerdos públicos y transparentes y en proyectos de largo plazo. El mayor obstáculo no es el pluralismo político sino un presidencialismo que a lo largo de toda la historia mexicana ha mostrado sólo ser eficaz cuando se vuelve autoritario.

El reto es compartir el poder

La construcción de un verdadero Estado social y democrático, garante efectivo de los derechos fundamentales de todos los mexicanos, exige reemplazar el régimen presidencial por un régimen parlamentario, que entre otras cosas haga posible distinguir claramente a los gobiernos y sus mayorías contingentes, del Estado y sus funciones permanentes.

Esta operación requiere de un salto cultural y político de la mayor importancia. Las bases sociales de los partidos no parecen preparadas para encarar ese desafío, pero tampoco las dirigencias, los líderes y menos aún los candidatos. Hacia las elecciones del año 2012, cuando la democracia mexicana haya cumplido 15 años, el único vaticinio cierto es éste: ninguno de los partidos obtendrá mayoría congresual; gobernar sin mayoría volverá a ser condición ineluctable en el ejercicio del poder en México. Para resolver ese acertijo, sería preciso arriesgar un tipo de gobierno de coalición inexplorado en nuestra historia política.

Si los actores políticos no son capaces de extraer las lecciones básicas de la post-transición, viviremos una nueva versión de los sexenios previos, sea cual sea el partido que resulte ganador. Pero si el país es capaz de abandonar el libreto de la era política anterior, entonces México sería testigo de un proceso inédito, pluralista, más propiamente democrático: la construcción de una mayoría legislativa entre partidos diferentes, o hasta enfrentados, para poder gobernar. Allí está el hecho político que abriría una nueva época en México: compartir el poder.

Se trataría de crear una alianza legislativa, que se reflejase en la integración del gabinete y que impulsara un programa de gobierno común. No habrá popularidad ni capital político que valga, si no se sabe crear esa coalición. Existen numerosas experiencias exitosas de esa índole, en países con regímenes parlamentarios (Alemania, Reino Unido, España, Bélgica, Holanda, Dinamarca, etcétera) en los cuales resulta ineludible construir una coalición. Si no la hay, si nadie tiene mayoría en el parlamento, el gobierno es imposible.

Las recientes iniciativas legislativas presentadas por los grandes partidos (PRI, PAN y PRD), tienen la virtud de poner en el centro la discusión acerca de la “forma de gobierno”, abandonando el reiterado debate sobre las cuestiones electorales. Pero casi todos esos planteamientos acuden a “salidas mixtas” que no encauzan ni resuelven el nudo esencial: la existencia de la pluralidad política. Se recurre a fórmulas ingeniosas (segunda vuelta con elección congresual) o a fórmulas artificiosas (cláusulas de gobernabilidad) que la democracia mexicana alguna vez abandonó precisamente porque adulteraban la expresión política legítima del país real.

Parlamentarismo, para la equidad

Ya es hora de repensar el arreglo institucional en su conjunto. El formato que debemos imaginar y ensayar para resolver el problema de gobierno y la ecuación pluralista en México, es el Parlamentarismo. Ese régimen necesita que haya coalición cuando ningún partido alcanza la mayoría absoluta de escaños; una coalición para formar gobierno sin desplazar o abatir los intereses y las visiones distintas que requieren ser representadas.

El parlamentarismo exige y ofrece a la vez, precisamente eso: conversación y compromisos entre adversarios, naturalización del acuerdo, política de coalición, todas ellas prácticas ausentes en la realidad política de México. Aunque no cambiase el formato presidencial, aunque no transitáramos a un régimen parlamentario, de todos modos el futuro de nuestra democracia va a depender, cada vez más, de saber gobernar en coalición, de compartir el poder con un aliado a menudo incómodo.

Y no habrá tema de intercambio y decisiones compartidas más importante que las medidas legislativas y políticas para reorientar la economía y atemperar la desigualdad social. Al país se le está acabando el tiempo. En las dos últimas décadas, de 1990 a 2010, la población ha aumentado en 24.5 millones de personas, y en los siguientes veinte años crecerá unos doce millones más. La transición poblacional sigue madurando y estamos perdiendo el bono demográfico ante la falta de inversiones y la escasa generación de empleos. No es casual que en la última década hayan emigrado, cada año, alrededor de 450 mil mexicanos en promedio.

La experiencia internacional indica que los gobiernos plurales están mejor preparados para desarrollar cambios de esa índole. Un estudio reciente de la OCDE indica que siete de las 10 mayores consolidaciones fiscales llevadas a cabo en los países desarrollados desde 1970, se han producido bajo gobiernos de coalición. Las grandes coaliciones políticas pueden enfrentar mejor los desafíos y las resistencias de los poderes de hecho que, tradicionalmente, constituyen el principal freno a las reformas fiscales, las únicas capaces de crear las estructuras de protección y de igualdad social.

Por primera vez en la historia estamos obligados a resolver, en democracia, los problemas de la pobreza y la desigualdad. Es una oportunidad y un desafío que tienen plazo: si no logramos cambiar la estructura del ingreso en la década que comienza, México habrá dejado de ser un país de jóvenes sin empleo, para convertirse en una nación de viejos empobrecidos y sin seguridad ante la vida. La riqueza para preparar y sostener a esa generación y a ese futuro debe ser creada y distribuida desde ahora, creciendo, echando mano de aquello con lo que contamos y hemos producido en las transiciones del nuevo siglo: márgenes de libertad y pluralismo como nunca los tuvimos pero escuchando, ahora sí, el mensaje igualitario de la democracia.

México D.F., 5 de junio de 2010

Instituto de Estudios para la Transición Democrática

IETD, A.C.