Depuis novembre dernier, le mouvement des « gilets jaunes » agite la France. L’un des déclencheurs était l’augmentation des taxes sur les carburants. Cette hausse, aujourd’hui suspendue, s’inscrit dans le cadre de la stratégie française de réduction des émissions de carbone de 40 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici à 2030 et de suppression progressive des véhicules à essence et diesel d’ici à 2040. De toute évidence, l’opposition d’une partie de la population pourrait entraver ces efforts.

Imposer un coût au carbone est le moyen le plus efficace d’un point de vue économique pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et maintenir la hausse de la température mondiale dans les limites fixées par l’accord de Paris sur le climat. Si les gros émetteurs de carbone doivent payer plus cher, ils adopteront des pratiques plus propres.

De nombreux pays et juridictions ont introduit des taxes sur le carbone (le Chili, la Finlande, les Pays-Bas, la Norvège et la Suède) ou des systèmes d’échange de droits d’émission (Californie, Union européenne, Québec, Ontario et Corée du Sud). Environ 20 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre sont couvertes par de tels mécanismes ou le seront bientôt. Mais près de la moitié d’entre eux correspondent encore à un prix du dioxyde de carbone inférieur à 10 dollars la tonne – bien trop bas pour avoir un effet significatif sur les émissions mondiales.

Un système mondial de taxation du carbone accélérerait les réductions d’émissions et découragerait les industries fortement émettrices de carbone de se délocaliser pour éviter de payer. Il garantirait en outre l’efficacité de la tarification du carbone et la réduction des émissions au coût le plus bas possible.

Alors pourquoi n’est-ce pas déjà en place ? Le soutien du public est actuellement le principal obstacle. Les nouvelles taxes sont rarement les bienvenues. Par exemple, en 2015, 92 % des électeurs suisses ont rejeté une taxe sur les énergies non renouvelables. En 2016 et 2018, plus de la moitié des électeurs de l’État de Washington se sont opposés à une taxe sur le carbone.

Cette opposition peut s’évanouir si les bénéfices d’une taxation du carbone deviennent clairs. Après l’introduction d’une taxe carbone par la province canadienne de Colombie-Britannique en 2008, les appels à supprimer la taxe se sont estompés lorsque les habitants ont bénéficié de remises sur l’impôt sur le revenu, et les émissions de gaz à effet de serre ont diminué. Cette année, le Premier ministre canadien, Justin Trudeau, étendra la taxe carbone aux autres provinces. Les revenus seront redistribués à la population sous forme de dividendes par habitant.

Dividendes climatiques Les « dividendes climatiques » – la redistribution aux habitants des recettes provenant des taxes sur le carbone – sont de plus en plus populaires. Si tout l’argent est restitué aux citoyens, les taxes sur le carbone ne vont pas gonfler le budget de l’État, ce qui désamorce les critiques de la droite politique. La gauche y trouve également intérêt car la charge fiscale moyenne reste inchangée et les ménages à faible revenu sont mieux lotis. Par exemple, imaginons une taxe sur le carbone qui double le prix de l’énergie et fait passer les factures d’une personne modeste de 50 euros à 100 euros et celles d’une personne plus riche de 100 euros à 200 euros. Sans redistribution, la personne modeste est durement touchée. Mais si les recettes fiscales de 150 euros sont réparties de façon égale entre les habitants, chacun reçoit 75 euros, et la personne la plus pauvre gagnera au final 25 euros. Les dividendes par habitant sont déjà utilisés en Suisse, qui applique une taxe carbone sur les combustibles de chauffage. Les résidents suisses perçoivent leur dividende sous la forme d’un rabais sur l’assurance maladie, qui est obligatoire. Dans la nouvelle taxe canadienne, 90 % des recettes seront reversées aux résidents. Aux États-Unis, des politiciens et des groupes tels que le Citizens’ Climate Lobby défendent des dividendes climatiques : un projet de loi en ce sens est actuellement examiné par la Chambre des représentants.

L’attitude du public à l’égard des taxes sur le carbone suit des tendances universelles. La plupart des gens sous-estiment les avantages d’une réduction des émissions et surestiment les inconvénients tels que les destructions d’emplois. Le taux d’acceptation augmente une fois que la politique est promulguée, de sorte que la mise en œuvre progressive d’une taxe est plus efficace. Et les gens ont tendance à préférer les politiques « progressives », où les coûts sont assumés principalement par ceux qui sont les plus aptes à payer.

La conception d’un système de tarification du carbone est donc cruciale. La taxe sur les carburants imaginée par le gouvernement français est considérée comme injuste. Les hausses de prix sont brutales et les revenus ne sont pas restitués aux citoyens, de sorte que la taxe française frappe plus durement les ménages à faible revenu et les ménages ruraux (qui ne peuvent se passer de voiture).

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Pour en savoir plus sur l’attitude du public à l’égard d’une taxe mondiale sur le carbone, nous avons sondé 4 997 citoyens de cinq pays (Inde, Afrique du Sud, Australie, Royaume-Uni et États-Unis). Nous leur avons présenté une gamme de modèles fiscaux et demandé s’ils les appuieraient si tous les autres pays le faisaient. Nous avons également modélisé les impacts probables.

L’option la plus réaliste ? Un système mondial de taxes sur le carbone harmonisées, dans lequel les pays conservent le contrôle des recettes. Mais une taxe globale pourrait être acceptée si les fonds sont distribués à tous les pays, plutôt qu’à quelques-uns.

Design fiscal

Nous avons envisagé trois taux pour une hypothétique taxe mondiale sur le carbone qui serait introduite après 2020 : 40 dollars, 60 dollars et 80 dollars par tonne de CO 2 , conformément aux recommandations de la Commission sur les prix du carbone soutenue par la Banque mondiale. Nous avons identifié six options pour dépenser l’argent collecté : soutenir des projets d’atténuation du changement climatique au niveau national, dans les pays en développement ou dans tous les pays, verser un dividende par habitant au niveau national ou mondial et utiliser cet argent pour réduire les impôts sur le revenu domestique.

La redistribution des recettes au sein d’un pays permettrait aux gouvernements de maintenir stable la charge fiscale totale. Taxer des choses néfastes comme la pollution plutôt que des choses bénéfiques comme le travail peut contribuer à réduire les émissions tout en augmentant le produit intérieur brut (PIB). Cependant, de nombreux pays en développement font pression pour mettre en place un fonds commun de financement international, par exemple par le biais du Fonds vert pour le climat, afin de les aider à passer à des économies plus propres. Une taxe mondiale sur le carbone pourrait fournir ces fonds.

Ensuite, nous avons simulé de quelle façon chacune de ces politiques affecterait l’économie mondiale d’ici à 2030. Nous avons constaté les tendances générales suivantes.

Premièrement, des taxations du carbone plus élevées entraîneraient des réductions plus importantes des émissions de gaz à effet de serre (- 30 % à 80 dollars la tonne ou - 20 % à 40 dollars). L’affectation des revenus à des projets de lutte contre le changement climatique accélérerait encore les réductions d’émissions.

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Deuxièmement, le surcoût supporté par les consommateurs d’énergie serait modeste dans les pays dont l’approvisionnement est relativement propre (le Royaume-Uni, dans cette étude), où les prix de l’électricité augmenteraient de 12 % en moyenne avec une taxation de 60 dollars par tonne de CO 2 . Il serait plus important pour les pays qui dépendent des combustibles fossiles, en particulier du charbon. Par exemple, le prix de l’électricité pour les Sud-Africains doublerait avec le même prix de 60 dollars par tonne.

Troisièmement, une taxe mondiale sur le carbone ne perturberait pas l’économie mondiale. Cela entraînerait des coûts supplémentaires, ce qui ralentirait la croissance économique. Mais les pertes de PIB seraient modestes, surtout si les recettes servaient à réduire la fiscalité du travail et à stimuler l’économie. Les économies à forte intensité carbone, comme l’Inde et l’Afrique du Sud, subiraient les pertes les plus importantes (2 % et 5 % du PIB, respectivement, pour un taux de taxation de 40 dollars par tonne de CO 2 ).

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L’incidence de la distribution des recettes en interne dans chaque pays dépend de la nature de l’économie et de la taille de la population. Les dividendes par citoyen varient de 89 dollars par an en Inde à 838 dollars par an en Australie, pour une tonne de dioxyde de carbone à 40 dollars. Si les fonds étaient mis en commun à l’échelle mondiale, le dividende moyen serait de 189 dollars par personne et par an. Des pays peuplés comme l’Inde seraient bénéficiaires nets de centaines de milliards de dollars par an, tandis que de nombreux pays développés seraient perdants.

Adhésion publique

Nous avons ensuite interrogé sur ces différents scénarios des citoyens d’Australie, d’Inde, d’Afrique du Sud, du Royaume-Uni et des États-Unis, des pays anglophones reflétant une variété de niveaux de développement, de politiques énergétiques et de politiques climatiques. Environ 1 000 personnes dans chaque pays ont répondu à une enquête en ligne. Chaque personne s’est vu attribuer au hasard un modèle de taxation et de redistribution. Ils ont reçu des informations générales sur les émissions nationales et mondiales de gaz à effet de serre, les coûts des combustibles et de l’électricité, les revenus et l’emploi, ainsi que, le cas échéant, les dividendes climatiques. Enfin, nous leur avons demandé s’ils appuieraient dans leur pays une taxe carbone similaire à celle qui leur avait été présentée si elle était également appliquée dans tous les autres pays.

Trois modèles ont reçu un soutien majoritaire (> 50 %) dans les cinq pays, lorsqu’on fait la moyenne des taux de taxation : réduction des impôts sur le revenu, redistribution des recettes à chaque citoyen au niveau national, et affectation des recettes à des projets de lutte contre le changement climatique dans tous les pays. Les deux premiers pourraient être réalisés par le biais de taxes carbones harmonisées au niveau mondial ; le troisième nécessiterait une taxe carbone mondiale unique.

Le financement des projets de lutte contre le réchauffement climatique à l’échelle mondiale a reçu le soutien le plus élevé en moyenne (65 %). Le partage des dividendes par habitant à l’échelle mondiale a également attiré l’attention en Australie (59 %), en Inde (85 %), en Afrique du Sud (53 %) et au Royaume-Uni (56 %), mais pas aux États-Unis (44 %).

Ainsi, un fonds international pour le climat pourrait réussir si ses recettes étaient allouées à tous les pays. Le transfert de richesse des pays développés uniquement vers les pays émergents pourrait soulever une opposition dans les premiers.

Un système de taxes harmonisées serait plus facile à mettre en place qu’une taxe globale, car les pays n’auraient pas à s’entendre sur l’utilisation des recettes. Les gouvernements pourraient également ajuster l’utilisation des recettes. Les participants australiens, indiens, du Royaume-Uni et des États-Unis étaient en faveur de l’harmonisation des taxes, surtout si les fonds allaient à des projets environnementaux. Les Sud-Africains préféraient que les revenus soient partagés sous forme de dividendes, car cela contribuerait davantage à alléger le poids économique d’une taxe carbone dans ce pays.

Certaines réserves s’appliquent à notre étude. Nous n’avons pas simulé ni communiqué aux répondants les coûts économiques des dommages causés par le changement climatique en l’absence d’une taxation mondiale du carbone, ni la valeur des avantages pour la santé et l’environnement qui découleraient de la réduction des émissions. On peut cependant penser que ces informations augmenteraient l’adhésion du public. Les personnes interrogées peuvent aussi ne pas être représentatives des électeurs. En outre, chaque pays a sa propre dynamique politique et ses propres intérêts. Les industries grandes consommatrices d’énergie pourraient faire campagne contre les taxes sur le carbone. Les politiciens pourraient ne pas adopter de taxes carbone même si elles sont populaires auprès du public. Enfin, notre question présume qu’un pays pourrait conditionner son engagement à ce que d’autres pays fassent de même. En d’autres termes, il suppose qu’un cadre similaire à celui de l’accord de Paris sur le climat peut être trouvé.

Prochaines étapes

Les taxes sur le carbone devraient occuper une place centrale dans les discussions internationales sur le climat avant 2020. C’est à ce moment-là que les pays soumettront la prochaine série de contributions nationales à l’accord de Paris sur le climat et relèveront les objectifs de leurs politiques climatiques. Les décideurs politiques du monde entier devraient analyser les facteurs qui sous-tendent l’adhésion du public à différents systèmes et identifier les compromis entre l’efficacité et l’acceptabilité des différents taux de taxation et l’utilisation des recettes.

Les experts en politique climatique et en négociations devraient concevoir des accords tirant parti des systèmes de taxe sur le carbone existants dans le cadre d’un système international de taxes harmonisées. De nombreux pays développés où le prix du carbone est fixé ont des taux d’imposition supérieurs à 30 dollars la tonne de CO 2 . Avec l’aide du Forum économique mondial ou de l’Organisation de coopération et de développement économiques, ils pourraient former un club et s’ouvrir aux pays en développement. Ce club pourrait suggérer de modifier les règles de l’Organisation mondiale du commerce afin de faciliter l’imposition de droits de douane aux pays qui s’opposent au système et d’augmenter progressivement la taxe pour atténuer les émissions mondiales.

Les chercheurs devraient évaluer les meilleures utilisations des recettes et les moyens de les distribuer. Par exemple, est-il préférable d’affecter des fonds à des fins environnementales par le biais de programmes nationaux, d’un fonds mondial pour le climat ou d’un marché des crédits carbone ? Et quelle est la meilleure façon de redistribuer les recettes aux citoyens dans différents contextes nationaux ? Il faudrait modéliser comment les réductions d’émissions, les effets économiques, les impacts distributifs et d’autres facteurs varient selon la conception des taxes mondiales sur le carbone.

L’adhésion du public aux taxes sur le carbone doit faire l’objet d’études plus approfondies, en particulier dans les pays en développement. Cela impliquera de nombreuses disciplines, dont l’économie, les sciences politiques et la psychologie. Et les chercheurs doivent déterminer les moyens les plus efficaces de communiquer aux électeurs l’information sur les taxes carbones et leurs effets économiques, sociaux et environnementaux.

Il est essentiel de savoir ce que le public soutiendra ou non pour concevoir des politiques visant à fixer un prix mondial du carbone suffisamment élevé pour faire baisser les émissions autant que nécessaire pour lutter contre le changement climatique.