Kommission will höhere Hürden für Volksinitiativen Die staatspolitische Kommission des Ständerats will die Hürden für gewisse Volksinitiativen erhöhen. Rückwirkende Initiativen sollen künftig ungültig sein. Sogenannten Durchsetzungsinitiativen will die Kommission den Riegel schieben.

Höhere Hürden und neue Dienstleistungen für Initianten. Das Bild zeigt die Einreichung der «Milchkuh»-Initiative. (Bild: Alessandro della Valle/Keystone)

Die staatspolitische Kommission des Ständerats fasst ein staatspolitisch heisses Eisen an: die Volksrechte. Die Flut von Volksinitiativen, mit denen Parlament konfrontiert ist, führt nach Ansicht der Kommission zu Problemen. Deshalb schlägt sie fünf punktuelle Änderungen am Initiativrecht vor. Zu diesem Zweck lanciert die Kommission selber vier Parlamentarische Initiativen und unterstützt einen fünften Reformvorschlag aus dem Nationalrat. Es gehe nicht um "Einschränkungen", sondern um "Präzisierungen" der Volksrechte, sagte Kommissionspräsidentin Verena Diener (Zürich, glp.) vor den Medien.

Es handelt sich dabei um keine Schnellschüsse, sondern um das Resultat eines längeren Prozesses. Seit rund einem Jahr hat die Kommission hinter verschlossenen Türen ein Dutzend Rechtsprofessoren, Bundesrichter und andere Fachleute angehört, zahlreiche Vorschläge diskutiert und viele davon wieder verworfen.

Die einschneidendsten Massnahmen sind im Laufe dieses Prozesses auf der Strecke geblieben. Das Initiativrecht wird im Kern nicht angetastet, die Unterschriftenzahl bleibt bei 100 000 und die Sammelfrist bei 18 Monaten. Hingegen will die Kommission die Hürden für gewisse Initiativen erhöhen, indem sie einen neuen Ungültigkeitsgrund vorschlägt.

Bereits heute muss die Bundesversammlung Initiativen für ungültig erklären, wenn sie die Einheit der Materie oder der Form verletzen oder gegen das zwingende Völkerrecht verstossen. Neu sollen auch rückwirkende Initiativen ungültig sein. Diese Forderung ist eine Reaktion auf die jüngst von Volk abgelehnte Erbschaftssteuer-Initiative, die eine Rückwirkung von mehreren Jahren enthielt. Nach Ansicht der Kommission schaffen rückwirkende Bestimmungen Rechtsunsicherheit.

Zu gummige Rechtsbegriffe

Eine Parlamentarische Initiative von Ruedi Lustenberger (cvp., Luzern) für ein Verbot solcher Klauseln ist in der Pipeline; die staatspolitische Kommission des Nationalrats hat ihr bereits zugestimmt. Die Ständeratskommission unterstützt diese Initiative nun mit 7 zu 4 Stimmen. Nachdem nun auch die Ständeratskommission ihr Einverständnis gegeben hat, muss die Nationalratskommission eine konkrete Verfassungsbestimmung ausformulieren.

Darüber hinaus hat die Kommission die Schaffung weiterer Ungültigkeitsgründe geprüft. So gab es Vorschläge, Initiativen auch dann für ungültig zu erklären, wenn sie gegen den «Kerngehalt der Grundrechte», gegen das Diskriminierungsverbot oder gegen das Prinzip der Verhältnismässigkeit verstossen. Solche Ideen seien von der grossen Mehrheit der angehörten Experten aber «als ungeeignet erachtet» worden, hält die Kommission in ihren 26-seitigen Schlussbericht fest. Denn all diese Rechtsbegriffe und Prinzipien seien «viel zu unbestimmt», um der Bundesversammlung als Richtschnur dienen zu können. Wenn schon hätte man die Prüfung von Volksinitiativen gleich dem Bundesgericht übertragen müssen. Doch von solch weitreichenden Ideen will die Kommission nichts wissen.

Härtere Gangart

Hingegen will sie die Einheit der Materie strenger handhaben als bisher. Diese Prinzip soll verhindern, dass das Volk über Initiativen abstimmen muss, die mehrere Dossiers miteinander verknüpfen. In der Vergangenheit wurde dieser Grundsatz immer wieder geritzt, etwa von der Ecopop- oder der Erbschaftssteuerinitiative. Nur in zwei Fällen hat sich das Parlament getraut, eine Initiative wegen der Verletzung der Einheit der Materie für ungültig zu erklären – letztmals im Jahr 1995 die Volksinitiative «Für weniger Militärausgaben und mehr Friedenspolitik».

Für die Zukunft will die Kommission in diesem Punkt jetzt die Schraube anziehen und eine «strengere Praxis» durchsetzen. 7 Ständeräte stimmten für eine entsprechende Kommissionsmotion, 5 dagegen. Dafür stellt die Kommission zwei Varianten zur Debatte: Entweder könne man im Bundesgesetz über die politischen Rechte präzisiere Kriterien definieren. Alternativ könnte das Parlament mit einem referendumspflichtigen Bundesbeschluss seine Praxisänderung öffentlich ankündigen.

Gegen Durchsetzungsinitiativen

Als dritte Massnahme will die Kommission der noch relativ jungen Sitte oder Unsitte der Durchsetzungsinitiative einen «Riegel schieben», wie die Kommission in ihrem Bericht festhält. Sie reagiert damit auf die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative, die die SVP Ende 2012 eingereicht hat – noch bevor das Parlament die erste Initiative umgesetzt hatte. Auf ein Verbot verzichtet die Kommission. Sie schlägt aber vor, dass die gesetzliche Behandlungsfrist für eine Durchsetzungsinitiative erst zu laufen beginnt, wenn die Frist der ersten Initiative abgelaufen ist. Die Kommission glaubt, dass damit Durchsetzungsinitiativen politisch uninteressanter würden. Allerdings fiel dieser Entscheid äusserst knapp aus, mit Stichentscheid von Präsidentin Diener.

Die vierte Massnahme ist eine weiche, doch die Kommission erhofft sich von ihr eine abschreckende Wirkung für radikale Initiativen. Neu sollen Initiativkomitees die Möglichkeit erhalten, ihre Initiativtexte vor der Unterschriftensammlung den Bundesbehörden zur materiellen Vorprüfung zu unterbreiten. Für diesen Vorschlag stimmten 7 Ständeräte, 3 waren dagegen, ein Mitglied enthielt sich.

Zwar gibt es bereits heute eine Vorprüfung durch die Bundeskanzlei, doch diese umfasst nur Formalien wie die Titelgebung. Wenn die Vorprüfung auf materielle Fragen ausgedehnt wird, könnten die Bundesbehörden die Initianten auch auf Kollisionen mit dem Völkerrecht oder auf absehbare Umsetzungsprobleme hinweisen. Nach der fakultativen Vorprüfung bliebe es den aber Initianten überlassen, ob sie die Initiative trotzdem lancieren. Die Vorprüfung wäre eher eine Dienstleistung an die Initianten als eine zusätzliche Hürde. Auch in diesem Punkt schreckt die Kommission vor einschneidenderen Massnahmen, etwa einer obligatorischen Vorprüfung, zurück.

Als fünfte Massnahmen will die Kommission indirekte Gegenvorschläge in Zukunft zusammen mit dem Initiativtext im Bundesbüchlein publizieren. Dieser Entscheid fiel mit 11 gegen 0 Stimmen. Damit könnten sich die Stimmbürger eine bessere Meinung über ein Gegenkonzept des Parlaments zum Initiativtext machen, glaubt die Kommission. Vier der vorgeschlagenen Massnahmen kann das Parlament auf Gesetzesstufe selber umsetzen. Für die fünfte, das Rückwirkungsverbot, braucht es eine Verfassungsänderung. Darüber müsste das Volk dann wieder zwingend abstimmen können.

