L’éventualité d’un second tour des municipales apparaissant de plus en plus improbable, il va falloir trouver des solutions juridiques. Et peut-être improviser… « Dans notre situation, il n’y a pas de loi applicable », prévient d’emblée Romain Rambaud, professeur de droit public à l’université Grenoble-Alpes.

Ce n’est pourtant pas totalement inédit. En 1973, sur l’île de La Réunion, rappelle M. Rambaud, le second tour des législatives avait été empêché par un cyclone. Déjà, « le Conseil constitutionnel s’était plaint de ce que le droit ne prévoyait pas grand-chose dans ce cas de figure », souligne le professeur.

Les choses n’ont guère évolué depuis. Juridiquement, peut-on reporter un second tour alors que le premier a eu lieu ? Non, assure Didier Maus, universitaire spécialiste du droit constitutionnel. Car, dit-il, l’élection municipale est « un bloc », une élection unique composée de deux éléments. Et ce principe est posé par l’article L. 227 du code électoral. Le même article indique d’ailleurs que l’élection a lieu en mars et que le mandat des conseillers est de six ans. Cela signifie donc qu’il s’achèvera le 31 mars cette année.

Le code électoral indique également que le second tour doit intervenir « le dimanche suivant le premier tour » (article L. 56). Bref, poursuit M. Maus, il n’y a que deux solutions. Soit reporter l’élection d’une semaine, au 29 mars : « Aucun intérêt », balaie le constitutionnaliste. Soit renvoyer toute l’élection à plus tard, ce qui implique de « passer par perte le premier tour ». Car « il faut rouvrir le jeu ». Mais, reconnaît-il, « vous faites beaucoup de malheureux », ceux qui ont été élus dès le premier tour.

« Ce n’est pas compliqué »

D’autres experts considèrent cependant que rien ne s’oppose, en droit, à la dissociation des deux tours d’une élection municipale. « Ce n’est pas compliqué », assure Bruno Daugeron, professeur de droit public à l’université Paris-Descartes. Les électeurs ont été convoqués aux urnes par un décret pris en conseil des ministres le 4 septembre 2019. Il suffit d’en prendre un nouveau pour revenir sur cette convocation.

Une loi devra ensuite être adoptée pour définir les modalités : prorogation du mandat de six ans, dérogation à la règle du « dimanche suivant », du renouvellement intégral des conseils municipaux, changement du mois du scrutin (puisque c’est mars, en principe)… Mais « cela ne pose pas de problème juridique, assure Romain Rambaud. Le législateur a le droit de reporter une élection. »

Mais jusqu’à quand ? « Si l’on maintient le premier tour, je suis sceptique sur l’idée de reporter à juin ou septembre, poursuit le professeur. Car cela pourrait porter atteinte à “la sincérité du scrutin” », principe reconnu par le Conseil constitutionnel. « Cela ne pourrait être que de quelques mois, six tout au plus, abonde Marie-Anne Cohendet, professeure de droit constitutionnel à l’université Panthéon-Sorbonne. Le Royaume-Uni vient de reporter d’un an ses élections municipales. c’est un grand maximum. »

Toutes ces modifications se feraient sur la base des « circonstances exceptionnelles ». Les juges se réfèrent notamment à cette notion juridique lorsqu’il s’agit d’apprécier des mesures privatives de libertés. Elles doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées. « On n’utilise pas un marteau-pilon pour écraser une mouche », relève Mme Cohendet. « Le Conseil d’Etat a déjà validé des mesures contraires à la légalité au nom de circonstances exceptionnelles », rappelle Bruno Daugeron. Et cela serait d’autant plus difficile à contester que ces mesures auraient été adoptées dans une concorde partisane.

Il existe des outils plus radicaux. Défini par la loi du 3 avril 1955, l’Etat d’urgence permet au pouvoir de prendre un certain nombre de mesures limitant la liberté des citoyens. Il y a aussi l’article 16 de la Constitution, qui confère au président de la République des pouvoirs exceptionnels en période de crise. « Cela règle toute une partie du problème », reconnaît M. Daugeron. Mais Didier Maus considère que cela n’aurait « aucun sens » : « l’Etat fonctionne », insiste-t-il.

« Monstruosité juridique »

A supposer que le second tour soit reporté, de nombreuses questions apparaîtraient. Quel sort réserver aux résultats du premier tour ? Ils sont valides, rappelle Romain Rambaud. Mais la situation étant exceptionnelle, le pouvoir avance sur un terrain vierge. Tout est donc envisageable.

Cependant, annuler le premier tour serait « une monstruosité juridique, estime Bruno Daugeron. Je ne vois pas comment on pourrait le justifier ». D’ailleurs, prévient-il, « le Conseil constitutionnel regarderait cela d’un très mauvais œil. Le droit de suffrage est un droit fondamental ».

Une solution serait de considérer que ceux qui ont été élus dès le premier tour le resteraient. Mais cela déclenche des problèmes en cascade. Si l’on prolonge le mandat des maires, les élus du 15 mars ne pourraient mécaniquement pas être désignés. Et c’est sans compter l’hypothèse d’un confinement qui empêcherait les conseils municipaux de se réunir.

Bref, ce serait « une solution très bancale », juge M. Maus, pour qui il n’y a que deux cohérences : un second tour le 22 mars ou tout recommencer. D’autant, ajoute-t-il, que les conseils des intercommunalités doivent se réunir avant fin avril pour désigner leur président. Et les sénatoriales de septembre devraient également être décalées. « On trouve toujours des solutions, tempère Mme Cohendet. Il ne s’agit pas de problèmes juridiques insurmontables. »

Autre difficulté : les frais de campagne. « L’Etat devra rembourser tout le monde, considère M. Rambaud. Sinon, vous tuez financièrement des centaines de personnes. Pour les municipales, les gens s’endettent. » Et de multiples questions sont à ce jour non réglées : si la campagne doit repartir dans six mois, avec quel argent les candidats la financeront-ils ? Comment sera calculé le plafond de dépenses ? « Le droit n’a pas de réponse à tout cela », rappelle M. Daugeron.

Reporter le second tour conduira de toute façon l’exécutif « à la marge de la légalité, prévient le professeur Rambaud. Faire adopter une loi électorale entre les deux tours d’une élection pourrait conduire le Conseil constitutionnel à considérer que l’on porte atteinte à la sincérité du scrutin. » Mais, de toute façon, note M. Daugeron, avec l’épidémie, « on s’achemine vers une suspension progressive de la légalité normale ».