0 Zusammenfassung

Als Reaktion auf die Finanzkrise richteten die Mitglieder des Euro-Währungsgebiets (Euro-Staaten) mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) einen dauerhaften ﬁnanziellen Rettungsfonds ein. Mitglieder des ESM sind derzeit die 19 Euro-Staaten. Der ESM soll seinen Mitgliedern im Falle einer Krise z. B. Kredite oder Garantien als sogenannte Stabilitätshilfen gewähren, wenn dies für die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt unabdingbar ist. Die hierfür erforderlichen Mittel nimmt der ESM am Kapitalmarkt auf.

Der ESM verfügt über ein Stammkapital von 705 Mrd. Euro. Davon mussten die Mitglieder 81 Mrd. Euro direkt einzahlen und als Sicherungsreserve hinterlegen. Weitere 624 Mrd. Euro kann der ESM bei Bedarf bei den Mitgliedern abrufen. Jedes Mitglied haftet für Verluste bis zur Höhe seines Anteils am Stammkapital. Für Deutschland sind das 190 Mrd. Euro. Das genehmigte Stammkapital kann erforderlichenfalls erhöht werden. Dies bedarf der Zustimmung der Mitgliedstaaten in den jeweiligen nationalen Verfahren.

Die Europäische Kommission (Kommission) und die Euro-Staaten streben eine Reform des ESM an. In diesem Zusammenhang hat die Kommission im Dezember 2017 einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates (Verordnungsvorschlag) vorgelegt. Dieser sieht vor, den ESM zu einem Europäischen Währungsfonds (EWF) weiterzuentwickeln. Seitdem wird politisch auf nationaler und europäischer Ebene intensiv über die mögliche inhaltliche Ausgestaltung eines EWF diskutiert. Bis Dezember 2018 möchten sich die Euro-Staaten auf die Modalitäten für die Weiterentwicklung des ESM verständigen.

Der Bundesrechnungshof nimmt dies zum Anlass, den Deutschen Bundestag, den Bundesrat, die Bundesregierung und die Öﬀentlichkeit mit dem vorliegenden Bericht über die mit einer Reform des ESM verbundenen Risiken für den Bundeshaushalt zu informieren. Zudem wird untersucht, ob und inwieweit der Verordnungsvorschlag der Kommission zu einer Schwächung der deutschen Mitwirkungsrechte führen könnte. Der Bericht berücksichtigt den Diskussionsstand Ende September 2018.

0.1

Der Verordnungsvorschlag der Kommission zielt darauf ab, Stabilitätshilfen an Mitglieder künftig früher und einfacher auszureichen. Sie sollen zudem nicht mehr in dem Maße wie bisher an Reformauﬂagen geknüpft werden. Daneben soll der EWF neue Aufgaben übernehmen. All diese Änderungsvorschläge wirken in eine Richtung: Die ﬁnanziellen Ressourcen des EWF werden stärker beansprucht und das Volumen der möglichen Ausfälle nimmt zu. Zudem können die Änderungen auch Fehlanreize begünstigen, z. B. indem sie Reformbemühungen in den von einer Krise betroﬀenen Mitgliedstaaten schwächen.

Der Bundesrechnungshof geht davon aus, dass – sollten die Vorschläge umgesetzt werden – Verluste wahrscheinlicher eintreten können. Daneben könnte es auch erforderlich werden, das Stammkapital des EWF zu erhöhen. Dies würde zu einer Ausweitung der Haftung Deutschlands über die vereinbarten 190 Mrd. Euro hinaus führen. Hierfür wäre zwar die Zustimmung aller Mitgliedstaaten erforderlich. Deutschland könnte sich dem jedoch unter Umständen nicht entziehen, z. B. wenn neue Aufgaben glaubwürdig ﬁnanziell zu unterlegen sind. Zusätzliche Belastungen für den Bundeshaushalt wären die Folge.

Insgesamt ergeben sich aus der Einrichtung des EWF mit den von der Kommission angestrebten Änderungen daher erhebliche Risiken für den Bundeshaushalt (Nr. 5).

0.2

Der EWF soll nach dem Verordnungsvorschlag der Kommission Teil eines Sicherheitsnetzes für krisengeschüttelte Banken im Euro-Währungsgebiet werden und hierfür bis zu 60 Mrd. Euro bereithalten. Dies hätte zur Folge, dass die Haftung für Risiken im europäischen Bankensektor vergemeinschaftet würde. Außerdem wäre damit das Signal verbunden, dass Banken notfalls auch weiterhin aus Steuermitteln gerettet werden (Nr. 6).

0.3

Die Kommission will den EWF als „Vehikel“ für politische Initiativen nutzen. Eine neue Aufgabe könnte aus ihrer Sicht sein, dass der EWF Finanzmittel bereitstellt, um konjunkturelle Schwankungen in den Mitgliedstaaten zu glätten. Die konjunkturpolitische Steuerung ist aber – als Teil der Wirtschaftspolitik – grundsätzlich eine Aufgabe der Mitgliedstaaten selbst. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes spricht zudem vieles dafür, dass diese Mittel wie Transferleistungen wirken und auch als solche wahrgenommen werden (Nr. 7).

0.4

Nach dem Willen der Kommission sollen die Beschlussverfahren im EWF vereinfacht und die Mehrheitserfordernisse abgeschwächt werden. Mit den neuen Regelungen würde Deutschland unter bestimmten Voraussetzungen sein Vetorecht verlieren. Zudem wäre nicht in allen Fällen sichergestellt, dass die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages gewahrt blieben (Nr. 8).

0.5

Der Bundesrechnungshof empﬁehlt dem Deutschen Bundestag, eine Stellungnahme zur Reform des ESM abzugeben und der Bundesregierung darin seine Position hierzu mitzuteilen. Die Bundesregierung müsste diese dann ihren Verhandlungen auf EU-Ebene zugrunde legen. Ziel sollte dabei sein, die Reform des ESM an bestehenden europäischen Regelungen sowie an zentralen marktwirtschaftlichen Prinzipien – insbesondere dem Haftungsprinzip, dem Prinzip der Eigenverantwortung sowie dem Subsidiaritätsprinzip – auszurichten (Nrn. 9 und 10).

Die Bundesregierung sollte insbesondere sicherstellen, dass

sich alle Aufgaben und Instrumente des EWF eng an dem originären Zweck – Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt – orientieren,

Stabilitätshilfen an Vorbedingungen und Reformauﬂagen geknüpft werden und dieser Grundsatz der Konditionalität nicht nur postuliert, sondern auch mit konkreten Vorgaben unterlegt wird,

die Euro-Staaten auch weiterhin in erster Linie selbst die Verantwortung für ihre Entscheidungen tragen (Einheit von Handeln und Haften),

Gläubiger und Anteilseigner von Banken in Schieﬂage sowie die jeweiligen Mitgliedstaaten vorrangig haften und eine Vergemeinschaftung von bestehenden Risiken im europäischen Bankensektor ausgeschlossen wird,

die Haftung Deutschlands nicht ausgeweitet wird,

die Instrumente des EWF nicht wie Transfers wirken und regelmäßig eine vollständige Rückzahlung der Mittel durch den Empfänger vorsehen sowie

die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages bei allen ﬁnanzrelevanten Entscheidungen zwingend erhalten bleiben.



0.6

Das Bundesministerium der Finanzen hat zu dem Entwurf des Berichts Stellung genommen. Dabei hat es mitgeteilt, dass die Diskussionen zur Reform des ESM auf EU-Ebene losgelöst von dem Verordnungsvorschlag der Kommission geführt würden. Derzeit könne „nicht abgesehen werden, wie der ESM konkret weiterentwickelt“ werde.

Die Bundesregierung strebe in dem Diskussionsprozess zur Reform des ESM Lösungen an, die einen verantwortungsvollen Umgang mit den ﬁnanziellen Ressourcen des ESM gewährleisten. Sie setze sich zudem dafür ein, dass der ESM auch nach einer Reform nur als letztes Mittel und im Sinne seines originären Zwecks zum Einsatz komme. Vor diesem Hintergrund halte sie eine Ausweitung des ﬁnanziellen Engagements oder der Haftung Deutschlands im Rahmen des ESM für „unwahrscheinlich“. Sie betone zudem kontinuierlich auch gegenüber den europäischen Partnern, dass die nationalen verfassungsrechtlichen Vorgaben gewahrt werden müssten. Die Mitwirkungsrechte der nationalen Parlamente stünden nicht zur Disposition (Nr. 11).

0.7

Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass die Bundesregierung im Zuge der Reform des ESM einen verantwortungsvollen Umgang mit den ﬁnanziellen Ressourcen des ESM gewährleisten und die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages sichern will.

Er bleibt jedoch bei seiner Empfehlung, dass der Deutsche Bundestag der Bundesregierung seine Position für die Verhandlungen auf EU-Ebene im Wege einer Stellungnahme mitteilen und sie auf diese Weise „politisch binden“ sollte. Damit würde einerseits der Budgethoheit des Parlaments Rechnung getragen. Andererseits würden z. B. entsprechende Haltelinien des Deutschen Bundestages die Verhandlungsposition der Bundesregierung auf EU-Ebene stärken (Nr. 12).