Si sa réforme de la Sécurité sociale était une bombe, le programme de François Fillon en comporte une autre avec son projet en matière d’immigration, qu’il doit aborder ce mercredi soir lors de son discours à Nice. Telles qu’elles figurent déjà sur son site de campagne, les mesures du candidat sont probablement les plus dures jamais formulées par la droite républicaine. Outre la fin de l’AME (aide médicale d’Etat), la mise en place d’un délai de deux ans pour les étrangers avant de bénéficier des aides sociales, c’est surtout le contingentement strict de l’immigration, via des quotas, qui marque une nette rupture. Souhaitant réduire l’immigration à un «minimum», François Filllon entend faire voter chaque année des plafonds d’entrées légales, par type d’immigration, et en tenant compte de l’origine géographique des immigrés. Plusieurs fois évoquée depuis une dizaine d’années, mais jamais appliquée, cette politique marquerait un durcissement drastique de la politique actuelle, s’inscrirait à rebours de la tradition républicaine et des législations française, européenne et internationale.

Que propose François Fillon ?

François Fillon ne peut être taxé de versatilité en la matière. Son projet est une constante depuis deux ans. Il l’avait exposé en novembre 2014 dans une interview au Figaro Magazine et l’a depuis détaillé plusieurs fois. Son programme reprend les principes déjà exposés. Il souhaite instaurer des quotas votés annuellement par le Parlement, limitant le nombre d’entrées légales par type de titres de séjour. Il propose d’inscrire dans la Constitution le principe selon laquelle l’immigration «dépend de la capacité d’accueil et d’intégration de la France».

François Fillon veut aussi que soient définies chaque année «les régions du monde vers lesquelles nous voulons nous tourner». Pour cela, il souhaite autoriser les statistiques ethniques, qui permettront de connaître «la réalité du peuplement de la France» et de déterminer des objectifs en matière d’immigration. Voilà ce qu’il expliquait en septembre 2015 dans une interview au JDD : «Personne ne sait en France quelle est la réalité du peuplement de notre pays. Si on veut vraiment piloter la politique d’immigration comme je le préconise, permettre au Parlement de fixer chaque année le nombre de personnes que la France peut accueillir, ne pas subir une immigration qui ne viendrait que d’une seule région du monde, qui serait déconnectée de nos besoins économiques et nos possibilités sociales, il faut avoir la possibilité de savoir qui on accueille, ce que ces personnes deviennent, comment elles s’intègrent. Pour cela, il faut des statistiques ethniques.»

Nicolas Sarkozy avait déjà refléchi à mettre en place des quotas en 2005 et en 2007

Depuis des années, la droite française installe dans le discours l’opposition entre une immigration choisie (celle économique, qui nous bénéficierait, et sur laquelle nous avons un contrôle) et une immigration subie (c’est-à-dire l’asile et l’immigration familiale, qui «s’impose» à nous, car elle correspond à des droits : droit des réfugiés, droit du regroupement familial, droit à vivre en France avec un conjoint étranger, etc.). Dans le but de développer l’immigration choisie et de lutter contre celle «subie», Nicolas Sarkozy a tenté deux fois d’instaurer des quotas. Comme ministre de l’Intérieur en 2006 (il avait renoncé par peur d’une sanction du Conseil constitutionnel), mais surtout en 2007, après son élection. En 2007, Brice Hortefeux, ministre de l’Immigration, avait fait une proposition (très proche de ce que défend François Fillon aujourd’hui). Voilà ce qu’Hortefeux déclarait devant les députés en septembre 2007 : «Le gouvernement envisage d’ouvrir une réflexion sur une modification constitutionnelle, afin de mener à bien la transformation de la politique française de l’immigration. Il s’agirait de s’interroger sur la définition de plafonds chiffrés d’immigration, à caractère normatif, afin de parvenir à une maîtrise globale de l’immigration et d’atteindre un équilibre entre les composantes économique et familiale, ainsi qu’entre les grandes régions d’origine.» A l’époque, l’idée n’avait pas survécu au verdict de la commission Mazeaud (du nom de l'ancien président du conseil constitutionnel), chargée d’étudier les aspects juridiques d’une telle politique, qui l’avait jugée anticonstitutionnelle. Non seulement Fillon reprend cette idée huit ans après, mais il ne se cache pas de vouloir l’appliquer à toutes les catégories de l’immigration. Là où la question des quotas était surtout évoquée pour l’immigration économique, François Fillon assume de dire qu’il l’appliquera à l’immigration familiale. Sur RTL, en octobre, il déclarait ainsi : «J’applique le quota sur le regroupement familial. Le jour où le quota est atteint, le regroupement familial s’arrête jusqu’à l’année suivante.»

Le choix par origine : une rupture avec la tradition républicaine

L’idée de choisir les immigrés en fonction de leur région d’origine afin «de ne pas subir une immigration qui ne viendrait que d’une seule région du monde» marque une nette rupture avec la tradition républicaine, fondée sur le principe d’égalité. Pratiquement, le «tri» des immigrés en fonction de leur origine n’a quasiment plus été évoqué en France depuis l’après-guerre. Dans un article intitulé «racisme et discrimination dans la politique française de l’immigration», Patrick Weil raconte comment les spécialistes amenés à élaborer l’ordonnance de 1945 sur l’immigration portaient tous plus ou moins d’idée d’une hiérarchie des immigrés en fonction de leur «degré d’assimilabilité». Pour autant, note Patrick Weil, le texte final qui dote pour la première fois la politique française de l’immigration d’une structure juridique, «ne comporte aucune mention de "degré d’assimilabilité", au contraire de la législation américaine alors fondée sur des quotas par origine nationale». Depuis, la politique d’immigration française a toujours fait prévaloir le principe d’égalité aux dépens de celui «d’assimilabilité». En 2005 puis surtout 2008, Nicolas Sarkozy avait évoqué des critères d’origine. Une proposition (finalement abandonnée quelques mois plus tard) que Patrick Weil avait jugée «très grave» dans une interview à l’Obs, en février 2008 : «Quelque chose de très grave se prépare, là, en ce moment : permettre à la Constitution de porter atteinte au principe d’égalité, inscrit dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, c’est créer une hiérarchie de fait entre, par exemple, les Américains du Sud, les Asiatiques et les Africains. C’est une rupture régressive, un retour vers le passé, vers une politique que les Américains ont pratiquée dans l’entre deux guerres, mais qu’ils ont dû abandonner en 1965 pour des raisons éthiques et diplomatiques. Si nous l’adoptions, la France, patrie des droits de l’homme, serait au ban des nations civilisées.»

A quel niveau Fillon veut-il fixer ses quotas ?

François Fillon ne donne dans son programme aucun objectif chiffré, puisqu’il reviendrait au Parlement de fixer les plafonds. Mais lors de la campagne de la primaire, il avait évoqué sur RTL mi-octobre une réduction drastique des entrées légales, parlant d’un nombre d’entrées «très très inférieur à 100 000» et d'«un minimum d’immigration dans les années qui viennent». Un regard sur la composition de ces 200 000 entrées légales montre l’extrême difficulté de l’objectif. Ainsi, un quota global de 65 000 entrées (pour prendre – au hasard – un nombre très inférieur à 100 000) correspond au seul nombre de titres de séjour d’étudiants étrangers, qui pèse un tiers des 200 000 entrées annuelles… Autre exemple, les seuls conjoints de Français(es) qui rejoignent femmes et maris sur le territoire resprésentent environ 40 000 entrées annuelles. Il faudra tailler de manière inédite dans le flux d’étudiants étrangers ou de conjoints de Français… L’équation (pour arriver à «un chiffre très très inférieur à 100 000») s’apparente à celle à laquelle le FN s’était heurté. En 2012, Marine Le Pen, dans une fuite en avant maximaliste, avait fixé un objectif de 10 000 titres de séjour, soit une division par vingt de l’immigration légale. Objectif tellement ridicule et évidemment inaccessible que le FN, incapable de la défendre lors d’interviews, a fini par l’abandonner, essayant même désormais de faire croire qu’il ne l’a jamais tenu.

Une proposition qui viole la Constitution

S’il assume une révision de la loi fondamentale, c’est que Fillon n’ignore pas que son programme ne passerait pas le cap du Conseil constitutionnel. Des quotas par zone d’origine se heurteraient à l’article 1, qui proclame le principe d’égalité devant la loi sans distinction d’origine, de race et de religion. La limitation de l’immigration familiale via des quotas contrevient aussi à la Constitution. En 2008, la commission Mazeaud, mandatée par Brice Hortefeux pour se pencher sur les aspects juridiques d’une politique de quotas, avait ainsi jugé les quotas «incompatible avec nos principes constitutionnels et nos engagements européens et internationaux».

Le regroupement familial au sens strict (étranger résidant en France accueillant conjoint ou enfants vivant jusque-là à l’étranger) est un droit constitutionnel au regard du dixième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, qui dispose que «la nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement». En 1993, la loi Pasqua prévoyait de revenir partiellement sur le droit au regroupement familial. Les «sages» avaient été saisis. Leur décision du 13 août 1993 indique que «les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale» et que «ce droit comporte en particulier la faculté pour ces étrangers de faire venir auprès d’eux leurs conjoints et leurs enfants mineurs sous réserve de restrictions tenant à la sauvegarde de l’ordre public et à la protection de la santé publique, lesquelles revêtent le caractère d’objectifs de valeur constitutionnelle».

Le regroupement ne peut donc être limité que par des considérations d’ordre public (menace grave que la présence de telle personne ferait peser sur l’ordre public ; pas de droit au regroupement de la famille polygame). Il peut aussi être conditionné à l’aptitude de l’accueillant à héberger et faire vivre décemment sa famille selon les critères français (il existe des conditions de logement et de revenus, lesquelles ont d’ailleurs été durcies une quinzaine de fois en quarante ans… et devraient l’être à nouveau puisque François Fillon propose, en plus des quotas, un nouveau tour de vis).

S’ajoute au droit à une vie familiale normale, un autre principe constitutionnel : la liberté du mariage, que pourraient plaider des Français que des quotas empêcheraient de faire venir leur conjoint étranger. «Ces droits constitutionnels – droit à une vie familiale normale, liberté du mariage – ne peuvent être niés parce qu’un contingent est saturé en cours d’année», lisait-on dans le rapport Mazeaud.

Or, c’est exactement ce que Fillon présentait, sur RTL, en octobre : «S’agissant du regroupement familial, moi j’applique le quota sur le regroupement familial. Le jour où le quota est atteint, le regroupement familial s’arrête jusqu’à l’année suivante.»

Le rapport Mazeaud avait vivement rejeté en 2008 l’idée d’une révision constitutionnelle jugeant que, si elles étaient possibles, «les dérogations à certains grands principes, comme le droit de mener une vie de famille normale ou la liberté du mariage, sont contraires à notre pacte républicain». Le rapport ajoutait : «Au plan politique, enfin, un projet de révision de la Constitution, sur un sujet aussi sensible, diviserait profondément et inutilement la société française.»

Et qui est non conforme au droit international

En plus des verrous constitutionnels, les propositions de Fillon viendraient heurter le droit international. Le choix des immigrés en fonction de leur origine est contraire au traité de Lisbonne, qui condamne «toute discrimination fondée sur le sexe, l’origine, la religion». Le droit à la vie familiale est aussi assuré par le droit communautaire. Il est garanti par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui reprend les prescriptions de la Convention européenne des droits de l’homme ainsi que par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales que la France a ratifiée en tant que membre du Conseil de l’Europe.

Dans son projet, François Fillon écrit : «Si ces propositions ne pouvaient être mises en œuvre qu’au prix d’une dénonciation provisoire, suivie d’une réadhésion avec réserves, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, alors c’est la voie qu’il nous faudra emprunter.»