Sogenannte Non-Paper werden zwar von Beamten in Ministerien geschrieben. Offiziell existieren sie aber nicht. Sie kommen ohne Stempel, Unterschrift oder Aktenzeichen aus.

Niemand muss sich deshalb später für sie rechtfertigen – denn kein Untersuchungsausschuss oder Antrag per Informationsfreiheitsgesetz bekommt ein Non-Paper zu fassen. Wenn es heikel wird, greifen Politiker daher zu diesem Mittel. Wie etwa in der Flüchtlingskrise, wie unsere Recherche in WELT AM SONNTAG zuletzt zeigte.

Das erste Mal hörte ich von einer schriftlichen Ausarbeitung im November 2015. Ein Informant erzählte mir, dass es seit ein paar Tagen eine gemeinsame Rechtsauffassung von Bundesinnenministerium und Bundesjustizministerium gebe. Der Inhalt: Das Zurückweisen von Asylbewerbern an der Grenze zu Österreich sei rechtlich zulässig. Es handele sich vor allem um eine politische Entscheidung.

Verschlusssache Grenze – der Report zum historischen November 2015

Diese Einschätzung war vor allem mit Blick auf den 13. September 2015 interessant. Damals hatte man im Bundesinnenministerium diskutiert, ob man Grenzkontrollen einführen und zurückweisen wolle. Aus zwei Gründen entschloss man sich gegen die Grenzschließung. Zum einen waren sich die Verantwortlichen nicht sicher, ob dies operativ erfolgreich sein würde. Und dann gab es noch einen zweiten Punkt.

Beamte trugen vor, dass das Europarecht das Zurückweisen von Asylsuchenden im Schengen-Raum nicht vorsehe. Europarecht würde zudem nationales Recht überlagern. Eine Grenzschließung sei daher rechtlich problematisch. Andere Beamte votierten dagegen. Die Sache wurde nicht entschieden.

In den folgenden Wochen stieg die Zahl der Asylsuchenden weiter. Erneut wurde überlegt, wie ein strenger Einsatz an der Grenze aussehen könnte. Außerdem war die rechtliche Frage noch immer nicht beantwortet.

Beamte suchten nach einem Ausweg

Zunächst machten sich vor allem im Innenministerium Beamte an die Arbeit. Sie überlegten und kamen zu dem Schluss, dass eine Grenzschließung rechtlich doch möglich wäre. Sie stimmten sich schließlich mit dem Justizministerium ab. Und am Ende kam man zu der bereits erwähnten gemeinsamen Rechtsauffassung.

Ich dachte damals im November 2015 nicht gleich daran, einen Antrag nach dem Informationsfreiheitsgesetz zu stellen – holte das später aber nach. Ich ging dann davon aus, dass die Rechtsauffassung einsehbar sein müsste.

Die Antworten aus dem Innen- und dem Justizministerium waren dann überraschend. Das Innenministerium antwortete, es habe damals im Rahmen der Einführung von Grenzkontrollen „verschiedene rechtliche Überlegungen“ angestellt. Eine „abschließende Meinungsbildung innerhalb der Bundesregierung“ sei aber „nicht erfolgt“.

Laut Justizministerium wiederum waren die „Erwägungen allgemeiner Natur“. Sie „gingen nicht über ein Notizstadium“ hinaus.

Offiziell gab es ein solches Dokument also nicht. Meine Anträge wurden deshalb abgelehnt. Hatte mir meine Quelle etwa Unsinn erzählt?

In der Folgezeit erfuhr ich in Gesprächen: Es gibt tatsächlich entsprechende Ausarbeitungen. Diese wurden intern als politisch überaus heikel angesehen. Es ging immerhin um eine der wohl strittigsten politischen Fragen dieser Zeit. Personen in Führungsfunktion wussten nach eigener Aussage von ihnen, wollten sie aber nicht zu Gesicht bekommen – um nicht direkt mit ihnen in Verbindung gebracht zu werden. Als Form wählte man daher das Non-Paper. Offiziell gibt es diese Überlegungen also nicht.

Zusammen mit Christian Schweppe berichteten wir in einem Artikel Ende 2017, wie die Regierung trickreich wenig Spuren hinterlässt. Wir befragten auch die damalige Datenschutzbeauftragte und das Kanzleramt zur Praxis der Non-Paper:

„Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen, unterliegen nicht dem Informationszugang nach dem IFG“, erklärt Andrea Voßhoff, Bundesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit. In diesem Sinne konsequent ist die Erklärung des Kanzleramtes dazu: Man könne generell die Existenz von Non Papers „nicht bestätigen“.

Voßhoff kritisierte nur leicht: Der „Wandel vom Amtsgeheimnis zum Transparenzgedanken“ bei den Bundesbehörden sei zwar „weitgehend“ gelungen. Sie sagte aber auch: „An manchen Stellen wäre mehr Transparenz wünschenswert.“

Schärfere Kritik kam von Arne Semsrott: „Man kommuniziert über Mittel, die nicht mehr nachvollziehbar sind. Und auf diese Weise wird immer mehr kommuniziert.“ Semsrott ist Projektleiter des Portals „Frag den Staat“, einer Plattform zum Stellen von Auskunftsanträgen nach dem IFG. Informationen würden immer öfter vertraulich getauscht, sagte er. Besonders verschlossen agiere das Kanzleramt. Semsrott weist zudem auf Kommunikationskanäle wie Whatsapp und Twitter-Direktnachrichten hin – “die natürlich anders als E-Mails von Dienstadressen nicht mehr in Akten auftauchen”. (Hier gibt es mehr Informationen über eine Klage von “Frag den Staat” gegen das Innenministerium)

Kanzleramt wehrt sich gegen Vorwurf

Das Kanzleramt wiederum wehrte sich gegen solche Vorwürfe. Informationen würden in „geeigneter Form entsprechend der Registraturrichtlinie“ veraktet, also archiviert, sofern sie „für die inhaltliche Bearbeitung eines Verwaltungsvorgangs relevant“ seien, erklärte ein Regierungssprecher.

Über Umwege landete schließlich jetzt doch eines der Non-Paper aus dem Flüchtlingsherbst auf meinem Schreibtisch. Wir haben uns dazu entschlossen, dies im kompletten Wortlaut zu veröffentlichen. Eine rechtliche Einschätzung dazu hat der Jurist Daniel Thym veröffentlicht.

Hier finden Sie das Non-Paper im Original-Wortlaut

Ein erneuter IFG-Antrag von mir zur Politik im Herbst 2015 läuft nun auch schon seit mehr als zwei Monaten. Dieses Mal fragte ich nicht nach den Dokumenten, die es ja nicht gibt – sondern nach dem Austausch zwischen Innen- und Justizministerium in jener Zeit zu der Frage. Eine Quelle sagte mir, dass es da interessante Mails gebe.