Sa mission est d’apporter du liant entre administration et administrés. Même si elle n’émet que des avis consultatifs, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) est le premier recours pour tous ceux qui se voient refuser la communication d’un document par l’administration. Avec quatre mille à cinq mille demandes par an et ses quinze fonctionnaires qui en font l’une des plus petites administrations française, la CADA a du mal à suivre la cadence.

Tout le monde peut la saisir. Des citoyens qui demandent à avoir accès à leur dossier de santé. Des entrepreneurs en quête de détails sur un appel d’offres. Un père qui réclame à la mairie des copies de relevés de cantine et de garderie de ses enfants.

Un avis favorable pour 58 % des demandes

Les demandes affluent de partout en France. « C’est toute l’activité humaine et administrative qui se retrouve traitée par la CADA, explique Bruno Ricard, sous-directeur de la communication et de la valorisation des archives et membre titulaire de la Commission. Son action est utile, car l’administration n’a pas toujours connaissance des textes qui la régissent et adresse des refus injustifiés. La CADA, c’est avant tout la connaissance des textes. » Dans 58 % des cas, les demandes aboutissent à un avis favorable.

La CADA reçoit de plus en plus de demandes d’associations, de journalistes et de militants pour la transparence

Depuis la loi sur le numérique débattue dès 2015 et promulguée en 2016, qui impose aux administrations de publier les principaux documents administratifs et ceux qui revêtent un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental, la CADA reçoit de plus en plus de demandes d’associations, de journalistes et de militants pour la transparence. Parmi eux, l’association Ouvre-boîte et son slogan « Libérons les documents de l’administration » ou encore le site d’information NextINpact : à lui seul, ce journal en ligne, spécialisé dans la « révolution numérique », a déposé une centaine de demandes à la CADA en 2018.

« Aujourd’hui, il y a un problème sociétal de demandes de documents administratifs, déplore Marc Dandelot, président de la CADA, c’est presque sans fin. D’un côté, des gens veulent contrôler les finances d’une commune des quinze dernières années. De l’autre, les administrations sont excédées par ces demandes, car elles n’ont pas les moyens d’y répondre. Il y a des frustrations des deux côtés. »

Les administrations cultivent l’opacité

« Voilà trois ans qu’on parle de transparence et, encore aujourd’hui, certaines administrations disent que c’est trop difficile à mettre en œuvre », affirme Xavier Berne, journaliste de NextINpact. Selon lui, les administrations cultivent l’opacité :

« Nous avons dû faire des recours au tribunal administratif pour obtenir du ministère de l’intérieur des documents qui avaient été déjà transmis par e-mail, sous forme numérique. Au lieu de les rendre publics, le ministère a préféré mettre des moyens pour poursuivre l’action en justice. S’il avait appliqué le droit qui lui impose de rendre publics de tels documents, nous n’aurions même pas saisi la CADA. »

Née en 1978 de la loi sur amélioration des relations entre l’administration et le public et jamais réformée depuis, la CADA n’est « pas à la hauteur de l’enjeu et de l’agacement que l’administration génère, regrette une ancienne membre du collège. Elle est clairement sous-dotée en termes de moyens ; on y a toujours nommé un haut fonctionnaire à la retraite. Elle joue le rôle de gardienne du temple. »

Une fois arrivées à la CADA, les demandes sont traitées par des rapporteurs et des chargés de mission. Pour chaque demande, l’administration concernée est contactée pour connaître ses arguments (ces échanges peuvent, eux aussi, ensuite être réclamés à la CADA). Aucun débat contradictoire n’est organisé, aucune investigation supplémentaire n’est menée.

Sur cette base, des projets d’avis sont ensuite établis (favorable, défavorable, incompétence, irrecevabilité). Ces avis peuvent ensuite suivre trois circuits différents.

En commission, 97 % des demandes ne sont pas débattues

Pour les cas complexes ou inédits, soit 3 % des demandes, « il ne suffit pas de lire la loi, il faut l’interpréter, explique David Guilbaud, magistrat à la cour des comptes et membre de la Commission. Pour ces cas-là, la décision que prend la CADA dépend beaucoup de qui siège ce jour-là. » La Commission réunit deux fois par mois un collège d’experts. Au mieux, une dizaine de dossiers sont débattus en une séance (soit environ 700, sur 27 500 depuis 2013). Il a donc fallu trouver des solutions pour les 97 % de dossiers restants. Deux voies s’offrent à eux.

« On nous dit “regardez dans les dossiers”, sauf que nous n’avons pas accès à toutes les pièces », une ancienne membre

La première, consiste à ajouter à l’ordre du jour plusieurs centaines de dossiers. Les membres du collège peuvent, en fin de séance, demander de débattre de tel ou tel sujet. Mais les dossiers n’étant envoyés que deux jours à l’avance, les membres ont du mal à y voir clair. « En somme, on nous dit “regardez dans les dossiers”, sauf que nous n’avons pas accès à toutes les pièces », déplore une ancienne membre de la Commission.

La seconde méthode consiste à traiter l’affaire par ordonnance. Un rapporteur émet un avis, le président valide. Fin de l’affaire. Selon Marc Dandelot, ce « flux d’ordonnances représente environ 1 500 à 2 000 dossiers. Ce sont en général des affaires très simples, pour lesquelles un avis favorable est généralement donné ».

La demande du Monde, formulée dans le cadre de l’enquête sur les « Implant Files », a fait partie des 3 % des dossiers effectivement débattus en commission. En mettant en avant la loi sur le secret des affaires, la CADA a émis un avis défavorable.

Mise à jour du 19 janvier : Contrairement à ce qui avait été écrit précédemment, la demande du Monde dans le cadre des « Implant Files » a bien été débattue en commission et non traitée par ordonnance.

La CADA en six chiffres 100 000 euros de budget de fonctionnement (contre 3 millions d’euros pour la CNIL, 38 millions pour le CSA) ;

15 fonctionnaires titulaires (contre 215 employés à la CNIL annoncés pour 2019) ;

1 million d’euros de budget pour les salaires (14,5 millions pour la CNIL) ;

27 500 avis rendus depuis 2013 ;

57 % d’avis favorables ;

111 jours en moyenne pour statuer sur une demande en 2018.