Імплементація прозорості медіавласності – реальна перспектива?

Прийнятий парламентом і підписаний президентом закон, який вимагає показати кінцевого бенефеціарного власника українських телерадіоорганізацій і провайдерів програмних послуг, викликав схвалення в Раді Європи і осудження представниками телеканалів. Як досягти справжньої прозорості так, щоб це було вигідно і суспільству, і самим власникам?

Закон вступив у дію з 1 жовтня 2015 року, і вже з цього часу телерадіоорганізації (ТРО) і провайдери цих послуг мали публікувати на своїх сайтах інформацію про кінцевих бенефіціарів (тобто власників).

Інститут масової інформації через місяць після початку дії закону промоніторив сайти всеукраїнських телеканалів та ТРО 13 регіонів України, і станом на 1 листопада жодна організація таких даних на сайті не вказала.

Трохи згодом інформація про власників таки з’явилася на сайті одного телеканалу — «24», власники якого й так особливо не ховалися за офшорами чи підставними особами. Це дружина львівського міського голови Катерина Кіт-Садова (76,7838%), генеральний директор телеканалу, екс-депутат Київської міської ради від «Самопомочі» Роман Андрейко (13,1065%) та його дружина Оксана Андрейко (10,1096%).

Варто зазначити, що інтернет-видання Zaxid.net, яке входиться до медіахолдингу Катерини Кіт-Садової, з власної ініціативи опублікувало дослідження ІМІ про медіавласників Львова.

В законі чітко написано, що обов’язок публікувати дані про кінцевих бенефіціарів покладається з моменту набранням ним чинності, тобто з 1 жовтня 2015 р. А от до Нацради всю інформацію (її буде значно більше, ніж для публікації на сайті) треба подати до 31 березня 2016 року, тобто є достатньо часу для підготовки всіх документів або щоб знайти шляхи обійти закон і повписувати підставних осіб (жартуємо, хоча в кожному жарті є частка правди).

«Не треба чекати, поки Сюмар прийде з дубинкою, а Артеменко із паяльником. Треба пишатися своїм власником, тим паче якщо він є публічною людиною і хоче зробити кращим медіасередовище в Україні», — сказав голова Нацради Юрій Артеменко.

Нацрада з допомогою медіаюристів працювала над розробкою порядків і форм, як саме ТРО і провайдерам потрібно буде подавати дані про своїх власників. 27 листопада ці документи нарешті оприлюднили для громадського обговорення (хоча по закону дедлайн у Нацради сплив 3 листопада).

Найбільше побоювань у громадськості викликає те, що Нацрада може виявитись нездатною перевіряти всі подані до неї документи. Адже в Україні тільки ТРО зареєстровано 1662. А в Нацраді працюють двоє юристів… Тому багато роботи тут буде в громадських організацій та журналістів-розслідувачів.

Ще один недолік закону — недостатньо великі штрафи. Їх розмір — 5% загальної суми ліцензійного збору за всіма ліцензіями, власниками яких є порушник (хоча спершу пропонувалося зробити 15%).

Як підрахував експерт Ради Європи Леонід Антоненко, штрафи, скажімо, каналу «112 Україна», одному з найбільш непрозорих, раз на рік можуть скласти з усіма судовими витратами 28 тис. грн, що може не покрити навіть адміністративних затрат, покладених на покарання непрозорого в сенсі власності каналу.

Для порівняння: 1 секунда реклами на каналі «Україна» в передвиборний період у 2014 році коштувала, в залежності від часу, від 490 до 1704 грн. Тобто суму в 28 тис. грн можна відбити за 16,5 секунд у прайм-тайм.

То яким же чином можна заохотити медіавласників відкриватися? Адже, як розповіла представниця Незалежної асоціації телерадіомовників Ольга Большакова, з уведенням в дію закону деякі власники регіональних невеликих телеканалів з мовленням обсягом кілька годин на добу вже роздумують над закриттям цих медіа, оскільки їм наразі невигідно перед державою розкривати такі дані. Наприклад, до Нацради треба подати інформацію про членів сім’ї (чоловік, дружина, діти та батьки, мачуха та вітчим, рідні брати, сестри та їхні діти, чоловіки і дружини) — ПІБ, дата народження, громадянство, адреса. Або ж, як мінімум, вони вже переводять власність на підставних осіб.

Із думок, які пролунали на Другій міжнародній конференції «Впровадження ефективного механізму для прозорості медіавласності в Україні», можна зрозуміти, що існує два шляхи: повноцінне виконання існуючого закону з окремими змінами (їх, до речі, бажають як у Нацраді, так і в середовищі медіаюристів), та революційний: перевести відносини держава – медіавласники в автоматичний режим (шляхом внесення відповідних змін до законодавства): є декларація – є ліцензія, нема декларації чи вона неправдива – ліцензії нема.

Останній прецедент існує в Грузії, про особливості його функціонування розповів керівник юридичного департаменту Грузинської національної комісії з питань зв’язку Кахі Курашвілі.

Якщо дивитись на український приклад відкриття власників у банківській сфері, то реформу можна привести в дію, збільшивши штат і зарплати тих, хто має займатися верифікацією даних по власниках. За даними Леоніда Антоненка, керівник відділу, який займався фінансовою прозорістю банків, отримував 30 тис. грн.

І, звісно, це має бути не лише автоматичне підняття планки, а ґрунтовне вишколення спеціалістів, у тому числі із залученням того ж таки грузинського досвіду. Олена Литвиненко з офісу Ради Європи розповіла, що першу навчальну поїздку до Грузії для українців уже було профінансовано.

Наразі ж, за словами заступниці голови Нацради Уляни Фещук, юристи Нацради мали досвід роботи хіба що зі статутами телеканалів. До роботи треба залучати високоспеціалізованих розслідувачів, котрі зможуть виводити на яву остаточного бенефіціара (у Грузії це звучить як «фізична особа, котра не має прав на передачу доходу третім особам»), як це роблять на сьогодні, наприклад, журналісти.

Про приблизний масштаб роботи розповів Леонід Антоненко: коли відділ з прозорості власності банків починав роботу, у Нацбанку знали лише про трьох власників одеського «Фінбанку», у результаті проробленої роботи з’явилася схема із викритими 97 акціонерами (дроблення використовується для заплутування виявлення остаточного власника).

Але банків на той час було 130, натомість у Нацради буде завдання перевірити 1662 суб’єкти медіаринку.

Закон потребує доопрацювань, уточнень деяких термінів, а також необхідно продумати, як убезпечити Нацраду від скасування її рішень судами. Адже ймовірність підкупу суддівського корпусу глобальними медіавласниками велика.

У Грузії Нацкомісія з питань зв’язку має повноваження анульовувати ліцензії, якщо виявлено, що здобувач ліцензії подав неповну або неправдиву інформацію про своїх бенефіціарів. А рішення регулятора можуть оскаржуватися в суді. В Україні ж анулювання ліцензії в більшості випадків можливе тільки рішенням суду.

За словами Кахі Курашвілі, законодавство у його країні максимально просто прописане, більшість же деталей роз’яснюється в підзаконних актах, аби парламент постійно не був змушений повертатися і змінювати й уточнювати окремі норми законів.

Вочевидь, українському сегменту законодавства у цій сфері бракує грузинського підходу, за яким, окрім прозорості власності самого медіа, вимагається також фінансова прозорість (в тому числі майнова) та джерела доходу такого власника. Крім того, особа має право володіти не більш ніж одним ефірним телеканалом і не більш ніж одним радіоканалом у кожній зоні обслуговування.

Зараз медіаюристи спільно з депутатами також працюють над законом про прозорість друкованої преси. Тут механізм продумати складніше, адже немає єдиного регулятора.

Телебачення досі має дуже сильний вплив на українців, зокрема перед виборами. Тому суспільний інтерес щодо відомостей про те, хто стоїть за тією чи іншою редакційною політикою, в цьому випадку однозначно переважає право на приватність медіавласників.

Прозорість медіавласності дорівнює свободі слова. І маніпулятивно видавати безкарність олігархів у їх медіадіяльності за свободу слова не варто.

Роман Кабачій, Ірина Чулівська, ІМІ

Юридичний коментар

Подаємо також юридичний коментар, як виконувати закон про прозорість медіавласності: основні положення, дедлайни, санкції.

Етапи забезпечення прозорості медіавласності

Телерадіоорганізації, що мовлять на підставі чинних ліцензій (далі — ТРО), та провайдери програмної послуги (далі — провайдери) протягом 6 місяців з дня набрання чинності Законом (тут і далі — ЗУ №1831 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прозорості власності засобів масової інформації, а також реалізації принципів державної політики в сфері телебачення і радіомовлення») — з 1 жовтня 2015 року по 31 березня 2016 року — мають подати інформацію про свою структуру власності та схему структури до Національної ради з питань телебачення і радіомовлення (далі — Нацрада) (відповідно до ч. 9 ст. 40 або ч. 2 ст. 59 ЗУ «Про телебачення і радіомовлення»).

Нацрада має затвердити Порядок подання ТРО та провайдерами інформації про структуру власності та відповідні форми документів. 27 листопада Нацрада винесла на громадське обговорення проекти цих документів.

Важливо зазначити, що у прикінцевих положеннях Закону зазначено, що до прийняття рішень Нацрадою про затвердження Порядку подання ТРО та провайдерами інформації про структуру власності, відповідна інформація подається Нацраді в довільній формі, але з обов'язковим зазначенням всіх відомостей, що передбачені статтями 40 та 59 ЗУ «Про телебачення і радіомовлення».

За телерадіоорганізаціями в п. «ї» ч. 1 ст. 59 ЗУ «Про телебачення і радіомовлення» закріплюється обов'язок розміщувати на своєму офіційному веб-сайті інформацію про структуру власності за формою, встановленою Нацрадою. Важливо, що цей обов'язок фактично покладається на ТРО з моменту набрання чинності Законом, і відсутність Порядку та форм, встановлених Нацрадою, не є перешкодою для розміщення такої інформації на офіційному веб-сайті у довільній формі.

За провайдерами в п. «б» ч. 9 ст. 40 ЗУ «Про телебачення і радіомовлення» закріплюється обов'язок розміщувати на своєму офіційному веб-сайті інформацію про структуру власності — цей обов'язок покладається на провайдерів програмної послуги з моменту набрання чинності Законом без прив'язки до наявності встановлених Нацрадою форм та Порядку, тому за провайдерами постає очевидний обов'язок з 1 жовтня 2015 року на офіційному веб-сайті розміщувати інформацію про свою структуру власності.

З 31 березня 2016 року і у подальшому здійснюється періодичне щорічне звітування про структуру власності.

ТРО, відповідно до ч. 2 ст. 59 ЗУ «Про телебачення і радіомовлення», зобов'язані щороку, до 31 березня, подавати до Нацради звіт за попередній (звітний) рік діяльності про свою структуру власності (форма такого звіту, порядок його складання та розгляду затверджується Нацрадою).

Провайдери, відповідно до п. «а» ч. 9 ст. 40 ЗУ «Про телебачення і радіомовлення», зобов'язані щороку, до 31 березня, оприлюднювати на своєму офіційному веб-сайті та подавати до Національної ради звіт за попередній (звітний) рік діяльності.

Інформація, що підлягає оприлюдненню

Для телерадіоорганізацій це:

1) відомості про структуру власності станом на 31 грудня звітного року та зміни до неї, що відбувалися впродовж звітного року.

Відповідно до положень Закону: структура власності — система взаємовідносин юридичних та фізичних осіб, що дає змогу визначити:

- всіх власників, учасників, акціонерів суб’єкта інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення (ТРО або провайдера), у тому числі бенефіціарних власників (контролерів), а за їх відсутності — всіх власників, учасників, акціонерів суб’єкта інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення і всіх фізичних осіб та власників, учасників, акціонерів юридичних осіб на всіх рівнях ланцюга володіння корпоративними правами суб’єкта інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення (крім публічних компаній);

- всіх осіб, які мають пряму або опосередковану істотну участь у суб’єкті інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення;

- всіх ключових учасників кожної юридичної особи, яка присутня в ланцюгу володіння корпоративними правами такого суб’єкта інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення;

- відносини контролю щодо суб’єкта інформаційної діяльності між усіма особами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього визначення;

2) відомості про всіх осіб, які володіють або володіли впродовж звітного року прямою або опосередкованою істотною участю (тобто особи, які володіють 10 і більше відсотками статутного капіталу/права голосу часток (паїв, акцій)), із зазначенням підстав такого володіння (дата укладення відповідних правочинів або настання інших юридичних фактів), включаючи відомості про осіб, які діяли на підставі відповідних доручень, а також відомості про всіх пов’язаних осіб (для кожної з осіб — прізвище, ім’я, по батькові, дата народження, громадянство, адреса).

Істотна участь — пряме та/або опосередковане володіння особою самостійно чи спільно з іншими особами 10 і більше відсотками статутного капіталу та/або права голосу часток (паїв, акцій) суб’єкта інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення або незалежна від формального володіння можливість значного впливу на управління таким суб’єктом інформаційної діяльності. Особа визнається власником опосередкованої істотної участі незалежно від того, чи здійснює вона контроль прямого власника істотної участі в суб’єкті інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення або контроль будь-якої іншої особи в ланцюгу володіння корпоративними правами зазначеного суб’єкта інформаційної діяльності;

Пов’язані особи з суб’єктом інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення — особи, які мають істотну участь у суб’єкті інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення; керівники, афілійовані особи суб’єкта інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення; особи, які мають істотну участь в афілійованих особах суб’єкта інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення; члени сім’ї (чоловік, дружина, діти та батьки, мачуха та вітчим, рідні брати, сестри та їхні діти, чоловіки і дружини) власників суб’єкта інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення; юридичні особи, в яких фізичні особи, зазначені вище, є керівниками або власниками істотної участі; студія-виробник, з якою суб’єктом інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення протягом календарного року здійснено господарських операцій на загальну суму, що перевищує 50 мільйонів гривень (без урахування податку на додану вартість);

Для провайдерів програмної послуги це:

1) відомості про будь-які зміни у структурі власності за звітний рік;

2) відомості про всіх кінцевих бенефіціарних власників (контролерів) та пов'язаних осіб (для кожної з осіб — ПІБ, дата народження, громадянство, адреса);

Кінцевий бенефіціарний власник (контролер) — фізична особа, яка незалежно від формального володіння має можливість здійснювати вирішальний вплив на управління або господарську діяльність суб’єкта інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення безпосередньо або через інших осіб, який здійснюється, зокрема, шляхом реалізації права володіння або користування всіма активами чи їх значною часткою, права вирішального впливу на формування складу, результати голосування, а також вчинення правочинів, які надають можливість визначати умови господарської діяльності, надавати обов’язкові до виконання вказівки або виконувати функції органу управління, або яка має можливість здійснювати вплив шляхом прямого або опосередкованого (через іншу фізичну чи юридичну особу) володіння однією особою самостійно або спільно з пов’язаними фізичними та/або юридичними особами часткою в суб’єкті інформаційної діяльності у сфері телебачення і радіомовлення

3) відомості про осіб, які впродовж звітного року надавали провайдеру фінансування (кредити, позики, фінансову допомогу тощо), якщо загальна сума такого фінансування від однієї особи впродовж звітного року становила 125 і більше мінімальних зарплат (152250 грн. за мін.з/п. 1218 грн і 172250 грн. за мін.з/п. 1378 грн.).

Санкції

1. Відповідно до абз. 2 ч. 10 ст. 72 «Про телебачення і радіомовлення»:

За неподання або несвоєчасне подання інформації, передбаченої ч. 2 ст. 59 (для ТРО) або ч. 9 ст. 40 (для провайдерів), ТРО або провайдери сплачують штраф у розмірі 5% загальної суми ліцензійного збору за всіма ліцензіями, власниками яких є порушник.

Тобто, за порушення вимоги п. «ї» ч. 1 ст. 59 ЗУ «Про телебачення і радіомовлення» щодо розміщення на своєму офіційному веб-сайті інформації про структуру власності ТРО прямо не передбачено накладення такого штрафу, а тільки неподання визначеної інформації у звіті до Національної ради.

Проте щодо провайдерів програмної послуги цей штраф по факту прямо передбачений за аналогічне нерозміщення на своєму офіційному веб-сайті інформації про структуру власності.

2. Згідно з положеннями ст. 30 ЗУ «Про телебачення і радіомовлення»:

У випадку зазначення у заяві на ліцензію та доданих до неї документах відомостей про кінцевих бенефіціарних власників (контролерів), що на момент їх подання не відповідають дійсності або у істотної випадку непрозорості структури власності телерадіоорганізації та/або її засновників, що набувають участі, — таке є підставою для відмови у видачі ліцензії на мовлення.

Варто зазначити, що перевагу у отримані ліцензії на мовлення матимуть ТРО, що протягом року не допускали порушень вимог Закону щодо розкриття інформації про всіх кінцевих бенефіціарних власників (контролерів), про всіх пов'язаних осіб та про структуру власності.

Заборонено засновувати та брати участь у ТРО та провайдерах:

- органам державної влади та органам місцевого самоврядування, юридичним особам, які вони зареєстрували;

- юридичним особам та фізичним особам-підприємцям, зареєстрованим в офшорних зонах (перелік яких затверджується Кабміном), а також особам без громадянства;

- фізичним особам та юридичним особам держави-агресора (наразі це виключно Росія);

- політичним партіям, профспілковим, релігійним організаціям та юридичним особам, які вони заснували;

- громадянам, які за вироком суду відбувають покарання у місцях позбавлення волі або визнані судом недієздатними.

Підготували Максим Ратушний, Ірина Чулівська, ІМІ