De vernieuwing van de digitale ruggegraat van Defensie, de IT, stokt. De aanbesteding van het miljardenproject hapert. Wat staat er op het spel voor het Nederlandse leger?

Als grote datastofzuigers hangen ze in de lucht. De gloednieuwe straaljager JSF en het hypermoderne onbemande verkenningsvliegtuig MQ9-Reaper verzamelen enorme hoeveelheden data. Ook de nieuwe Apache-gevechtshelikopters en de nog aan te schaffen onderzeeërs zijn geschikt voor de digitale oorlog, nu en in de nabije toekomst. Experts strooien met termen als multidomein-operaties, battlecloud en battle management sys­tems. Wat ze bedoelen, is dat informatievoorziening het wapen van de toekomst is. Of liever: het ís al het wapen van nu.

De partij die het snelst de meeste relevante data kan uitwisselen, analyseren en interpreteren, heeft overwicht. Wie deze informatie het snelst van en naar de militairen in het veld en op de commandoposten krijgt, op goed beveiligde apparatuur, wint. Om mee te draaien in de eredivisie van de moderne oorlogsvoering, is voor al deze communicatie een goed beveiligde digitale snelweg nodig.

Wie zo’n snelweg en een afgescheiden militair internet nog moet aanleggen, staat aan de kant.

En dat is precies waar Defensie zich op dit moment bevindt. De vernieuwing van de digitale infrastructuur – of ‘Grensverleggende IT’, zoals Defensie het belangrijkste project noemt – stokt. Het jarenlange aanbestedingstraject heeft zware averij opgelopen, zo blijkt uit interne documentatie die in handen is van Trouw, onderzoeksplatform Investico, De Groene Amsterdammer en ‘EenVandaag’.

IBM dreigt honderden miljoenen euro's aan kosten te claimen

De enige overgebleven marktpartij waarmee Defensie in zee wilde gaan, IBM/Atos, dreigt de miljoenenkosten van de 100 tot 150 mensen die ruim twee jaar aan de aanbesteding werkten, alsnog bij Defensie neer te leggen. In een commercieel vertrouwelijke brief van IBM aan Defensie, van 29 oktober 2019, worden deze kosten aan investeringen, mens­uren, gederfde inkomsten en reputatieschade geschat op ‘vele honderden miljoenen euro’s’.

De aanbesteding begint in juni 2016, maar een half jaar geleden drukt verantwoordelijk staatssecretaris Barbara Visser van defensie op de pauzeknop. Noodgedwongen. Het onafhankelijke Bureau ICT-toetsing (Bit) neemt het project sinds de start drie keer onder de loep, en elke keer is er kritiek. In het laatste advies van mei 2019 schrijft het Bit dat de risico’s nog altijd ‘te hoog’ zijn. Defensie voert te weinig regie, waardoor de kosten uit de hand lopen. In de samenvatting staat: ‘Het Bit adviseert Defensie nogmaals wezenlijke aanpassingen door te voeren. Mocht dat niet mogelijk of haalbaar zijn, dan adviseert Bit Defensie af te zien van gunning’.

Visser zegt de Kamer daarom afgelopen september bij het laatste Kameroverleg over dit onderwerp dat ze een ‘serieus heroverwegingsmoment’ wil. De staatssecretaris gaat een paar scenario’s onderzoeken. Kortweg: doorgaan op de ingeslagen weg of aanpassen en de opdracht eventueel opdelen in stukken. Sindsdien zit er geen beweging meer in, terwijl de tijd dringt. Sommige IT-onderdelen van Defensie gaan in de komende twee jaar de geest geven, als ze niet worden opgelapt.

“Een aantal zaken moet echt vervangen worden”, zegt Visser tegen de Tweede Kamer. “Anders hebben we met elkaar een aantal problemen.” Defensie zegt nu in een reactie dat de IT ‘op haar taken is berekend’ en dat Defensie ‘aan alle verplichtingen’ kan voldoen voor de ‘bedrijfsvoering en operationele inzet en verplichtingen jegens partners’. Zorgvuldigheid gaat voor snelheid, zegt Defensie, gevraagd naar de voortgang van de aanbesteding. Van snelheid is alleen nooit sprake geweest, zo blijkt uit een reconstructie.

Mistroostig kijkt de minister naar emmertjes rond haperende dataservers

Terug naar 2014. In een van de grote datacentra van Defensie staat toenmalig minister Jeanine Hennis mistroostig te kijken naar de emmertjes rond haperende dataservers, het kloppende hart van ieder IT-systeem. Het lekt in het gebrekkig onderhouden gebouw, met grote computerstoringen als gevolg. Een derde van al haar personeel heeft daardoor niet kunnen e-mailen. De ramp komt symbool te staan voor een breedgevoelde noodzaak om helemaal vernieuwen. Met slogans als ‘Let’s do IT’ en ‘Let’s make IT happen’ zet Defensie de schouders eronder.

In datzelfde jaar is er een parlementaire onderzoekscommissie aan het werk gezet om een aantal mislukte ICT-projecten bij de overheid te onderzoeken. Defensie heeft wat dat betreft een slechte voorgeschiedenis: ook een eerdere softwarevernieuwing mislukte goeddeels. Aan dit ‘Speer’-programma is sinds 2002 volgens het ministerie 433 miljoen euro uitgegeven, de Algemene Rekenkamer komt op 900 miljoen. In 2015 werken nog lang niet alle onderdelen van deze software. Daarmee is Speer het duurste mislukte ICT-project van de overheid.

Militairen van de luchtmacht oefenen met het op afstand besturen van onbemande vliegtuigen. Beeld Defensie

De belangrijkste conclusies van de parlementaire commissie-Elias: er is gebrek aan realiteitszin, gebrek aan kennis, te weinig sturing, er zijn overspannen eisen en er is geen inzicht in de kosten van IT-projecten .

Voortaan moet het anders, eist de Tweede Kamer. Bureau ICT-Toetsing ziet in 2015 het licht, en moet nieuwe mislukkingen voorkomen. Aanbestedingen moeten anders opgezet, de overheid moet niet meer alles zelf willen doen. De Grensverleggende IT van ­Defensie moet een lichtend voorbeeld worden. De aanbesteding wordt opgezet ‘in dialoog’ met marktpartijen. Dat wil onder meer zeggen dat IT’ers van buiten op Defensie komen zitten, daar medewerkers opleiden en dat ze samen cultuurworkshops volgen. Dat gaat niet zonder slag of stoot. Defensie zit middenin een grote reorganisatie van de IT-afdelingen, maar dat is een ander verhaal.

Aanvankelijk komen er drie consortia op de aanbesteding af, clusters van bedrijven rond KPN, rond HPE en rond IBM/Atos. Defensie erkent ruiterlijk dat het zelf de nieuwste technische kennis niet in huis heeft. Het eerste Bit-advies in 2016 zet het ministerie meteen met beide benen op de grond: regie is wél nodig. ‘Er zijn vele wegen die naar Rome leiden, maar Defensie moet wel vooraf weten of ze via Brussel of Keulen reist, zodat ze gericht een eerste stap kan zetten.’

Want er staat veel op het spel. Hoewel het ministerie de aanbestedingskosten aanvankelijk berekent op 20 miljoen per deelnemende partij, vallen die in het niet bij de totale omvang van de opdracht. De kosten voor het project zijn vanwege de commerciële belangen niet bekendgemaakt, ook niet aan de Tweede Kamer. Uit de interne documentatie blijkt dat Defensie aan de consortia een ‘plafondprijs’ heeft meegedeeld van 1,3 miljard euro inclusief btw, voor een contract van 10 jaar. En daarin zijn de kosten voor het omzetten van de bestaande honderden IT-systemen van Defensie nog niet meegenomen. De totale Defensiebegroting is ongeveer 11 miljard per jaar.

Consultants van PWC en Gartner, en de landsadvocaat moeten alsnog iets van tegengas en concurrentiedruk te organiser

Consultants moeten nog iets van concurrentiedruk organiseren

Blijven de partijen die meedingen onder deze plafondprijs van 1,3 miljard euro? Dat is de vraag. KPN valt al snel af, en al in 2018 trekt ook HPE zich teleurgesteld terug uit de race. Defensie onderhandelt intensief verder met één partij, IBM. Het tweede Bit-advies van voorjaar 2018 ligt er dan al een paar maanden. Dat waarschuwt onder andere dat het werk in ‘beheersbare brokken’ moet worden verdeeld en dat Defensie de optie moet houden om andere leveranciers voor deelwerk te introduceren. Defensie vraagt daarom tegen hoge kosten consultants van PWC en Gartner, en de landsadvocaat om alsnog iets van tegengas en concurrentiedruk te organiseren. Op het ministerie zijn er twijfels over doorgaan met slechts één partij.

Ondertussen roert ook de Algemene Rekenkamer zich. In de ‘Staat van de rijksverantwoording’ schrijft die in 2018 dat ‘wil Defensie de continuïteit garanderen’, de bestaande IT dan updates moet krijgen, oude onderdelen vervangen moeten worden en de aanbesteding correct moet worden afgehandeld. ‘Dat lijkt politiek wellicht niet een spannend aandachtspunt, dat wordt het wel als het niet of te laat is gebeurd’, waarschuwt de Rekenkamer.

Eind 2018 doet IBM/Atos een conceptinschrijving met prijzen. ‘Dat bedrag ligt aanzienlijk hoger dan de budgettaire offertes’, schrijft de programmadirecteur begin januari 2019. Uit interne documenten blijkt dat Defensie het gevoel heeft de greep op het project te verliezen. Ook in mei 2019 blijkt uit een interne leidraad dat het voorstel van IBM nog niet ‘budgettair inpasbaar is’.

Defensie vraagt begin 2019 om bedenktijd, tot groot chagrijn van IBM/Atos. Als goedmakertje komt het tot een overeenkomst: Defensie zal het technisch ontwerp van IBM voor de Grensverleggende IT aankopen, voor 14,5 miljoen euro inclusief btw. Dat bedrag mag niet naar buiten. In een brief aan de Kamer in februari 2019 licht Visser de aankoop toe: het is een ‘no-regretmaatregel’. Oftewel: hier zullen we geen spijt van krijgen. Óf Defensie gaat door met IBM, óf het zet een eigen koers uit op basis van dit ontwerp. Bovendien hoopt Defensie hiermee consequenties van IBM’s onvrede voor te zijn. ‘Het risico op een juridische procedure wordt met het betalen van de ontwerpvergoeding wel gereduceerd.’

Toch blijkt het risico op een juridische procedure niet genoeg gereduceerd, integendeel. IBM blijkt ontevreden over het Bit-advies van mei 2019, waarin geen rekening zou zijn gehouden met verbeteringen die zijn aangebracht. Ook spreekt het Bit een eerder advies deels tegen. Ook bij Defensie is onvrede. De programmadirecteur van het project stapt op. Uit de interne stukken blijkt dat in de herfst van 2019 nog meer gedoe ontstaat: heeft Defensie nu het exclusieve gebruiksrecht van het gehele ontwerp gekocht of niet? IBM wil die bevestiging niet geven, zo blijkt uit de brief van 29 oktober. Gevraagd naar een reactie, zegt IBM nu niets.

Kan staatssecretaris Visser de aanbesteding op ieder moment nog stoppen, zoals ze de Tweede Kamer heeft verzekerd? Zijn er geen onomkeerbare stappen gezet? Tegen de Tweede Kamer zegt Visser in september van wel. Slechts een klein groepje Kamerleden heeft zich al die jaren met de IT bij Defensie beziggehouden. ‘Geen spannend aandachtspunt’, zei de Rekenkamer al. Toch ruiken de drie aanwezige Kamerleden bij het overleg van afgelopen 4 september lont – naast de voorzitter zijn dat D66, VVD en GroenLinks.

Apache-helikopter Beeld defensie

ICT en Defensie, het is niet zo'n gelukkig huwelijk

“ICT en de overheid is geen gelukkig huwelijk. ICT en Defensie is ook niet zo’n gelukkig huwelijk”, trapt VVD’er André Bosman af, die vroeger F-16-piloot bij de luchtmacht was. GroenLinks-Kamerlid Isabelle Diks voorziet kostenstijgingen waar ‘iedereen aan deze kant van de tafel zenuwachtig van wordt’. Hoe voorkomt de staatssecretaris een miljoenenstrop voor de belastingbetaler, wil ze weten. D66-Kamerlid Salima Belhaj: “Ik geloof u als u zegt dat u het (de bestaande IT-onderdelen, red.) nog wel een tijdje kunt onderhouden, maar wij krijgen al twee jaar een ander signaal, dat het tien over twaalf is”. Over de kosten krijgen de Kamerleden in het openbaar niets te horen, omdat de aanbesteding nog loopt.

Visser vertelt de Kamer de ‘pauzeknop’ in te drukken voor de aanbesteding, mede vanwege het laatste Bit-advies. Ze zal scenario’s onderzoeken: stoppen met deze aanbesteding, opdelen of doorgaan. Ze belooft de Kamerleden ook dat ze inzicht krijgen in de kosten, vóórdat het tot een gunning komt.

Defensie wil zelf geen commentaar geven over de lopende aanbesteding. Wel zegt het ministerie dat de in september door Visser beloofde brief nu echt bijna komt. Ook bevestigt Defensie dat er nog een vierde Bit-advies komt.

Juridische aanbestedingsexperts die door Trouw, Investico en EenVandaag zijn geraadpleegd, betwijfelen sterk of Defensie de aanbesteding nog kan stoppen zonder een groot verlies te nemen. En een nieuwe aanbesteding kan niet worden uitgeschreven zonder dat IBM opnieuw mee mag doen. In ieder geval kan Defensie de aanbesteding alleen opnieuw starten, als het ministerie de opdracht ‘wezenlijk anders formuleert’, aldus advocaat aanbestedingsrecht Elise Zeelenberg van Hekkelman Advocaten.

Op zijn vroegst in de herfst wordt een start gemaakt met Grensverleggende IT

Al met al levert dat weer een vertraging op en op z’n vroegst pas in de herfst een start met de Grensverleggende IT. En nog meer vertraging, dat is nu juist waar de legeronderdelen niet op zitten te wachten. Bert Boo­man is een van de weinige oud-Defensiemedewerkers die hardop wil praten (en schrijft in het blad ‘Carré’) over wat hij noemt een ‘desastreuze ontwikkeling’. Voor de Gezamenlijke Officieren Vereniging volgt hij de IT op de voet. “Onze krijgsmacht doet er op dit moment niet toe in een digitale oorlog”, zegt hij. “En let wel, die oorlog is niet iets van de toekomst, die ís er al.

“Wil Defensie haar nieuwe visie van informatiegestuurd optreden uitdragen, dan moeten alle elementen – wapensystemen, sensoren, soldaten – in één netwerkomgeving zitten. Het project Grensverleggende IT ondersteunt dat. Alleen dan kun je bijvoorbeeld meekijken vanuit Den Haag met militaire operaties, zoals de VS dat deden bij het uitschakelen van Osama bin Laden.”

Volgens Booman is de techniek er, maar kost het veel geld, wat het ministerie dan ook in de begroting moet opnemen. Het gaat hem aan het hart dat het er nog altijd niet is: een militair, eigen internet, goede apparatuur voor het personeel (‘Militairen moeten operaties filmen met hun eigen smartphone’), nieuwe datacenters, noem het maar op. “Wij leven al volledig in een digitale wereld, maar onze krijgsmacht nog niet.”

Voor dit artikel maakten Investico – platform voor ­onderzoeksjournalistiek, De Groene Amsterdammer, Trouw en EenVandaag gebruik van interne documentatie en openbare parlementaire stukken. Ook spraken ze met een tiental juridische en militaire experts.

Lees ook:

Cruciaal IT-project bij Defensie dreigt te mislukken

De Nederlandse krijgsmacht raakt verder achterop nu een nieuw informatiesysteem is opgeschort. Het delen en duiden van grote hoeveelheden data wordt steeds belangrijker.

De ICT-projecten bij de overheid zijn nog steeds een chaos

Opnieuw is er stevige kritiek op ICT-projecten bij het Rijk. Het bureau dat deze kritische woorden uit, wordt wellicht opgeheven.

Defensie wil Nederlandse onderzeeboten kopen, maar andere ministeries aarzelen

Krijgt het Nederlandse Damen de opdracht nieuwe onderzeeërs te bouwen? Defensie zegt ja, andere ministeries zijn er nog niet uit.