Question posée par Gesson le 18/12/2018

Bonjour,

Vous nous avez posé cette question que nous avons modifiée : «Est-il vrai que le Parlement européen (sic) veut obliger la privatisation de 150 barrages hydroélectriques de France ?»

La Commission européenne a lancé jeudi une procédure d’infraction contre plusieurs pays dont la France «pour faire en sorte que les marchés publics dans le secteur de l’énergie hydroélectrique soient attribués et renouvelés dans le respect du droit de l’UE». En clair, la Commission demande à la France de respecter la mise en concurrence de ses concessions hydrauliques (barrages et usines), et de procéder à des appels d’offres.

La France «dispose du deuxième parc hydroélectrique installé en Europe», d’après le ministère de la Transition énergétique. Il s’agit de la première source d’énergie renouvelable en France. L’Etat français est propriétaire des ouvrages qu’il a concédés après la guerre pour une durée de soixante-quinze ans en général. Nombre de ces concessions sont arrivées à échéance, sans faire l’objet d’une mise en concurrence contrairement à ce que demande l’article 106 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). D’ici 2023, 150 concessions seront arrivées à échéance (sur 399). Bruxelles souhaiterait qu'ils puissent être confiés à des concurrents d'EDF.

Le rappel à l’ordre de la Commission européenne relance une bagarre engagée il y a plus de dix ans. Précisons que la Commission ne demande pas de «privatiser» les barrages au sens littéral (comme les suggèrent les nombreuses questions que nous avons reçues à ce sujet). Les réglementations européennes ne «préjugent en rien le régime de la propriété dans les Etats membres», précise à ce sujet l’article 345 du TFUE.

Dérogation

L’affaire débute il y a près de quinze ans. Dès 2005, la Commission s’attaque à la position dominante d’EDF qui contrôle 80% des aménagements hydroélectriques avec une procédure d’infraction pour «une rupture de l’égalité de traitement entre différents opérateurs économiques».

Le décret attaqué par la Commission était une mesure dérogatoire à la loi Sapin de 1993 «relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques», qui mettait en situation préférentielle le concessionnaire sortant.

«A l’époque, il y avait toujours cette pensée que la concession hydroélectrique n’était pas une concession normale», décrypte maître Marie-Hélène Pachen-Lefèvre, spécialiste en contrats publics et énergie. La loi instaurait le recours obligatoire à un appel d’offres lors du renouvellement d’une concession, mais prévoyait donc un «droit de préférence» au concessionnaire sortant dans le renouvellement des concessions hydroélectriques. Une dérogation pas du goût de la Commission.

«Ce système est susceptible de mener au maintien pour une durée indéfinie des concessionnaires existants car, au moment de l’expiration des concessions, ils pourraient se prévaloir s’ils le souhaitent de la préférence, afin de se voir attribuer la concession pour une nouvelle période», estimait la Commission à l’époque.

En 2006, la loi sur l’eau et les milieux aquatiques fait passer à la trappe le «droit de préférence» et affirme que le renouvellement d’une concession hydraulique doit faire l’objet d’une procédure de sélection (le décret est publié en 2008).

Respecter la loi Sapin

Cette pression de la Commission n’est pas la seule explication à l'ouverture à la concurrence. En effet, «le processus de mise en concurrence à l’occasion du renouvellement des concessions hydroélectriques en France a été rendu obligatoire par la perte du statut d’établissement public d’EDF en 2004», explique la députée PS Marie-Noëlle Battistel (engagée contre l’ouverture à la concurrence) dans un compte rendu de mai 2018 de la commission des affaires économiques.

Pour rappel, la loi du 9 août 2004 avait transformé EDF, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), en société anonyme contrôlée à 70% au moins par l’Etat. Il s’agissait d’un choix effectué par la France pour répondre à la libéralisation du marché de l’énergie demandée par l’Europe (même si la commission s’est défendue dans un communiqué d’avoir demandé la privatisation).

Or l’article 41 de la loi Sapin prévoyait donc des exceptions à la mise en concurrence, notamment lorsqu’un service était confié à un établissement public. Ce qu’EDF a donc cessé d’être en 2004.

«En changeant le statut d’EDF en 2006, en abandonnant le statut de service public, l’Etat s’est retrouvé dans l’obligation de lancer des appels d’offres lors du renouvellement des concessions hydroélectriques», expliquait à Mediapart la députée Delphine Batho, ancienne ministre de l’écologie (entre juin 2012 et juillet 2013).

En clair, comme l’explique un rapport de 2006 du Conseil général des mines, du Conseil général des ponts et chaussées et de l’Inspection générale des finances, la mise en concurrence dans la procédure de renouvellement des concessions hydroélectriques est un «effet conjugué» de «la perte pour Electricité de France (EDF) de son statut d’établissement public, et de la suppression, suite aux demandes de la Commission européenne, du droit de préférence dont jouissait le concessionnaire sortant au titre de l’article». A l’époque, ledit rapport tient cette introduction de la conséquence pour acquise. Son objet est précisément de réfléchir à l’organisation des renouvellements de concessions, suivant ces nouvelles modalités. Mais depuis cette date, les gouvernements successifs ne vont cesser de repousser l'échéance, ou de gagner du temps.

Les premiers appels d’offres devaient être lancés d’ici la fin 2007, annonce le ministère de l’Industrie à l’époque. Ce sera sans effet.

En avril 2010, la question de l’exploitation des barrages revient en force dans le débat public. Jean-Louis Borloo ministre de l’Ecologie dans le gouvernement de François Fillon présente un plan de renouvellement pour dix concessions hydroélectriques d’ici 2015. Le renouvellement doit se dérouler en trois étapes. D’abord, les dossiers de fin de concession sont «élaborés au plus tard cinq ans avant l’échéance du contrat de concession», précisait le dossier de presse à l’époque. Ensuite, vient la phase d’appel à candidature et de sélection. Une fois la décision prise, le dossier du nouveau concessionnaire est instruit localement avec enquête publique. «Elle mène à la signature d’un décret en Conseil d’Etat pour les concessions de puissance supérieure à 100 MW et d’un arrêté préfectoral pour les concessions de puissance inférieure», est-il précisé.

Processus critiqué

Mais en 2012, Delphine Batho, ministre de l’Ecologie, du développement durable et de l’énergie, auditionnée par la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale remet en cause le processus : «Pour ce qui est de l’hydroélectricité, je suis en train d’examiner le sujet, les concessions s’achevant dans les années à venir. […] Ce secteur constitue un enjeu de valorisation environnementale du patrimoine français : je ne souhaite pas une nouvelle libéralisation. On me dit que le processus est tellement engagé qu’il doit être poursuivi dans la même logique – telle est d’ailleurs la position de la Commission européenne. J’ai donc demandé l’étude de scénarios alternatifs, mais je serais intéressée que votre commission se saisisse aussi de ce sujet et que les services puissent être auditionnés à cet effet, ce qui pourrait aider à forger la décision du gouvernement.»

En 2013, les députés Marie-Noël Battistel et Eric Straumann publient un rapport dans lequel ils soulignent les «difficultés inévitables», liées à la mise en concurrence des concessions. D’après leurs observations, ce processus représente «un danger pour la sûreté des usagers et la sécurité d’approvisionnement» et risque d’entraîner «une hausse mécanique du prix de l’électricité pour les consommateurs».

La même année, la Cour des comptes remarque d’ailleurs dans un référé qu’aucune nouvelle concession n’avait été attribuée. En 2013, «la première phase de la procédure est presque terminée pour les dix futures concessions à mettre en concurrence. Mais un grave retard a été accumulé dans la deuxième phase : aucun appel à candidature n’a été lancé, et si la décision de lancer cette deuxième phase avait lieu au second semestre 2013, les premières concessions ne pourraient être attribuées au qu’à la fin de 2016, soit quatre ans de retard par rapport à la date prévue en 2008», observent les magistrats financiers.

En attendant, les exploitants gardent la main grâce à un délai glissant inscrit dans la loi de 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique.

Peu de transparence sur les négociations

En 2015, Margrethe Vestager, commissaire européenne chargée de la concurrence envoie une lettre de mise en demeure à la France pour avoir accordé et maintenu «l’essentiel des concessions hydroélectriques» au bénéfice d’EDF. Entre-temps, en 2014 une nouvelle directive sur les concessions, rappelant le principe de mise en concurrence avait été publiée. Mais comme le remarque Mediapart qui a mis en ligne ladite lettre, «ni le ministère des Affaires étrangères, premier destinataire de ce courrier, ni le ministère du Développement durable, directement impliqué, ni le ministère des Finances, ni même EDF, premier concerné, n’en accusent officiellement réception. […] le gouvernement a plutôt envie de poursuivre les négociations en coulisses, comme cela se pratique sur le dossier de l’énergie depuis quinze ans».

Ce nouveau rappel à l’ordre est motivé par des dispositions de la loi de transition énergétique de 2015, et notamment la possibilité de prolonger une concession à condition d’entreprendre des travaux.

Selon Marie-Noël Battistel, la France a fini par répondre par une note du 22 janvier 2018. «Cette note n’a pas été rendue publique et j’ai été confrontée à des refus à chacune de mes demandes pour l’obtenir. D’après les informations qui ont fuité, et dont la presse a eu le privilège d’avoir connaissance avant la représentation nationale, il semblerait que le gouvernement ait proposé de remettre totalement en concurrence des lots de 3 à 5 concessions, dont deux pourraient l’être dès 2018», explique la députée dans son compte rendu en mai 2018 devant la commission des Affaires économiques de l’Assemblée nationale.

Effectivement d’après un article du Monde daté du 14 février 2018, Matignon avait indiqué aux organisations syndicales du secteur être en train de travailler «pour une ouverture d’une partie des concessions dès 2018, sans dévoiler ses plans précis», provoquant la colère de ces dernières.

Un an après, il n’y a toujours pas eu d’appel d'offre. Mais jusqu’à quand ? Les négociations avec Bruxelles se poursuivent, désormais pressées par la procédure d’infraction lancée contre la France la semaine dernière. Contacté par CheckNews, le ministère reste vague sur les négociations en cours, et n’a pas souhaité commenter pour le moment la procédure d’infraction : «De nombreux échanges ont eu lieu avec la Commission européenne, notamment sous le précédent gouvernement, afin de parvenir à une mise en œuvre équilibrée de ces dispositifs. Un accord n’a pas encore pu être trouvé. Le gouvernement souhaite poursuivre les discussions dans le même état d’esprit, à savoir celui de la prise en compte de l’ensemble des enjeux et de l’intérêt public, pour aboutir à régler cette situation.»

Cordialement