Prolog

Es war einmal. So beginnen normalerweise Erzählungen und Märchen. Doch es passt auch für das sperrige Literaturgenre "Analyse von Gesetzestexten". Zumindest bei einer Geschichte zum Fremdenrecht.

Denn es war einmal ein Fremdenpolizeigesetz aus dem Jahr 1954. Es bestand aus nicht einmal zwei Dutzend Paragrafen und umfasste zwei Seiten. Bis Anfang der Neunziger wurde es lediglich neun Mal novelliert, das erste Mal 1986 nach einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs. Dieses Fremdenpolizeigesetz sowie Teile des Passgesetzes bildeten gemeinsam das Fremdenrecht. Mehr war nicht. Über vier Jahrzehnte.

Was dann folgte, erzählt viel über diese Republik, über Wesen und Unwesen von Politik und Verwaltung. Das Ergebnis lässt sich heute über einschlägige Fachverlage beziehen: Das kommentierte Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz umfasst 914 Seiten, das mit höchstgerichtlicher Judikatur ergänzte Fremdenpolizei- und Asylrecht kann man sogar auf 1954 Seiten studieren.

Wie konnte das passieren? Wie konnte in nur wenigen Jahrzehnten ein legistisches Monstrum fast schon Proustschen Ausmaßes geschaffen werden? Auf der Suche nach der verlorenen Klarheit dieser Rechtsnormen stößt man auf mehrere Erzählstränge. Es ist eine Geschichte über die Bedeutung der Beamtenschaft, gelebten Föderalismus und das Wirken der Gerichte. Es ist aber auch eine Geschichte über das Funktionieren und das Scheitern der Sozialpartnerschaft, über xenophoben Populismus und politische Reaktionen darauf. Es ist eine Geschichte über Umfärbungen und dessen Folgen. Man könnte also auch sagen: Es ist irgendwie eine Geschichte über Österreich.

Kapitel 1

Im Anfang war das Wort: Fremde. So wurden im Gesetz Personen definiert, "die die österreichische Staatsbürgerschaft nicht besitzen". Das war, einige Jahre nach dem Krieg, bei zahlreichen in Österreich lebenden Menschen der Fall, darunter viele der 300.000 sogenannten Displaced Persons, also ehemalige KZ-Häftlinge, Zwangsarbeiter und Kriegsgefangene. "Das Gesetz von 1954 war für sie gemacht", sagt Wolf Szymanski, über viele Jahre Legist im Innenministerium. Fremde, so legte man damals fest, waren zum "zeitlich unbeschränkten Aufenthalt berechtigt", wenn sie "ihr Verhalten den österreichischen Gesetzen" anpassen. Szymanski fasst es so zusammen: "Alle, die da sind, dürfen bleiben. Aber sie dürfen sich nicht aufführen." Denn in Paragraf 3 waren dann Gründe für Aufenthaltsverbote detailreich ausgeführt.