Ankie Broekers-Knol voorspelde dertien jaar geleden precies wat er mis zou gaan wanneer het Openbaar Ministerie als een rechter mensen mocht gaan bestraffen. Ze was senator voor coalitiepartij VVD toen het omstreden wetsvoorstel over de strafbeschikking in 2005 werd besproken. Het zou leiden tot een „onaanvaardbare machtsconcentratie bij het OM”. Vervolging, berechting en bestraffing, zonder controle en zonder motivering, zou leiden tot „wantrouwen in de rechtsstaat”.

Toch stemde ze voor. De nu 72-jarige Broekers-Knol is sinds 2013 voorzitter van de Eerste Kamer, waarvan ze zeventien jaar lid is. Volgend jaar vertrekt ze.

NRC onthulde twee weken geleden dat sinds de invoering van de strafbeschikking in 2008 duizenden Nederlandse burgers onterecht door het OM zijn veroordeeld. Bewijs ontbreekt, besluiten tot bestraffing worden niet door officieren van justitie genomen maar door juridische medewerkers, en de OM-straffen houden bij de rechter maar in eenderde van de gevallen stand.

Lees ook OM deelde ten onrechte straffen uit

Broekers-Knol pakt haar aantekeningen uit 2005 erbij. Ze leest haar opsomming van zorgen voor, over de strijd met de Grondwet, waarin staat dat alleen een rechter mag berechten. Ze had minister Piet Hein Donner (Justitie, CDA) gevraagd te beloven dat alleen officieren een strafbeschikking zouden opleggen. Dat wilde de minister niet. Wel zei hij dat de „mandatering” naar andere lagere OM-medewerkers „transparant” zou worden. En dat binnen vijf jaar onafhankelijk zou worden onderzocht hoe de strafbeschikking werd toegepast.

Hoe vindt u het nu gaan?

„Het is vreselijk. Er is van die toezeggingen niks terechtgekomen. Terwijl er bijna driehonderduizend strafbeschikkingen zijn opgelegd. Die burgers hebben een strafblad! Dat is echt fundamenteel. En vervelend. Ze begrijpen niet wat ze overkomt, als ze zo’n brief krijgen. Ik zou hopen dat ik het zelf op tijd zou begrijpen als ik een strafbeschikking zou krijgen – ik heb jarenlang als jurist gewerkt. De gemiddelde burger, ook de opgeleide, denkt: o, het zal wel.”

Toch steunde u de wet.

„Op een gegeven moment heb je alle bezwaren geuit, heeft de minister antwoorden gegeven en wordt het besproken in de fractie. Door toezeggingen word je omgepraat. Dan kun je als een don quichot alleen nog roepen: ‘Ik niet, ik niet.’”

U was persoonlijk tegen?

„Als ik het in m’n eentje kon zeggen, had ik nee gezegd.”

Waarom zei de fractie ja?

„Het rechtsstelsel stagneerde enorm, er moest iets gebeuren. We dachten: als officieren die makkelijke zaken zo kunnen wegwerken, dan helpt dat.”

U vond de strafbeschikking in strijd met de Grondwet. Heeft een senator dan niet de plicht tegen te stemmen?

„Donner legde uit dat het niet zo was. Uiteindelijk zeg je: ‘Nou ja, laten we de minister the benefit of the doubt geven. In dit geval blijkt dat volstrekt ten onrechte.”

Senatoren, zegt Broekers-Knol, laten zich door toezeggingen overtuigen. „Maar dan is de wet aangenomen, en tsjak, zijn de toezeggingen van niemand meer. Pas als het werkelijk de spuigaten uit loopt, dan zegt men: ‘Ja, dit hadden we niet gewild.’”

Wij kwamen een recente vacature tegen van het OM, dat juridisch studenten zocht om zelfstandig strafbeschikkingen uit te vaardigen.

„Dat had dus nooit gemogen! Het OM heeft zich niet gerealiseerd dat ze een bijzonder recht hebben gekregen en daarmee een bijzondere verantwoordelijkheid.”

Het OM zegt dat ze zich bij de strafbeschikking wel als rechter gedragen.

„Nou, dat zie ik als buitenstaander minder. Zo’n advertentie, daarvan rijzen me de haren te berge.”

Heeft u achteraf spijt van uw steun?

„Nou, spijt … luister eens, dan moet je de politiek niet in gaan, want er gebeuren voortdurend zulke dingen.”

Als ze zich de wetten voor de geest haalt die ze tijdens haar zeventien jaar in de senaat zag, neemt de vertwijfeling zichtbaar toe. „Er zijn er best wat waarvan je van tevoren weet: dat gaat gewoon niet goed. En intussen draait de beleidsmachine maar door.” Wetgeving rond grote stelselwijzigingen zat volgens de senaat vaak vol problemen. Ze noemt de Mediawet, de Politiewet, de Donorwet, de Wet herziening strafzaken. Allemaal werden ze aangenomen.

„We vragen hier ministers het hemd van het lijf, en we kunnen ze in het debat fileren. Maar uiteindelijk komt de politiek om de hoek kijken. Je partij zit in de coalitie, er bestaat een risico dat de tent gaat vallen. Willen we het zover laten komen? Dat moet je je realiseren.”

Waarom gaat het zo? „Ik zit nooit bij die topjongens, in de ministerraad of bij het coalitieberaad. Maar daar is kennelijk een dynamiek van: zo wil ik het, en zo gaan we het doen.” Dus zoek je als coalitiesenator andere wegen.

Druk voelde ze bijvoorbeeld toen de Nationale Politie moest worden ingevoerd. Vooral haar VVD was voor. In 2012 werd de wet binnen twee maanden, zonder uitgebreide behandeling, door de Tweede Kamer gejaagd. „Begin december belde Ivo [Opstelten, VVD-minister van Veiligheid en Justitie, red.]: ‘Nou Ankie, ik hoop wel dat het voor de Kerst door de senaat is.” Ik zei: ‘Ivo, zo werkt het niet.’ Er zaten een paar heel rare dingen in die wet. Bij de behandeling een half jaar later hebben we – ondanks enorme druk - een reparatiewet geëist die tegelijk met de Politiewet in werking trad.”

Zou de senaat een slechte wet niet gewoon moeten afstemmen?

„Dat gebeurt weleens! Mijn eigen partijgenoot Ruud Luchtenveld had een initiatiefwet ingediend voor echtscheiding zonder rechter. Echt een slecht voorstel. Ik vroeg aan mijn VVD-collega’s in Tweede Kamer waarom ze het in vredesnaam hadden laten passeren. We vonden het zo zielig voor Ruud, zeiden ze. Ze lieten ons het vuile werk doen. Dat is niet oké, maar zo werkt het wel!”

NRC De Haagse Stemming Het belangrijkste nieuws van het Binnenhof en een inkijkje in de politieke dag die komen gaat. Inschrijven

Bij een slecht doordachte stelselwijziging met grote gevolgen stemt de senaat veel minder snel tegen.

„Ja, dan is er uitvoerig over onderhandeld in de coalitie. Zeg je dan nee, dan komt een proces waar soms al jaren aan is gewerkt enorm in de knoop. Wat wij dan proberen is te achterhalen wat de échte gedachten achter de wet zijn. Dat staat dan in ieder geval in de wetsgeschiedenis, net als de toezeggingen.” Zuchtend: „Daar kunnen rechters zich later aan vasthouden. Bij de strafbeschikking dachten we dat we dat voldoende hadden gedaan.”

En nu?

„Je zou eigenlijk die bijna driehonderdduizend zaken moeten nalopen. Maar dat is onuitvoerbaar, het vergt een onwaarschijnlijke hoop werk en geld. (Lachend) En dan gaan misschien diezelfde mensen die nu strafbeschikkingen doen, dat beoordelen. Ze hadden het natuurlijk nooit zo ver moeten laten komen.”

Een versie van dit artikel verscheen ook in NRC Handelsblad van 18 december 2018