Dix ans presque jour pour jour après la faillite de la banque d'affaires américaine Lehman Brothers qui va précipiter la finance mondiale dans la crise, le système financier est-il plus robuste ? Peut-on exclure un nouveau scénario catastrophe ? Le Point a interrogé Jézabel Couppey-Soubeyran, spécialiste des risques dans le système bancaire, professeur à l'université Paris-1 Panthéon-Sorbonne et co-auteur d'une étude pour le think tank Terra Nova sur le sujet qui vient de paraître*.





Le Point : Les banques sont-elles plus solides qu'avant la crise financière de 2008 ?

Jézabel Couppey-Soubeyran, spécialiste des risques dans le système bancaire, professeur à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne © DR

Quelles mesures auraient été nécessaires, selon vous ?

Il aurait fallu prendre des mesures plus structurelles. En 1933, après la crise financière de 1929, les États-Unis ont voté le Glass-Steagall Act, qui a séparé les banques de dépôt et les banques d'affaires et d'investissement qui font essentiellement des activités sur les marchés financiers. Je ne suis pas persuadée, à titre personnel, que la séparation des banques de marché et dépôt soit aujourd'hui la meilleure des réponses, car il est difficile de distinguer véritablement les activités utiles à l'économie et celles qui ne le sont pas. Mais je regrette qu'on n'ait pas davantage décidé de mesures structurelles – il n'y a pas que la séparation – permettant de réduire la taille des banques, ou de contenir leurs activités de marché les plus spéculatives. Il faudrait aussi prendre des mesures macroprudentielles, c'est-à-dire capables de limiter le risque systémique. Ces mesures consistent à mieux surveiller la trentaine établissements bancaires, dont trois français (BNP Paribas, Société générale, Crédit agricole) qui font peser un risque pour l'ensemble du système financier à cause de leur taille, de la complexité de leurs activités ou encore de leurs interconnexions avec les autres établissements. Depuis 2011, quand on a commencé à les recenser, leur nombre n'a pas diminué. Les encadrer mieux passe par des exigences renforcées de fonds propres. C'est déjà ce que demande le Conseil de stabilité financière, mais ces exigences ne sont prises en compte que très progressivement et ne sont pas très fortes, car elles oscillent entre + 1 % et 3,5 % de fonds propres. À ce jour, aucune banque ne s'est encore vu réclamer 3,5 % de fonds propres supplémentaires ! La banque américaine JP Morgan, qui doit théoriquement augmenter ses fonds propres de 2,5 %, a par exemple encore du temps pour atteindre ce niveau.

Quelles autres mesures faudrait-il prendre ?

Il faudrait davantage apprécier le risque en fonction de l'évolution du cycle financier. Quand tout va bien et que les risques s'accumulent, il faut demander plus de fonds propres aux établissements pour pouvoir faire face à un retournement. Depuis les accords de Bâle III conclus en 2010, les autorités ont demandé aux banques de constituer un coussin contra-cyclique, dont le niveau est notamment décidé en fonction de l'emballement des crédits, mais là aussi ce coussin est encore trop faible.

La France vient justement d'activer ce coussin contra-cyclique, cela montre que cela fonctionne, non ?

Le niveau demandé est de + 0,25 %, ce qui ne représente quasiment rien. Ça ou ne rien faire, c'est pareil. C'est au mieux un symbole, au pire un effet d'annonce.

Comment expliquez-vous la timidité des mesures prises depuis 2008 ?

L'activisme du lobby bancaire a contribué à réduire la portée des réformes. Alors qu'il faudrait les poursuivre, on est en train d'entrer dans une nouvelle phase de dérégulation. Nos gouvernants sont très imprégnés de la rhétorique de ce lobby, ils sont assez convaincus que si la régulation bancaire est poussée trop loin, cela risque de freiner le financement de l'économie et donc la croissance. Persuadés aussi qu'il y aurait un arbitrage entre l'objectif de stabilité financière et croissance. Or les travaux qui étudient le lien entre finance et croissance, montrent que le développement de la finance stimule la croissance, mais uniquement jusqu'à un certain seuil. Au-delà de seuil variable entre les pays et les périodes, la finance devient préjudiciable à la croissance. Lorsque le volume de crédits dépasse 110 % du PIB, la finance devient néfaste et creuse les inégalités. Nous sommes dans cette deuxième partie de la courbe. Il faut surveiller très étroitement les possibles emballements du crédit.

Vous soulignez aussi que la complexité du système financier justifie la présence d'anciens banquiers chez les régulateurs…

Le système financier est indubitablement plus complexe qu'il y a quelques décennies encore. Les opérations sont plus complexes, le bilan des acteurs financiers eux-mêmes est plus complexe. C'est un fait. Cette complexité s'est-elle renforcée depuis la crise ? La question n'est pas facile à trancher. Ce que l'on peut affirmer en revanche c'est que les régulateurs font une erreur en voulant épouser cette complexité en mettant en place des règles elles-mêmes très complexes comme la fameuse règle de fonds propres pondérés par les risques. Plus une règle est complexe, plus elle se contourne facilement. La mesure des fonds propres pondérés par les risques est tellement complexe qu'elle implique de déléguer la mesure du risque aux établissements bancaires eux-mêmes, ce qui leur permet de fonctionner, au final, avec moins de fonds propres.

Justement, dans votre rapport, vous plaidez pour un instrument beaucoup plus simple de mesure des risques pris par les banques…

Oui, le régulateur devrait établir des règles plus simples, notamment sur la mesure de fonds propres. Cela passe par l'utilisation d'un « ratio de levier » qui rapporte le montant des fonds propres au total du bilan d'une banque. C'est une mesure plus fruste, certes, mais moins contournable. Tout le monde peut contrôler son respect par un simple coup d'œil sur le rapport annuel de la banque. Mais les grandes banques européennes et même le régulateur européen s'y opposent, alors que les américaines et les canadiennes y sont habituées.

Les banques européennes répondent qu'appliquer bêtement un ratio de levier favoriserait les banques américaines alors que ce sont elles qui sont à l'origine de la crise financière…

La concurrence déloyale des vilaines banques américaines fait vraiment partie de la rhétorique du lobby bancaire européen. Penser que la crise est partie des États-Unis pour se propager à l'ensemble du système financier est une image d'Épinal. Certes, les banques américaines se sont gavées de crédits immobiliers à risques « subprime », mais les banques européennes étaient, à l'époque, très friandes des produits issus de la titrisation des subprimes. Tout le monde a participé à l'élévation de la prise de risques. Depuis la crise, la régulation a été renforcée aux États-Unis avec le Dodd Frank Act. Je ne pense vraiment pas que l'on puisse dire que les banques américaines sont moins encadrées ou moins régulées que les banques européennes.

Après la crise, les dirigeants européens ont promis que la faillite d'une banque ne pèserait plus sur le contribuable, via le « bail in », la mise à contribution de ses créanciers. Qu'en est-il aujourd'hui ?

Cette mesure était absolument nécessaire. Il fallait mettre les grands créanciers d'une banque en difficulté à contribution. Avant la crise, ces derniers savaient qu'en cas de problème, ils n'auraient pas à mettre la main à la poche puisque la banque serait probablement sauvée par l'État. Cela avait un effet pervers puisque les banques pouvaient s'endetter à moindre coût sur les marchés et ainsi grossir au détriment du contribuable. Mais il n'est pas sûr que cette mesure de « bail in » soit encore opérationnelle, car il faut pouvoir l'activer. C'est ce qu'a montré le cas de certaines petites banques italiennes, dont la dette avait été achetée entre autres par leurs clients, dont des retraités, ce qui a rendu difficile sa mise en place. Il ne faut pas non plus que les créanciers soient d'autres établissements bancaires systémiques, sinon, cela augmente le risque pour l'ensemble du système. Un fonds de résolution de 55 milliards d'euros progressivement abondé par les banques a aussi été mis en place, dans le cadre de l'Union bancaire en zone euro, afin d'absorber une partie des pertes après la mise à contribution des créanciers et des actionnaires des banques à hauteur de 8 % de ces pertes. Mais il n'est pas sûr que ce fonds soit suffisant.

Les régulateurs européens semblent favorables à une consolidation du système européen, par des rapprochements entre banques de différents pays. On parle du rachat d'Unicrédit par la Société générale…

Oui, il y a une absence totale de prise de conscience du risque généré par l'hypertrophie du secteur bancaire européen. Dans nos propositions, nous appelons à un changement de regard des autorités publiques sur la finance. BNP Paribas, qui est considérée comme systémique par le Conseil de stabilité financière, a un bilan qui représente encore 100 % du PIB de la France ! C'est énorme. Considérez que ce genre d'établissement doit encore grossir, c'est mettre en péril le système financier européen.

Le shadow banking, ou les banques de l'ombre, ne représentent-il pas un angle mort de la nouvelle régulation financière ?

Le shadow banking est un peu l'épouvantail brandi par les grandes banques pour refuser le renforcement de la régulation de leurs activités. Elles disent que si on les régule trop, une grande partie de leurs activités risquées seront transférées vers le shadow banking. Le problème, ce n'est pas tant le shadow banking en lui-même, c'est-à-dire l'existence d'entités financières qui s'engagent dans des activités spéculatives et de prise de risques plus importantes. Pour que certains acteurs puissent se couvrir contre des risques, il est nécessaire d'avoir d'autres acteurs en face qui assument ces risques. Le problème des banques de l'ombre, c'est qu'elles sont très connectées au secteur bancaire traditionnel. Il faut évaluer si ces connexions se sont renforcées ou ont diminué. Le conseil de stabilité financière tente de le faire chaque année, mais il n'est pas sûr que ces connexions se soient réduites. C'est là en tout cas que doit porter l'effort du régulateur en la matière.

A-t-on vraiment brisé le cercle vicieux entre le risque bancaire et le risque de faillite d'un État ?

C'est ce que vise la réglementation européenne au travers de l'Union bancaire avec le « bail in » déjà évoqué. Mais tant que ce dispositif ne sera pas pleinement opérationnel, on ne pourra pas être certain qu'il n'y aura pas de nouveau un cercle vicieux entre risque bancaire et souverain.

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On ne peut donc pas exclure la répétition d'un scénario à la Lehman Brothers, comme en 2008 ?

Pour toutes les raisons évoquées, on ne peut pas l'exclure. L'étincelle pourrait aussi se déclarer à l'extérieur du secteur bancaire. En tout cas, nos marges de manœuvre en cas de nouvelle crise ont diminué. Les banques centrales ont déjà fait beaucoup, elles ne pourront plus baisser leurs taux d'intérêt directeurs et leurs bilans sont déjà très gonflés par la monnaie centrale qu'elles ont émise. Quant aux États, leurs finances sont dégradées à cause de la crise financière. Reste donc à espérer que le risque systémique n'a pas augmenté. Cela n'a rien d'évident.

*10 ans après, bilan des réformes bancaires et financières depuis 2008, avancées, limites, propositions.