Die Unterzeichner der „Erklärung 2018“ präsentieren sich als intellektuelle Opposition. In knappen 33 Worten versuchen sie, das politische System zu delegitimieren, indem sie auf ein scheinbar neutrales Argument verweisen: das Recht. Die „illegale Masseneinwanderung“ soll gestoppt und die „rechtsstaatliche Ordnung“ an den Grenzen wiederhergestellt werden. Dies ist geschickt, weil Recht und Verfassung über dem politischen Tagesgeschäft zu stehen scheinen. Wer sich auf das Recht beruft, muss keine Sachargumente vorbringen. Gestützt wird die quasi-wissenschaftliche Argumentation, indem man eine unabhängige Kommission fordert und viele Bildungsbürger mit akademischen Titeln unterschreiben lässt. Lasst uns daher den Mythos des fortwährenden Rechtsbruchs entkräften, ohne umgekehrt die Migrationspolitik moralisch zu verklären. Das Recht erübrigt den Streit nicht, sondern fordert diesen geradezu ein.

Die These vom Rechtsbruch beruht im Kern auf einem Missverständnis der Dublin-Regeln, die auch an der deutschen Grenze zu beachten sind und den einschlägigen Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes vorgehen. Wegen des Vorrangs der EU-Regeln kommt es nicht darauf an, ob irgendeine Ministeranordnung besteht oder nicht. Denn in der Sache erklärt die europäische Dublin-Verordnung zwar in den meisten Fällen einen anderen Staat für zuständig, verknüpft dies jedoch mit einem Überstellungsverfahren. Die deutschen Behörden dürfte viele Asylbewerber zurückschicken, allerdings nicht zu unseren direkten Nachbarn in Österreich oder der Schweiz, sondern in die Außengrenzländer Italien, Griechenland oder Kroatien. Die Crux ist nun, dass die Rückführung nur innerhalb einer Frist möglich ist. In Artikel 29 der Dublin-Verordnung steht nämlich schwarz auf weiß, dass Deutschland ein eigenes Asylverfahren durchführen muss, wenn die Überstellung binnen sechs Monaten nicht gelingt. Deutschland könnte die Dublin-Regeln also strenger handhaben und hätte dies auch im Winter 2015/16 tun können, aber es ist noch kein Rechtsbruch, eine Handlungsoption nicht zu nutzen.

Einfache Lösungen gibt es in der Migrationspolitik nicht

Das klingt kompliziert und ist es auch – und das ist durchaus typisch für die Migrationspolitik. Mit ihrem Verweis auf die deutsche Staatsgrenze suggeriert die „Erklärung 2018“ eine einfache Lösung, die es rechtlich und tatsächlich nicht gibt. Das zeigt ein kleines Gedankenspiel: Was passierte, wenn Deutschland die Dublin-Regeln abschüttelte oder gleich ganz aus der EU austräte? Wäre der voll souveräne Nationalstaat handlungsfähiger? Mitnichten, denn man muss kein Migrationsforscher sein, um zu erkennen, dass Staaten grenzüberschreitende Personenwanderungen immer nur begrenzt steuern können, weil diese von Faktoren abhängen, die sie nur teilweise kontrollieren. Eine kluge Politik wird daher mehrdimensional vorgehen: von der Kooperation mit den Herkunfts- und Transitstaaten bis hin zu innenpolitischen Maßnahmen, etwa bei der Abschiebung. Nationale Alleingänge versprechen selten einen nachhaltigen Erfolg.

Diesen Weg verfolgt die Bundesregierung seit Jahren. Tatsächlich sind die europäischen Länder keineswegs so handlungsunfähig, wie es der verkürzte Blick auf die Schengen-Binnengrenzen suggerieren mag. Sowohl die EU-Türkei-Kooperation als auch die italienische Mittelmeerpolitik zeigen, dass man die Fluchtmigration faktisch steuern kann – und rechtlich auch steuern darf. Im Detail kann und muss man über vieles diskutieren, etwa ob die Türkei die Anforderungen an einen sicheren Drittstaat erfüllt. Aber das ändert nichts am Grundsatz, dass die Staaten handeln dürfen und das auch tun. Ebenso unrichtig ist es im Übrigen nahezulegen, dass aus dem Asylgrundrecht oder der Genfer Flüchtlingskonvention folge, dass jeder unbehelligt nach Europa oder Deutschland reisen können muss.

Ein gestaltender Ausgleich ist möglich und wird bereits praktiziert

Damit sind wie bei einem Kernproblem angelangt, dass nämlich die Migrationspolitik derzeit häufig als schwarz-weiße Handlungsalternative präsentiert wird: zwischen offenen und geschlossenen Grenzen. So reagiert auch die „Antwort 2018“ zahlreicher Kulturschaffender auf die Grenzschließungsfantasie mit einem rechtlich-moralischen Universalismus, wenn sie sich mit „allen Menschen“ solidarisiert, auch denen, die vor Armut fliehen, weil die Menschenrechte „an keiner Grenze dieser Welt enden“. Das ist gut gemeint, überspielt aber gleichfalls die staatlichen Handlungsoptionen, weil Flüchtlinge sich den Zielstaat nicht frei aussuchen können und wirtschaftliche Motive kein Asylgrund sind. Eine binäre Alterative gibt Orientierung, verlangt jedoch zugleich ein Bekenntnis. Man muss sich zwischen offenen und geschlossenen Grenzen entscheiden. Es gibt kein Dazwischen und damit auch keinen Raum für eine gestaltende Politik, die die vielfältigen Interessen zu einem Ausgleich zu bringen sucht.

Ein gestaltender Ausgleich ist jedoch möglich und prägt die praktische Politik. In Brüssel wird derzeit um eine Dublin-Reform gerungen, die mehrfache Asylanträge in Europa verbieten soll, die Bundeskanzlerin fuhr nach Afrika, um dort mit Transitländern zu kooperieren, und sie unterstützt die Forderung des Europäischen Rats, die Anforderungen an sichere Drittstaaten abzusenken. Der Bundestag verabschiedete zwei Asylpakete und vereinfachte die Abschiebung, die künftig aus sogenannten Ankerzentren konsequenter durchgeführt werden soll. Zu alldem schweigt die „Erklärung 2018“, und das dürfte kein Zufall sein. Es geht ihr nicht um den politischen Streit mit Sachargumenten, sie will das System diskreditieren. Das Klein-klein der Asylgesetzgebung wird ersetzt durch einen behaupteten Rechtsbruch, der so nicht vorliegt.

Damit ist zugleich gesagt, dass die Antwort eines Juristen auf die „Erklärung 2018“ unvollständig bleiben muss. Es ist nur der erste Schritt, den Mythos vom Rechtsbruch zu widerlegen und aufzuzeigen, dass in der Migrationspolitik zahlreiche Lösungen möglich sind, über die politisch gestritten werden muss. Im Windschatten der vermeintlich neutralen Fassade des Rechts versuchen die Initiatoren andere Themen zu transportieren, wenn etwa die Internetseite der Erklärung nicht die Staatsgrenze zeigt, sondern einen anti-islamischen „Frauenmarsch“. Diese unterschwelligen Vorwürfe kann man nicht mit Rechtsargumenten entkräften. Aber man kann sie offenlegen, indem man zeigt, dass die „Erklärung 2018“ das Recht nur als eine argumentative Tarnkappe nutzt, um ihre eigentlichen Motive zu verschleiern.

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Der Autor ist Professor an der Universität Konstanz und Mitglied des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration