Le gouvernement a demandé au Conseil d’orientation des retraites (COR) de publier une nouvelle prévision des finances du régime allant jusqu’en 2030. Peu de temps donc après la projection de juin, qui allait jusqu’en 2070. Son objectif est clair : il s’agit de montrer que le système est déficitaire et donc qu’il faut des mesures de correction avant 2025, date envisagée pour la mise en place de la retraite par points, « pour redresser l’équilibre financier du régime ».

Ce pseudo-déficit provient essentiellement de la baisse des ressources affectées au système

Le COR a donc publié un rapport relativement balancé, annonçant certes un déficit pour 2025, mais reconnaissant que son évaluation provient de conventions comptables discutables. Le risque est que le gouvernement et la presse mettent l’accent sur le déficit prévu pour 2025, soit pour l’ensemble des régimes de retraite : 0,7 point de PIB (17 milliards d’euros) dans l’hypothèse que les taux de cotisation restent fixes. Mais ce pseudo-déficit provient essentiellement de la baisse des ressources affectées au système, en raison de la forte baisse de la part de la masse salariale du secteur public, de la non-compensation de certaines exonérations de cotisations sociales, de la baisse des transferts de l’Unédic et de la CAF. Il disparaît pratiquement si une autre convention comptable est adoptée.

1/ Les hypothèses

Les hypothèses ne sont guère modifiées par rapport au rapport précédent. Le COR table toujours sur une stagnation du taux d’activité des femmes de 25 à 49 ans, alors que celui-ci a augmenté de 3 points de 2003 à 2018, malgré la crise. L’écart avec celui des hommes est encore de 10 points (contre 14 en 2003). Une politique volontariste pourrait faire baisser l’écart à 5 points (soit 2 % d’emploi en plus).

Le COR étudie quatre scénarios de croissance de la productivité du travail, (1,8 %, 1,5 %, 1,3 %, 1 %). Nous nous limiterons ici au scénario à 1 %. Le taux de chômage de long terme est fixé à 7 %, mais le COR imagine un net ralentissement de la baisse du chômage en 2022, de sorte que son taux resterait à 7,7 % en 2025 puis 7,5 % en 2030. Ainsi, la croissance du PIB ne serait que de 1,4 % de 2021 à 2025 (1,5 % de 2026 à 2030). Il ne tient pas compte de l’ampleur de la population disponible pour travailler (compte tenu des chômeurs découragés et des personnes employées à temps partiel souhaitant travailler à temps plein). Une hypothèse un peu plus volontariste de croissance à 1,7 % induirait un PIB plus élevé de 1,5 % et 5 milliards d’euros de ressources supplémentaires au système de retraite.

Le COR reprend les objectifs du gouvernement en matière d’emploi dans la fonction publique : d’ici 2022, baisse de 80 000, puis stabilité jusqu’en 2030. Le point d’indice de la fonction publique serait fixe jusqu’en 2022, puis le traitement indiciaire moyen serait bloqué en pouvoir d’achat. Au total, la part dans la masse salariale globale des traitements des fonctionnaires soumis à cotisations passerait de 12 % en 2018 à 10 % en 2025, puis à 9,2 % en 2030. Cela permettrait à l’Etat de faire des économies importantes sur ses cotisations employeur.

A partir de 2021, les pensions du régime général et du secteur public évolueraient comme les prix (hors tabac) sans aucune revalorisation en pouvoir d’achat. A l’Agirc-Arrco (retraites complémentaires), il en irait de même pour la valeur de service du point.

2/ Quel bilan ?

Les dépenses de retraite progresseraient de 1,4 % par an (en pouvoir d’achat), ce qui correspond à la croissance du PIB prévue par le COR. Ainsi, la part des dépenses de retraites dans le PIB resterait stable d’ici 2025 et même pratiquement jusqu’en 2030. Ceci au prix d’une baisse du ratio pension moyenne/ salaire moyen de 3,1 % jusqu’en 2025, de 6,6 % jusqu’en 2030. Pour dire les choses autrement, il manque 11 milliards en 2025 pour assurer la stabilité de ce ratio.

En 2018, les retraités ont un niveau de vie médian équivalent à celui des personnes de plus de 18 ans. Il serait plus bas de 6,6 % en 2030.

Selon le COR, l’âge moyen de départ à la retraite passerait de 62,1 ans en 2018 à 62,8 en 2025, puis 63,3 ans en 2030 en raison de l’allongement de la durée de cotisation requise et de l’entrée plus tardive en emploi.

C’est donc la baisse de la part des ressources dans le PIB qui provoque le déficit annoncé par le COR. Cette baisse provient essentiellement de la baisse de la part de la contribution de l’Etat à l’équilibre des régimes de retraites de la fonction publique et des régimes spéciaux. En fait, le COR propose trois conventions comptables.

La moitié du déficit provient de l’austérité salariale et de la baisse des effectifs publics

Selon la première, les taux de cotisations sociales seraient constants (TCC), la part des ressources du système de retraite dans le PIB baisserait de 13,7 % du PIB en 2018 à 13,2 % en 2025. Du fait de la baisse de la part de la masse salariale publique, les cotisations versées par le secteur public baissent de 0,3 point de PIB. La moitié du déficit provient donc de l’austérité salariale et de la baisse des effectifs publics. C’est la double peine : les salaires stagnent, les effectifs publics décroissent et c’est un argument pour baisser les retraites. Il faut noter que cette convention oublie que l’Etat est juridiquement obligé de financer les retraites de ses fonctionnaires et que le déficit apparent du régime a sa contrepartie en amélioration du solde de l’Etat et des collectivités locales. Avec cette convention, le déficit du système de retraites serait de 17,2 milliards en 2025 (soit 0,7 % du PIB).

Selon la convention comptable (ERP) qui impose à l’Etat d’équilibrer les régimes de retraites publiques, le déficit serait de 11,2 milliards en 2025 (0,4 % du PIB).

Avec la convention comptable EEC, qui stabilise les cotisations et contributions du secteur public en pourcentage du PIB et neutralise donc les transferts entre l’Etat et les systèmes de retraites, le déficit en 2025 ne serait que de 8,7 milliards d’euros (0,3 % du PIB). Une fois encore, ce chiffre incorpore une perte de recettes de 2 milliards d’euros liée à la non-compensation des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires et sur la prime de Noël ; il incorpore aussi des moindres transferts de 2 milliards d’euros de l’Unédic et de la CAF, liés à la baisse prévue du chômage et de l’AVPF (l’assurance vieillesse du parent au foyer). Nous avons vu aussi qu’une hypothèse un peu plus volontariste sur la croissance, la baisse du chômage, l’emploi des femmes fournirait au moins 5 milliards d’euros de ressources supplémentaires. Il n’y a donc pas de déficit important, autre que celui résultant de conventions comptables faussées par la baisse de la masse salariale du public.

En 2025, la dette sociale serait remboursée, c’est donc 16 milliards d’euros, actuellement utilisés pour rembourser les marchés financiers, qui seront disponibles pour financer la retraite ou les Ehpad

D’ailleurs, le COR conclut : « Au total, l’apparition du besoin de financement du système de retraite sur la période de projection résulterait davantage d’une réallocation des ressources au sein des administrations publiques au détriment de l’assurance vieillesse (via des effets de structure liés à la population active et la démographie) qu’à une hausse des dépenses du système qui restent stables en regard du PIB. »

Même si cela n’est pas évoqué dans le rapport du COR, il faut considérer l’ensemble de la protection sociale. Acceptons donc que les régimes de retraite aient un déficit de 17 milliards d’euros en 2025, la dette sociale serait remboursée, c’est donc 16 milliards, actuellement utilisés pour rembourser les marchés financiers, qui seront disponibles pour financer la retraite ou pour améliorer les conditions de vie et de travail dans les Ehpad (ce que l’on pourrait faire plus vite d’ailleurs en réduisant le rythme de remboursement).

En 2025, sauf changement hautement souhaitable mais peu probable de la politique familiale (la revalorisation des prestations familiales, leur indexation sur les salaires), la branche famille aurait un excédent de 3 milliards d’euros. Le rapport prévoit un taux de chômage de 7 % en 2025 ; dans ce cas, l’Unédic aurait un excédent de 8 milliards (avant prise en compte de la contre-réforme de 2019). La protection sociale prise globalement aurait donc un excédent de l’ordre de 10 milliards d’euros. On voit qu’il suffirait d’un léger transfert de cotisations entre l’Unédic et la retraite pour équilibrer le compte de la seconde.

3/ Combler un déficit inexistant

Compte tenu de la commande du Premier ministre, le COR est obligé d’analyser des mesures visant à combler un déficit inexistant en 2025 : 17,2 milliards selon la convention TCC, 8,7 milliards selon la convention ERP. Parmi ces mesures, le Conseil propose : soit d’augmenter l’âge minimal de départ à 64,3 ans (63,1 ans) pour la génération 1963, ce qui obligerait beaucoup de seniors à retarder de deux ans leur départ à la retraite, sachant que beaucoup ne pourraient se maintenir en emploi ; soit d’augmenter la durée de cotisation requise pour le taux plein à 46,3 ans (44,2 ans), ce qui aurait de lourdes conséquences à moyen terme (les jeunes qui commencent à cotiser à 23 ans auraient droit à une retraite à taux plein à 69 ans) ; soit une baisse de 1,1 % (0,6 %) par an du pouvoir d’achat des retraites par la non-indexation de leur pension sur l’inflation. Dans ces trois cas, l’affirmation du Président : « Les personnes nées avant 1963 ne seront pas affectées » serait aussi peu tenue que celle du candidat : « Je ne toucherai pas au pouvoir d’achat des retraites ». Reste enfin la possibilité d’une hausse du taux de cotisation de 1,5 point si on prend la fourchette haute du déficit ou 0,8 point si on prend la fourchette basse.

Le COR précise alors : « Les hausses de cotisation ne doivent pas nécessairement être lues comme une hausse globale des prélèvements obligatoires : il s’agit de se substituer à une baisse de ressources provenant d’entités publiques (assurance chômage, CNAF, régimes de fonctionnaires) qui dégageront de facto des marges de manœuvre financières supplémentaires ». Notons cependant que cela ne doit pas oblitérer la lutte pour la revalorisation des prestations familiales, contre la réforme de l’Unédic, contre la baisse des effectifs des services publics.

4/ Garantir le niveau des retraites, assurer le financement

Il n’y a pas de problème structurel de financement en 2025 avec les hypothèses faites en matière de dépenses. Ceci ne nous empêche pas de considérer que la baisse relative des retraites par rapport aux salaires n’est pas souhaitable ; il faudrait donc consacrer, en 2025, 11 milliards d’euros de plus au système des retraites, ce qui serait finançable si effectivement le taux de cotisation retraite était augmenté de 0,2 point chaque année, soit de 1,1 point en 2025.

Il faudrait consacrer, en 2025, 11 milliards d’euros de plus au système des retraites, ce qui serait finançable si le taux de cotisation retraite était augmenté de 0,2 point chaque année

On notera pour finir que le COR défend son existence menacée par le rapport Delevoye : « Il est important que le COR soit le lieu où sont établis les diagnostics sur la situation financière de notre système de retraite. Ils (Les membres du COR, NDLR) considèrent en effet tous qu’un tel diagnostic se doit d’être partagé et, de ce fait, ne peut résulter de simples travaux d’experts, quelle que soit leur qualité, mais doit être élaboré sous le contrôle vigilant de l’ensemble des parties prenantes au débat sur les retraites ». On aimerait approuver, sachant que la question de la composition du COR devrait être posée (en particulier quant aux membres qualifiés et aux représentants des retraités) tout comme celle de son fonctionnement (le rôle de son secrétariat par rapport à celui des membres).

Cette note a été rédigée dans le cadre du Réseau retraites.

Henri Sterdyniak est économiste, conseiller scientifique à l’OFCE et membre des Economistes atterrés.