Prezydent dostanie więc na biurko albo akt w innym brzmieniu niż ten uchwalony przez Sejm, albo inny niż przegłosowany przez Senat. Wybitni polscy prawnicy – prof. Ewa Łętowska, sędzia TK w stanie spoczynku, prof. Jerzy Pisuliński, dziekan wydziału prawa UJ, prof. Ryszard Piotrowski z UW, dr Mariusz Bidziński z Uniwersytetu SWPS – mówią jasno: Andrzej Duda nie ma już trzech opcji do wyboru – podpis, weto bądź skierowanie aktu prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Jako strażnikowi konstytucji pozostały mu tylko te dwie ostatnie.

Artykuł 121 ust. 1 konstytucji stanowi, że ustawę uchwaloną przez Sejm marszałek tej izby przekazuje Senatowi. Wydaje się to oczywiste. W przypadku procedury legislacyjnej nad ustawą o Sądzie Najwyższym stało się jednak inaczej. 19 lipca wieczorem zebrała się sejmowa komisja sprawiedliwości. Posiedzenie było transmitowane przez wiele ogólnopolskich mediów. Wszystkie poprawki PiS zostały przyjęte. Ich treść znajduje się w druku sejmowym nr 1769. Następnego dnia Sejm w głosowaniu przyjął całą ustawę – wraz z tymi właśnie poprawkami. Jednak jeśli porównamy przyjęte zmiany (druk 1769) z treścią ustawy przesłanej Senatowi, okaże się, że dokumenty różnią się aż w 11 miejscach. Przykładowo przegłosowana przez posłów poprawka nr 46 przewiduje dodanie art. od 87a do 87c – kluczowych dla całej ustawy, bo określających procedurę pozostawienia obecnych sędziów w SN. Próżno jednak tak oznaczonych przepisów szukać w ustawie, bo ich treść finalnie znalazła się w art. 88 i następnych. Z kolei to, co zgodnie z wolą posłów miało stanowić treść art. 88, jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki zmieniło się w art. 91. Bez wątpienia więc Senat głosował nad inną ustawą aniżeli ta, którą Sejm uchwalił.

Na biurko prezydenta trafi więc akt w innym brzmieniu niż faktycznie przyjęty przez posłów. Podobnie było już raz na początku kadencji Andrzeja Dudy. Wówczas akt niezgodny z głosowaniem przesłała mu ówczesna marszałek Sejmu Małgorzata Kidawa-Błońska (chodziło o ustawę o kuratorach sądowych). Po tekście DGP prezydent Duda ustawy nie podpisał, lecz wysłał ją do Trybunału Konstytucyjnego. „Tak głębokie uchybienia proceduralnym wymogom procesu tworzenia prawa rangi konstytucyjnej zagrażają powszechnie szanowanym w państwie prawnym wartościom – bezpieczeństwu prawnemu, zasadzie legalizmu czy zaufaniu do prawa” – tłumaczył wtedy Andrzej Duda. Teraz sytuacja jest analogiczna.

Pytani o tę legislacyjną katastrofę posłowie PiS odsyłali nas wczoraj do posła Stanisława Piotrowicza lub do wiceministra sprawiedliwości Marcina Warchoła.

– Nie znam sprawy. Nie mam wpływu na to, co się stało z ustawą po jej uchwaleniu – mówi Piotrowicz.

Marcin Warchoł z kolei nie odbierał telefonu. Podobnie jak minister Krzysztof Łapiński z Kancelarii Prezydenta.

11 – w tylu miejscach różni się ustawa o Sądzie Najwyższym uchwalona przez Sejm od tej, która trafiła do Senatu. Powód? Błyskawicznie przyjmowane w niższej izbie przepisy były błędnie zredagowane. A mimo wszystko Sejm je przyjął. Rzecz w tym, że ktoś postanowił je poprawić zaraz po uchwaleniu i przed przesłaniem do izby wyższej. W rezultacie senatorowie otrzymali inną ustawę.

Przekroczenie uprawnień

– Marszałek Sejmu nie ma kompetencji do poprawiania ustawy już po jej uchwaleniu przez posłów – nie ma wątpliwości prof. Jerzy Pisuliński, dziekan Wydziału Prawa i Administracji UJ. Uchybienie jest bardzo poważne. Znacznie istotniejsze niż wszelkie inne, które dotychczas zostały wychwycone (patrz ramka). Bo w przypadku tamtych głowa państwa mogłaby powiedzieć, że ustawa zasługuje na jej podpis, z wyłączeniem pojedynczych przepisów. A tu cały tryb procedowania nad ustawą o SN jest niezgodny z konstytucją (konkretnie z jej art. 121 ust. 1 i 122 ust. 1).

– Nie wyobrażam sobie, by pan prezydent podpisał tę ustawę. Byłoby to wbrew ustawie zasadniczej – podkreśla prof. Pisuliński.

Wszystko przez to, że poprawki zgłoszone przez komisję zostały sformułowane nieprawidłowo pod względem legislacyjnym (numerację poszczególnych artykułów nadano niezgodnie z zasadami techniki prawodawczej). To zdarza się dość często. Wówczas gdy obarczone tego typu błędami ustawy trafiają do Senatu, tamtejsze biuro legislacyjne zgłasza poprawki, które je korygują. Jednak wprowadzenie przez Senat poprawek, nawet o charakterze redakcyjnym, oznacza, że ustawa musi wrócić do Sejmu. A ten powinien ponownie przeprowadzić głosowanie. Ktoś, kto bez zachowania jakichkolwiek procedur poprawiał ustawę już po jej przyjęciu przez Sejm, musiał być zdeterminowany. Chodziło o to, żeby Senat nie miał powodu doczepić się do treści ustawy nawet z powodów formalnych; by jak najszybciej ją przyjął bez poprawek i przekazał prezydentowi. Dlatego podjęto decyzję o usunięciu błędów formalnych i zmianie numeracji przepisów już po uchwaleniu ustawy. „Wyczyszczona” trafiła do Senatu.

Weto czy trybunał

Większość rozmówców nie ma wątpliwości: ustawy prezydent podpisać nie może. Pytanie, czy powinien ją skierować do Trybunału Konstytucyjnego, czy zawetować.

– Weto byłoby rozsądniejsze. W podobnej sytuacji prezydent Duda już się znalazł. Otrzymał od marszałek Kidawy-Błońskiej ustawę w brzmieniu nieuchwalonym przez Sejm. Skierował ją w sierpniu 2015 r. do trybunału. Wyroku nie ma do dziś – argumentuje dr Mariusz Bidziński, konstytucjonalista z Uniwersytetu SWPS.

Zgadza się z nim prof. Jerzy Pisuliński. Dziekan WPiA UJ zwraca uwagę, że wniosek głowy państwa o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją trybunał rozpoznaje w pełnym składzie. A z tym jest problem. Trzech sędziów nie orzeka z powodu wniosku ministra sprawiedliwości o zbadanie prawidłowości ich wyboru. Jeden z sędziów zmarł. No i są wątpliwości, czy skład trybunału jest prawidłowo obsadzony.

– Weto byłoby szybsze – przy założeniu, że większość parlamentarna chce wprowadzić swe reformy w życie – i pewniejsze. Jeśli ustawodawca chciałby uchwalić ustawę raz jeszcze, mógłby to przecież uczynić; już bez błędu – podkreśla prof. Pisuliński.

Jeden z naszych rozmówców podkreśla, że sytuacja choć jest naganna, sama w sobie nie powoduje niekonstytucyjności ustawy.

– Z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej tego typu błąd nie powinien mieć miejsca. Jednakże nie zmienia on merytorycznie uchwalonych przepisów, przez co nie ma wpływu na jej ocenę pod względem konstytucji – przekonuje dr hab. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z UW.

Doktor Mariusz Bidziński ripostuje: – To bez znaczenia. Trybunał Konstytucyjny w ciągu ostatnich 20 lat podkreślał wielokrotnie, że zapisana w konstytucji procedura legislacyjna jest wartością samą w sobie.

Prawnik ma na myśli przede wszystkim wyrok z 7 lipca 2003 r., w którym TK stwierdził, że „bezwzględne przestrzeganie trybu ustawodawczego stanowi gwarancję praworządności”. A także wyrok pełnego składu z 11 marca 2015 r., gdzie wskazano, że „uchybienia formalne dotyczące konstytucyjnego trybu ustawodawczego stanowią samodzielną przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego”. Jacek Zaleśny jednak przekonuje, że w tamtych przypadkach uchybienia były poważniejsze.

A co na to wszystko politycy PiS? Kilku, do których się wczoraj dodzwoniliśmy, zapewniało, że nie zna sprawy.

– Jeśli rzeczywiście taka sytuacja miała miejsce, niezwłocznie powinny zareagować kancelarie Sejmu i Senatu. I wydać w tej sprawie oświadczenie – twierdzi poseł Stanisław Pięta.

Nie można kombinować

prof. Ewa Łętowska sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku

Do Senatu ma iść tekst taki, jak go uchwalił Sejm, a w wersji do prezydenta nie wolno nawet przecinka postawić gdzie indziej. Każde uchybienie to formalna wada procesu legislacyjnego owocująca niekonstytucyjnością. Ufam, że w Kancelarii Prezydenta znają „przecinkowy” wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 38/01): „Dochowanie trybu ustawodawczego uregulowanego w przepisach konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. Kompetencje poszczególnych organów w tym procesie są ściśle wyznaczone, a pozaprawne działania – wykluczone”.

Praktyka podsuwania czego innego do uchwalenia niż to, co jest w dokumencie, ma długą tradycję. Tak wedle Schillera królowa Elżbieta podpisała wyrok śmierci na Marię Stuart. Prace legislacyjne nad ustawą o SN ujawniają lekceważenie przez parlamentarzystów zasad ich własnej pracy. I tego, po co zostali wybrani. I dlatego „jak” jest przy proteście społecznym w tej sprawie bodaj ważniejsze od tego, „co” jest w tej ustawie. Bo – jak stwierdził TK – „zasada ochrony zaufania do państwa opierać się musi na przekonaniu, że przepisy opublikowane w Dzienniku Ustaw, a więc wiążące obywatela, zostały ustanowione w sposób zgodny z wymaganiami konstytucyjnymi i m.in. w ten sposób obywatel jest chroniony przed arbitralnością organów państwowych”.

OPINIA

Legitymizowanie bałaganu

Dr hab. Ryszard Piotrowski konstytucjonalista z UW

Na treść ustawy składa się też oznaczenie poszczególnych przepisów. Można więc powiedzieć, że tekst ustawy przekazanej Senatowi nie odzwierciedla rezultatów głosowań, co jest nieprawidłowe z punktu widzenia konstytucyjnego oraz regulaminu Sejmu. Nagromadzenie rozbieżności między tekstem przekazanym a uchwalonym wskazuje, że nie dotrzymano standardów. Nie bez powodu konstytucja i regulamin Sejmu wymagają, by przekazać do izby wyższej dokładnie to, co przyjęto w głosowaniu. Chodzi o wyeliminowanie sytuacji, w której następują nielegitymizowane zmiany. Gdzie poza trybem prac legislacyjnych pojawia się ścieżka pozwalająca na dodanie czegoś lub usunięcie? To niedopuszczalne. Trzeba trzymać się tekstu przyjętego w głosowaniu. Jeśli w uchwalonej przez Sejm ustawie pojawiają się błędy natury legislacyjnej, to jest możliwość wyeliminowania ich w Senacie. Prezydent nie ma innej możliwości niż zawetowanie ustawy, także ze względu na jej wewnętrzną sprzeczność. Bo składając podpis pod ustawą, uruchamia domniemanie jej zgodności z konstytucją, a powołaniem prezydenta jest czuwanie nad przestrzeganiem ustawy zasadniczej. I dlaczego miałby legitymizować bałagan, a także rozwiązania naruszające konstytucyjny ustrój państwa?