Le résultat : un Statut d’autonomie en vigueur mais qui n’est ni celui proposé par les représentants catalans en 2005 ni celui que les électeurs catalans ont voté lors du référendum de ratification en 2006 (l’abstention avait été très importante en réaction au « coup de rabot » du Parlement espagnol). Le nationalisme catalan sort de cette tentative de réforme avec un fort mécontentement, le sentiment que l’Espagne démocratique refuse d’avancer sur la voie des réformes de fédéralisation de son système et d’y accommoder les demandes catalanes. C’est ce sentiment d’abandon qui pousse en 2012 le nationalisme catalan, jusque-là partisan de la fédéralisation de l’État, vers l’indépendantisme (on passe de 10-15 % dans les années 2000 à plus de 40 % après 2010).

Voilà bientôt huit ans que l’Espagne est confrontée à la pire crise de son système depuis le retour de la démocratie. En réalité, il faudrait chercher bien en amont les causes du conflit qui l’oppose au nationalisme catalan. Celui-ci, majoritaire dans la région, avait tenté de modifier son Statut d’autonomie en 2005, mais le texte de la révision statutaire fut « raboté » (selon les mots du socialiste Alfonso Guerra) une première fois par le Parlement espagnol en 2006, puis une deuxième fois par le Tribunal constitutionnel, en 2010.

Nous connaissons toutes et tous la suite : des demandes catalanes de référendum (avec un soutien en Catalogne d’environ 70 % de la population) rejetées systématiquement par le Gouvernement espagnol, puis face à cette situation de blocage, la pente glissante de la polarisation et de la voie unilatérale vers l’indépendance. Cette manœuvre catalane très hasardeuse et à bien des égards théâtrale se soldera tout de même par la répression étatique de la consultation illégale du premier octobre 2017 et l’enclenchement de l’article 155 de la Constitution après la déclaration d’indépendance fake du 27 du même mois, qui autorisait le Gouvernement espagnol à prendre le contrôle de l’administration décentralisée catalane.

Une situation qui n’évolue guère

La situation n’a guère changé depuis. Les récentes condamnations de plusieurs dirigeants et acteurs sociaux indépendantistes à des peines de prison allant de 9 à 13 ans pour des actes qui ont été qualifiés de « sédition », suivies de manifestations et de heurts dans les rues catalanes, montrent, si besoin était, qu’on ne peut pas régler un conflit politique territorial devant une Cour de justice (une Cour qui, de plus, est juge et partie…). L’arrêt de la Cour suprême a été rendu quelques semaines avant les élections générales du 10 novembre et a probablement boosté, si besoin était encore, le vote indépendantiste en Catalogne, laissant encore une fois un scénario dans lequel les partis indépendantistes catalans sont nécessaires pour pouvoir former un gouvernement de coalition de gauche.

Quelle serait l’alternative si cette coalition de gauche devait échouer faute du soutien de l’indépendantisme catalan ? Ou bien un gouvernement de coalition entre le PSOE et les conservateurs du PP, option qui laisserait l’extrême droite comme le premier parti de l’opposition et avec une avenue dégagée devant elle pour s’attirer le vote nationaliste conservateur, ou bien un troisième scrutin, qui montrerait que la question catalane non résolue bloque le système espagnol et le condamne à être en permanence en campagne électorale.

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Comme on peut le constater, le conflit territorial n’a pas eu simplement un impact considérable en Catalogne. Le système espagnol tout entier en a subi les conséquences, avec quatre élections générales en quatre ans (la durée d’une seule législature !). Certes, la Catalogne ne peut pas trouver toute seule, de manière unilatérale, une solution au conflit territorial. Mais visiblement l’Espagne n’est pas gouvernable non plus en tournant le dos aux demandes catalanes. En jouant la carte de la dégradation du conflit, l’Espagne s’est auto-infligé des dommages très importants. Une attitude que l’on peut qualifier d’irrationnelle.

Qu’aurait dû faire une démocratie libérale si elle avait été confrontée au problème d’accommodement national posé par la Catalogne ? A l’évidence, pas ce que l’Espagne a fait. Et il faudrait insister sur ce point : cette crise politique ne touche pas seulement la Catalogne. C’est le système démocratique espagnol tout entier qui subit les conséquences d’une très mauvaise gestion politique du conflit, comme la situation de blocage précitée le montre amplement (l’espace restreint de cet article ne nous permet pas de parler de la détérioration de la démocratie et de l’État de droit en Espagne, en grande partie conséquence de la chasse menée par l’État contre l’indépendantisme catalan).

L’expérience comparative du référendum

L’expérience comparée permet ici d’attirer l’attention sur d’autres démocraties libérales qui ont dû faire face aux mêmes demandes et revendications d’accommodement national. Nous pouvons penser au Canada avec le Québec, ou au Royaume-Uni avec l’Ecosse ; mais nous pouvons également penser à la Belgique, qui a été capable de modifier son système, notamment dans les années 1990 (la réforme de l’État commence, comme chacun sait, dans les années 1960-1970), pour trouver une solution au contentieux historique entre Flamands et Wallons. En fédéralisant son système et en donnant ainsi à la communauté flamande la possibilité d’être l’égale de la communauté wallonne au sein des institutions belges, et d’être la « reine », pour le dire avec Philippe Van Parijs (une queen), sur son territoire pour les compétences dévolues, surtout sur des questions aussi sensibles que la question linguistique, la Belgique a su pacifier le conflit communautaire. Le résultat peut être critiqué et n’est assurément pas parfait, mais les demandes de la communauté flamande ne sont pas demeurées sans réponse. Et le conflit semble avoir été résolu.

Il en va de même au Canada et au Royaume-Uni. Dans les deux cas, l’État n’a pas accepté de modifier son système pour intégrer les revendications québécoises (reconnaissance nationale, comme « société distincte ») et écossaises (la DevoMax), mais il a été assez souple et à l’écoute pour accepter, dans un cas (Québec), et autoriser, dans l’autre (Ecosse), la tenue d’un référendum sur l’indépendance. Les partisans du non l’ont emporté dans les deux cas et il y a fort à parier que, sans le Brexit, l’Ecosse aurait suivi le même chemin que le Québec, qui semble avoir tourné le dos au projet indépendantiste depuis le dernier référendum de 1995. Un référendum qui a ainsi permis de trancher un conflit politique grave pendant plus de vingt ans.

Il convient donc de dire que l’Espagne n’a pas agi comme l’aurait fait une démocratie libérale dans la gestion du conflit territorial. Une démocratie libérale aurait pu accepter de modifier son système pour accommoder les demandes catalanes. Si l’Espagne avait fait cela (si le Statut d’autonomie catalan révisé en 2005 n’avait pas été retoqué par l’État), elle n’aurait pas eu à gérer sa pire crise politique en quarante ans de démocratie, car le nationalisme catalan n’aurait tout simplement pas embrassé l’option indépendantiste.

Mais si l’Espagne ne voulait pas introduire des réformes jugées indésirables ou déplaisantes dans le seul but d’accommoder les demandes catalanes, et c’était bien entendu son droit le plus absolu et légitime, alors elle aurait dû s’inspirer des démocraties libérales avancées en la matière plutôt que de suivre l’exemple de ces autres nations démocratiques qui peuvent malheureusement devenir des prisons pour les peuples. Comme le dit la Cour suprême du Canada, dans un renvoi qui est devenu le leading case en la matière : « l’ordre constitutionnel [canadien] ne pourrait demeurer indifférent devant l’expression claire d’une majorité claire de Québécois de leur désir de ne plus faire partie du Canada » (§92). Si cela vaut pour la sécession, il doit en aller de même pour une demande majoritaire de réforme du système ou de recours à l’outil référendaire.

Enfin, il ne faudrait pas qu’on oublie le fondement libéral (civique) des nations démocratiques, auquel nous renvoient les mots de Renan : « Une nation n’a jamais un véritable intérêt à s’annexer ou à retenir un pays malgré lui ». C’est bien là le principe de l’autodétermination des peuples que nous trouvons au cœur de la théorie libérale de la nation en démocratie. En ce sens, si l’Espagne ne voulait pas réformer son système pour faire droit aux demandes catalanes, elle ne pouvait pas refuser au peuple catalan le droit d’exprimer à travers l’outil référendaire sa volonté de se constituer en nation séparée ou bien de confirmer son attachement à la nation espagnole.