Cet article est publié dans le cadre de la série du CEPII « L’économie internationale en campagne », un partenariat CEPII–La Tribune–The Conversation–Xerfi–Canal. Michel Aglietta, professeur émérite à l’université Paris-Ouest et conseiller scientifique au CEPII, a été membre de l’Institut universitaire de France et membre du Haut Conseil des finances publiques. Il répond aux questions d’Isabelle Bensidoun et Jézabel Couppey-Soubeyran.

L’intégration européenne fait face à de sérieuses difficultés. Comment l’expliquez-vous ?

La crise financière et économique mondiale a été un révélateur de problèmes profonds qui tiennent à la conception de la construction européenne. La méthode communautaire a recherché l’intégration en faisant prévaloir le droit européen sur les droits nationaux. Or ce droit promeut un seul principe : concurrence libre et non faussée, libre mobilité de tout ce qui peut se déplacer. La prolifération de ce droit, qui s’impose aux législations nationales, dépossède les parlements nationaux de leurs prérogatives souveraines.

C’est une illusion de croire que la priorité du droit de la concurrence sur les politiques publiques permet un surcroît d’efficacité économique. Jointe à l’union monétaire, elle a conduit à une concentration industrielle dans les pays qui possédaient déjà des avantages comparatifs, au dépérissement des territoires dans les régions désindustrialisées, et à la divergence macroéconomique au lieu de la convergence attendue.

Mais est-il possible de faire émerger une puissance publique européenne tout en renforçant les souverainetés nationales ?

Non seulement c’est possible, mais c’est indispensable. Les avancées ponctuelles par compromis entre les États membres ne permettent pas de conduire une politique macroéconomique commune, parce que les dirigeants politiques ne défendent que les intérêts nationaux au sein du Conseil européen. Aucun intérêt européen ne s’en dégage. Ce divorce est devenu patent avec l’institution de l’euro et la création de la Banque centrale européenne (BCE).

L’affirmation de la BCE en tant qu’autorité monétaire fédérale a accentué le déséquilibre avec l’absence d’autorité politique européenne. Cette absence a été compensée par un carcan de règles budgétaires arbitraires dans le pacte de stabilité et de croissance, aggravé par le traité budgétaire de 2012. La solution réside non pas dans un englobement fédéral subordonnant les souverainetés politiques des pays membres, mais dans une double démocratie faisant interagir les niveaux européen et nationaux de puissances publiques.

Cela implique un pacte européen, qui institue un budget doté de ressources fiscales propres sous l’autorité d’un Parlement européen. En effet, le budget est une dimension constitutive du politique par la capacité de lever l’impôt et d’émettre une dette de la société vis-à-vis d’elle-même pour produire des biens communs. La puissance publique budgétaire vient compléter l’union monétaire. Le pacte doit définir les compétences des deux niveaux de puissance publique, européenne et nationale, pour que les deux niveaux se renforcent mutuellement.

Comment envisagez-vous l’orientation d’un budget de la zone euro incorporé dans celui de l’Union européenne ?

Il doit être tourné vers le long terme, agissant en emprunteur et investisseur en dernier ressort.

Faire de l’Europe une puissance publique revivifiant les souverainetés nationales implique un budget commun dont la dépense crée une valeur ajoutée, parce qu’elle investira dans des domaines où la subsidiarité est inefficace. La valeur ajoutée doit être additionnelle de celle que les pays membres peuvent créer.

Un budget étoffé par des ressources propres supplémentaires de l’Union fournirait l’assise d’un investisseur en dernier ressort recherchant la complémentarité entre investisseurs publics et privés. Son rôle serait de garantir un système financier reposant sur un réseau de banques publiques de développement et sur des clubs d’investisseurs à long terme responsables pour briser la tragédie des horizons.

Le développement d’un marché d’obligations européennes donnerait à la BCE l’outil pour soutenir la croissance. Il y aura double démocratie si le budget européen fortifie les puissances publiques nationales.

Cela permettrait-il des politiques de stabilisation plus coopératives ?

La recomposition des responsabilités entre le niveau européen et celui des pays membres rendrait les politiques de stabilisation plus intelligentes et démocratiquement légitimes en réformant en profondeur le semestre européen (cycle annuel mis en place en 2010 pour coordonner les politiques économiques et budgétaires des membres de l’UE).

La remontée de la croissance par l’investissement de long terme financé par le budget européen donnerait des marges de manœuvre pour rendre les ajustements nationaux plus symétriques. Le principe consiste à définir un ajustement budgétaire pour l’ensemble de la zone euro, qui tienne compte du cycle économique pour mener une politique contra-cyclique en collaboration avec la BCE, avant de convenir du partage entre les budgets nationaux.

La résolution adoptée par le Parlement européen en février 2017 suggère que ce soit une agence budgétaire au sein de la Commission européenne qui propose la répartition des soldes budgétaires primaires à réaliser entre les budgets nationaux. Cette proposition serait soumise à une conférence interparlementaire des pays membres, dont la résolution devrait obligatoirement être prise en compte par le Conseil européen.

Les évolutions géopolitiques (Brexit, Trump) ne font-elles pas obstacle à ces évolutions ?

Non, au contraire, elles renforcent la nécessité d’une affirmation de l’Europe.

L’ordre international, qui reposait sur l’hégémonie des États-Unis, est en train de disparaître avec la séparation britannique, l’affirmation du néo mercantilisme américain et le rejet des institutions internationales de la sécurité collective sous la présidence Trump.

Le Brexit a l’avantage de lever une ambiguïté qui a hanté la construction européenne depuis plus de quarante ans. Les pays fondateurs ont visé la construction progressive d’une Europe politique, tandis que le Royaume-Uni est parvenu à imposer son objectif exclusif de zone de libre-échange par l’extension aux pays de l’Est.

Mais la politique américaine déstabilise les relations internationales. Politiquement, c’est l’affirmation du néomercantilisme ; économiquement, c’est le dangereux cycle d’appréciation du dollar dans une économie mondiale surendettée. Face à ces menaces, il revient à l’Europe de rejeter le repli nationaliste et de se doter des moyens politiques d’œuvrer pour un développement inclusif et soutenable dans un monde ouvert et multilatéral.

Pour aller plus loin : Aglietta, M. et Leron, N., « La double démocratie : une Europe politique pour la croissance », Le Seuil, janvier 2017.