La rédaction : Le projet de loi du gouvernement ambitionne de transformer la fonction publique. Pour le spécialiste que vous êtes, une telle transformation est-elle nécessaire ?

Luc Rouban : En réalité, les fonctions publiques constituent un chantier permanent. La question est posée depuis la fin de l’Ancien Régime et renvoie à celle de la situation de la fonction publique dans le système sociopolitique français. Elle est souvent considérée comme la variable d’ajustement. Sa réforme est supposée produire des économies budgétaires absolument décisives, une action publique plus efficace et un renforcement de la légitimité du pouvoir politique. Donc, aussi bien sur le terrain économique que politique et social, vous avez toujours des enjeux très forts.

En fait, on était déjà depuis plusieurs années dans la perspective d’une réforme. Celle-ci a été évoquée à maintes reprises lors de campagnes électorales mais surtout lors de celle de l’élection présidentielle de 2017. On avait eu des propositions vraiment très libérales de la part des candidats Les Républicains, notamment de Bruno Le Maire, de réduction drastique des effectifs, de privatisation systématique des services publics, etc. Mais ces idées, qui datent en réalité des années quatre-vingt, s’inspirent des réformes néolibérales menées par Margaret Thatcher au Royaume-Uni et se sont diffusées dans tout le Commonwealth puis, sur des modes très différents, dans les pays d’Europe orientale, les pays scandinaves et, en partie seulement, aux États-Unis et en Allemagne. Partout, elles ont été réinterprétées suivant le cadre du droit national et de la nature des structures administratives. C’est donc un peu complexe mais, globalement, l’idée était de privatiser davantage, de réduire le coût budgétaire des fonctions publiques et d’aligner les fonctionnaires sur les salariés du privé.

La question en France est posée depuis longtemps. On a eu aussi, dans les années quatre-vingt-dix, des réflexions venant d’une gauche modernisatrice, avec la fameuse méthode Rocard, plus décentralisatrice, permettant aux agents de se libérer par les projets de service, les centres de responsabilité. Il y avait la recherche d’une voie sociale-démocrate pour une réforme qui soit moins brutale que les réformes anglo-saxonnes et plus respectueuse des institutions et du droit administratif français. Cela dit, ce n’est pas nouveau puisque Paul Leroy-Beaulieu, en 1904, dans la deuxième édition de son fameux livre L’État moderne, souhaitait déjà que l’administration française se conformât davantage au modèle du privé. Donc, cela vient de loin mais a été réactivé par cet enjeu économique qui est présent depuis 1974. Et puis, il y a toujours cet éternel problème du statut social indéterminé des fonctionnaires.

Sous la IIIe République, il y a eu tout un débat sur le statut juridique, qui était important, mais aussi sur la place des fonctionnaires dans la société. Il faut bien comprendre que pendant longtemps, le fonctionnaire a été un paria. Pourquoi ? Parce que ce n’est pas un travailleur manuel. Du coup, il ne sera pas considéré comme un travailleur. Il était diplômé ; c’était un petit-bourgeois. Il faudra attendre 1927 pour que la Fédération générale des fonctionnaires puisse se rallier à la CGT. La gauche socialiste marxiste, avec Jules Guesde, regardait les fonctionnaires comme des laquais du pouvoir en place et du capitalisme. Il y avait la critique catholique, monarchiste, qui consistait à dire que le fonctionnaire participait trop à la philosophie positiviste, laïque, qu’il avait un mode de vie urbain, fréquentait les femmes de mauvaise vie et les cabarets. Inversement, les républicains considèrent les fonctionnaires comme des suppôts de la monarchie et du pouvoir, notamment de Napoléon III. D’où les pratiques de politisation intense des fonctionnaires de la IIIe République. Celle-ci a vu une situation très ambiguë, avec une explosion du droit administratif, du contentieux, la structuration des carrières, mais aussi le népotisme et la politisation. Pourquoi ? Parce que la légitimité politique venant de l’élection, le fonctionnaire doit être absolument soumis à la direction des élus. D’où l’interdiction de la grève et du fait syndical.

On est sorti de cette situation par le vote du statut général en 1946. C’est un moment très important, juste après la guerre. Il y avait eu des réflexions avant-guerre autour de Léon Blum, mais aussi celles du Conseil national de la résistance. Il y a l’idée du statut qui va donner tous les droits sociaux dont jouissaient les salariés, dont le droit de grève, mais avec des obligations plus fortes, comme une liberté d’expression réduite et des mobilités professionnelles parfois contraintes. Il y a la garantie de l’emploi qui n’en est pas une en réalité puisqu’on peut supprimer des emplois dans la loi de finances. Ce qui a été fait en 1947 et on a révoqué des fonctionnaires. Mais l’idée était quand même d’avoir un statut en dehors du marché du travail.

Toutefois, dès les années cinquante, Roger Grégoire, conseiller d’État qui était à l’origine du statut, commence à dire qu’il faudrait peut-être distinguer les hauts fonctionnaires des autres. On touche là à un autre grand problème qu’on retrouve aujourd’hui. L’idée que les hauts fonctionnaires auront un traitement différent est développée par Roger Grégoire à la fin des années cinquante qui dit que l’on pourrait privatiser les fonctionnaires de rang modeste. Cela sera repris, en 1979 par le rapport Longuet. Il y a donc deux enjeux : en externe, celui du statut social et, en interne, celui des rapports de pouvoir entre la haute fonction publique et le reste de la fonction publique. Ces problèmes sont toujours d’actualité.

La rédaction : Dans le cadre historique que vous venez de retracer comment s’inscrit l’actuel projet de loi ?

Luc Rouban : Pour l’instant, le statut n’est pas touché. Ce n’est pas un big bang. En revanche, on a quand même l’idée, qui était celle du président Macron au moment de la campagne présidentielle, de faciliter la mobilité sociale, de fluidifier les carrières entre public et privé et donc de rapprocher encore le droit de la fonction publique du droit du travail. Ce qui est déjà un processus en cours depuis des années sous l’influence notamment des instances européennes. Il défendait une autre idée, celle de diversifier le recrutement de la haute fonction publique. Emmanuel Macron avait notamment très clairement dit qu’il fallait supprimer le classement de l’ENA pour ne pas bloquer les carrières à vingt-cinq ans. On revient donc aux deux enjeux que j’évoquais, dont l’un – le rapprochement entre droit de la fonction publique et droit du travail – est traité par le projet de loi, tandis que l’autre est confié, semble-t-il, à un comité secret de hauts fonctionnaires. Ce qui est un problème car si vous voulez faire une bonne réforme de la fonction publique, il faut que les trois questions juridique, sociale et politique se répondent. Il faut une architecture d’ensemble. C’était le cas en 1945-1946. Il y avait un projet juridique de mise en forme du droit jurisprudentiel. Il y avait un projet social : diversifier les recrutements et mettre les élites au service de l’État. Et un projet politique, consistant à mettre l’État au centre de la vie économique. Aujourd’hui, on a plutôt un projet politique libéral et européen. Le projet social on ne le voit pas trop pour l’instant puisqu’on a séparé la question de la haute fonction publique. Il ne reste plus que la question juridique.

La rédaction : Le ministre a annoncé que la question de la haute fonction publique serait traitée et le Conseil d’État, dans son avis, insiste pour être consulté sur ce volet.

Luc Rouban : Il ne faut pas oublier que sous Nicolas Sarkozy et sous François Hollande, il y a eu un conflit sous-jacent et implicite entre ceux qui voulaient réformer l’ENA et les grands corps. Du coup, Nicolas Sarkozy a fait une petite réforme qui n’allait pas très loin. Quant à François Hollande, il a décidé qu’il ne fallait surtout toucher à rien. On vient d’une situation très bloquée sur le plan politique. Mais cela ne veut pas dire que ce projet de loi ne permet pas de contourner l’opposition des grands corps.

La rédaction : De quelle façon ?

Luc Rouban : Il y a un point qui est très important, c’est l’ouverture des emplois de direction aux contractuels. Et ça, c’est une bombe à retardement pour une école comme l’ENA. Et surtout pour les administrateurs civils, dont le statut particulier prévoit qu’ils ont vocation à occuper les emplois de direction. On accentue une logique d’emploi qu’on commençait à voir apparaître depuis quelques années. À partir du moment où vous ouvrez cette concurrence pour des emplois de sous-directeur ou chef de bureau, cela veut dire que, si vous êtes administrateur civil, arrivé à la trentaine, il y aura beaucoup moins de perspectives de carrière. La logique de carrière risque d’en prendre un coup. On est en train de détricoter non pas le statut mais le système professionnel au niveau des corps. Et là, c’est le début de la fin… Cela veut dire que l’ENA va se rétrécir. On commence à voir ce qui va advenir de l’ENA si le marché du travail des emplois de direction est beaucoup plus ouvert. Comme les acteurs anticipent les effets du concours et des recrutements sur la carrière, peut-être certains se diront-ils : à quoi sert de faire l’ENA ? Autant faire une école de commerce, aller dans le privé et ensuite, éventuellement, dans le public si j’ai envie de changer de secteur. Par contrecoup, on risque de n’avoir plus à l’ENA que ceux qui peuvent prétendre entrer dans les grands corps. Du coup, vous allez avoir de plus grandes difficultés encore à diversifier les recrutements sur le plan social.

L’idée du projet – et c’est très important en termes de philosophie de la fonction publique – c’est qu’elle n’est qu’une étape provisoire dans une carrière professionnelle. Il y a donc des dispositions pour entrer quand on vient du privé et aussi des dispositions – d’ailleurs perfectibles – de contrôle du rétro-pantouflage pour les fonctionnaires qui reviennent après un passage dans le privé et également l’idée d’organiser des départs vers le privé.

La rédaction : Un certain nombre de spécialistes doutent toutefois de l’arrivée massive de cadres du privé dans la fonction publique en raison, notamment, des différences de rémunération.

Luc Rouban : C’est un vrai problème en effet. La question ne se pose pas de la même façon pour les fonctionnaires de catégorie C, qui sont rémunérés au moins autant que les salariés du privé. En revanche, pour les cadres A, il y a un problème de comparaison des salaires avec le privé. Cela coûterait très cher si l’on s’alignait sur les salaires du privé et cela créerait évidemment des tensions internes. Ce seront donc des emplois mal payés et précaires. On ne va pas forcément attirer les meilleurs…

Il faut aussi comprendre que, dans le privé, les choses sont beaucoup plus simples parce que vous n’avez pas les cabinets ministériels ; les retournements de situation politique qui font que des projets de longue date sont arrêtés du jour au lendemain ; les coupes dans les crédits. Et vous avez des critères d’évaluation qui sont beaucoup plus clairs et plus simples. C’est tout un art d’être un haut fonctionnaire. Et un cadre dirigeant de la fonction publique n’est pas un manager au sens du privé. L’idée qu’on va faire venir des hordes de managers du privé est donc sans doute un peu illusoire.

La rédaction : Pensez-vous que ce recrutement de contractuels plus nombreux risque de faire réapparaître les phénomènes de politisation que vous évoquiez tout à l’heure ?

Luc Rouban : D’abord, les phénomènes de politisation sont réapparus depuis longtemps dans la territoriale. La logique de la loi Galland, en 1987, c’était de sortir des corps pour permettre aux politiques d’avoir un contrôle plus important sur les recrutements. Pour la fonction publique d’État, ce n’est pas parce que vous êtes titulaire et membre d’un grand corps que vous n’êtes pas politisé. Je dirais même que c’est le contraire… Il ne faut pas oublier que la politisation, ce n’est pas une contrainte qui pèse sur les fonctionnaires. C’est souvent une demande d’une partie d’entre eux. Il ne faut pas être hypocrite là-dessus ! En fait, l’un des ressorts de la politisation, c’est le classement à la sortie de l’ENA. Ceux qui ont raté les grands corps à quelques points près se disent « je vais rattraper ma carrière via les cabinets ministériels ». Je dis ça de façon un peu brutale mais c’est vrai. On voit bien statistiquement que le passage par les cabinets ministériels est un tremplin pour la carrière.

Donc je ne pense pas que la contractualisation accentue le phénomène parce qu’il y aura, de toute façon, des comités de sélection, des contrôles déontologiques. Il y aura un choix, bien sûr, mais il ne sera probablement pas plus politisé que celui qui porterait sur des titulaires.

En revanche, il y a le risque de voir revenir ce que les syndicats ont toujours détesté, c’est-à-dire le favoritisme. C’est cela qui bloque l’évolution vers des systèmes de rémunération dits « au mérite » – qui ont d’ailleurs été écartés du projet de loi et renvoyés à la réforme des retraites. Vous pourriez avoir des strates de pouvoir, des petites équipes qui se constitueraient avec des liens préférentiels et la perte du principe d’égalité auquel on est très attaché en France. L’affaiblissement des commissions administratives paritaires qui n’interviendront plus systématiquement sur les mutations ou les avancements est un risque de ce point de vue.

La rédaction : Si je vous comprends bien, il faut relativiser la transformation que porte ce projet de loi, mais il comporte cependant des risques ?

Luc Rouban : C’est tout de même une boîte à outils néolibérale. Cela introduit subrepticement des moyens d’action qui peuvent être redoutables en termes de carrière et de structure des administrations puisqu’il est quand même clairement envisagé de reprendre les préconisations du comité Action publique 2022 (CAP 22), qui orientent vers le transfert de certaines missions à des entreprises privées… Pour autant qu’on en trouve qui veuillent bien se charger de ces missions, ce qui n’est pas toujours le cas.

Globalement, il y a dans ce projet un potentiel puissant, des leviers qui permettraient de modifier les pratiques professionnelles plus que le statut. Cela peut évider le statut de son intérêt. D’autant plus que vous pourriez avoir des personnes recrutées en contrats à durée indéterminée (CDI) et pourquoi pas des formes de conventions collectives.

La rédaction : Le gouvernement n’a cependant pas retenu la proposition du CAP 22 de passer aux contrats de droit privé.

Luc Rouban : Non. Seulement, le problème est : est-ce qu’il reste encore un droit public des contractuels ? Le droit des contractuels de la fonction publique quitte de plus en plus les eaux du droit public pour aller vers le droit privé, avec les CDI, l’élargissement du champ de l’indemnité chômage, les ruptures conventionnelles – y compris pour les titulaires, ce que je ne comprends pas du tout. Tout cela veut dire qu’on envisage de sérieuses réductions d’effectifs.

La rédaction : Si vous pouviez transformer la fonction publique, comment vous y prendriez-vous ?

Luc Rouban : Comme je l’ai expliqué dans mon dernier livre (Quel avenir pour la fonction publique ?, Doc. fr., 2017, ndlr), si on veut vraiment faire avancer les choses, il faut supprimer les corps. Pas les organismes – on peut très bien conserver le Conseil d’État, la Cour des comptes, etc. – mais la structure en corps crée des complications juridiques invraisemblables. C’est une usine à gaz. Cela interdit complètement la mobilité entre la fonction publique de l’État, la territoriale et l’hospitalière. Cela génère automatiquement toutes sortes de classements sociaux entre les grands corps et les autres.

En revanche, il faut conserver le statut général. Il se justifie par la protection qu’il offre aux agents mais aussi aux usagers. Il ne faut pas oublier qu’il y a des risques de politisation mais aussi de corruption, qui ont toujours été très présents dans l’histoire française. La société française n’est pas du tout une société où l’on respecte beaucoup le droit ni les autres. La solidarité est organisée par l’État. Il ne faut pas remettre en cause le statut général qui est un moyen d’assurer la neutralité de l’action publique et de maintenir la cohésion sociale. Sinon, on va revenir à la IIIe République, à des pressions locales, familiales, partisanes, etc.

Ensuite, il faut moraliser la fonction publique, notamment en supprimant le tour extérieur du gouvernement. Pas celui qui permet, par exemple, aux magistrats de tribunaux administratifs d’accéder au Conseil d’État, mais le choix politique de personnes qu’on va nommer dans des corps sur critères partisans ou d’amitiés personnelles. Cela produit un discrédit d’organismes qui, par ailleurs, sont excellents et sont, je crois, très embêtés de voir arriver des gens qui n’ont aucune qualification. C’est un vrai scandale.

Troisième chose – je suis un réformateur radical –, il faut interdire le pantouflage. Je suis politiste aussi. Je viens de regarder ce qui ressort du grand débat… Ce phénomène crée le sentiment que les hauts fonctionnaires n’appartiennent plus à une élite mais à une oligarchie. C’est-à-dire à un petit groupe restreint qui a tous les pouvoirs, qui se promène indifféremment dans le public et dans le privé. Avec des situations intolérables. J’ai beaucoup étudié les grands corps et leurs carrières. Quand vous voyez qu’un membre de la Cour des comptes va changer sept fois d’entreprises en dix ans, il faut arrêter de nous raconter de belles histoires pour les petits enfants qui consistent à dire que le pantouflage va apporter à l’administration des connaissances sur l’entreprise privée. Ce n’est pas vrai. Ce n’est pas du tout le même métier ni le même univers. Donc il faut interdire le pantouflage, sauf peut-être pour des stages d’un ou deux mois. Mais les allers-retours ! Cela devient indécent à une époque où vous avez une demande de moralisation, d’honnêteté, de rigueur, etc. Qui porte beaucoup sur le personnel politique bien sûr. Mais l’ennui, c’est qu’il y a une partie de la haute fonction publique qui est compromise dans cette affaire. Donc, si on aime le service public, qu’on le montre en y restant. Je ne vois vraiment pas pourquoi on devrait mettre en danger cette belle réussite qu’est le service public français par des comportements qui sont ou clairement intolérables, voire condamnables, ou du moins créent de la suspicion dans l’opinion publique.

Propos recueillis par Marie-Christine de Montecler