”Den svenska grundlagen är särpräglad – och underlättar för minoritetsregeringar”

Krönikor

Publicerad: 2018-09-10 07:55



Av Joakim Nergelius, professor i rättsvetenskap och docent i konstitutionell rätt

Idag har Sverige vaknat upp efter ett val där mycket fortfarande är oklart när det gäller den så kallade regeringsbildningen. Professorn i rättsvetenskap, Joakim Nergelius, har just kommit ut med den senaste upplagan av sin bok Svensk Statsrätt (Studentlitteratur). Dagens Juridik publicerar idag ett utdrag ur hans bok där han går till botten med frågan om hur den svenska regeringsbildningen går till rent konstitutionellt. Joakim Nergelius har dessutom skrivit en kort inledning med anledning av riksdagsvalet.

Den svenska grundlagens regler om regeringsbildning är i ett internationellt perspektiv särpräglade, eftersom de underlättar så mycket för minoritetsregeringar. I doktrinen talas här om negativ parlamentarism, vilket innebär att när riksdagen röstar om ny statsminister så blir denne vald (och sedan i princip tolererad) om inte majoriteten i riksdagen röstar mot förslaget.

Fp-ledaren Ola Ullsten kunde sålunda 1978 bli statsminister trots att endast 38 ledamöter röstade för honom. I västvärlden har endast Portugal liknande regler.

Efter valet 2018 står dock även andra regler i fokus. Exempelvis måste en ny talman väljas när riksdagen samlas den 24 september. Denne kommer sedan att leda arbetet med att finna en ny statsminister.

Och kommer sittande statsminister att tvingas att avgå? Om han inte avgår självmant, som Fredrik Reinfeldt gjorde år 2014, så kommer en omröstning om Stefan Löfvens öde att hållas inom två veckor efter den 24 september, enligt Regeringsformen (RF) 6 kap. 3 §. Utgången av den omröstningen påverkar naturligtvis talmannens vidare åtgärder.

* * * * * * * * * *

Reglerna om regeringsbildning, vilka återfinns i 6 kap. RF, är egentligen som sådana ganska okomplicerade och skulle kunna rent deskriptivt kunna genomgås tämligen hastigt och översiktligt.[1]

Samtidigt berör dock dessa regler flera av grundlagens principiellt verkligt centrala inslag, bland vilka märks förhållandet mellan riksdag och regering och innebörden av vad som brukar kallas negativ parlamentarism. Denna term kan enkelt uttryckt sägas innebära att en regering inte behöver ha stöd av mer än hälften av parlamentets ledamöter, utan kan sitta kvar så länge inte majoriteten av riksdagsledamöterna bestämmer sig för att rösta mot den.

Med denna fråga sammanhänger den på senare år ofta diskuterade frågan om den sittande regeringen efter ett riksdagsval alltid borde avgå, eller om regeringen kan sitta kvar i fall valet inte lett till någon avgörande förändring i riksdagens sammansättning; det senare har som bekant hittills varit fallet i Sverige.

Ett annat aktuellt ämne som direkt framgår vid en hastig studie av reglerna i 6 kap., särskilt 6:1–6, är statsministerns centrala roll inom regeringen. Kapitlet inleds rentav med stadgandet att regeringen består av statsministern och övriga statsråd, vilket genast markerar att en distinktion här gäller dem emellan.

Av bestämmelserna om regeringsbildning, 6:4–6, följer också att riksdagen bara röstar om den av talmannen föreslagne statsministern, varefter denne[2] är fri att utse övriga statsråd, i princip efter eget gottfinnande. Just detta faktum innebär samtidigt att även talmannens roll är av stor betydelse vid analysen av hur reglerna fungerar.

Ett skäl till att grundlagsreglerna om regeringsbildning i så hög grad uppehåller sig vid den rent formella sidan av proceduren är naturligtvis att det är svårt att i grundlagen precisera hur en viss regering ska vara komponerad, hur många partier som ingår o.s.v.

Det faktum att minoritetsregeringar är tillåtna och vanliga i Sverige – och rentav regerade oavbrutet från maj 1981 till oktober 2006 – understryker kanske på sitt sätt det riktiga i denna utgångspunkt.

Därtill kommer naturligtvis att det kan vara ett värde i sig att RF möjliggör bildandet av olika slags regeringar, så som socialdemokratiska enparti- och minoritetsregeringar (1973–76, 1982–91 och 1994–2006), borgerliga koalitions- och majoritetsregeringar (1976–78, 1979–81 och 2006–2010), borgerliga eller rödgröna minoritetskoalitioner (1981–82 samt 1991–94 och från 2010 till valet 2014 respektive sedan 2014) eller rentav en borgerlig enpartiregering, som förvisso också var en uttalad minoritetsdito och mer än någon annan illustrerar den negativa parlamentarismens innebörd (1978–79).

Vad dessa regeringar än kan kritiseras för, så visar deras tillkomst och bildande att RF:s regler trots allt fungerar. Dessa regler möjliggör f.ö. bildandet även av andra slags regeringar än de som förekommit hittills, som t.ex. blocköverskridande majoritetskoalitioner eller rentav en samlingsregering.

Utgångspunkten för vilket eller vilka partier som ska ges i uppdrag att bilda regering – eller rättare sagt vem talmannen till riksdagen ska föreslå som regeringsbildare – är trots allt mandatfördelningen i riksdagen. Talmannen måste inrikta sitt uppdrag på att försöka finna förutsättningar för en regering som, oavsett hur många mandat den formellt har bakom sig, har förutsättningar att få stöd i riksdagen för sin politik.

Som bekant kräver både lagstiftning och flertalet ekonomiska beslut normalt att majoriteten i riksdagen står bakom regeringens förslag (jfr RF 4:7). Den synpunkt som stundtals hävdas i den allmänna debatten, att ett partis relativa fram- eller tillbakagång i nyligen genomförda val skulle kunna påverka inriktningen av proceduren[3], måste mot denna bakgrund helt enkelt beskrivas som felaktig.

Historiken bakom den nuvarande regleringen går långt tillbaka i tiden och kommer inte att genomgås närmare här, även om en kort bakgrund ges i nästa avsnitt.[4] Innan bestämmelserna om regeringsbildningen genomgås mer i detalj bör dock, med tanke på att det stundtals hävdas att regeringen alltid borde avgå efter hållna val för att underlätta uppkomsten av andra regeringsalternativ, understrykas att det överhuvudtaget inte förekom några regeringsskiften under perioden 1945–76, före den nuvarande grundlagens tillkomst.

Saker och ting bör ses i sitt rätta perspektiv och då framstår kanske trots allt inte den nuvarande regleringen som alldeles hopplös, sedd i historisk belysning. Vad som däremot blivit tydligt efter valet 2014 är att svårigheterna att bilda majoritetsregeringar eller ens minoritetsregeringar med utsikter att få stöd i riksdagen för sin politik, utöver i rena budgetfrågor, tycks ha minskat avsevärt i takt med att Sverigedemokraterna vuxit och den traditionella blockpolitikens förutsättningar därmed ändrats. I avsaknad av en ändring av de konstitutionella spelreglerna för regeringsbildning tycks partierna ha svårt att anpassa sig till denna nya politiska situation.

Vad innebär då reglerna? 6:4 ger talmannen i uppdrag att, när statsminister ska utses, kalla företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. När detta så skett ska han överlägga med de vice talmännen och sedan lämna ett förslag till riksdagen att rösta om.

Typiskt sett äger denna procedur rum efter ett riksdagsval, men som det numera finns flera exempel på kan den även komma i fråga då statsministern avlidit (1986) eller frivilligt avgått mitt i en mandatperiod (1996), liksom då en koalitionsregering spruckit och sedan ombildats eller ändrats med en annan eller samme statsminister (1978 och 1981). Det kan konstateras att reglerna tycks ha fungerat väl även i dessa situationer.

Det formella förfarandet är sedan, i ljuset av hur smidigt reglerna hittills fungerat, tämligen okomplicerat. Omröstningen äger rum senast inom fyra dagar, utan att beredas i utskott.[5] Om mer än hälften av riksdagsledamöterna (d.v.s. 175) röstar mot det är det förkastat, men annars godtaget.

Om det däremot skulle förkastas, vilket alltså ännu aldrig skett, upprepas förfarandet på nytt.

Mer än fyra gånger kan detta dock inte ske; skulle riksdagen fyra gånger i rad rösta emot talmannens förslag så ska förfarandet enligt 6:5 avbrytas och återupptas först sedan riksdagsval hållits.[6] När sedan riksdagen väl godkänt talmannens förslag till statsminister, vilket hittills alltid skett vid första tillfället, så anmäler denne som ovan nämnts snarast möjligt till riksdagen vilka som utsetts till statsråd (6:6).[7]

Regeringsskiftet äger formellt rum vid en särskild konselj inför kungen, vid vilken även talmannen ska närvara. Talmannen utfärdar då också ett förordnande för statsministern på riksdagens vägnar. Dessa båda senare, formellt viktiga inslag i regeringsbildningen äger rum även då denna inte föregåtts av något riksdagsval.

Från och med 2014 års val råder dock en ny ordning, enligt vilken den nyvalda riksdagen inom två veckor från det att den samlats genom omröstning ska pröva om den sittande statsministern har tillräckligt stöd (se nya RF 6:3).[8] Statsministern blir således inte skyldig att avgå efter val[9], så som förslaget på sina ställen i media beskrivits, men däremot just då underkastad en obligatorisk förtroendeomröstning, oberoende av förslag från talmannen om vem som bör bli ny statsminister.

Skulle däremot statsministern efter valet redan ha begärt sitt entledigande – vilket skedde 2014 – så aktualiseras naturligtvis inte den nya bestämmelsen. Denna kan dock tänkas komma att spela stor roll efter valet 2018, om statsministern då önskar sitta kvar.

Några i sammanhanget väsentliga frågor framstår dock vid närmare betraktande inte som helt lösta i själva grundlagstexten. Detta gäller kanske framför allt talmannens roll då regeringsbildningen föregåtts av riksdagsval.

I doktrinen antas allmänt att själva förslaget till ny statsminister då ska lämnas av den nye talmannen.[10] Formellt blir detta av allt att döma också nödvändigt, eftersom RO 3:3 tydligt anger att talman ska väljas vid det allra första sammanträdet under valperioden. Valet gäller sedan till valperiodens slut (RO 3:4). Faktum är dock att eftersom ordinarie riksdagsval alltid sker andra söndagen i september och riksdagen sedan inte samlas förrän inom femton dagar (RF 3:10 st. 2), så torde det snarare vara regel än undantag att även den avgående talmannen får ett ord med i laget beträffande vem som ska föreslås.[11]

I all synnerhet gäller detta om valet tycks leda fram till ett regeringsskifte, då en viss roll för den avgående talmannen är närmast ofrånkomlig.[12] Formellt innebär dock reglerna i RF och RO att förslaget till ny statsminister i denna situation läggs först sedan ny talman valts.[13] Efter valet 2014 och kanske i än högre grad 2018 måste dessa regler samordnas och interagera med nya RF 6:3.

Med det sagda sammanhänger emellertid flera andra aspekter på talmannens göranden och låtanden i detta skede. Holmberg/Stjernquist menar att ingenting i det läge då riksdagen röstat emot hans första förslag hindrar talmannen från att upprepa sitt tidigare förslag till statsminister.[14] Formellt sett finns förvisso inget sådant hinder, men frågan är hur ett sådant agerande skulle uppfattas politiskt och konstitutionellt. Utan tvekan skulle det bli starkt ifrågasatt och kanske tolkas som ett uttryck för en politisering av talmansrollen.[15]

Nu kan det ju i och för sig hävdas att denna ändå är politisk till sin natur och att det i vart fall är naturligt att talmannen hämtas från det eller något av de partier som utgör riksdagsmajoriteten och/eller innehar regeringsmakten.[16] Faktum är dock att socialdemokraterna Henry Allard respektive Ingemund Bengtsson båda fungerade som talmän under borgerliga regeringar1976–79 samt 1979–82, utan att några större problem uppstod.

När talmannen lägger sitt förslag till statsminister, måste detta rimligen ha föregåtts av någon slags konsultation med den tillfrågade. Vidare bör talmannen vara rimligt säker på att förslaget inte kommer att röstas ned. Som följer av 6:4 ska samråd ske med företrädare för varje partigrupp inom riksdagen (normalt partiledare eller gruppledare, men utan särskilda krav på att partierna konsulteras i viss ordning), liksom med de vice talmännen. Tanken är här att talmannen ska ha så god information som möjligt till grund för sitt förslag.[17]

Bevisligen har dessa regler hittills fungerat ungefär som avsett[18], men Sterzel nämner som exempel på en situation då det hela utifrån talmannens perspektiv går snett, att den som godtagits av riksdagen sedan avböjer uppdraget, t.ex. för att omröstningen gav ett sämre utfall än väntat eller för att regeringsförhandlingarna med andra partier visat sig svårare än väntat.

Som Sterzel anför skulle man dock i denna till synes något hypotetiska situation – som väl alltså bygger på att sonderingarna både från talmannens och den föreslagne kandidatens sida visat sig otillräckliga – rent matematiskt kunna börja om med förslag nummer ett av de fyra som talmannen kan lägga fram innan proceduren avbryts, eftersom det första förslaget ju inte förkastats av riksdagen.

Det bör också noteras att talmannen inte kan ge någon ett direkt uppdrag att bilda regering, utan endast, efter sonderingar av nu nämnt slag, kan lämna ett förslag på en lämplig kandidat till riksdagen.

En fråga som varit särskilt omdiskuterad vid RF:s antagande, men där en viss praxis efter hand kan sägas ha utvecklats, gäller vilken information om den tillträdande regeringens sammansättning som bör föreligga när talmannen lägger ett förslag till ny statsminister. Redan av grundlagsmotiven framgår att omröstningen förutsätts gälla inte bara en viss individ, utan också regeringens partimässiga sammansättning och dess övergripande program. Där anges också att talmannen inte förutsätts lägga fram något sådant förslag överhuvudtaget förrän den tilltänkte statsministern kan ge besked om sin tänkta regerings politiska karaktär och inriktning.[19]

Alltsedan 1978 års regeringskris har därför utvecklats en praxis innebärande att talmannen samtidigt som han lämnar förslag till statsminister också anger vilken slags regering den föreslagne kandidaten avser att bilda. Mer detaljerad information om regeringens program lämnas dock, som nämnts ovan, först vid regeringsförklaringen, då regeringen tillträtt.

Denna praxis är säkert värdefull. Mer osäkert är däremot om dessa förutsättningar för och preciseringar av den kommande regeringens uppdrag binder statsministern även i ett senare skede, om regeringen skulle komma att ombildas. Som framhållits ovan bör varje sådan ombildning anmälas i riksdagen.

Men kan statsministern, som ju formellt sett fritt till- och avsätter övriga statsråd, också utnyttja denna möjlighet till att förändra regeringens politiska sammansättning? Frågan, som endast blir aktuell avseende flerpartiregeringar, är alltså om statsministern kan utnyttja sin konstitutionella befogenhet att byta ut statsråd även till att förändra regeringens partipolitiska sammansättning.

De uttalanden i detta ämne som gjorts i doktrinen anger närmast, med visst stöd i utredningsuttalanden, att en sådan regeringsombildning bör ske genom regeringens avgång, följd av ny regeringsbildning.[20] På många sätt är naturligtvis denna ordning, som följdes 1978 och 1981[21], parlamentariskt lämplig. Men faktum är dock att RF inte innehåller något förbud eller förbehåll för statsministern att genom utbyte av statsråd förändra regeringens partisammansättning. Direkt uteslutet kan detta därför inte sägas vara, även om en statsminister som agerade så naturligtvis skulle riskera att ådra sig hård kritik. Relationen till de partier med vilka regeringssamarbete tidigare skett torde inte heller främjas.

Joakim Nergelius har just kommit ut med 4:e upplagan av sin bok Svensk Statsrätt (Studentlitteratur).

[1] En sådan kort genomgång ges av Strömberg, a.a., s. 56 f. Även Holmberg/Stjernquist, a.a., s. 119 ff., behandlar ämnet tämligen flyktigt. [2] Som hittills (till 2014) alltid varit en man, något som dock inte kan förmodas gälla för all framtid. Med tanke på att regeringar i allmänhet numera består av i stort sett lika många manliga som kvinnliga ledamöter kan det tyckas otidsenligt att grundlagstexten genomgående talar om statsråden som ”han”, men något språkligt reformkrav har här såvitt känt ännu inte rests. [3] Detta hävdas även av Nyman, a.a., s. 56. [4] För en utförlig genomgång kan hänvisas till Sterzel, Parlamentarismen i författningen s. 80 ff. Se även Torbjörn Bergman, Parlamentarism, i I. Mattson/O. Petersson (red.), Svensk författningspolitik, 3:e uppl., Stockholm 2011 s. 138-155. [5] Däremot ska det enligt RO 5:2 (att bli 11:3) st. 2 bordläggas två gånger före omröstningen. [6] Detta sker då senast inom tre månader, antingen för att ordinarie val ändå ska hållas inom denna tid eller för att extra val då måste förrättas. [7] Detta kan ske både muntligt och skriftligt, men har på senare tid i allmänhet skett muntligt. En viss praxis har också utvecklats, enligt vilken denna ministeranmälan följs av en regeringsförklaring, vilken sedan kan bli föremål för en allmänpolitisk diskussion i riksdagen vid ett senare tillfälle; jfr Nyman, a.a., s. 66. – Sådan ministeranmälan bör f.ö. göras vid varje ändring i regeringens sammansättning, jfr Holmberg/Stjernquist s. 124 och prop. 1973:90 s. 280. [8] Se närmare prop. 2009/10:80 s. 108 ff. [9] En skyldighet som ju definitivt hade stridit mot den negativa parlamentarismens princip; jfr prop. 2009/10:80 s. 109. [10] Se t.ex. Warnling-Nerep m.fl. s. 75 f., Nyman, a.a., s. 65 (som dock även framhåller den gamle talmannens roll i sammanhanget) och Sterzel, a.a., s. 123 ff. (dito). [11] Ibid. Se även prop. 1973:90 s. 178. [12] Jfr även Holmberg/Stjernquist, a.a., s. 123, liksom Sterzel, a.a., s. 124 f. Den senare uttalar rentav att det skulle rimma illa med det förtroende för talmannen som RF:s regler i denna del bygger på att ”låta nödvändiga regeringsförhandlingar vänta i drygt två veckor därför att talmannen har en bristfällig parlamentarisk förankring.” Det sagda illustrerades också med all önskvärd tydlighet efter valet 2014, då den avgående talmannen Per Westerberg ledde sonderingarna inför beslutet att utse Stefan Löfven till statsminister (på ett sätt som ledde till viss diskussion, eftersom många kritiker menade att Westerberg alltför snabbt bestämde sig för att en minoritetsregering var det bästa alternativet). [13] Av dessa regler följer givetvis då också att den sittande talmannen har hela ansvaret då ny statsminister utses vid andra situationer än efter ett val. [14] A.a., s. 122. [15] Jfr Nyman, a.a., s. 66: ”Om talmannen framlägger oacceptabla förslag för riksdagen, blir följden att extra val måste anordnas.” [16] Så t.ex. Nyman, ibid. [17] Eftersom de vice talmännen normalt tillhör ett annat parti än talmannen själv bidrar förhoppningsvis även samtalen med dem härtill. Jfr Nyman, a.a., s. 64 f. och Sterzel s. 130. Nyman menar rentav att även andra än de nu nämnda vid behov borde kunna biträda talmannen i detta arbete, men det är faktiskt svårt att se vem detta i så fall borde vara. [18] Jfr Bergman, a.a., s. 131. [19] Se prop. 1973:90 s. 178. – Det var just på denna punkt som kritik efter valet 2014 riktades mot den avgående talmannen Per Westerberg, som ansågs ha låst sig vid att föreslå Stefan Löfven som statsminister redan innan han visste exakt hur den tillträdande regeringen skulle formeras. Vid tidpunkten för själva omröstningen om att utse Löfven stod dock detta klart. [20] Se Nyman, a.a., s. 62 f. och Algotsson, a.a., s. 209. [21] Som en kuriositet ska här bara noteras att när centerledaren Olof Johansson lämnade den borgerliga fyrpartiregeringen sommaren 1994, i protest mot beslutet att ge bygglov till Öresundsbron, så aktualiserade inte detta någon av de nämnda reglerna, eftersom övriga centerpartistiska statsråd ändock satt kvar. Ordinarie riksdagsval skulle då f.ö. ändå hållas inom några månader.

Dela sidan: Skriv ut: