Pocos días después de que el gobierno central anunciara la construcción de la segunda línea del Metro de Lima, la Municipalidad de Lima decidió cancelar la construcción de la segunda línea del Metropolitano. La decisión de la Municipalidad parece razonable dado el contexto: el ministro de Transporte había dicho hace unos días que

“La decisión de continuar con la construcción de la red del Metro es una decisión clara (…) Si es que por la ruta que va a discurrir la Línea 2 del Metro subterráneo se pensó en un momento que podría transitar una línea adicional del Metropolitano, lo responsable, lo inteligente, es repensar esa intención y adaptarla a la nueva realidad. Las acciones de la municipalidad de Lima son necesarias y tienen que hacerse en concordancia con el Metro de Lima.”

Digo que es razonable porque las ventajas comparativas del Metropolitano y del tren frente al transporte público convencional son similares: básicamente reducir los tiempos de viaje para distancias largas. Sin embargo, esto nos dice algunas cosas sobre otros aspectos de gobierno local y metropolitano. En primer lugar, es una muestra de lo limitado que sigue siendo el proceso de descentralización: en un área que supuestamente es competencia del gobierno metropolitano, las decisiones del gobierno central son las que determinan la dirección a seguir.

En Lima, como en otras ciudades de América Latina, el sistema de “Bus Rapid Transit (BRT)” está asociado a procesos de descentralización e inclusión de capital privado en la planificación. Estos están asociados porque, en muchos casos, los procesos de descentralización le han dado mayor libertad de acción a los gobiernos locales, que ahora, a través de asociaciones público privadas, han podido responsabilizarse de áreas que eran consideradas competencia de los gobiernos centrales. La búsqueda de nuevas soluciones y de la inclusión del sector privado también se asocian con los limitados recursos con los cuales los gobiernos locales se ven obligados a asumir responsabilidades que antes caían en manos del Estado “desarrollista”. Además, esto tiene que ver también con cambios en los paradigmas de planificación, de una visión centralizada y Estado-céntrica a una más dispersa, abierta a la inclusión de más actores en el proceso.

El caso de Lima muestra que estos cambios de paradigmas son aún conflictivos, sobre todo si algunos procesos de los cuales dependen, como la descentralización, son incompletos. Otro proceso en el que Lima resalta como una excepción es el de la paticipación ciudadana: en las grandes obras de infraestructura –Metropolitano inclusive– esta ha sido totalmente dejada de lado.

Pero esto nos dice algo más sobre el proceso de descentralización. En Perú, buena parte quienes defienden la descentralización –se podría decir que las fuerzas progresistas pro-descentralización– lo hacen porque ven en ella una forma de reducir el desbalance de poder entre Lima y las regiones. Estos argumentos a favor de la descentralización son distintos a los institucionalistas, conservadores o “neoliberales”, que ven en ella, por un lado, una forma de debilitar la influencia del Estado nacional en la planificación –en general, no solo la urbana– y por otro, una herramienta para hacer más eficiente el Estado dado que la localización conllevaría una mejor asignación de recursos.

La decisión de construir la segunda línea de Metro va contra ambas tendencias descentralizadoras. Por un lado, no parece la forma más eficiente de gastar el dinero público si es que el objetivo es mejorar el sistema de transporte de Lima: el costo por kilómetro de un tren subterráneo es unas diez veces mayor que el de un BRT, por lo que, con el mismo dinero, se podría haber hecho diez líneas mas de Metropolitano. Por otro lado, si entendiéramos la descentralización como una forma de llevar recursos a regiones que no los tienen, es dificil defender la decisión del Ministerio de Transportes y Comunicaciones de invertir US$2 mil millones en infraestructura para Lima, tomando en cuenta, por ejemplo, el estado de la red nacional de carreteras (por dar solo un ejemplo, el viaje de 400 kms entre Ayacucho y Cusco toma 24 horas). El gobierno, lejos de asumir un rol redistribuidor al asignar recursos a regiones pobres, está duplicando los esfuerzos del gobierno local en la región más rica.

¿Qué lleva entonces al gobierno central a invertir todo este dinero en Lima cuando la autoridad local ya se estaba enfocando no solo en mejorar la infraestructura sino en reformar el sistema de transporte? Quizás capitalizar sobre las nociones que aún se tienen en Lima sobre lo que es moderno y lo que no lo es, y sobre cómo debe ser una ciudad competitiva, “global”. Finalmente, Lima tiene su propio gobierno pero también tiene a la tercera parte de la población y por lo tanto define elecciones. De este modo, a diferencia de otras ciudades que buscan ser “ciudades globales”, en el caso de Lima el gobierno central aún juega un rol muy importante

En Lima tenemos infraestructura de carácter nacional como el puerto del Callao y el aeropuerto Internacional Jorge Chávez, que están creciendo exponencialmente en los últimos años. Por lo tanto, el flujo de personas en esa zona debe ser gestionado con mucha eficiencia porque de otra manera el impacto sería negativo (…) Se estaría afectando además de manera grave la competitividad de estas dos ciudades. Dicho esto, teníamos que tomar una decisión respecto al metro.

Pero además, volviendo a lo “moderno” y a los paradigmas de planificación, hay otro contraste entre BRT y tren subterráneo. Mientras que el BRT parte de la premisa de que, para mejorar el sistema de transporte, es necesario reducir el espacio dedicado a los autos –usualmente los BRT toman vías compartidas para hacerlas exclusivas–, el tren subterráneo no entra en conflicto con la ciudad ideal de la clase media: aquella donde uno se puede mover rápidamente a cualquier lugar en auto. De hecho, aunque los primeros subterráneos se hicieron hace unos 100 años, cuando la presencia de los autos en la ciudad era aún limitada, en varias ciudades latinoamericanas el subterráneo se hizo cuando los autos empezaban a dominar el espacio urbano (1960s y 70s). Así, pues, el metro viene con la idea de que se puede mejorar la movilidad de la ciudad sin afectar lo que ya está funcionando.

No es mi intención hacer una defensa cerrada del BRT sobre el tren. De hecho, en muchos aspectos el tren es mejor –por ejemplo, al no ir por la superficie, puede ser más rápido. El tema no se trata solo de la comparación entre dos tecnologías, sino de quién toma las decisiones y de cómo se asignan los recursos. Más de un año después de que el Metropolitano haya empezado a operar, funciona al 50% de su capacidad. ¿Es necesario gastar diez veces más para hacer otro corredor? ¿El tren va a funcionar a capacidad plena? Puede ser, si se asume que el transporte convencional va a desaparecer. Sin embargo, esa premisa es altamente problemática por varios motivos, pero vuelve a las mismas ideas sobre lo que debe ser una ciudad “moderna”, “civilizada”. Una ciudad que no acepta ambulantes ni “bultos” en su moderno tren, el cual pondrá fin a la “cultura combi”.

¿Ahora qué, entonces? La Municipalidad anunció que, aunque no construirá la segunda línea de Metropolitano, sí va a seguir con los corredores complementarios que se conectarán son el Metro. Quizás también podría considerar hacer los estudios para otra línea de Metropolitano, por ejemplo en el corredor de Javier Prado (Callao-La Molina). Sin embargo, dadas las circunstancias, el problema de empezar estudios es que las decisiones de lo que el gobierno central diga: si se hacen estudios para otra línea de Metropolitano, y el gobierno central decide hacer otra de tren, sería un desperdicio de tiempo tal como han resultado ser los estudios de la línea de Metropolitano que acaba de ser cancelada. Presumiblemente, la “Autoridad Autónoma de Transporte” para Lima y Callao ayudará a solucionar estos problemas de coordinación, pero todavía no está funcionando y no queda claro qué nivel de gobierno va a dominarla. Por ahora, pues, la decisión del gobierno central ha limitado en gran medida lo que la Municipaliad de Lima puede hacer en un campo que supuestamente le compete, el del transporte urbano.