NZZ am Sonntag Plötzlich könnte es schnell gehen EU-Kommissions-Präsident Juncker hat laut einer zuverlässigen Quelle einem Schweizer Vorschlag zur Umsetzung der Zuwanderungsinitiative zugestimmt. Noch vor Jahresende könnten Entscheide fallen.

Nun herrscht Zuversicht: Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga und EU-Kommissions-Präsident Jean-Claude Juncker im Februar in Brüssel. (Bild: Imago / Xinhua)

Bis im Herbst werde der Bundesrat die Eckpunkte zur Umsetzung der Zuwanderungsinitiative verabschieden, heisst es seit Monaten. Laut verschiedenen Quellen ist es am Freitag nun so weit: Das Geschäft ist für die Bundesratssitzung traktandiert. Zugleich mehren sich die Hinweise, dass eine Lösung mit Brüssel näher rückt. Demnach werden schon in den nächsten Wochen, vielleicht noch vor Jahresende, der Bundesrat in Bern und die EU-Kommission in Brüssel unabhängig voneinander, aber möglichst gleichzeitig über das weitere Vorgehen entscheiden. Laut einer zuverlässigen Quelle liegt ein Plan vor, dem EU-Kommissions-Präsident Jean-Claude Juncker zugestimmt hat.

Das Vorgehen, für den Bundesrat gewissermassen der Plan A, wurde in sogenannten Konsultationen zwischen Staatssekretär Mario Gattiker und Junckers Unterhändler Richard Szostak ausgearbeitet; noch diese Woche war Gattiker für Gespräche in Brüssel. Als Grundlage dient Artikel 14 des Abkommens über die Personenfreizügigkeit. Dort steht, der Gemischte Ausschuss mit Vertretern des Bunds und der EU könne «bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen» Massnahmen beschliessen. Gattiker und Szostak hätten nun ein Modell entwickelt, mit dem diese Bestimmung zur Umsetzung der Zuwanderungsinitiative beigezogen werden könnte, heisst es.

Junckers Sorgen

Dabei soll das Abkommen an sich unangetastet bleiben, so dass rechtlich weder ein Verhandlungsmandat noch ein einstimmiger Beschluss aller EU-Mitgliedsstaaten erforderlich sei. Zur Diskussion steht aber, dass sich die EU in verbindlicher Form mit einem neuen Gesetz der Schweiz einverstanden erklärt, welches die Drosselung der Zuwanderung erlaubt. Dabei behielte der Gemischte Ausschuss zwar formell seine Rolle als Entscheidinstanz, faktisch könnte aber der Bund über ein Antragsrecht die Zuwanderungsbremse aktivieren.

Laut einer Quelle in Bern hat Juncker grosses Interesse an einer einvernehmlichen Lösung: Einerseits wegen der vielen Grenzgänger, deren Jobs in der Schweiz beim Wegfall der Personenfreizügigkeit gefährdet wären. Andererseits wegen Grossbritannien, das ebenfalls auf Anpassungen bei der Personenfreizügigkeit drängt. In Brüssel fürchte man, dass Bern einseitig eine Schutzklausel in Kraft setzen und Grossbritannien dem Beispiel folgen und auch unilateral Massnahmen ergreifen könnte – mit weitreichenden Auswirkungen auf die ganze EU.

Aus Schweizer Sicht besteht demnach Grund zur Hoffnung. Weil aber die Zuwanderungsinitiative gemäss Verfassungstext bis Anfang 2017 umgesetzt sein muss, bestehen trotz allem Zweifel, ob die definitive Lösung rechtzeitig vorliegt. Denn in der ersten Phase soll nur über einen rechtlichen Mechanismus zur Dämpfung der Zuwanderung entschieden werden. Die Einigung über konkrete Zahlen folgt erst danach. Die Gretchenfrage, unter welchen Bedingungen, wie stark und mit welchen Mitteln der Bund die Zuwanderung reduzieren darf, ist weiterhin offen.

Zweifel an Plan B

Darum steht am Freitag im Bundesrat auch das Szenario zur Diskussion, dass die Schweiz die Initiative ohne Einigung mit der EU umsetzen muss. Dabei rückt die von Wirtschafts- und SVP-Vertretern lancierte Idee in den Vordergrund, einseitig eine Schutzklausel in Kraft zu setzen – für den Bundesrat ist das wohl Plan B.

So gälte gemäss einem Modell der Economiesuisse bis zu einer bestimmten Zahl an Zuwanderern die Personenfreizügigkeit. Darüber würden Kontingente eingeführt mit einer fixen Höchstzahl. Die Limiten würden jährlich vom Bundesrat festgelegt. Laut Monika Rühl, Direktorin von Economiesuisse, zeigt die SVP als Urheberin der Zuwanderungsinitiative bei dieser Lösung Diskussionsbereitschaft. SVP-Vordenker Christoph Blocher und Parteichef Toni Brunner bestätigten dies bereits öffentlich. Rühl räumt zwar ein, eine unilaterale Schutzklausel würde die Personenfreizügigkeit ritzen. Könne man sich mit der EU nicht einigen, «schafft diese Lösung trotz allem mehr Rechtssicherheit als ein völlig offener Schwebezustand».

Dies ist freilich umstritten. Mit welchen Massnahmen die EU auf eine unilaterale Schutzklausel reagieren würde, lasse sich nicht abschätzen, sagt ein Insider, die Rechtsunsicherheit für Firmen in der Schweiz wäre gross. Europarechtlerin Christa Tobler geht von einer scharfen Reaktion der EU aus: «Die Schweiz würde nicht ein Detail eines nebensächlichen Vertrags missachten, sondern eines der Grundprinzipien des bilateralen Rechts vorsätzlich verletzen.» Selbst wenn Brüssel aus Eigeninteresse auf die Kündigung der Bilateralen verzichten dürfte, sei mit Retorsionsmassnahmen zu rechnen. Die Teilnahme an der Forschungszusammenarbeit, die an die Personenfreizügigkeit geknüpft ist, wäre «mit Sicherheit hinfällig», sagt Tobler. Darüber hinaus hätten Brüssel und die einzelnen Mitgliedsstaaten wohl weitere Möglichkeiten, Schweizer Unternehmen zu drangsalieren.