Nem tudo que os congressistas brasileiros acreditam pode ser identificado nas suas decisões em Plenário. Aliás, essa é, talvez, a maneira menos indicada de saber como deputados e senadores vão se comportar em votações que envolvem, por exemplo, mais recursos para políticas de inclusão social. Uma pesquisa desenvolvida pelos cientistas políticos Carlos Pereira e Frederico Bertholini, da Fundação Getúlio Vargas (FGV), relaciona a votação dos parlamentares na aprovação do Orçamento federal com as crenças que eles tinham em assuntos como a aplicação de mais ou menos recursos na área social ou em temas de alta controvérsia política.

O estudo da FGV tomou como base uma pesquisa de opinião aplicada em 2012 por Timothy Power e Cesar Zucco no Congresso entre os deputados e senadores. Esse levantamento havia indentificado que a maior parte dos congressista era favorável a políticas de inclusão social, desde que isso não implicasse em aumento de impostos. A partir dessa percepção geral, Carlos e Frederico relacionaram os resultados com as votações do orçamento em Plenário em temas como o aumento do salário mínimo acima do estimado pelo Governo federal e o Pronatec. (O Blog conversou com Carlos Pereira, veja logo abaixo)

Na primeira etapa, a ideia dos pesquisadores foi testar se o apoio à destinação de mais recursos para políticas de inclusão social se relacionava com votar favoravelmente ao aumento do salário mínimo e ao Pronatec. Os resultados demostraram que, embora os parlamentares sejam amplamente favoráveis a políticas de maior inclusão, suas escolhas no Parlamento não podem ser avaliadas por esse posição. Ou seja, a crença política não seria uma boa forma de prever como os deputados votam no Plenário.

Na segunda etapa, os pesquisadores avaliaram a votação dos deputados e senadores em políticas que geraram muita controvérsia no Parlamento e que não envolviam questões sociais, nesse caso, temas como incentivos fiscais e gastos com o trem bala. Nessa etapa, a ideia era testar se as crenças e o posicionamento ideológico poderiam ser um indicador confiável da decisão dos congressistas. Novamente, os resultados não foram consistentes.

Entre as variáveis consideradas no teste, apenas "ser da base governista" apresentou resultado estatisticamente consistente. Ou seja, é mais fácil estimar o posicionamento de um deputado ou senador numa votação em Plenário quando ele pertence à base do governo, e não segundo o seu poscionamento ideológico ou segundo a sua crença política. Ser da base do governo, portanto, explica a posição dos deputados tanto em assuntos de políticas sociais como entre aqueles de maior controvérsia.





Os deputados expressam publicamente a defesa das políticas sociais, no entanto, essa crença não se associa com a chance de eles votarem a favor de medidas que pregam uma maior proteção social. Como você analisa essa questão? Seria um discurso para o eleitor e uma atuação sem olhar o eleitor?

CARLOS PEREIRA: Em primeiro lugar, é importante enfatizar que o nosso estudo evidencia que as diferenças de preferências ideológicas entre os parlamentares no Brasil se pasteurizam diante da crença dominante em defesa da inclusão social. Ou seja, não importa se o parlamentar pertence a partidos considerados de “esquerda”, de “centro” ou de “direita”, pois a sua esmagadora maioria defende o aumento do gasto em políticas de inclusão social. Além disso, uma parcela não desprezível de parlamentares (em torno de 1/3 deles) defende aumento de gasto em políticas por exemplo de saúde e educação básica, mesmo que isso venha acarretar elevação de carga tributária. A única política que apresentou uma maior dispersão (sem no entanto apresentar polarização) de preferências ideológicas entre os legisladores se deu na assistência social, com um grupo defendendo claramente redução de gasto para permitir diminuição da carga tributária e outro grupo o oposto, aumento de gasto mesmo havendo incremento de impostos. Ou seja, na prática, não temos no Brasil partidos liberais clássicos que defendam uma plataforma de redução de impostos e diminuição da proteção do Estado.

E quanto ao peso da crença da inclusão social e o voto em Plenário?

PEREIRA: Para o bem ou para o mal, todos defendem a inclusão e tudo se justifica em nome dela, pois os custos de desvio dessa crença dominante são simplesmente politicamente proibitivos. Nosso estudo também revela uma incongruência importante entre preferências ideológicas reveladas pelos parlamentares e comportamento de voto no Congresso. Embora a pesquisa mostre que a inclusão social é um imperativo, nem a ideologia e nem a crença na inclusão social definem o voto dos legisladores. A principal clivagem identificada no plenário foi de fato entre pertencer a coalizão de governo ou ser um parlamentar de oposição. Desta forma, existe uma inconsistência entre os que os políticos dizem acreditar e como eles votam. No nosso entendimento, essas inconsistências ocorrem por dois fatores: primeiro porque os custos de monitoração do parlamentar pelo eleitor são muito altos, principalmente em matérias menos controversas ou de temas menos salientes. Por outro lado, como o jogo decisório no legislativo é muito centralizado nas lideranças partidárias, seguir as orientações dos líderes transforma-se em uma estratégia dominante de acesso a benefícios políticos e financeiros que são controlados pelo executivo, benefícios estes que podem ser usados na arena eleitoral com o objetivo de maximizar as chances de sobrevivência eleitoral dos parlamentares.

O estudo também indica que há uma contradição nesse posicionamento porque a maioria dos deputados não é favorável ao aumento de impostos. Há razões históricas para essa dupla crença?

PEREIRA: Estas duas crenças dominantes têm de fato raízes históricas no Brasil. A primeira crença é a da inclusão social, que surgiu como uma reação às desigualdades e as injustiças vividas durante a ditadura militar. A partir da redemocratização, houve uma mudança drástica no contrato social, com aumentos crescentes do gasto público e da carga tributária para dar conta do provimento de serviços públicos cada vez mais inclusivos. A segunda crença é a da necessidade de equilíbrio macroeconômico e crescimento, que surgiu da aversão à hiperinflação, decorrente da traumática experiência dos seguidos anos de descontrole de preços, finalmente controlada com o Plano Real, em 1994. Argumentamos que essas duas crenças, aparentemente contraditórias, são complementares. Por um lado, cidadãos se importam com controle inflacionário, crescimento econômico, desemprego e com as contas públicas. Por outro lado, querem continuar partilhando do vigoroso aparato de proteção social que vem sendo implantado no Brasil, ganhando escala e abrangendo novas áreas de serviços e setores nos últimos governos. Juntas, essas duas crenças formam o que chamamos de “inclusão social responsável” que nas últimas três décadas têm fortemente impactado o conjunto de escolhas institucionais e de políticas públicas no país.

Se a ideologia dos deputados não ajuda a explicar o posicionamento deles no Plenário, será que o problema não está na compreensão que os próprios deputados têm de ideologia política? O modelo multipardiário em que o governo tem que fazer aliança com atores de todos os espectros políticos acaba por reduzir essas diferenças ideológicas.

PEREIRA: Na realidade, a ideologia dos parlamentares brasileiros não tem sido forte o suficiente para se sobrepor aos constrangimentos gerados pela crença dominante de inclusão social no Brasil. Não se trata de incompreensão dos parlamentares sobre o significado de ideologia política, mas um cálculo estratégico do parlamentar em contrariar ou não uma crença dominante na sociedade e os custos políticos decorrentes dessa escolha. Acredito que não é o multipartidarismo per se que constrange um presidente a fazer alianças políticas ideologicamente heterogêneas. O presidencialismo multipartidário brasileiro já gerou coalizões mais homogêneas e programáticas, o que não tem sido a prática e escolhas dos governos petistas. De fato, a alta fragmentação partidária diminui os graus de liberdade de presidentes na montagem de suas coalizões, mas é o chefe do executivo que, em última instância, decide o quão ideologicamente consistente ou amorfa será a sua coalizão.

Está ou não na base do governo é um dado importante para avaliar a votação dos parlamentares. Mas se olharmos hoje o Parlamento podermos dizer que essa variável deixou de ser importante? Por que?

PEREIRA: A ciência política brasileira, como uma tentativa de diferenciação da interpretação dominante até então sobre as patologias do nosso sistema político, supervalorizou os poderes constitucionais e de agenda do executivo e os interpretou como suficientes para gerar equilíbrio no jogo fragmentado. O que os atuais conflitos entre executivo e legislativo sugerem é que quando o presidente não gerencia bem a sua coalizão, não utilizando de forma estratégica as ferramentas institucionais de ganhos-de-troca, o presidente paulatinamente vai perdendo capacidade de se tornar o coordenador do jogo e se enfraquece politicamente ao ponto do legislativo assumir o protagonismo político. Num ambiente fragmentado como o nosso, as maiorias legislativas sem um coordenador externo (como o presidente) se tornam cada vez mais instáveis e imprevisíveis e os problemas de maiorias cíclicas e inconsistentes se tornam rotineiras. Portanto, pertencer ou não à coalizão do governo torna-se fator balizador do comportamento político em presidencialismos multipartidários nos casos em que o presidente, além de ser constitucionalmente poderoso, é também politicamente forte. Entretanto, esse não é o caso do atual governo que, além de ter gerenciado mal a sua coalizão, enfrenta um esgarçamento de sua base social com redução drástica de sua popularidade. Além disso, imerso em um escândalo de corrupção de cifras bilionárias e pressionado pelas consequências negativas de curto prazo do ajuste fiscal, o governo se torna cada vez mais impotente para exercer o papel de coordenador da coalizão de governo. Fazer ou não parte da coalizão de governo continua sendo uma referência importante. Entretanto, no momento em que um executivo enfraquecido, na prática, delega a outros agentes a função de governar, esta distinção torna-se obscura.