Minister Carola Schouten van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Beeld ANP

Dat blijkt uit onderzoek van de Volkskrant op basis van gesprekken met betrokkenen en van interne documenten. Het kabinet zoekt nu al bijna vijf maanden naar een uitweg uit de stikstofcrisis.

Toen de Raad van State in mei 2019 een streep haalde door de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), het systeem waarmee sinds 2015 vergunningen werden verstrekt bij natuurgebieden, beweerde het ministerie dat het vonnis ‘flink steviger was dan waar we rekening mee hielden in onze scenario’s’. Toch blijken er op het departement al veel eerder discussies te zijn geweest over het mogelijke einde van het stelsel.

Zo lag er in april 2018 een analyse van een ambtelijke ‘werkgroep scenario’s’ op tafel waarin de ernstige consequenties werden beschreven van een mogelijk negatief vonnis door het Europees Hof. Niet alleen zou het stelsel dan instorten, ook zou de overheid mogelijk verplicht zijn om al afgegeven vergunningen weer in te trekken.

De studie werd niet gedeeld met minister Carola Schouten van Landbouw. Volgens de bewindsvrouw heeft ze er later wel indirect van gehoord toen andere werkgroepen aan de slag gingen met ‘scenariovorming’.

Meer signalen

In dezelfde periode waren er meer signalen dat de PAS in zwaar weer verkeerde. Een hoge ambtenaar die was aangesteld als programmamanager en schakel tussen provincies en landelijke overheid gaf na amper anderhalf jaar zijn opdracht al weer terug. Volgens ingewijden omdat hij twijfels had over de houdbaarheid van het stelsel.

Toen het Europees Hof eind 2018 met een oordeel kwam over de PAS, werd dat vonnis door het ministerie rooskleurig geïnterpreteerd. Minister Schouten besloot samen met minister Cora van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Waterstaat) en de provincies dat de vergunningverlening kon doorgaan.

Intern verzet werd daarbij terzijde geschoven. Zo kwam er vanuit de provincie Overijssel een kritische juridische analyse die inging tegen het optimisme van het ministerie. Dat stuk werd door een topambtenaar van Landbouw doorgestuurd met de mededeling dat het stuk ‘uitdrukkelijk sub rosa!!!’, geheim, moest blijven. In een reactie laat het ministerie weten dat die waarschuwing nodig was omdat het stuk niet het officiële standpunt van Overijssel verwoordde.

Nog meer verzet kwam er van de provincie Brabant. Daar was door het Europese vonnis geen geloof meer in de PAS. Pas toen het ministerie de landsadvocaat inschakelde om iedereen ervan te overtuigen dat het stelsel solide was, ging Brabant alsnog overstag. ‘De provincies werden ten onrechte gerustgesteld dat de PAS als systeem overeind zou blijven’, zegt ex-gedeputeerde Johan van den Hout.

Wrevel

In aanloop naar het finale vonnis van de Raad van State in mei 2019 is door ambtenaren nog geopperd om voortaan vergunningen af te geven met de waarschuwing dat ze bij een negatief vonnis weer zouden vervallen. Ook dat is nooit gebeurd. Het ministerie wilde volgens ingewijden eerst het vonnis afwachten.

In de coalitie is er wrevel ontstaan over het gebrek aan voorbereiding op de negatieve uitspraak. In een reactie laat minister Schouten weten dat alle scenario's met haar besproken zijn, ‘ook de negatieve’. Wel erkent ze dat daar minder aandacht voor was. ‘De meeste inzet en ambtelijke capaciteit is gegaan naar de scenario’s die zich richtten op verbetering en aanvullingen van de onderbouwing van het PAS. Daar zagen we, met het arrest van het Europese hof in de hand, de meeste noodzaak toe.’

Nog steeds is niet duidelijk hoe de vergunningverlening hersteld moet worden. Acht provincies verzetten zich momenteel tegen de aanpak van het kabinet, omdat die opnieuw te optimistisch zou zijn.