La reforma a las regalías, hace más de 5 años, creó una bolsa para financiar la ciencia, la tecnología y la innovación. Con esa plata, el presidente Juan Manuel Santos dijo que ese sector -en ese entonces una de las cinco locomotoras- iba a “jalonar” el país. La Silla Vacía revisó los 271 proyectos que, hasta el 15 de febrero, se habían financiado con 2,2 billones de pesos. Y encontró que prácticamente nada se ha destinado a la ciencia.

Por ejemplo, mientras que uno de cada cinco pesos (más de 400 mil millones) se fue a sensibilizar niños de colegio sobre la ciencia y la tecnología, solo uno de cada diez (poco más de 200 mil millones) se fueron a crear conocimiento nuevo, ya sea científico, tecnológico o en innovación. Y de esa plata casi nada, apenas 13 mil millones, se fue a hacer ciencia.

Esas cifras explican por qué las metas de ese fondo de regalías no se han cumplido.

Cuando se lanzó esa reforma, el objetivo era doblar el porcentaje del PIB dedicado a investigación y desarrollo, que es la medida internacional más fuerte para el sector. La idea era pasar del 0.2 por ciento en 2011 al 0.4 en 2014, el nivel de gasto que tenían entonces de Argentina y México, superar a Chile y estar menos lejos de Brasil.

Pero según las cifras del Observatorio de Ciencia y Tecnología, que hace dos semanas publicó su informe anual, el país sigue lejos de la meta: en 2013 llegamos a un récord de 0,27 por ciento, pero desde entonces el índice ha caído y en 2015 cerró en 0,24.

Eso quiere decir que a pesar de la gran inyección de las regalías, la meta fundamental para medir su impacto ha mejorado poco y va en retroceso. Mientras tanto, México aumentó esa cifra a 0,54 y Chile lo tiene en 0,38.

Otra meta del Plan de Desarrollo de 2010 a 2014 era aumentar una medida similar pero más amplia, la de actividades de ciencia, tecnología e innovación, de 0,501 por ciento en 2010 a 0,7 en 2014. Ese año llegó a 0,638 pero para 2015 había retrocedido a 0,627. Es decir, pasó algo similar a la inversión en investigación y desarrollo.

Eso se debe, en parte, a que hay menos plata de la proyectada como efecto de la caída de los precios del petróleo: para los años 2015 y 2016 se esperaba que el Fondo de ciencia y tecnología tuviera 1,6 billones de pesos y ahora se cree que a duras penas pasará de 1,1 billones.

Y eso es particularmente grave porque la plata de regalías es mucho mayor que la de Colciencias, que entre 2015 y 2016 tuvo para invertir menos de 600 mil millones, un tercio de lo que se esperaba que tuvieran las regalías estos dos años y la mitad de lo que aparentemente tendrán. Además, las regalías deberían financiar buena parte de la investigación posdoctoral -que es parte importante de la que hacen los investigadores que ya tienen PhD-, pues la mayor parte de la inversión de Colciencias (364 mil millones) se fue en financiar maestrías y doctorados, por lo que tenía muy poca plata para financiar la investigación posterior.

En todo caso, el problema no solo es de falta de plata, sino de en qué se han invertido los más de dos billones de pesos que ha destinado el fondo de regalías.

Lo que se ha decidido

Tras revisar la información oficial de Planeación Nacional sobre todos los proyectos aprobados en estos cinco años, encontramos que están orientados más a la producción en el corto plazo (con muchos proyectos que difícilmente se adecúan a la guía de Planeación Nacional y Colciencias) que a la investigación en el largo plazo (que son los del pedazo llamado "para saber"). Los posgrados ("para formar) y lo gastado en la educación de niños ("para sensibilizar") también se llevan tajadas importantes.

Además, el agro se lleva un pedazo muy grande de la torta y las ciencias básicas uno minúsculo.

Así se ve en este cuadro en el que se distribuyen los montos entregados en cinco categorías sobre su principal finalidad, que explicamos en el mismo cuadro (haga clic en cualquier barra o pedazo de la torta para conocer más):

La principal conclusión es que casi no se han aprobado proyectos dedicados a la ciencia, muy pocos a la tecnología y algo más a la innovación. La mayor parte de la plata se ha ido a mejorar la productividad, sobre todo en el agro, y a fomentar la educación en ciencias entre niños - objetivos que no son los centrales en un sistema de ciencia, tecnología e innovación.

En el caso de la educación, buena parte de ese dinero se fue al programa Ondas, que creó Colciencias en 2001 y es una de sus grandes apuestas. Inicialmente funcionaba con plata de la Nación, pero ahora usa recursos de regalías, y es enorme: entre 2002 y 2012 apoyó a 2,5 millones de niños a medida que se extendió a todo el país. Y también es exitoso, por lo menos en números: según el informe de gestión de 2015 de Colciencias, superó su meta de apoyar a 300 mil niños y jóvenes, mientras que solo apoyó a 783 jóvenes investigadores e innovadores de su meta de mil, a 40 estudiantes de pregrado en el programa Nexo Global, y a 1.251 empresas a través de diferentes proyectos.

Eso se debe, en buena medida, a que el sistema para escoger a qué se va esa plata es enredado y con un alto componente político.

El esquema

Como contó la Silla en su momento, la intención inicial del Gobierno era darle toda la plata de regalías de ciencia y tecnología a Colciencias para tener un gran fondo que definiera megaproyectos en todo el país. Pero eso le valió críticas de centralismo en el Congreso y al final éste estableció que los proyectos tienen que ser regionales y fruto de un acuerdo entre los gobernadores y la Nación.

Esa regionalización es un arma de doble filo: aunque puede ayudar a “descachaquizar” la ciencia, también significa que departamentos con muy pocos científicos iban a tener acceso más o menos directo al dinero.

Con la ley y los decretos que reglamentaron la reforma, ese esquema semi regionalizado se aterrizó en el llamado Ocad (órgano colegiado de administración y decisión) de ciencia y tecnología, que es el que decide qué proyectos reciben plata de regalías.

En él hay delegados del Gobierno, de los gobernadores y de las universidades, que se entienden como delegados de la comunidad científica. Y para que un proyecto sea declarado viable, como se llama en lenguaje técnico, requiere que dos de los tres voten a favor, lo que le ha dado gran juego tanto a los gobernadores como al Gobierno.

Esos dos jugadores tienen otras funciones claves, que les dan todavía más poder y dejan a los científicos al margen.

Del lado de los gobernadores, ellos son los únicos que pueden presentar proyectos al Ocad, por lo que los científicos (u otros interesados) tienen que armar el proyecto y buscar que un gobernador los acoja. Eso, claro, le da mucho poder a los gobernadores.

Además, el Gobierno decidió que, como las otras regalías, cada departamento tenía un pedazo predefinido de la torta de regalías calculado según indicadores sociales y no su capacidad de hacer ciencia o la necesidad de incentivarla, por lo que cada gobernador se siente dueño de esa plata.

Y ese poder lo refuerza el que son los gobernadores los que eligen a los ejecutores de los proyectos, que por ley deben ser entidades públicas.

En la mayoría de los proyectos las gobernaciones se auto designaron como ejecutores para recibir la plata del fondo de regalías y luego contratar a quienes realmente los ejecutan. Mejor dicho, los científicos que pensaron la idea quedan totalmente a merced de los gobernadores,.

El Gobierno, por su parte, tiene otro poder grande: si Colciencias no le da luz verde a los proyectos que presentan los gobernadores, no pueden ser viabilizados por el Ocad. La idea es que como Colciencias es el que sabe de ciencia y tecnología, se asegura de que los proyectos sí correspondan a ese sector y estén bien formulados. Así Gobierno se reservó el mayor de los poderes, el del veto.

Todo ese sistema ha sido criticado desde que se creó, especialmente por la comunidad científica que señaló que creaba unos incentivos perversos para que la plata termine en proyectos que pueden ser innovadores y mostrar resultados en el corto plazo (lo que le conviene a los gobernadores), pero que no son la investigación y desarrollo que se requiere para que el país realmente despegue.

“El problema de la investigación y el desarrollo es que no es tan tangible. Arroja resultados pero en el largo plazo”, le explicó en 2012 a La Silla Edwin Cristancho, quien estaba encargado del tema en el Planeación Nacional (pues Colicencias estaba en una transición). "Los tiempos políticos son diferentes de los tiempos de la ciencia, la tencología y la innovación", concluye un informe de Fedesarrollo sobre el tema.

Por el otro lado, para los gobernadores el veto de Colciencias era una injerencia excesiva del Gobierno en la destinación de plata de los departamentos.

El sistema arrancó con problemas porque Colciencias devolvía los proyectos y había peleas entre universidades que habían formulado proyectos y gobernaciones que se habían autodesignado como ejecutores para luego contratar a terceros para ejecutarlos. E hizo crisis en 2014, cuando los gobernadores se levantaron del Ocad porque se pelearon con las universidades y el gobierno, que los criticaron por haberse autodesignado ejecutores. Ante eso, en plena campaña reeleccionista el presidente Juan Manuel Santos dijo que había que cambiar la forma en que se repartían esas regalías para facilitarle la vida a los gobernadores, cosa que nunca ocurrió.

Desde entonces, se han ido afinando procedimientos (por ejemplo, Colciencias y Planeación Nacional sacaron el año pasado una guía para que los formuladores y los gobernadores tengan más criterios para saber cuándo un proyecto es de ciencia, tecnología o innovación y cuándo no) pero falta tanto que hoy ni Planeación, que es quien hace el seguimiento a la inversión de regalías, ni Colciencias, que es quien dirige la política de ciencia y tecnología y quien tiene la secretaría técnica del Ocad, tienen un sistema de medición de impacto de los proyectos, ni de trazabilidad de los mismos.

Aunque están trabajando en eso, todavía no hay cómo saber si el proyecto que se aprobó en el Ocad se está implementando de manera fiel a como se formuló, y la única forma de saber quién lo ejecuta realmente es yendo a la gobernación ejecutora, pidiendo todos los documentos del contrato y haciendo trabajo de campo. Es decir, falta mucho para que haya transparencia y una evaluación centralizada de los proyectos.

Además, con las demoras propias de poner en marcha un sistema nuevo, más los roces entre científicos, gobernadores y Colciencias, dos de cada cinco pesos del fondo siguen en los bancos: hay más de 1,5 billones de pesos esperando a que se viabilicen los proyectos para ejecutarlos. Y todo indica que faltan varios meses para que se vuelvan a definir proyectos, pues el cambio de gobernadores ha demorado las decisiones, mientras los nuevos definen sus equipos y todos se empapan del sistema.

No en todas partes es igual

Como los proyectos se entregan por departamento, también revisamos cómo les ha ido a los departamentos, y encontramos conclusiones importantes.

Una es que San Andrés no se nos olvidó, sino que es el único departamento que no tiene un solo proyecto. Y otra que en los departamentos más ricos y con más academia las regalías suelen ser solo una fuente de recursos en los proyectos, lo que hace que allí haya más personas pendientes de su ejecución, mientras que en los otros son casi la única fuente, lo que le pone menos ojos encima a los gobernadores (haga clic sobre cada departamento para obtener más información. Use el filtro a la derecha para obtener más datos).

Por esos problemas es que, para decenas de científicos, hasta ahora se ha desperdiciado la oportunidad que se creó con la decisión del Presidente de destinar el 10 por ciento de las regalías a la ciencia, la tecnología y la innovación.

Por ejemplo, el rector de la Universidad Javeriana, Jorge Humberto Peláez dijo en nuestra Red Líder que “en algunos casos tensiones políticas han generado que buenos proyectos pierdan su respaldo y después de ser aprobados se retiren”; el profesor Jorge Iván González, de la Universidad Nacional, explica que “El alto número de proyectos es una muestra evidente de dispersión y la lectura de los títulos indica que no hay ninguna línea articuladora.”; e incluso el Contralor General, Edgardo Maya, dijo recientemente que “la mayoría de los departamentos del país no cuenta con capacidades científicas propias que les permitan invertir estos recursos de una manera eficiente, eficaz y pertinente."

Acá se puede ver la base de datos con los 271 proyectos.