Pomimo znacznego napływu środków unijnych w ostatnich latach, budowa dróg krajowych nie przebiegała planowo. NIK zauważa, że to bardzo istotne, gdyż infrastruktura drogowa ma zasadnicze znaczenie dla rozwoju oraz polskiej gospodarki, a tym samym wzrostu zatrudnienia i poziomu życia całego społeczeństwa.

Okazuje się jednak, że przy realizacji inwestycji drogowych ujętych w Programach Budowy Dróg Krajowych (PBDK) na lata 2008-2012 oraz 2011-2015 występowały liczne przerwy w kontynuacji wszczętych robót budowlanych, uniemożliwiające ich terminowe zakończenie. Pojawiły się bariery finansowe (uniemożliwiające właściwe finansowanie inwestycji), prawne i administracyjne (związane z częstymi zmianami przepisów oraz występowaniem niezgodności i luk w prawie) oraz organizacyjne (polegające na niewłaściwym przygotowaniu inwestora do realizacji zadań).

W efekcie doprowadziło to do nie osiągnięcia przez Polskę standardów infrastruktury drogowej, takiej jaka istnieje w dawnych krajach członkowskich Unii Europejskiej. Do końca 2012 r. powstało w Polsce łącznie nieco ponad 2100 km nowych dróg krajowych (w tym: 466,1 km autostrad, 734,7 km dróg ekspresowych, 905,4 km pozostałych dróg krajowych), co stanowiło 52 proc. założeń pierwotnych Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2008 - 2012. Wydatki GDDKiA na inwestycje drogowe w tym okresie wyniosły nieco ponad 100 mld zł ze 121 mld zł (ok. 83 proc.) zaplanowanych na realizację wszystkich inwestycji.

Poza tym NIK zauważa, że głównymi problemami był brak stabilnych i przejrzystych przepisów prawnych, ustanawianie obszarów chronionych, długotrwałe postępowania administracyjne, brak właściwego przygotowania pod względem instytucjonalnym i kadrowym, niedoskonałości wewnętrznego obiegu informacji i dokumentów, braki kadrowe, czy brak systemu gromadzenia i przetwarzania danych dotyczących przebiegu realizacji inwestycji. Przez to GDDKiA nie była przygotowana do sprawnej i oszczędnej realizacji inwestycji drogowych, co wpływało na jakość i rzetelność realizowanych zadań.

Zabrakło spójnego systemu gromadzenia i przetwarzania danych na temat przebiegu realizacji inwestycji. Dopiero od kwietnia 2014 r. w GDDKiA zaczął funkcjonować system informatyczny zawierający podstawowe dane dotyczące etapu przygotowania dokumentacji projektowej.

Centrala GDDKiA, aby uzyskać dane dotyczące wynagrodzenia wypłaconego w danym okresie podwykonawcom, liczby uzyskiwanych decyzji w procesie przygotowania inwestycji, aneksów do umów przedłużających czas na ukończenie inwestycji, czy przyczyn opóźnień w realizacji robót lub wzrostu kosztów budowy dróg krajowych, musiała każdorazowo występować do oddziałów o udzielenie tych informacji. Brak odpowiedniego systemu mógł przyczynić się do występowania przypadków podwójnych wypłat wynagrodzeń za wykonane prace.

GDDKiA dokonała takich podwójnych wypłat wynagrodzeń na rzecz podwykonawców, uczestniczących w budowie m.in: autostrady A-1 na odcinku Toruń-Stryków, A-2 na odcinku Stryków-Konotopa, A-4 na odcinku Tarnów-Rzeszów oraz drogi S-69 na odcinku Bielsko Biała-Żywiec. Poszczególnym podwykonawcom wypłacono wynagrodzenie w kwotach od 7,2 do 8 mln zł.

Poza tym w przypadku trzech skontrolowanych inwestycji, w których stwierdzono niedostateczne rozpoznanie terenu, ich koszt wzrósł w sumie o prawie 47 mln zł, a czas realizacji z tego tytułu przedłużono łącznie o dwa lata. NIK zauważa też, że w latach 2011-2015 nie uwzględniono 62 rozpoczętych i niezakończonych inwestycji, na które wydatkowano ponad 339 mln zł. W kwocie tej prawie 13 mln zł stanowiły koszty przygotowania zadań inwestycyjnych, które w związku ze zmianą przebiegu tras dróg krajowych, nie będą już realizowane.

Niska realizacja założeń PBDK na lata 2008-2012 spowodowana była m.in. częstymi zmianami wielkości nakładów finansowych na inwestycje drogowe przewidziane w tych programach. Obecnie obowiązuje „Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023”, uchwalony przez Radę Ministrów w dniu 8 września 2015 r., który przewiduje łączne nakłady finansowe w kwocie ponad 168 mld zł i ma umożliwić m.in. wybudowanie 3900 km autostrad i dróg szybkiego ruchu.

Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o zapewnienie stabilności Programu Budowy Dróg Krajowych w zakresie zaplanowanych do realizacji inwestycji. Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien jak najszybciej stworzyć system umożliwiający bieżący monitoring problemów występujących przy realizacji inwestycji. Do końca 2015 r. liczba dróg szybkiego ruchu w Polsce przekroczyła 3 tys. km.