Rapport viser at Oslos bilfrie sentrum ble torpedert innenifra.

Byrådet i Oslo har hatt et bilfritt sentrum som sitt store prestisjeprosjekt. Det har ført til full intern splid og motarbeidelse fra kommunen selv.

En rapport som byrådet har forsøkt å holde hemmelig beskriver manglende aksept for politiske vedtak. Det trekkes også frem mangel på forståelse og tillit mellom aktører i kommunen som må samarbeide.

Nå kan Nettavisen fortelle historien som en rekke uavhengige kilder forteller er den egentlig er årsaken til at prestisjeprosjektet Bilfritt byliv har forvitret. Det er en historie der idealistiske og ivrige MDG skulle samarbeide med det pragmatiske Arbeiderpartiet.



Kjørte i grøfta i det stille



Nettavisen kunne nylig fortelle at gruppen som fikk ansvaret for gjennomføringen av for prestisjeprosjektet Bilfritt byliv var lagt ned, og at ansvaret ble overført til Plan- og bygningsetaten. Offisielt var det fordi prosjektet var kommet inn i en gjennomføringsfase.

Les også: Oslo har lagt ned organisasjonen bak prestisjeprosjektet Bilfritt byliv



Dramatikken bak det som skjedde var derimot langt større.

Selve nedleggelsen skjedde flere måneder tidligere uten at dette ble kommentert. Ingen pressemelding ble sendt ut. Og det skjedde rett før en ekstern rapport hadde slaktet en rekke av tiltakene som var gjennomført.

En stille kamp mellom Ap og MDG



Da Ap, MDG og SV overtok styringen av Oslo etter valgseieren i 2015, ble det klart at noe av det viktigste de skulle gjøre var å gjøre hele sentrum innenfor Ring 1 bilfritt.

Å sperre av alt innenfor Ring 1 viste seg raskt å være umulig. Dette kartet viser de reviderte planene for hvor det skulle være "Bilfritt byliv".

Til tross for at Arbeiderpartiet har hatt formuleringer om et mer eller mindre bilfritt i sentrum i sitt partiprogram i 15 år, var det aldri tvil om at dette var MDGs store hjertebarn. Miljøpartiet ønsket å gjennomføre radikale endring på svært kort tid: De hadde i hele valgkampen snakket om at de ville ha bilfritt sentrum innen to år.

Formuleringen som ble benyttet i byrådserklæringen var ambisiøs, men også full av forbehold og unntak. Det var dermed uklart hva man egentlig ville:

Sentrum blir triveligere og mer tilgjengelig uten biltrafikk. Byrådet vil gjøre sentrum innenfor Ring 1 bilfritt i løpet av bystyreperioden. Hensyn til forflytningshemmede, varetransport, kollektivtransport, beboere og transport til viktige samfunnsfunksjoner skal ivaretas | Byrådserkæringen fra 2015

Les også: MDG-topp Hanna Marcussen: - Enkelte dager har vært harde

Var redd at radikale tiltak ville være upopulære



Selv om Ap og MDG formelt står samlet bak alle avgjørelser i byrådet, har partiene forskjellige grunnholdninger til fremgangsmåte og hvordan ting skal håndteres.

Det er sjelden disse uenighetene kommer til overflaten, men i forrige uke ble det veldig klart: Etter at Høyre angrep byrådet for å ville innføre bensin- og dieselforbud i Oslo, gikk byråd Lan Marie Berg raskt ut og påpekte at Høyre hadde stemt for det samme som de nå angrep byrådet for. Noen timer senere valgte derfor byrådsleder Raymond Johansen (Ap) å avvise at et slikt forbud var noe Byrådet ønsket.

Les også: Full krangel om bilfritt Oslo sentrum



Innad i Ap var det betydelige avvikende synspunkter på både hva, og hvor fort, et bilfritt sentrum skulle gjennomføres i praksis. Enkelte skal ha vært svært bekymret for at målene MDG jobbet etter var så radikale, og kunne bli så upopulære, at det ville gjøre et gjenvalg umulig.

Ap-politiker fikk styringen på MDGs ansvarsområde



Selv om deler av Ap var skeptisk til hva MDG ville gjøre med sentrum, fikk MDG begge byrådene som naturlig sto nær prosjektet: Lan Marie Berg skulle styre samferdsel og miljø, mens Hanna Marcussen skulle styre byutviklingen.

At noe så viktig skulle skje utenfor Aps kontroll skapte derimot uro i deler av partiet. Få måneder senere ble det klart at kommunaldirektøren i byrådsavdelingen Miljø og samferdsel ikke fikk forlenget sitt åremål. Han ble erstattet av Ap-politikeren Inger-Anne Ravlum, som tidligere har vært statssekretær for Jens Stoltenberg på Statsministerens kontor (SMK).

Det er kommunaldirektøren som i stor grad har det operative ansvaret i byrådsavdelingene. En byrådsavdeling kan sammenlignes med et departement i regjeringen. Kilder som kjenner det indre livet i Oslo-byråkratiet nært, sier at de færreste forstår hvor sentral denne stillingen er. Avgjørelsen om hvem som får stillingen, blir i praksis tatt av byrådslederen.

Les også: Ny rapport: Dommen over Oslo-grepene

En nær umulig oppgave - måtte tenke annerledes



Hele ideen om et bilfritt sentrum var svært kontroversielt. Ingen storby har gjort noe som nærmer seg i omfang. «Verdensrekord i bilfritt byliv» omtaler kommunen det som.

De praktiske utfordringene sto på rekke og rad, og motviljen var stor. Opposisjonen var svært negativ. Det samme var handelsstanden og andre med interesser i sentrum.

Det var åpenbart at et slikt prosjekt ville kreve bred innsats: Man måtte få mange med motvilje til å jobbe sammen. Det var ikke nok at gigantorganisasjonen Bymiljøetaten stengte noen gater for trafikk og fjerne noen parkeringsplasser.

Fjerning av parkeringsplasser på Bislett i Thereses gate var en lærepenge i hvordan man ikke skulle drive byutvikling. Foto: Hege Bjørnsdatter Braaten

Særlig dette med fjerning av parkering hadde Oslo svært dårlig erfaring med tidligere. Det forrige byrådet opplevde selv hvor galt det kunne gå på Bislett da parkeringsplasser brått ble sperret uten andre tiltak. Det skulle unngås ved å aktivt jobbe for at områdene ble tatt ibruk.

Prosjekt bilfritt byliv ble organisert direkte underlagt byrådet, med en styringsgruppe ledet av to byråder.

En liten gruppe skulle gjøre det umulige



Det ble derfor etablert en egen prosjektgruppe underlagt Byrådet, med blant annet Lan Marie Berg og Hanna Marcussen i styringsgruppen. Som prosjektleder valgte man sjefen for Bymiljøetaten Hans Edvardsen, som samtidig sluttet i sin gamle jobb. De fikk med seg en håndfull fagpersoner.

Gruppen skulle lede hele dette store prosjektet. Det inkluderte å koordinere innsatsen mellom forskjellige etater frem til sluttføring i 2019.

Ideen med en egen gruppe var at en egen prosjektorganisasjon skulle skjære gjennom normale byråkratiske prosedyrer. Det var helt nødvendig når man skulle gjøre noe som ble omtalt som umulig, og en hadde hatt god erfaring med slike prosjektgrupper tidligere.

Les også: Arkitekt mener Oslo sentrum ødelegges: - Dette er forsøpling

Fra kraftig motstand til applaus

Denne prosjektgruppen møtte tidlig på vondt blod og personkonflikter i samarbeidet med andre aktører. Prosjektdirektør Hans Edvardsen var ikke bare populær i sin tidligere etat etter at han hadde omorganisert fem kommunale etater til mastodonten Bymiljøetaten. Slike prosesser skaper bølger, og alt fungerte ikke perfekt da han sluttet heller.

Nettavisens kilder sier at han også hadde vært ansett som støttespiller på den tapende siden i en maktkamp i byrådsavdelingen for Miljø- og samferdsel.

Velviljen med prosjektet var derfor ikke utelukkende god verken i Bymiljøetaten eller byrådsavdelingen.

Nettavisen har vært i kontakt med Hans Edvardsen, som ikke ønsker å kommentere saken.

Hans Edvardsen gikk fra å være leder for Bymiljøetaten til å lede prosjektet Bilfritt byliv.

Starten var overraskende god



Det var derfor oppsiktsvekkende da Byrådet høsten 2016 la frem reviderte planer for hvordan Bilfritt byliv i praksis skulle gjennomføres. Planene var vesentlig moderert fra tidligere visjoner. En hadde ganske enkelt tatt hensyn til en del praktiske utfordringer.

Ifølge byrådsdokumenter hadde politikerne på dette tidspunktet allerede slått fast at det ikke var realistisk å oppnå et helt bilfritt sentrum, men en skrev likevel følgende: «Prosjektets utgangspunkt er at arealet innenfor Ring l ikke skal benyttes til privatbilisme. Dette omfatter også beboere og arbeidstakere.»

De nye planene snudde holdningen til både opposisjonen og handelsstanden. De nærmest jublet i en større sak i Aftenposten:

- En seier for fornuften, sa Høyres Eirik Lae Solberg om planen.

- Dette er musikk i våre ører på veldig mange områder. Vi er blitt hørt, byrådet har lyttet til oss, sa sjefen for Oslo Handelsstands Forening Gunnar Larssen.

Ingen hadde regnet med at man skulle komme så godt ut av det. 21 tiltak ble utmeislet og lagt i bestilling, «i linje» som det heter på byråkratisk, fra byrådsavdelingen.

Torpedert av egen etat

Det viste seg raskt at de involverte etatene i Oslo kommune ikke var like positive til tiltakene. Fra starten av var det kjent at Plan- og bygningsetaten hadde ønsket å styre prosjektet selv, men det var spesielt Bymiljøetaten som skal ha satt seg kraftig på bakbeina.

Avhengig av hvem man snakker med, gjorde Bymiljøetaten «ingenting» eller «nesten ingenting» av det de ble bedt om å gjøre. Forklaringene var gjennomgående at ting var "umulig" - og det var ønsker om omkamper om hva som skulle gjøres.

Det handlet blant annet om fjerning av parkeringsplasser på gateplan og gratis utleie av areal for å få liv i gatene. Dette ble det hevdet at EØS-regelverket gjorde umulig, selv om lignende ting ble gjort i København.

Bymiljøetaten ønsker ikke å kommentere hva som skjedde i denne saken, men henviser til Byrådet.



- Etter innspill fra næringslivet i sentrum, fra egne etater og ut fra erfaringer fra andre byer, valgte vi å rulle ut tiltakene gradvis. Noe av utredningsarbeidet som Bymiljøetaten ble bedt om å gjøre høsten 2016, tok lenger tid enn antatt og ble derfor ikke ferdig før årsskifte, sier byråd Lan Marie Berg til Nettavisen.

Full konflikt



Prosjektgruppen reagerte på den manglende viljen til å gjennomføre tiltak. Det ble sendt kraftige advarsler allerede før nyttår om at her møtte man veggen og at man mente Bymiljøetaten motarbeidet prosjektet. Det var også misnøye med at den nye Kommunaldirektøren ikke gjorde jobben sin etter styringsmodellen og oppfølging overfør etaten.

Etter hvert ble det hintet om at ledelsen av etater kanskje ikke burde ha sine stillinger om de ikke ville gjøre jobben de ble satt til å gjøre.

Dette skapte igjen svært dårlig stemning. Det blir fortalt at miljøbyråd Lan Marie Berg ble satt i en svært vanskelig situasjon der hennes egen etat motarbeidet prestisjeprosjekt hun frontet.

Byråd Berg kommenterer ikke denne konflikten overfor Nettavisen, men sier at prosjektets oppgave var «å komme med forslag og bidra til å koordinere samspillet mellom etatene, ikke tildele dem arbeidsoppgaver»

Etter hva Nettavisen forstår skal hun ikke ha blitt informert om de grunnleggende samarbeidsproblemene før det var for sent å løse dem.

Byråd Berg sier følgende om dette: «Jeg har fulgt arbeidet tett hele veien og kjenner meg ikke igjen i en slik beskrivelse.»

Manglende gjennomføring skapte maktkamp



Forsinkelsene førte til at prosjektet Bilfritt byliv anbefalte at den vedtatte gjennomføringen ble utsatt. Et viktig nøkkelpremiss var avklaring om utleie og kreativ bruk av gategrunn ble avklart. Dette handlet om det skulle være aktive eller passive tiltak.

En kilde sier til Nettavisen at dette ble behandlet i hemmelighet (b-notat) av byrådet i februar 2017, men ikke tatt til etterretning, men en ville i stedet gjennomføre enkelte prosjekter.

Byråd Berg mener dette er feil, og at de bare har «hatt til behandling hvordan organiseringen av arbeidet med bilfritt byliv skal være fremover. Utover det verken kan eller vil jeg kommentere diskusjoner i byrådet.»

Denne kunsten på tidligere parkeringsplasser var et av tiltakene. Foto: Jørgen Berge (Nettavisen)

Resultatet ble uansett at byrådsavdelingen valgte å omgå prosjektgruppen. Det ble igangsatt seks prøveprosjekter med i all hovedsak passive tiltak.

Parkeringsplassene skulle ikke fjernes likevel, det ble malt noen prikker på bakken og satt opp noen utekontor og installasjoner.

Utekontor og prikker på asfalten i Øvre Slottsgate i Oslo sentrum. Foto: Paul Weaver (Nettavisen)

Tiltakene var utmeislet av Bymiljøetaten, men ikke anbefalt av prosjektgruppen. Gruppen mente det var umulig å skape mer liv i byen ved ensidige tiltak fra kommunen, og viste til elendig erfaring fra Brussel med lignende tiltak som ble foreslått.

Dessuten blir det påpekt at det viktigste var å finne tiltak som også fungerte på vinteren. Et par utekontor etter modell fra Danmark, var ikke suksessoppskriften i norsk kulde.

Nesten bortkastede tiltak



Resultatet så man noen måneder senere i en rapport fra Sweco. Den viste at en ikke hadde fått til spesielt mye med pilotprosjektene, annet enn at sykkelstativene ble benyttet.

Trafikken var heller ikke redusert. Ifølge analyser av Oslo-trafikken var det ganske enkelt fordi store deler av trafikken i sentrum er såkalt «søketrafikk» - altså biler som leter etter parkeringsplasser på gateplan. Ved å fjerne noen plasser, gjorde man det bare litt mer tidkrevende å finne plass.

Bymiljøetaten fikk også kritikk for å gjøre svært uheldige valg når tiltakene ble satt ut i live.

På toppen av det hele hadde man vært for sent ute med tiltak for å ta ibruk utearealer som ble frigjort - det som hadde vært stridens kjerne i diskusjonen om utsettelse. Dermed fikk man ifølge enkelte en «tapt» sommer.

61,5 millioner kroner var satt av til administrasjon, konsulenter, kommunikasjon og konkrete prosjekter i 2017, uten noe særlig å vise for seg annet enn middels vellykkede pilotprosjekter og noen ansatte.

Prosjektet ble ikke «akseptert» og hadde «manglende tillit»



I sommer fikk kommunen gjennomført en ekstern gjennomgang av styringen av prosjektet av prosjektspesialister fra Metier. Dette endte i en kort rapport som Nettavisen har fått innsyn i kun fordi vi har visst at den har eksistert, og som opprinnelig ble forsøkt unntatt offentligheten som et internt arbeidsdokument.

Den er kort og konsis, og slår fast at lite har fungert etter intensjonen. Den bekrefter konfliktene, at målene for prosjektet er endret underveis, at prosjektgruppen delvis har blitt omgått og ikke minst at det er «vesentlige forskjeller i syn på årsaker og problemstillinger».

Situasjonsbeskrivelse fra Metier sommeren 2017. At noe skjer «i linje», betyr at noe gjøres gjennom vanlige styringsrutiner i kommunen, utenfor prosjektorganisasjonen.

Mest slående er likevel følgende vurdering fra Metier:

Organisering og styringsmodell er ikke tilstrekkelig akseptert eller forstått av aktørene, herunder overordnet gjennomføringsmodell i minst fire faser.

eller forstått av aktørene, herunder overordnet gjennomføringsmodell i minst fire faser. Manglende forståelse for, og bruk av, et styringsdokument har gitt grobunn for uklare mål og forventninger, skiftende prioriteringer, og manglende tillit mellom partene.

I korte trekk: Prosjektet har blitt motarbeidet fra innsiden av kommunen.

Byrådet er derimot ikke enig enig i disse konklusjonene fra prosjektekspertene.

- Bilfritt byliv er nybrottsarbeid. Byrådet har helt fra starten ment at vi må justere planer og tiltak underveis. Gjennomføringen av bilfritt byliv krever aktiv deltakelse fra mange etater organisert under ulike byrådsavdelinger. Det er uttrykk for kompleksitet, ikke manglende tillit, skriver byråd Berg.

Oslo kommune hadde et «handlingsprogram for økt byliv i Oslo sentrum» innenfor den røde streken - og et prosjekt for «Bilfritt byliv» i det fargede området. Førstnevnte var egentlig underlagt sistnevnte, men med bare dels overlappende ansvarsområde.

Kastet de som hadde fått ansvaret



Samtidig som byrådet begynte å jobbe rundt sin egen prosjektgruppe, startet de arbeidet med å avvikle den - uten at prosjektgruppen visste om dette.

Faggruppen fra Bilfritt byliv ble uten forvarsel høsten 2017 innkalt til møte der de ble orientert om at prosjektet legges ned, selv om de hadde blitt ilagt ansvaret helt frem til 2019. Begrunnelsen var offisielt at man gikk over fra planlegging til gjennomføring.

Sommeren 2017 gikk prosjektet over fra planleggingsfase til gjennomføringsfase, gjennom utprøving av seks pilotområder. Dette innebar et økt behov for linjestyring til respektive virksomheter, hovedsakelig Bymiljøetaten, Plan- og bygningsetaten og Kulturetaten, og en tettere involvering av byrådsavdelingene. Det ble på denne bakgrunn vedtatt å reorganisere styringsmodellen for prosjektet, i den hensikt å tilpasse det til kommunens ordinære styringssystem. | Saksfremlegg fra Byrådet

Gruppen har derimot ikke fullført noe sluttdokument som markerte slutten på planleggingen.

Dette er ifølge Nettavisens kilder hvorfor byrådet ikke forsøkte å få positive presseoppslag ut av at man nå var ferdig med planleggingen av sitt prestisjeprosjekt, og startet med gjennomføringen. Det naturlige ville vært flere smilende byråder på forsiden av en lokalavis eller Aftenposten som skrøt av hva hvor langt de var kommet.

Oppsiktsvekkende



Avgjørelsen om nedleggelse fikk flere øyebryn til å heve seg. For det første førte det til at at miljø- og samferdselsbyråden formelt ble fratatt ansvaret for prosjektet. Det i seg selv ble ansett som en kritikk.

Mer oppsiktsvekkende var det at kommunen var avhengig av å jobbe pragmatisk og ubyråkratisk, for å nå det som ble omtalt som «umulige mål» med et bilfritt byliv i en helt annen skala enn noen har forsøkt tidligere. Senest i januar 2017 ble prosjektgruppen omtalt som viktig fordi de skulle utvikle prosjektet «på tvers av etatene og tradisjonell, byråkratisk båstenkning».

Plan- og bygningsetaten er på sin side kanskje det mest byråkratiske kommunen har. De har langt mer erfaring med planlegging enn gjennomføring.

- Det ligger i navnet at Plan- og bygningsetaten primært jobber med planlegging, ikke gjennomføring. En har en egen etat i byen, Eiendoms- og byfornyelsesetaten, som faktisk gjennomfører prosjekter, sier en kilde til Nettavisen.

Målene er ikke ønsket



Det er det ikke alle som er misfornøyd med. Som det står i vedtaket om å omorganisere, signert byrådsleder Raymond Johansen:

Det er ikke realistisk å oppnå et helt bilfritt sentrum. En rekke unntak blir nødvendig. Hensyn til forflytningshemmede, varetransport, kollektivtransport [inkluderer taxi, journ.anm], beboere, nødetater og renovasjon skal ivaretas. [...] transport til viktige samfunnsfunksjoner skal ivaretas. Det skal inntil videre planlegges for tilgang til underjordiske p-hus for offentlig parkering, selv om disse ligger innenfor Ring 1. | Byrådsleder Raymond Johansen i 2017

Dette var en enda tydeligere formulering enn byrådet benyttet i 2016.

Byrådet skulle altså ha et bilfritt sentrum med unntak for alle som har et behov, eller ønsker å parkere.

Dette er noen nyanser mindre ambisiøst enn formuleringen i byrådserklæringen:

Sentrum blir triveligere og mer tilgjengelig uten biltrafikk. Byrådet vil gjøre sentrum innenfor Ring 1 bilfritt i løpet av bystyreperioden. Hensyn til forflytningshemmede, varetransport, kollektivtransport, beboere og transport til viktige samfunnsfunksjoner skal ivaretas | Byrådserkæringen fra 2015

- Kjenner oss ikke igjen

Byrådssekretær for Raymond Johansen, Tor-Henrik Andersen (Ap). Foto: Arbeiderpartiet

Byrådssekretær Tor-Henrik Andersen (Ap) på byrådslederens kontor sier at han ikke kjenner seg igjen i uenigheten mellom Ap og MDG. Han sier at Arbeiderpartiet i Oslo har programfestet bilfritt sentrum i lang tid. I 2003 la partiet inn dette i programmet sitt:

Vi skal gjennomføre sykkelveiplanen som vil gi Oslo et godt sykkelveinett. Vi vil plante trær langs med de store veiene, og ta vare på byens parker, grøntarealer og grønne lunger. Vi vil starte omleggingen til et sentrum fritt for privatbilisme innenfor Ring 1. På sentrale steder skal det bli skjermer som gir informasjon om luftforurensningen hele tiden. For å begrense rushtrafikken, vil vi innføre tidsdiffensierte takster i bomringen. | Oslo Arbeiderpartis program i 2003

- Dette er akkurat den politikken Arbeiderpartiet og byrådet nå gjennomfører i Oslo. At arbeidet med Bilfritt byliv nå opphører som prosjekt og flyttes inn i den ordinære linjeorganisasjonen under ledelse av Plan- og bygningsetaten (PBE), er fordi vi ønsker en enda mer effektiv gjennomføring av arbeidet, og at innsatsen blir tettere koordinert med det øvrige arbeidet for økt byliv i sentrum, skriver Andersen i en e-post til Nettavisen.

- Vi kjenner oss derfor ikke igjen i påstandene om en slik uenighet i gjennomføringen. Byrådet står fullt og helt bak arbeidet med Bilfritt byliv, konkluderer han.

Nettavisen har spurt Byrådsavdelingen for Miljø og samferdsel om samarbeidet mellom byråden og kommunaldirektøren alltid har fungert bra. Det har de ikke svart direkte på.

- Bilfritt byliv er byrådets politikk, og det er ingen partipolitisk uenighet mellom oss i denne saken. Alle våre tre partier har mål om bilfritt sentrum i sine partiprogrammer. Arbeiderpartiet har hatt bilfritt sentrum som mål i sitt program i 15 år og jeg har opplevd full støtte og oppslutning fra dem om dette arbeidet. Jeg kjenner meg derfor overhodet ikke igjen i denne kritikken som framsettes, skriver Berg, som ikke lenger har ansvaret for prosjektet.