E o debate sobre incluí-los ou não na reforma da previdência

Um dos temas mais polêmicos no atual estágio da reforma da previdência é a questão dos estados. Em particular, a questão é saber se os funcionários públicos dos estados devem ser incluídos nas mesmas regras dos funcionários públicos da União.

Não é uma questão trivial, pois gera um conflito entre, de um lado, a questão fiscal e, de outro, o pacto federativo. Incluir os estados na reforma da previdência aumentaria enormemente a poupança geral, mas atacaria de frente a idéia de federalismo e autonomia. Mais Brasília ou mais Brasil.

Tudo se torna ainda mais grave por conta da tradição da União de socorrer estados com sérios problemas fiscais. A experiência histórica já demonstrou que, cedo ou tarde, o desequilíbrio dos governos estaduais sempre acaba nos cofres federais, sob forma de assunção e reestruturação de dívidas, pacotes de ajuda etc. (Sobre isso, eis uma notícia recente).



Sendo assim, é uma ilusão acreditar que não haverá repercussões sobre as contas do governo central em um horizonte não muito distante caso estados não sejam incluídos na reforma da previdência. O risco de governadores fugirem do custo político da reforma na esperança de mandar a conta para a União é real.

Por outro lado, incluir os estados nas regras da União por decisão do Congresso Nacional é apostar no modelo "one size fits all", no qual cabe a Brasília decidir o que é bom para os estados.

O que fazer?

Os números

Para jogar uma luz no problema, busquei os dados da Instituição Fiscal Independente sobre as finanças estaduais (link aqui).

Ali, é possível encontrar várias informações sobre as contas dos estados — entre elas, os gastos com pessoal ativo e inativo, os resultados previdenciários e as receitas correntes de cada estado.

O último ano completo é 2017, por isso toda a análise deste artigo será feita com referência a 2017.

Naquele ano, o déficit da Previdência em todos os estados foi de R$ 79 bilhões. Para referência do leitor, o déficit do Regime Geral de Previdência Social (RGPS, trabalhadores da iniciativa privada) em 2017 foi de R$ 184 bilhões, e o déficit previdenciário dos servidores da União foi de R$ 86 bilhões. (Sobre esses números para 2016, veja esta ótima reportagem).

Como o leitor pode observar, estamos falando de valores relevantes. Dos R$ 79 bilhões de déficit nos estados, a região Centro-Oeste responde por R$ 4,9 bilhões; a região Nordeste, por R$ 12,8 bilhões; a região Norte, por R$ 623 milhões; a região Sudeste, por R$ 46,5 bilhões; e a região Sul, por R$ 14,3 bilhões.

A figura abaixo mostra o déficit de cada estado e o DF. Repare que Roraima, Tocantins e Rondônia, estados jovens, apresentam superávit nas contas previdenciárias.





Gráfico 1: déficit/superávit da previdência dos servidores públicos de cada estado da federação

O valor do déficit por estado oferece uma dimensão do problema, mas não é adequado para comparações.

É natural que estados maiores e mais ricos — por exemplo, São Paulo — tenham déficits maiores. Para facilitar a comparação, vamos dividir resultado previdenciário pela receita corrente de cada estado. Esse procedimento mostra quanto cada estado está gastando para cobrir a diferença entre receitas e despesas previdenciárias como proporção do quanto o estado arrecada.

Mal comparando, é como analisar o gasto de uma família como proporção do salário desta família. A figura abaixo mostra a relação entre resultado previdenciário e receitas correntes para cada estado e o DF.





Gráfico 2: resultado previdenciário em relação à receita corrente de cada estado

Repare que, uma vez ajustado pela receita corrente, o déficit de São Paulo fica bem menos em destaque do que na figura anterior. É como dizer que São Paulo gasta mais, mas tem mais dinheiro para pagar. O déficit previdenciário de São Paulo toma pouco mais de 10% da receita corrente do estado, o que não deixa de ser preocupante.

Neste quesito, o campeão de déficit previdenciário é o Rio de Janeiro. Cerca de 20% da receita corrente do estado vai para cobrir o déficit previdenciário.

O clube dos que usam mais de 15% da receita corrente para cobrir déficit previdenciário ainda inclui Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e Santa Catarina.

Outro exercício interessante é focar apenas na receita tributária dos estados e observar o resultado previdenciário como proporção do que o estado de fato arrecada (lembre que a receita corrente inclui as transferências da União). A figura abaixo mostra esse indicador.





Gráfico 3: resultado previdenciário em relação à receita tributária (exclui as transferências da União) de cada estado

Repare que, por este quesito, Sergipe e Rio Grande do Norte ultrapassam o Rio de Janeiro. Com efeito, nestes estados, mais de 40% da arrecadação vai para cobrir o resultado da Previdência. Rio de Janeiro (33%), Minas Gerais (33%), Paraíba (31%) e Rio Grande do Sul (30%) completam o clube dos estados que usam mais de 30% do que arrecadam para bancar o déficit da Previdência de seus servidores.

Um último exercício que pode ajudar a entender o problema é comparar o que cada estado gasta com pagamento de inativos e ativos. A figura abaixo mostra essa relação.





Gráfico 4: proporção de gastos com inativos em relação aos gastos com ativos

Aqui o leitor pode entender o tamanho do problema do Rio de Janeiro: o estado gasta com inativos 1,6 vez o que gasta com ativos. Isso mesmo: para cada R$ 100 que o Rio de Janeiro gasta com servidores ativos, o gasto com servidores inativos é de R$ 160.

Em número fechados: no ano de 2017, o estado do Rio de Janeiro gastou R$ 15,1 bilhões com pessoal ativo e R$ 23,6 bilhões com pessoal inativo.

Minas Gerais é o segundo pior, mas, em relação ao RJ, está até bem, pois ainda gasta menos com inativos do que com ativos. Junto com MG, os estados de Rio Grande do Norte, Santa Catarina, Bahia, Rio Grande do Sul, Sergipe e Paraíba também gastam com inativos mais de 50% do que gastam com ativos.

Presente e futuro

A análise das figuras anteriores sugere que os estados apresentam situações diferentes em relação à questão previdenciária.

Em estados mais jovens, como Roraima, Tocantins e Rondônia, o problema previdenciário ainda está no futuro; em estados como Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Norte, o problema já é uma realidade.

A figura abaixo tenta ilustrar os grupos de estados.





Gráfico 5: no eixo vertical, o resultado previdenciário em relação à receita corrente de cada estado; no eixo horizontal, a proporção de gastos com inativos em relação aos gastos com ativos

O grupo que parece mais problemático apresenta gasto com inativos acima de 50% do gasto com ativos e um déficit previdenciário que compromete mais de 10% da receita corrente.

Neste grupo estão Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte, Santa Catarina, Sergipe e Paraíba.

Na outra ponta está o grupo em que a questão previdenciária é menos urgente: Roraima, Rondônia, Tocantins e Amapá. Repare que este grupo é composto por estados criados na Constituição de 1988, o que sugere que a falta de problemas pode ser por falta de tempo para a Previdência virar um problema e não necessariamente porque o regime de previdência destes estados é sustentável no longo prazo.

Os outros estados ficam no grupo intermediário, com destaque para a Bahia, que apresenta um preocupante gasto com inativos superior a 50%.

Solução

De um lado, os números analisados sugerem que existem diferenças entre os estados que podem justificar que cada estado defina seu próprio regime de previdência.

De outro, a urgência do problema fiscal e o risco de a União ter de salvar estados que não fizerem reformas — que não necessariamente serão os que estão no grupo menos problemático — recomenda que o Congresso imponha as regras dos servidores da União para os servidores de todos os estados.

O que fazer?

Se existir escolha, o ideal seria incluir os estados na reforma. Seria uma escolha muito mais por necessidade do que por convicção, uma vez que defendo o fortalecimento da autonomia dos estados, reduzindo os poderes da União no pacto federativo.

Entretanto, como parece que não existe escolha, talvez seja a oportunidade de confiar mais na descentralização e começar a cobrar dos governadores medidas para equilibrar a previdência nos estados que governam.

De toda forma, seria recomendável incluir no atual plano de ajuda aos estados uma cláusula com parâmetros explícitos de equilíbrios financeiro e atuarial do regime previdenciário de cada estado. Quem não atingir esses parâmetros não recebe ajuda.