Jürgen Osterhammel Jürgen Osterhammel Zur Person ist Professor für Neuere Geschichte an der Universität Konstanz. juergen.osterhammel@uni-konstanz.de

Zur Geschichte des Freihandels

Die Geschichte des Freihandels lässt sich nicht simpel als eine kontinuierliche und stetige Entwicklung erzählen, die in der Gegenwart kulminiert. Dies liegt vor allem daran, dass man unter "Freihandel" verschiedene Dinge verstehen kann, die nur locker miteinander zusammenhängen.



Erstens lässt sich von einem "freien" Warenaustausch in der Geschichte überall dort sprechen, wo politische Machthaber keinen Zugriff auf Geschäfte haben. Seit es den Staat gibt, haben Herrscher und ihre Bürokraten in allen Zivilisationen versucht, Handel zu kontrollieren und von ihm zu profitieren. Monopolerträge und Zölle gehören zu den ältesten Einnahmequellen von Obrigkeiten. Chancen für freien Handel haben sich über Jahrtausende hinweg von Fall zu Fall immer wieder aus dem Konflikt zwischen Händlern und Herrschern ergeben. Wir haben es hier mit einer Fülle von Praktiken und von einzelnen historischen Situationen zu tun, über die man verallgemeinernd nur sagen kann, dass Handel in der Geschichte fast immer in Politik und Gesellschaft "eingebettet" und gegenüber Eingriffen von außen verwundbar war. Das jüngste Beispiel dafür boten die sozialistischen Planwirtschaften des 20. Jahrhunderts.



Zweitens gibt es bis heute den Freihandel als System oder auch "Regime". Dieses System ordnet das Marktgeschehen und unterwirft es einheitlichen Regelungen. Solche Regelungen gehen ebenfalls von Regierungen aus, aber nicht als Ad-hoc-Manipulation von Handelspraxis, sondern als "Außenhandelspolitik" und in einer doppelten juristischen Form: einerseits in Gestalt einzelstaatlicher Zollgesetze, die ein Staat zur Regelung jenes Warenverkehrs erlässt, der als Import (in geringerem Maße auch als Export) die Grenzen seines Souveränitätsraums kreuzt, andererseits als Handelsverträge zwischen Staaten. Beides hängt eng miteinander zusammen, sodass sich bei Freihandel in diesem zweiten Sinne stets innen- und außenpolitische Aspekte durchdringen. Als System und internationale Vertragsordnung ist Freihandel ein relativ neues Phänomen der Weltgeschichte, das in Europa entstand und sich von dort aus über den Globus ausbreitete. Es gibt ihn erst seit der Mitte des 19. Jahrhunderts.



Drittens lässt sich Freihandel als eine wirtschaftspolitische Lehre und Doktrin verstehen. Man findet sie spurenweise in Schriften von europäischen Ökonomen seit dem 17. Jahrhundert. Diese Theoretiker wandten sich gegen die damals herrschende Lehre des "Merkantilismus" und versuchten, die Herrschenden davon zu überzeugen, dass es im Interesse des Staates liegt, den Handel bei möglichst wenig behördlicher Steuerung Privatleuten zu überlassen. Dahinter steht die im 18. Jahrhundert neu aufkommende doppelte Vorstellung, dass Märkte sich erfolgreich selbst regulieren und eine Volkswirtschaft "wachsen" kann. Wenn die Liberalisierung zur Ausweitung des Handels führe, könne der Staat durch eine prozentual geringere Abschöpfung mindestens ebenso hohe Einnahmen erzielen wie durch hohe Belastungen, die den Warenverkehr einschnüren.



Einzelne Ökonomen hatten verschiedentlich großen Einfluss auf die Gestaltung von Handelsregimen. Dennoch bildet dieser ideengeschichtlich-theoretische Strang eine teilweise separate Geschichte. Denn Freihandelsordnungen lassen sich nicht als unmittelbare Umsetzungen ökonomischer Lehrmeinungen in Gesetzgebung begreifen. Dies liegt generell daran, dass man für keine Epoche den Einfluss von Experten auf Politiker überschätzen sollte.



Zwei weitere Aspekte sind zu bedenken: Zum einen hat jedes Außenhandelsgesetz eine fiskalische Seite; es betrifft nicht nur ein philosophisches Abstraktum wie die "Freiheit" des Handels, sondern hat direkten Einfluss auf die Staatsfinanzen. Die Entscheidung darüber lässt sich kein Staat von Nichtpolitikern aus der Hand nehmen. Zum anderen sind Zölle stets in hohem Maße kontrovers und politisch umkämpft gewesen. In den vergangenen Jahrzehnten waren die Europäer so sehr an Freihandelsverhältnisse auf ihrem eigenen Kontinent gewöhnt, dass sie Zollfragen als administrative Selbstverständlichkeit betrachteten und deshalb ignorierten. Kein Wahlkampf wird heute um das Thema von Einfuhrzöllen geführt.



Im 19. Jahrhundert war dies anders. Damals war der Öffentlichkeit bewusst, dass Außenhandelsregime mit bestimmten Interessen verbunden sind. Landwirte und Industriefabrikanten, Konsumenten und Produzenten verteidigten Interessen, die oft diametral gegeneinander standen. Auch ist es heute in wohlhabenden Ländern schwer zu verstehen, dass die Preise von Grundnahrungsmitteln eine fundamentale politische Tatsache sein können. Auf diese Preise wiederum kann ein Zollgesetz mitunter drastische Auswirkungen haben. Aus all diesen Gründen ist die reine ökonomische Theorie des Freihandels immer in tagespolitische Auseinandersetzungen hineingezogen worden. Auch "Handelskriege" zwischen Staaten, die stets primär mit zollpolitischen Instrumenten ausgetragen werden, folgen eher einer politischen als einer wirtschaftlichen Logik. Sie werden oft auch dann geführt, wenn sie ökonomischer Rationalität widersprechen.



Erst die in den Jahren 2014 bis 2016 stürmisch geführten Auseinandersetzungen um das Transatlantische Freihandelsabkommen (TTIP) haben Handelsfragen nach langer Zeit wieder auf die Tagesordnung der politischen Debatte gesetzt. Der neue Protektionismus der USA unter Präsident Donald Trump garantiert dem Thema ebenso anhaltende Aufmerksamkeit wie der Versuch des Vereinigten Königreichs, sich vom angeblichen Vertragszwang der europäischen Handelsordnung zu befreien. Gerade im Lichte der Brexit-Politik ergeben sich bemerkenswerte Rückbezüge zur Geschichte. Denn "Free Trade" war ursprünglich ein britisches Projekt.



Freihandelsrevolution und erste Globalisierung Programm und Praxis des Freihandels entstanden im frühviktorianischen Großbritannien nicht – wie man gelegentlich liest – als doktrinäre Realisierung der aus dem 18. Jahrhundert stammenden Theorien von Adam Smith, sondern aus einer komplizierten politischen Gemengelage. Aus primär innenpolitisch motivierten Entscheidungen in einem einzigen Land, das damals die leistungsfähigste Industrie- und Handelsnation der Welt war, erwuchs schließlich eine neue internationale Wirtschaftsordnung.



Nach dem Ende der napoleonischen Kriege 1815 wurden in Großbritannien bestehende Einfuhrzölle auf Getreide durch die sogenannten Corn Laws weiter erhöht, um den Interessen der Landwirtschaft, vor allem der adligen Großgrundbesitzer, entgegenzukommen. Dies bedeutete jedoch gleichzeitig, dass sich die Lebenshaltung in den rasch wachsenden Städten verteuerte. Die Zollfrage betraf also einen großen Teil der britischen Gesellschaft, die ohnehin in der Zeit der Frühindustrialisierung tief gespalten war. Als 1837 eine Wirtschaftskrise ausbrach, machten viele in der aufstrebenden Mittelschicht die Corn Laws dafür verantwortlich – die Arbeiterklasse war damals noch nicht wahlberechtigt und daher von geringem politischen Gewicht.



1839 bildete sich unter der Führung des Unternehmers Richard Cobden und des späteren Parlamentsabgeordneten John Bright die Anti-Corn Law League, die zu einer der einflussreichsten Lobbyvereinigungen der Epoche wurde. Sie setzte innerhalb wie außerhalb des Parlaments ein reiches Arsenal an Agitationsmitteln ein und argumentierte sowohl interessenpolitisch – denn Unternehmer wie Arbeiter waren gleichermaßen an niedrigen Nahrungsmittelpreisen interessiert – als auch moralisch: Die Corn Laws symbolisierten in den Augen ihrer Gegner ein veraltetes System der Einschränkung der freien Marktkräfte durch irrationale "Monopole". Hier verschafften sich sowohl die neue Wissenschaft der politischen Ökonomie als auch eine christlich begründete Moralisierung der Politik Geltung.



Als 1845 in Irland, das damals zum Vereinigten Königreich gehörte, eine schwere Erntekrise ausbrach, die in Irland selbst zu einer Hungersnot und in England zu Versorgungsengpässen führte, setzte Premierminister Sir Robert Peel 1846 mit einer knappen parlamentarischen Mehrheit die Aufhebung der Getreidezölle durch. Nach einer Übergangszeit trat diese Maßnahme 1849 in vollem Umfang in Kraft. Die Verteidiger des Protektionismus gaben sich geschlagen. In den 1850er Jahren wurde ein zunehmend auf andere Bereiche ausgeweiteter Freihandel allmählich zum parteiübergreifenden Konsens der britischen Politik. Mit jedem Jahreshaushalt wurden die Zölle weiter reduziert.



Diese Maßnahmen waren Teil eines umfassenden Pakets liberaler Politik. Ebenfalls dazu gehörten das Währungssystem des Goldstandards, das Zurückfahren der Staatsausgaben auf ein für polizeiliche und militärische Zwecke unerlässliches Minimum ("Nachtwächterstaat"), eine möglichst gewaltarme nationale und imperiale Interessenwahrnehmung in Übersee ("Empire on the Cheap") und die Senkung der Einkommensteuer: eine Politik, die vor allem von dem langjährigen Premierminister William Ewart Gladstone repräsentiert wurde, dem neben Richard Cobden einflussreichsten "Free Trader" des 19. Jahrhunderts.



Das Ziel eines schlanken Staates, der ein zwangsläufiges Pendant des Freihandels war, entsprang bei Gladstone nicht – wie bei einigen Republikanern heute in den USA – einer fanatischen Staatsverachtung, sondern wesentlich der Überlegung, dass ein Staat, der wenig reguliert und wenig zu verteilen hat, nicht so leicht zur Beute von Interessengruppen werden kann: ein weiteres Beispiel für die enge Verschränkung von Innen- und Außenpolitik. Dieses politische Motiv trat zu der ökonomischen Erwartung hinzu, dass Freihandelsliberalismus der beste Garant für wirtschaftliches Wachstums sei.



Ohne dazu von Großbritannien gezwungen zu werden, bewegten sich andere Handelsnationen in die gleiche Richtung: Die USA kamen bereits 1846 der zu erwartenden britischen Zollsenkung mit dem sogenannten Walker Tariff zuvor, der die Zölle auf breiter Front reduzierte und bereits in kurzer Zeit die erwünschte Wirkung zeigte: Das Handelsvolumen stieg so rasch, dass sich die absoluten Zolleinnahmen des Staates deutlich erhöhten.



Eine andere Reaktion auf die sich anbahnende britische Freihandelspolitik wäre ein verstärkter Zollschutz junger und noch nicht weltmarkttauglicher Industrien gegenüber der übermächtigen britischen Konkurrenz gewesen. Dies war eine Strategie, die der schwäbische Ökonom Friedrich List 1841 in seinem Hauptwerk "Das nationale System der politischen Ökonomie" empfahl. List war allerdings kein Gegner transnationaler Verflechtung. Er schlug einen reichhaltigen "Mix" wirtschaftspolitischer Maßnahmen vor, mit dem nachholende Ökonomien ihre Stellung in der Weltwirtschaft optimieren konnten. Er sprach lieber von "Erziehungszöllen" als von "Schutzzöllen". Für Deutschland war List außerdem ein Vorkämpfer des 1834 geschaffenen Zollvereins. International einflussreich wurden seine Theorien lange nach seinem Tod für die Entwicklungsstrategien von Nachzüglern.



1860 vollendeten die politischen Institutionen in Großbritannien die 1846 begonnene "Freihandelsrevolution" mit der Entscheidung, alle Zölle abzuschaffen, die mit einzelnen Nationen auf der Basis von Gegenseitigkeit eingeführt worden waren. Die Entscheidung war unilateral und nicht an Gegenleistungen gebunden. Es blieben nur einige politisch harmlose Einfuhrzölle für etwa 20 Luxusgüter wie Tabak, Tee, Bier oder Wein, die in der Art von Konsumsteuern der Sicherung der Staatseinnahmen dienten.



Damit war im Prinzip – und bald weitgehend auch in der Praxis – dreierlei erreicht: Erstens war das heute von radikalen Marktliberalen erneut angestrebte Ziel von "Global Free Trade" auf dem Papier realisiert. Zweitens entfiel der Zoll als Steuerungsinstrument der Handels- und damit auch der Außenpolitik. Die führende Industrie- und Handelsmacht der Welt machte keine Deals mehr. Damit sollten sich auch die langwierigen und umständlichen bilateralen Vertragsverhandlungen erübrigen, die den dünn besetzten diplomatischen Dienst des Vereinigten Königreichs jahrzehntelang beschäftigt hatten. Drittens änderte das britische Weltreich seinen Charakter, denn die traditionelle Bevorzugung der Kolonien (imperial preference), die diesen den Zugang zum Markt der britischen Inseln erleichterte, wurde aufgehoben. Umgekehrt endete die Abschottung der Kolonien: Die britischen Kolonien wurden für Waren, Schiffe und Menschen aus Drittstaaten geöffnet.



Marktintegration und "Freihandelsimperialismus" Auf diese Weise entstand in Europa etwa zwischen 1846 und 1860 erstmals ein "gemeinsamer Markt", an dem außer dem Zarenreich alle größeren europäischen Staaten teilnahmen. Ironischerweise geschah dies aber nicht, wie "Unilateralisten" in Großbritannien es sich vorgestellt hatten, durch eine automatische Kettenreaktion in Imitation des unwiderstehlichen Beispiels der Briten. Ohne Verträge ging es nicht: 1860 schlossen Großbritannien und das Frankreich des Kaisers Napoleon III., der sich davon eine Belebung der schwächelnden französischen Wirtschaft versprach, den Cobden-Chevalier-Handelsvertrag – benannt nach Richard Cobden und seinem französischen Hauptverhandlungspartner Michel Chevalier. Cobden sah den Vertrag zusätzlich als eine gute Gelegenheit, ökonomische Vernunft in Europa zu verbreiten und erzieherisch im Sinne des Liberalismus zu wirken. Innerhalb weniger Jahre folgten 56 weitere Verträge, die bilateral zwischen europäischen Regierungen ausgehandelt wurden und erstmals eine internationale Marktordnung schufen. Über die Meistbegünstigungsklausel, den zentralen Mechanismus des Systems, kamen alle Teilnehmer am Cobden-Chevalier-Netzwerk in den Genuss der jeweils günstigsten Regelung, die irgendwo vereinbart wurde.



Welche Länder und welche gesellschaftlichen Gruppen innerhalb der einzelnen Länder von dieser neuen Ordnung in welcher Weise profitierten, bleibt unter Wirtschaftshistorikern umstritten. Entscheidend ist, dass ein solch beispielloses Vertragsgeflecht überhaupt zustande kam. Es gab allerdings keinen multilateralen Vertrag und keine übergeordnete Instanz, also so etwas wie eine supranationale europäische Handelsorganisation, die das Funktionieren des Systems überwachte und garantierte. Es war deshalb instabil und krisenanfällig.



Der Freihandel war bereits bei Cobden der Grundidee nach ein Projekt von globaler Reichweite. Was aber, wenn Staaten außerhalb Europas seine Vorzüge nicht einsahen? Mit den jungen Staaten Lateinamerikas, die sich während der Unabhängigkeitsrevolution (1808 bis 1826) als Republiken beziehungsweise Monarchien (Brasilien) von Spanien und Portugal gelöst hatten, schloss London schon früh einseitige Freihandelsverträge, die aber bereits nach 1850 überflüssig wurden, weil die Eliten des Kontinents von sich aus an möglichst engen wirtschaftlichen Beziehungen mit Großbritannien interessiert waren.



China und Japan hingegen hatten traditionell ihre Außenwirtschaftsbeziehungen strikt kontrolliert und Ausländern keinen freien Marktzugang gewährt; Außenhandel wurde über staatlich lizenzierte Kaufleute abgewickelt. Diese großen Länder wurden von Großbritannien durch den Einsatz von Gewalt (Opiumkrieg gegen China, 1839 bis 1842) oder von US-Amerikanern und Briten gemeinsam durch deren Androhung (sogenannte Öffnung Japans, 1853 bis 1858) gezwungen, auf ihre Zollhoheit zu verzichten und ausländische Waren zu einem nominellen Niedrigzoll in ihre Länder zu lassen. Zumindest in den 1840er und 1850er Jahren wurden Freihandelsziele also durchaus auch mit unfriedlichen Mitteln durchgesetzt. Sie wurden in oktroyierten Dokumenten festgeschrieben, die man zu Recht als "ungleiche Verträge" bezeichnete; der Nationalismus in China und Japan entstand nicht zuletzt aus dem Kampf um die Abschaffung dieser Souveränitätsfesseln. Andere Varianten eines "Freihandelsimperialismus" wurden gegenüber dem Osmanischen Reich, Ägypten oder Siam (heute Thailand) praktiziert. Manche Länder, so der Grundgedanke, müssten zu ihrem Glück als Mitglieder der "Familie zivilisierter Völker" gezwungen werden.



Freihandel versus Protektionismus Die klassische Zeit des Freihandels endete in Europa bereits in der zweiten Hälfte der 1870er Jahre. Angesichts billiger Importe von Getreide aus Nordamerika und Russland kehrten fast alle europäischen Staaten – Großbritannien blieb eine große Ausnahme – zu Schutzzöllen zurück. Auch verschiedene Industrien verlangten von der Politik nun erfolgreich die Abwehr von Konkurrenzbedrohungen, sodass ein umfassender Zollschutz zum Normalzustand wurde. Als in den 1890er Jahren die gesamteuropäische Wirtschaftskrise überwunden war, wurde die frühere Freihandelsordnung nicht wiederhergestellt.



Während der beiden Jahrzehnte, die bis zum Beginn des Ersten Weltkriegs 1914 blieben und die man als die erste große Welle der Globalisierung bezeichnen kann, war Protektionismus in den unterschiedlichsten Formen an der Tagesordnung. Globalisierung, verstanden als Intensivierung und Verdichtung weltweiter Migrations-, Handels-, Finanz- und Informationsströme, stand also nicht im Gegensatz zu wirtschaftlichem Nationalismus. Allerdings waren die Zolltarife vor 1914 im Durchschnitt wesentlich niedriger gewesen, als sie es nach dem Ersten Weltkrieg waren. Auch zerfiel die Weltwirtschaft noch nicht in Blöcke, wie es in den 1930er Jahren geschehen sollte. Vor 1914 waren die Wirtschaftspolitiker aller Länder bestrebt, sich mit der führenden Weltwirtschaftsmacht Großbritannien zu arrangieren, deren Banken den Mittelpunkt des globalen Finanzwesens bildeten.



Trotz der teilweisen Rückkehr zu protektionistischen Praktiken verstummten vor 1914 deshalb starke freihändlerische Kräfte, meist verbunden mit liberalen Parteien, in den politischen Arenen der Nationalstaaten nicht. Auf beiden Seiten des Atlantiks blieb die Zollpolitik ein zentrales Thema und "eine nationale Frage von hohem Symbolwert". In den USA, die in den 1890er Jahren zur leistungsfähigsten Volkswirtschaft der Welt aufgestiegen waren, brachen Konflikte auf, die auch heute noch (oder wieder) zu erkennen sind. Keineswegs standen sich dabei Freihändler und Protektionisten parteipolitisch sauber sortiert gegenüber. Ein charakteristischer Riss verlief durch die Republikanische Partei, die insgesamt protektionistisch eingestellt war, zwischen denjenigen, die sich auf den eigenen Kontinent zurückziehen und den Heimatmarkt abschotten wollten, und den Befürwortern einer expansiven Imperialpolitik, denen es darum ging, Handelsverträge, bei denen die USA der dominierende Partner waren, als Instrumente zum Ausbau der eigenen Weltmachtposition zu nutzen. Es wäre deshalb zwischen defensiven und offensiven Spielarten von Protektionismus zu unterscheiden, wie sie auch in der heutigen amerikanischen Politik zu finden sind. Allerdings können sich nur starke Wirtschaftsmächte beide Optionen offenhalten.



Es ist heute üblich geworden, pauschal vom "liberal-kapitalistischen" beziehungsweise "anglo-amerikanischen" Westen zu sprechen. Dabei wird leicht übersehen, dass die USA im Zeitraum vom Sezessionskrieg (1861 bis 1865) bis zur Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre niemals so stark dem Freihandel verpflichtet waren wie das Vereinigte Königreich. Die USA standen in ihrer protektionistischen Grundstimmung den Kontinentaleuropäern näher als den Briten. Nur in Großbritannien wurde Free Trade über die politischen Parteien hinweg zu einem allgemein anerkannten Merkmal des Verständnisses von Demokratie. Free Trade – in dieser Hinsicht mit "Freihandel" nur unzulänglich übersetzt – war weitaus mehr als bloß ein Bündel außenwirtschaftlicher Gesetze und Maßnahmen, es war ein Lebensgefühl und ein Element von nationaler Identität – von Britishness, das in allen Schichten der Bevölkerung verwurzelt war. Auch als mit dem Ersten Weltkrieg die wirtschaftliche Führungsstellung Großbritanniens endete, hielt sich noch für einige Jahrzehnte ein gewissermaßen universales Selbstbewusstsein: Großbritannien besaß nicht nur – bis etwa 1960 – das größte aller Imperien, es hatte auch unter dem Motto "Free Trade" seit Cobden und Gladstone eine Rolle als großzügiger Hegemon gespielt, dessen Weltwirtschaftspolitik nicht nur den eigenen Interessen diente, sondern der globalen Allgemeinheit zugutekam. Man hat deshalb treffend vom "Kosmopolitismus des Freihandels" gesprochen.

