Χωρίς πολεοδομικό σχεδιασμό εξακολουθεί να βρίσκεται περισσότερη από τη μισή Ελλάδα. Στα 17 χρόνια που ίσχυσε το προηγούμενο νομικό πλαίσιο για την εκπόνηση των γενικών πολεοδομικών σχεδίων ολοκληρώθηκε μόλις το 16% των μελετών που ανατέθηκαν, ενώ ακόμα 31% βρίσκεται σε εξέλιξη. Χαρακτηριστικό είναι ότι το πρώτο γενικό πολεοδομικό σχέδιο εγκρίθηκε… 10 χρόνια μετά την ψήφιση του νόμου! Με το δε ισχύον εδώ και μια διετία πλαίσιο, που βρίσκεται υπό τροποποίηση, δεν εγκρίθηκε κανένα νέο πολεοδομικό σχέδιο, αφού δεν είχαν καθοριστεί οι απαραίτητες προδιαγραφές.

Ο πολεοδομικός σχεδιασμός στη χώρα μας παραμένει δύσκαμπτος, πολύπλοκος, δυσλειτουργικός και με μικρή εφαρμοσιμότητα. Στο συμπέρασμα αυτό καταλήγει μελέτη που εκπόνησε στέλεχος της διοίκησης, η αρχιτέκτων Σουλτάνα Βεζυριαννίδου (η οποία εργάζεται στη διεύθυνση Περιβάλλοντος και Χωρικού Σχεδιασμού της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Μακεδονίας- Θράκης) και η οποία έχει παρουσιαστεί σε συνέδρια για τον χωρικό σχεδιασμό. Η μελέτη εξετάζει το κατά πόσον εφαρμόστηκε ο ν. 2508, που διαδέχθηκε την Επιχείρηση Πολεοδομικής Ανασυγκρότησης του Τρίτση (ν. 1337/83) και καθόρισε τον πολεοδομικό σχεδιασμό στη χώρα μας από το 1997 έως το 2014. Η μελέτη αφορά όλη την Ελλάδα εκτός Αττικής, λόγω των διαφορετικών μητροπολιτικών χαρακτηριστικών της περιφέρειας, σε συνέχεια αναλόγων μελετών του Τεχνικού Επιμελητηρίου (2004, 2009).

Ας δούμε λοιπόν πόσο προχώρησε ο πολεοδομικός σχεδιασμός στα 17 χρόνια εφαρμογής της νομοθεσίας. Σύμφωνα με τη μελέτη, μόλις το 16% των δημοτικών ενοτήτων της χώρας απέκτησε εγκεκριμένο γενικό πολεοδομικό σχέδιο (ΓΠΣ) ή σχέδιο χωρικής και οικιστικής οργάνωσης ανοιχτής πόλης (ΣΧΟΟΑΠ). Ακόμα 31% της χώρας έχει μελέτες σε εξέλιξη, σημαντικό μέρος των οποίων πρέπει να ολοκληρώνεται λόγω της χρηματοδότησής τους από το ΕΣΠΑ (η μελέτη επικαιροποιήθηκε το καλοκαίρι του 2015). Ετσι, το 53% της χώρας, δηλαδή 481 δημοτικές ενότητες, παραμένει χωρίς κανένα ειδικό χωρικό σχεδιασμό (δηλαδή η οικιστική/πολεοδομική εξέλιξη των περιοχών αυτών απλά προχωρεί με βάση τους γενικούς κανόνες της νομοθεσίας, χωρίς συγκεκριμένο σχέδιο, ανάλογα με τις ανάγκες της κάθε περιοχής). Χαρακτηριστικό είναι ότι το πρώτο γενικό πολεοδομικό σχέδιο (αυτό της Σητείας Κρήτης) χρειάστηκε 10 χρόνια για να μελετηθεί και να εγκριθεί.

Αντίθετα, η νομοθεσία του Αντώνη Τρίτση ήταν πιο αποτελεσματική και συνεκτική, αλλά με διαφορετική στόχευση. Οπως επισημαίνεται στη μελέτη, στα 14 χρόνια που ίσχυσε ο ν.1887/83 εγκρίθηκαν 395 γενικά πολεοδομικά σχέδια, το 94% των μελετών που είχαν ανατεθεί.

Ενώ το υπόλοιπο 6% (24 μελέτες) ολοκληρώθηκε την επόμενη οκταετία (1997-2005). Το πρώτο ΓΠΣ, μάλιστα, εγκρίθηκε μόλις δύο χρόνια μετά την ψήφιση της νέας νομοθεσίας. Τη σημαντικότερη πρόοδο στην ολοκλήρωση του πολεοδομικού σχεδιασμού πέτυχε στα 17 χρόνια εφαρμογής του ν. 2508 η Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας, στην οποία ολοκληρώθηκε το 40% των γενικών πολεοδομικών σχεδίων. Ακολουθούν η Κρήτη με 27% και η Στερεά Ελλάδα με 24%. Σε τέσσερις από τις 12 περιφέρειες (Πελοπόννησος, Θράκη, Βόρειο Αιγαίο και Ηπειρος) ο σχεδιασμός προχώρησε σε χαμηλό ποσοστό (10-16%). Ενώ σε πέντε από τις 12 περιφέρειες και συγκεκριμένα στο Νότιο Αιγαίο, το Ιόνιο, τη Δυτική Ελλάδα, τη Δυτική Μακεδονία και την Ανατολική Μακεδονία και Θράκη υπήρξε προφανής αδιαφορία, καθώς ο σχεδιασμός προχώρησε στο 0-4% των περιοχών (μόλις 6 μελέτες σε σύνολο 284 δημοτικών ενοτήτων).

Από τα αστικά κέντρα (υπενθυμίζεται, εκτός Αττικής) που αποτελούν έδρες περιφερειών, μόλις τέσσερα έχουν εγκεκριμένα γενικά πολεοδομικά σχέδια: η Πάτρα, η Λάρισα, η Λαμία και η Μυτιλήνη, ενώ ακόμα τέσσερα είχαν σε εξέλιξη μελέτες (Θεσσαλονίκη, Ιωάννινα, Κοζάνη και Τρίπολη).

Πολύ σοβαρή είναι η έλλειψη πολεοδομικού σχεδιασμού στα νησιά. Εκτός από την Κρήτη, στην οποία το 61% των δημοτικών ενοτήτων έχει ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, και την Εύβοια, όπου έχει σχεδιασμό το 81%, στα υπόλοιπα νησιά ο σχεδιασμός δείχνει ανύπαρκτος. Σύμφωνα με τη μελέτη, εγκεκριμένα ΓΠΣ έχουν μόνο η Ικαρία, η Λέρος και η Σκύρος.

Δεν υπάρχει εθνική στρατηγική

Το 2014 το υπουργείο Περιβάλλοντος θέσπισε έναν νέο νόμο για τον πολεοδομικό σχεδιασμό, τον ν.4269/14. Ο νόμος θέσπισε τα «τοπικά χωρικά σχέδια» στη θέση των γενικών πολεοδομικών σχεδίων (χωρίς προφανή λόγο για αλλαγή της ονομασίας). Τα σχέδια δεν είναι απαραίτητο να καλύπτουν το σύνολο των δήμων, όπως ίσχυε μέχρι τότε, αλλά μπορούσαν να αφορούν μόνο μια περιοχή ή μια δημοτική ενότητα. Οι Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου, που θεσπίστηκαν με τον 1337/83 (και βοήθησαν στη διάσωση μεγάλων περιοχών) ουσιαστικά καταργήθηκαν. Επίσης θεσπίστηκαν τα ειδικά χωρικά σχέδια, μια κατηγορία που περιλαμβάνει όλα τα πολεοδομικά που έχουν τα τελευταία χρόνια θεσπιστεί για την προώθηση επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ, ΕΣΧΑΔΑ, ΠΟΤΑ κ.λπ.). Πρόκειται για μια ειδική κατηγορία, με την οποία ουσιαστικά θεσμοθετήθηκε η κατά περίπτωση παρέκκλιση από τον ισχύοντα σε μια περιοχή σχεδιασμό. Στα δύο χρόνια που ακολούθησαν δεν ξεκίνησε η εκπόνηση ούτε ενός τοπικού χωρικού σχεδίου, καθώς δεν έχουν θεσμοθετηθεί οι απαραίτητες προδιαγραφές. Επίσης είναι προφανής η απουσία στρατηγικής για την ολοκλήρωση του πολεοδομικού σχεδιασμού στη χώρα μας, καθώς ουσιαστικός στόχος της αλλαγής νομοθεσίας ήταν η ισχυροποίηση, στη νομοθεσία, της σχέσης των ειδικών χωρικών σχεδίων με τον τοπικό σχεδιασμό. Ο ν.4269/14 (που αφορά γενικώς τον χωροταξικό σχεδιασμό και τις χρήσεις γης) βρίσκεται σήμερα υπό αναθεώρηση, χωρίς ωστόσο οι βασικές κατηγοριοποιήσεις του να διαφοροποιούνται.

Μέσα στο χάος νομιμοποιούνται αυθαίρετοι οικισμοί

Χαοτικές διαδικασίες, απουσία πολιτικής βούλησης, έλλειψη συντονισμού ανάμεσα στους εμπλεκόμενους, ακόμα και προκαταλήψεις της αυτοδιοίκησης για τον χωροταξικό σχεδιασμό βρίσκονται πίσω από την τραγική υστέρηση του πολεοδομικού σχεδιασμού στη χώρα μας. Μάλιστα δεν είναι σπάνιες οι περιπτώσεις δημάρχων που αντιμετωπίζουν τον πολεοδομικό σχεδιασμό ως ένα εργαλείο αποκλειστικά για την ένταξη περιοχών αυθαιρέτων ή νέων περιοχών στο σχέδιο πόλης, με ό,τι αυτό συνεπάγεται.

Η πολύ χαμηλή πρόοδος του πολεοδομικού σχεδιασμού (το 53% της χώρας δεν έχει ΓΠΣ ή ΣΧΟΟΑΠ), αλλά και η συχνά μέτρια ποιότητα των θεσπισμένων σχεδίων έχουν τις ρίζες τους σε εγγενή προβλήματα της διοίκησης, σε πολιτικές επιλογές, ακόμα και προκαταλήψεις.

Οπως επισημαίνεται στη μελέτη:

• Η θέσπιση του 2508/97 δεν συνοδεύτηκε από μια συνολική στρατηγική προσπάθεια για την προώθηση του χωρικού σχεδιασμού, όπως είχε γίνει στις αρχές της δεκαετίας του ’80 με την Επιχείρηση Πολεοδομικής Ανασυγκρότησης.

• Η εκπόνηση και εφαρμογή του πολεοδομικού σχεδιασμού ανατέθηκε στους δήμους, που όμως είναι ανίκανοι να διαχειριστούν την ευθύνη. «Η μέχρι σήμερα εμπειρία έχει αναδείξει την αδυναμία ουσιαστικού ελέγχου και επίβλεψης των μελετών από τους δήμους λόγω έλλειψης εξειδικευμένου προσωπικού σε πολεοδομικά θέματα και απουσία οργανωτικής ετοιμότητας και πόρων», επισημαίνει η κ. Βεζυριαννίδου.

• Η τοπική αυτοδιοίκηση συχνά δεν ξέρει ή δεν θέλει να μάθει ποια είναι η ουσία του χωροταξικού σχεδιασμού. «Οι τοπικοί άρχοντες συνεχίζουν να θεωρούν τον πολεοδομικό σχεδιασμό ως εμπόδιο στην αναπτυξιακή πορεία του δήμου τους», αναφέρεται στη μελέτη. Αλλά κι εκεί όπου προωθείται ο σχεδιασμός, «κατά κανόνα επιδιώκεται η ανάπτυξη μιας περιοχής με όρους αποκλειστικά οικονομικούς και όχι η ταυτόχρονη βιωσιμότητά της με όρους αειφορίας. Βλέπουμε δηλαδή να νομιμοποιούνται μέσω του σχεδιασμού διάφοροι αυθαίρετα διαμορφωμένοι οικισμοί, πρακτική που έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 24 του Συντάγματος, που επιτάσσει τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό», επισημαίνεται.

• Ευθύνη έχει και η κεντρική διοίκηση. Το υπουργείο Περιβάλλοντος καθ’ όλη τη διάρκεια ισχύος του νόμου δεν άσκησε τον επιτελικό, συντονιστικό ρόλο που του ανήκει, δηλαδή να συντάξει κατευθυντήρια κείμενα και ενιαία σχεδιαστικά πρότυπα και να παρακολουθήσει την εξέλιξη των πραγμάτων. Μάλιστα, μετά τη μεταβίβαση στις αποκεντρωμένες διοικήσεις της αρμοδιότητας έγκρισης των ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ, το αρμόδιο για τη χωροταξία υπουργείο ουσιαστικά εγκατέλειψε την υπόθεση. Κάθε αποκεντρωμένη διοίκηση «ακολούθησε το δικό της τρόπο και ρυθμό ελέγχου των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ και ενέκρινε κατά το δοκούν τις μελέτες», καθώς δεν υπήρχαν ενιαίες κατευθύνσεις από το υπουργείο.

• Η υπόθεση συχνά «κολλάει» σε φορείς που έχουν καθοριστικό ρόλο, «ειδικά όταν οι απόψεις τους έχουν αποφασιστικό χαρακτήρα και μπορούν να επηρεάσουν το τελικό αποτέλεσμα» (λ.χ. αρχαιολογικές, δασικές υπηρεσίες).

• Η διαδικασία συμμετοχής του κοινού είναι τυπική, χωρίς περιεχόμενο. «Αποτελεί μάλλον μια δραστηριότητα ανειλικρινή και εκτονωτική, με κύρια αποστολή τη νομιμοποίηση των αποφάσεων και της πολιτικής εκείνων που βρίσκονται στην εξουσία (σ.σ.: του δήμου)», αναφέρει η μελέτη.

Ως προς την ποιότητα των σχεδίων:

• Τα πολεοδομικά σχέδια δεν ακολουθούν κατά κανόνα τις κατευθύνσεις του υπερκείμενου σχεδιασμού, αναφέρει η μελέτη. Εκείνο που δεν αναφέρει η μελέτη είναι ότι πολύ συχνά οι δήμαρχοι… πιέζουν τους μελετητές των πολεοδομικών σχεδίων να ακολουθήσουν τις κατευθύνσεις που επιλέγουν εκείνοι, αντί των όσων ορίζει λ.χ. ο περιφερειακός σχεδιασμός. Ενα κλασικό παράδειγμα είναι η χωροθέτηση υποδομών για τα σκουπίδια, η οποία επιβάλλεται μεν από τη νομοθεσία –και την κοινή λογική– αλλά όχι από την τοπική αυτοδιοίκηση, που τις αντιμετωπίζει ως κατάρα.

• Επίσης, τα γενικά πολεοδομικά σχέδια δεν διαδραματίζουν στην πραγματικότητα τον στρατηγικό τους ρόλο, από τοn φόβο των αντιδράσεων. «Ειδικά για τον εξωαστικό/ αγροτικό χώρο, λειτούργησαν μέσω του μηχανισμού της εκτός σχεδίου δόμησης, δεν πέτυχαν δηλαδή τον κύριο στόχο της πολιτικής τους, που είναι η μέγιστη δυνατή οικονομία των επεκτάσεων και η ελαχιστοποίησή τους σε κρίσιμες ζώνες (π.χ. παράκτιες)», αναφέρει η μελέτη.

«Ως γενικό συμπέρασμα μπορεί να υποστηριχθεί ότι το όλο σύστημα κατάρτισης, παρακολούθησης, επίβλεψης και έγκρισης των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ είναι χαοτικό και ανεπαρκές, δυσλειτουργικό και αναποτελεσματικό σε κάθε επίπεδο και χαρακτηρίζεται από αδυναμία συνεργασίας μεταξύ φορέων δημοσίου και ιδιωτικού τομέα και τοπικών κοινωνιών», καταλήγει η μελέτη.