Як развіваць рэгіёны Беларусі (тэорыя і практыка)

Кожная вобласць цяпер мае ўласную стратэгію ўстойлівага развіцця. Разбіраемся, якую будучыню яны нам прынясуць.

· 27 Студзеня 2016

Сённяшні сістэмны крызіс у эканоміцы пагоршыў і так не простае становішча рэгіёнаў. Калі эканоміка падае на амаль 4 %, замежныя інвестыцыі скарачаюцца на 25 %(а з тых, што ёсць, амаль 70 % накіроўваюцца ў Мінск), а недафінансаванне інфраструктурных праектаў цягам найбліжэйшых 5 год складзе $ 13 млрд, для мараў пра хуткае развіццё рэгіёнаў застаецца ўсё менш месца.

Між тым нашыя ўлады, скарыстаўшыся падтрымкаю Еўрапейскага Саюза (як фінансавай, так і экспертнай), спрабуюць распрацаваць стратэгіі ўстойлівага развіцця для кожнай з вобласцяў. Наколькі гэтыя стратэгіі звязаныя з сапраўднымі праблемамі рэгіёнаў і як модныя выразы пра “ўстойлівае развіццё” ды “кластарны падыход” палепшаць жыццё правінцыі, разгледзім далей.

Чаго не хапае рэгіёнам?

Аднымі з галоўных праблем рэгіёнаў з’яляюцца недастатковыя паўнамоцтвы мясцовых уладаў і адсутнасць належнай сістэмы стымулаў для эфектыўнага кіравання бюджэтамі. Так, у мясцовых бюджэтах менавіта ўласныя крыніцы прыбыткаў (падатковыя і непадатковыя) складаюць толькі 5 %. Абсалютная ж большасць – гэта рэспубліканскія падаткі і трансферты з рэспубліканскага бюджэту.

Такія трансферты звычайна разлічваюцца на падставе паказнікаў мінулага года і закрываюць магчымыя разрывы паміж даходамі і выдаткамі бюджэту. У выніку адбываецца падмена стымулаў, бо чым эфектыўней спрацуюць мясцовыя ўлады і чым большай будзе эканомія бюджэтных сродкаў, тым менш датацыяў атрымае мясцовы бюджэт на наступны год. А ў гэтым мясцовыя ўлады не зацікаўленыя. Гэтак жа няма стымулаў для пашырэння падатковай базы і развіцця эканомікі рэгіёнаў – гэта таксама ніяк не павялічыць прыбыткі мясцовага бюджэту.

Чым эфектыўней спрацуюць мясцовыя ўлады, тым менш атрымаюць датацый на наступны год. А ў гэтым яны не надта зацікаўленыя.

Але нягледзячы на тое, што апошнія гады на мясцовыя бюджэты выпадае больш за палову выдаткаў кансалідаванага бюджэту краіны, гэтай падтрымкі не хапае. Капітальныя выдаткі мясцовых бюджэтаў працягваюць скарачацца (2,1 % ВУП у 201-ым годзе супраць 3,35 % ВУП у 2008-ым), і хутка гэта можа прывесці да пагаршэння стану мясцовай інфраструктуры. Агулам жа мясцовыя бюджэты амаль цалкам (87 % у 2011-ым) ідуць на падтрыманне актуальных выдаткаў.

Агулам жа мясцовыя бюджэты амаль цалкам (87 % у 2011-ым) ідуць на падтрыманне актуальных выдаткаў.

Аблегчыць сітуацыю магла б змена сістэмы размеркавання ўжо існых падаткаў. Лепш было б, калі б не ўсё браў сабе цэнтр дзеля пазнейшага размеркавання праз трансферты, а большая частка падаткаў (напрыклад, падатак на маёмасць) адразу ішла б у мясцовыя бюджэты.

Не дзіўна, што ў сённяшняй сітуацыі навукаёмістасць ВУП у рэгіёнах складае 0,52 % пры плане ў 2,5 % і сярэднесусветным значэнні ў 2,2 %. Мясцовыя бюджэты фінансуюць інавацыі толькі на 0,1-0,3 %, на 50 % гэта ўласныя сродкі прадпрыемстваў (якія праз крызіс знаходзяцца ў складаным становішчы).



Пры гэтым самымі інавацыйна-актыўнымі лічацца арганізацыі Віцебскай (27 % ад агульнай колькасці арганізацыяў) і Гродзенскай (25 %) вобласцяў, а таксама Мінску (33 %). У астатніх вобласцях доля арганізацыяў, якія выдаткоўваюць на тэхналагічныя інавацыі, трымаецца на ўзроўні 14-16 %.

Што з новымі стратэгіямі не так?

Дзеля справядлівасці трэба адразу адзначыць, што ўдзел у распрацоўцы новых стратэгій прымалі не толькі мясцовыя ўлады, але таксама замежныя і нацыянальныя эксперты. Да таго ж цягам праекту былі арганізаваныя шматлікія круглыя сталы і канферэнцыі, дзе прэзентаваліся найлепшыя замежныя практыкі, метады ўцягвання зацікаўленых бакоў ды іншае.

Канешне, стратэгіі ўстойлівага развіцця вобласцяў не могуць прынцыпова пашырыць паўнамоцтвы мясцовых уладаў, але здольны палепшыць эфектыўнасць размеркавання сродкаў. Тут мы, праўда, сутыкаемся з пэўнымі слабымі бакамі новых дакументаў.

1. Непаслядоўнасць

Пры аналізе моцных бакоў вобласці называюць амаль усё, што ў іх ёсць. Прычым для большасці вобласцяў гэтыя моцныя бакі падобныя: удалае геаграфічнае становішча, развітая прамысловасць і сельская гаспадарка, развіты чалавечы капітал ды багатая прырода. Але як выкарыстоўваць гэтыя моцныя бакі надалей, у саміх стратэгіях не заўжды пазначана.

Моцныя бакі ўсе пазначаюць аднолькавыя. Але як іх выкарыстоўваць так і застаецца незразумелым.

Ці іншы варыянт: сярод прыярытэтаў называецца пункт, пра які не было гаворкі раней. Так, для Брэсцкай вобласці першымі накірункамі для развіцця вызначана “развіццё медыцыны” ды “фармаванне экалагічнай свядомасці”, для Гомельшчыны – “узмацненне інстытуту сям’і ды падтрымка моладзі”, а таксама “Развіццё аховы здароўя”. Аднак больш нідзе гэтыя прыярытэты не згадваюцца.

2. Нерэалістычнасць

Аўтары актыўна выкарыстоўваць новую тэрміналогію, але часам напісанае дужа адарванае ад рэальнасці, асабліва ў тым, што тычыцца стварэння “кластараў”. Так, Мінская вобласць збіраецца ствараць кластар сельскага турызму, а таксама творчы, прамыслова-інавацыйны і турыстычны. Гродзенская – інфармацыйны, турыстычны, транспартны, кластар будаўнічых матэрыялаў. Брэсцкая – навукова-аграрны, аграпрамысловы, мэблевы, авіяпрамысловы, мяса-малочны. Магілёўская – хіміка-тэхналагічны, лёгкай прамысловасці, будаўнічых матэрыялаў, сельскага турызму.

На развіццё адразу некалькіх інавацыйных кластэраў мясцовыя бюджэты проста не маюць сродкаў. Гэта больш нагадвае жаданні, чым планы, якія будуць выкананыя.

Аднак для развіцця нават аднаго кластара патрэбна шмат сродкаў, як фінансавых, гэтак і людскіх. На развіццё адразу некалькіх, ды яшчэ абавязкова інавацыйных, мясцовыя бюджэты проста не маюць сродкаў, таму гэта больш нагадвае жаданні, чым планы, якія будуць выкананыя.

3. Няяснасць вынікаў

Пры ўсёй аптымістычнасці і амбітнасці планаў амаль нідзе няма ні дакладных мерапрыемстваў, часавага плану з дэдлайнамі, ні нават адказных бакоў за рэалізацыю таго ці іншага накірунку. Адкуль рэгіён будзе браць сродкі на выкананне планаў, таксама не пазначаецца. Пры такім падыходзе ёсць вялікая рызыка, што большасць з напісанага застанецца на паперы і не забяспечыць рэгіёнам росту.

Чаго яшчэ не хапае новым стратэгіям

1. Выбар спецыялізацыяў для рэгіёна

Улічваючы сённяшняе становішча, кожнаму рэгіёну варта вызначыцца з 1-2 прыярытэтнымі накірункамі развіцця, а накірункі розных вобласцяў варта ўзгадніць паміж сабой на нацыянальным узроўні. У свеце гэты падыход называецца “разумнымі спецыялізацыямі” (Smart Specialisation) – ён дапамагае пазбегнуць дублявання рэгіянальных стратэгіяў развіцця ды празмернай канкурэнцыі паміж суседнімі рэгіёнамі. У выніку вобласці маглі б абіраць накірунак больш асцярожна, больш рэалістычна ацэньваючы свае магчымасці і патрэбы, а на абраны накірунак выдаткоўвалася б больш сродкаў, што давала б лепшыя вынікі.

Пры гэтым выбар спецыялізацыі павінен грунтавацца на ўважлівай ацэнцы існых ініцыятыў і зацікаўленых бакоў у рэгіёне, уцягванні з розных сектараў як мага большай колькасці актараў у інавацыйны цыкл. Добрым прыкладам з’яўляецца Ніжнесілезскае ваяводства Польшчы. Традыцыйна прамысловы рэгіён з развітай горна-здабывальнай прамысловасцю апошнімі гадамі перанакіроўваецца на бія- і нанатэхналогіі, а таксама на транспартную мабільнасць.

2. Сцэнарыі развіцця

Калі кошт выбару пэўнага накірунку робіцца надзвычай вялікім, прынята распрацоўваць некалькі сцэнароў развіцця падзей. Такія сцэнары паказваюць, якія вынікі прынясе выбар таго ці іншага прыярытэту, як вынікі будуць змяняцца ў адпаведнасці з хуткасцю рэалізацыі мер, агульнай сітуацыяй у эканоміцы краіны ды колькасцю даступных сродкаў. Адначасова для ўладаў было б больш відавочна, што без рэальнага развіцця малога і сярэдняга бізнесу, без прыватызацыі немагчыма рэалізаваць жыццяздольнай стратэгіі. А пад распрацаваны дэтальны план прасцей прыцягнуць рэальныя інвестыцыі.

3. Шырокі ўдзел зацікаўленых бакоў

Распрацоўка такіх стратэгій не можа даручацца невялікай групе асобаў. Для збору ідэяў і меркаванняў нашыя ўлады праводзілі грамадскія апытанні. Але называць іх шырокімі не даводзіцца – да прыкладу, у Гродне рэспандэнтамі было 21 чалавек, у Магілёве – 23, рэкардсменам жа з’яўляецца Віцебская вобласць з 96 апытанымі, а сярэдні паказнік для вобласцяў – каля 40 удзельнікаў.

Для збору меркаванняў нашыя ўлады праводзілі грамадскія апытанні. Але называць іх шырокімі не даводзіцца – сярэдні паказнік – каля 40 удзельнікаў для вобласці.

Самі стратэгіі датычаць толькі пары буйных гарадоў вобласці (звычайна іх 2-3) ды некалькіх прадпрыемстваў. У працоўныя групы не ўваходзяць прадстаўнікі адміністрацыяў іншых гарадоў, мала бізнес-супольнасцяў ды грамадскіх арганізацыяў. У выніку тэрытарыяльнае планаванне з’яўляецца адным з найбольш слабых месцаў стратэгій: як будзе развівацца большасць тэрыторыі вобласці, проста не прапісана.

Супрацу трэба пашыраць не толькі на рэгіянальным узроўні, але і на нацыянальным. Абмен досведам паміж рэгіёнамі паскорыў бы перадачу найлепшых практык, зрабіў бы стратэгіі больш з’яднанымі.

Хоць новыя стратэгіі і маюць хібы, яны могуць стаць пачаткам пераходу ад дырэктыўных метадаў кіравання да індыкатыўных. Калі сучасныя інструменты планавання ўкараняцца ў існай сістэме, гэта дасць штуршок да пашырэння паўнамоцтваў мясцовых уладаў і, адпаведна, доўгачаканага росту канкурэнтаздольнасці рэгіёнаў.