O governo federal contingenciou aproximadamente R$ 32 bilhões do seu orçamento neste ano. Como o total de gastos discricionários previstos para 2019 é de R$ 129 bilhões, o corte representa quase 25% dos recursos disponíveis e coloca em risco a continuidade de diversos programas públicos, da educação às forças armadas.

O contingenciamento de 2019 seguiu a lógica da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), segundo a qual o governo deve ter meta de resultado primário (receitas menos despesas exclusive juros). Toda meta de resultado fiscal é baseada em uma projeção de receita e uma autorização de despesa, ou seja, ela pode ou não acontecer na prática. Tudo depende da evolução da economia.

Quando o crescimento do PIB fica abaixo das projeções do governo, a receita tributária tende a ser inferior ao projetado na LOA (Lei Orçamentária Anual). Dado que existe meta de resultado primário, as autoridades têm que tomar medidas compensatórias para cumprir o previsto.

Teoricamente, as medidas para garantir o resultado primário incluem aumento de receita e redução de despesa. Na prática, como elevar receita é sempre difícil no curto prazo, a primeira reação das autoridades ao risco de não cumprir a meta de resultado primário é cortar despesas discricionárias. Foi isso que aconteceu no início deste ano.

O contingenciamento de gastos pode ser temporário, caso a economia melhore e as receitas voltem a subir para o nível previsto na LOA. Porém, mesmo que a economia não se recupere, o contingenciamento também pode ser temporário se o governo obtiver receitas “extraordinárias”, isto é, receitas que não constam da LOA. É nisso que o governo Bolsonaro aposta e o candidato a salvar o orçamento de 2019 é o leilão dos “excedentes de petróleo da cessão onerosa”.

Traduzindo do jargão orçamentário, em 2010 a União cedeu à Petrobras o direito de explorar 5 bilhões de barris de petróleo em áreas que ainda não haviam sido concedidas. Essa cessão foi onerosa, isto é, a Petrobras pagou bônus de assinatura à União.

Passados nove anos, os campos da cessão onerosa revelaram quantidade bem maior de óleo do que inicialmente esperado. Como o contrato de 2010 previa a exploração de 5 bilhões de barris, tornou-se necessário realizar novo acordo para explorar as “reservas excedentes”, que podem atingir 6 bilhões de barris de óleo e render de R$ 106 bilhões ao governo, segundo estimativas da equipe econômica.

Nem toda a receita dos excedentes da cessão onerosa estará disponível ao governo, pois o contrato assinado em 2010 também incluiu ajuste posterior entre União e Petrobras, caso o preço do petróleo mudasse em relação ao previsto naquela época. Se o preço subisse, a Petrobras teria que pagar adicional à União. Caso o oposto acontecesse, a União teria que ressarcir a Petrobras.

O preço do petróleo caiu em relação a 2010 e hoje o Tesouro deve US$ 9 bilhões à Petrobras (R$ 36 bilhões ao câmbio de R$ 4 por dólar). Assim, da receita mínima esperada de R$ 106 bilhões do leilão de excedentes da cessão onerosa, o governo espera ficar com R$ 70 bilhões. Essa receita extra pode permitir a liberação dos R$ 32 bilhões de recursos atualmente retidos, mas somente a partir de novembro.

A situação não precisaria ser a descrita acima, pois o arrocho fiscal em curso decorre de uma regra criada pelo próprio governo, não de uma restrição real ou inevitável. Mais especificamente, a meta de resultado primário criada pela LRF tem gerado comportamento pró-cíclico da política fiscal. Para explicar este ponto, vale a pena utilizar dois exemplos.

Primeiro, suponha que a economia cresça mais rápido do que o projetado no orçamento. Nesse caso as receitas tributárias também serão maiores do que o projetado e, portanto, o governo poderá gastar mais e ainda assim cumprir a meta de resultado primário inicial. Nesse caso a elevação do gasto contribuirá para acelerar a expansão da economia.

Segundo, considere a situação oposta, crescimento econômico abaixo do projetado no orçamento. Nesse caso as receitas tributárias ficarão abaixo do previsto e o governo será forçado a cortar despesas discricionárias para cumprir a meta de resultado primário. Em outras palavras, haverá arrocho fiscal em uma economia que já está operando abaixo do esperado.

Juntando os dois exemplos, podemos concluir que adotar meta de resultado primário induz a política fiscal a ser expansionista em períodos de expansão e contracionista em períodos de contração. Em vez de contribuir para estabilizar o nível de atividade, a meta de resultado primário faz exatamente o contrário.

Para evitar que a execução orçamentária do governo aumente expansões e aprofunde recessões, a maioria dos países avançados adota metas de gasto em vez de metas de resultado.

Com metas de gasto o resultado do governo vira a variável de ajuste. Se a economia crescer mais do que o esperado, o governo arrecadará mais do que o previsto, mas não poderá gastar o excedente, pois sua despesa estará limitada ao aprovado no orçamento. Nesse caso o resultado é que será maior do que o previsto, tornando a política fiscal anticíclica.

Já se a economia crescer menos do que o esperado, o governo receberá menos do que o previsto com tributos e rendas, mas não precisará cortar gastos. Com meta de gasto a despesa primária será aquela fixada no orçamento, o resultado é que será menor nesse caso, novamente tornando a política fiscal anticíclica.

O governo brasileiro já tentou mudar a lógica de sua regra fiscal em 2016, com o projeto de lei 257 (PL 257/16) do governo Dilma Rousseff. A ideia naquele momento era criar metas de gasto plurianuais (quatro anos), fixadas no início de cada mandato presidencial.

O PL 257/16 não previu o abandono da meta resultado primário pela meta de gasto, mas a intenção da equipe econômica daquela época era negociar esta transição com o Congresso, durante a tramitação da proposta. A mudança foi abortada pelo golpe parlamentar de 2016 e o governo Temer acabou alterando a proposta do governo Dilma, preferindo congelar o gasto primário real por até vinte anos e, ao mesmo tempo, manter a obrigação de meta de resultado primário.

O ideal para o Brasil é seguir o exemplo de economias mais desenvolvidas, adotando meta de gasto em vez de meta de resultado. Se e quando isso acontecer, o orçamento será sempre aquele aprovado pelo Congresso, sem contingenciamentos em face de flutuações inesperadas de receita.

A adoção de metas de gasto não significa abandonar a responsabilidade fiscal, pois os limites de despesa podem e devem continuar a ser fixados de modo consistente com a estabilidade do endividamento do governo no longo prazo. A mudança seria apenas de instrumento e prazo de ajuste, não do objetivo fiscal.

Fazendo um paralelo com a política monetária, assim como a taxa Selic é o instrumento para controlar a inflação por meio do seu impacto sobre o nível de atividade econômica, o gasto público deveria ser o instrumento da política fiscal para controlar o endividamento público via seu impacto sobre o resultado primário.

O teto de gasto criado pelo governo Temer já é uma espécie de meta de gasto, mas ainda assim ele precisa ser alterado devido ao congelamento real de despesa por até vinte anos. Em outras palavras, pela regra vigente, o teto de gasto será cada vez menor em proporção do PIB de 2019 em diante, tornando necessário cortar mais e mais gastos discricionários para cumprir o limite fixado por Temer.

A reforma da Previdência pode diminuir a pressão dos gastos obrigatórios sobre os gastos discricionários, mas mesmo as projeções mais otimistas sobre o tema indicam que a economia de despesa trazida pelas mudanças das regras da aposentadoria não será capaz, sozinha, de manter o congelamento de gasto real por vinte anos. Serão necessárias outras reformas e a primeira de todas deve ser a revisão do atual teto de gasto para uma regra mais adequada à nossa realidade.

Ter meta de gasto não significa necessariamente congelar o gasto real no valor de um determinado ano como fez Temer. Vários países têm meta de gasto, mas pouquíssimos congelaram suas despesas reais por muito tempo, e nenhum fez isso por vinte anos. Assim, além de ajustar o orçamento de 2019, também precisamos de uma nova regra fiscal.

Em linhas gerais, o novo limite de gasto deveria ser uma regra: (1) com prazo de quatro anos, de acordo com os mandatos presidenciais; (2) que permita crescimento real, mas não explosivo, do gasto primário, de acordo com a necessidade da economia e (3) que trate investimento e consumo de modo diferenciado.

Em termos práticos, o ideal seria que, no primeiro ano de cada mandato presidencial, o chefe do Executivo encaminhasse ao Congresso sua meta de gasto no âmbito do PPA (plano plurianual), como já manda a Constituição. O prazo do plano fiscal seria, portanto, de quatro anos, podendo haver limites específicos para algumas das principais despesas da União (por exemplo: pessoal).

O plano fiscal também poderia permitir que o gasto crescesse em termos reais, mas abaixo do crescimento real da economia, caso o resultado das eleições indique que é necessário reduzir o tamanho do Estado brasileiro. E de quatro em quatro anos as prioridades orçamentárias seriam reavaliadas, após eleições.

Por fim, além do problema fiscal de 2019 e das implicações do atual teto de gasto para o futuro, temos um terceiro desafio fiscal: a regra de ouro sobre emissão de dívida pública.

A regra de ouro foi criada pela Constituição de 1988 e estabelece que o governo só pode emitir dívida para financiar investimentos ou rolar o pagamento de amortização de dívidas passadas. A lógica dessa regra é o princípio ético de que não devemos fazer com o próximo o que não gostaríamos que fizessem conosco. Traduzindo para a política fiscal, a geração atual só poderia emitir dívida a ser paga pelas gerações futuras se isso fosse feito para financiar investimentos que também beneficiem as gerações futuras.

Como todo princípio geral, o sentido da regra de ouro fiscal é cristalino. Os problemas aparecem na sua aplicação, pois existem vários gastos que não são investimento, mas ainda assim beneficiam as gerações futuras.

Por exemplo, se houver insuficiência de recursos tributários, o governo pode ter que cortar gastos com educação, que são despesas correntes, mas por definição beneficiam gerações futuras. No mesmo sentido, se o pagamento de juros reais vier acima do esperado, o governo pode ter que cancelar programas de vacinação para cumprir a regra de ouro, pois o custeio da saúde também é gasto corrente. Nos dois casos estaríamos na estranha situação de prejudicar gerações futuras em nome de preservar gerações futuras!

Não é preciso ser economista para perceber que a regra de ouro tem inconsistências. Esse problema levou vários países desenvolvidos a abandonar tal princípio como guia de política fiscal, adotando cláusulas de ajuste automático de despesas em caso de déficit excessivo no seu lugar. O mesmo princípio pode ser adotado no Brasil, mas antes disso teremos que lidar com a violação da regra de ouro prevista para 2019.

Mais especificamente, a LOA de 2019 prevê o descumprimento da regra de ouro em aproximadamente R$ 249 bilhões, de modo que hoje tornou-se necessário aprovar crédito extraordinário para autorizar o governo a emitir dívida para financiar gastos correntes.

Desde a aprovação da LOA 2019, em dezembro do ano passado, a estimativa de extrapolação da regra de ouro caiu para R$ 147 bilhões, que ainda assim é uma insuficiência considerável de receitas correntes e necessita de autorização legislativa para ser coberta. Em outras palavras, caso o Congresso não aprove o crédito extraordinário pedido pelo governo, o pagamento de despesas obrigatórias pode estar ameaçado já a partir de julho.

Todos os problemas fiscais descritos acima são desafiadores, mas nós não precisamos torná-los maiores do que já são. Diferentemente de crises cambiais, quando o governo precisa recorrer à ajuda externa para evitar a depreciação excessiva de sua moeda, o reequilíbrio fiscal é uma questão basicamente interna, em moeda doméstica.

Temos todos os instrumentos para reequilibrar o orçamento do governo e evitar o crescimento explosivo da dívida pública, mas neste processo é importante não criminalizar a política fiscal. Assim, além de reformas do gasto público e medidas de recuperação da arrecadação, também precisamos mudar nossas regras fiscais.

Hoje temos meta de resultado primário, teto de gasto e regra de ouro. O ideal é simplificar o sistema para uma regra única, de meta de gasto, e substituir a regra de ouro por uma “cláusula de déficit excessivo”, a ser acionada se e quando o resultado primário cair abaixo do mínimo considerado aceitável para a rolagem da dívida pública.

Baseado na experiência de outros países, a ocorrência de déficit excessivo pode gerar automaticamente restrição sobre o aumento de algumas despesas como, por exemplo, aumento real do salário mínimo e aumento nominal da remuneração dos servidores. Todo o processo pode ser regulamento por lei específica, definindo claramente os procedimentos a serem adotados e o prazo de ajuste.

Podemos resolver nossos problemas orçamentários de modo gradual, com reformas estruturais do gasto e da receita, sem colocar a economia em recessão. Ajustes fiscais bem-sucedidos normalmente ocorrem junto ou após a recuperação do crescimento, não antes. Nos últimos anos temos tentado fazer exatamente oposto, fracassando em todas as iniciativas.

Chegou a hora de mudar de estratégia fiscal e o Congresso tem papel importante na construção da solução. Como disse Lula em 2017, não devemos esperar que os economistas resolvam o problema sozinhos. A solução passa pela política, pela construção de um consenso que flexibilize a política fiscal no curto prazo e promova reformas estruturais do orçamento no médio prazo.

*Nelson Barbosa é professor da FGV e da UnB, ex-ministro da Fazenda e do Planejamento (2015-2016) e doutor em economia pela New School for Social Research.

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O Observatório da Economia Contemporânea tem como foco a discussão da economia nas suas várias dimensões; estrutural e conjuntural, empírica e teórica, internacional e doméstica. Sua ênfase, porém, será na política econômica, com acompanhamento aprofundado da conjuntura internacional e da economia brasileira no governo Bolsonaro. Fazem parte do Observatório, economistas e cientistas sociais, professores e pesquisadores de diversas instituições, listados a seguir: Alex Wilhans, Alexandre Barbosa, André Calixtre, André Biancarelli, Angelo Del Vecchio, Antonio Correa de Lacerda, Bruno De Conti, Carolina Baltar, Claudio Amitrano, Claudio Puty, Clelio Campolina, Clemente Ganz Lúcio, Cristina Penido, Daniela Prates, David Kupfer, Denis Maracci Gimenez, Elias Jabbour, Ernani Torres, Esther Bermeguy, Esther Dweck, Fabio Terra, Fernando Sarti, Giorgio Romano, Guilherme Magacho, Guilherme Mello, Isabela Nogueira de Moraes, Ítalo Pedrosa, João Romero, Jorge Abrahão, José Celso Cardoso, José Dari Krein, Luiz Fernando de Paula, Luiz Gonzaga Belluzzo, Marcelo Manzano, Marcelo Miterhof, Marcos Costa Lima, Marta Castilho, Maryse Farhi, Nelson Barbosa, Paulo Nogueira Batista Jr., Pedro Barros, Ricardo Carneiro, Tânia Bacelar e William Nozaki.