Later Edit, 1 februarie 2017: Aceasta postare a fost scrisa in data de 23 ianuarie 2017, cand OUG-urile erau doar in proiect. Intre timp OUG-urile au fost aprobate asta noapte (la adapostul intunericului, hoteste), insa intra in vigoare abia peste 10 zile. CCR are timp sa se pronunte, daca e sesizata cu argumentele formale si substantiale semalate mai jos. Acum exista si un “act” material publicat in M.Of, nu doar o “actiune concreta”, asa cum scriam acum o saptamana.

Pentru juristii de la Presedintie si CSM, un material ajutator (p.1-14).

***

Note @Cetatean:

1. Acest material poate fi preluat in presa doar cu mentionarea sursei primare (platforma PoliteiaWorld). El poate fi insa distribuit fara obligatii pe retelele sociale.

2. Autoritatile publice care il pot prelua si utiliza in scop juridic fara mentionarea sursei sunt doar doua: Presedintele Romaniei si Presedinta CSM. Ele il pot prelua ca atare sau prelucra si inainta Curtii Constitutionale, in temeiul art. 146 litera e) din Constitutie.

3. Cititorii sunt rugati sa nu bage de seama eventualele greseli de scriere, datorate vitezei cu care a fost scris acest material de catre un singur om (mentionat mai sus). Garantez ca s-au depus toate eforturile intelectuale posibile pentru acuratetea juridica a demonstratiei. Chiar si asa, Curtea are ultimul cuvant, daca primeste oficial acest material.

***

Sa nu ne facem iluzii. Ei nu se vor opri si nici nu vor da inapoi. Scopul lor suprem este sa scape. Cu orice pret si cat mai multi, inclusiv sefii care sunt deja condamnati sau au dosare in curs de judecata. Au pierdut categoric alegerile prezidentiale din 2014, au dat inapoi o data, la #Colectiv. De data aceasta, au castigat alegerile parlamentare, detin majoritatea in Parlament si nu le pasa de furia strazii, si nici de Constitutie. Desi detin majoritatea, nu pot adopta chiar orice lege vor, pentru ca aceasta trece prin filtrul Curtii Constitutionale. Insa ordonante de urgenta pot adopta la discretie, si aceastea intra in vigoare imediat, cu efect nuclear asupra Justitiei, in temeiul retroactivitatii legii penale mai favorabile (art. 15 alin 2 din Constitutie: “Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”). O ordonanta de urgenta privind gratierea unor condamnari definitive sau de amnistiere a unor fapte penale, publicata fie si pentru un minut in Monitorul Oficial, permite aplicarea art. 15 alin 2 din Constitutie si albirea cazierului multora sau anularea multor procese pe rol (prin disparitia normei de incriminare).

Guvernul Grindeanu a dat inapoi pentru moment saptamana trecuta si acum cele doua OUG-uri care se pregateau a fiu aprobate in cel mai mare secret sunt publice. Din lecturarea lor se vede clar cui profita ele. Presedintele Iohannis a obtinut o saptamana trecuta o victorie tactica de moment, insa nimic nu poate impiedica adoptarea intermpestiva a celor doua OUG-uri de catre Guvern. Procedural, chiar daca ele vor ajunge candva (pe calea Avocatului Poporului, pe calea unei sesizari in fata instantelor de judecata sau pe calea clasica de adoptare a unei legi de aprobare/respingere in Parlament) in fata Curtii Constitutionale, respingerea lor de catre Curte pe motiv de neconstitutionalitate nu are o valoare, intrucat ele isi vor fi produs deja efectele juridice (in temeiul art. 15 alin 2 din Constitutie).

Intrebarea-cheie este deci : poate vreo autoritate a statului roman sa impiedice Guvernul sa adopte un OUG ca cel privind gratierea sau privind modificarea Codului Penal (prin dezincriminarea unor fapte penale) ?

Aparent, nu. Si totusi, da.

***

I. Sustinem ca procesul de adoptarea a unei Ordonante de urgenta (mai ales daca aceasta se refera la politica penala a statului si priveste o gratiere sau o dezincriminare a unor fapte penale) poate fi impiedicat de catre Curtea Constitutionala, insa nu pe calea « clasica » a solutionarii unei exceptii de neconstitutionalitate (intrucat in speta de fata nu avem inca obiectul sesizarii, anume ordonanta insasi, publicata in Monitorul Oficial si intrata in vigoare), ci pe calea solutionarii unui conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatile publice ale statului roman, in temeiul art. 146 litera e) si al art. 142 alin 1) din Constitutie :

« soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, la cererea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a primului-ministru sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii »

« Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei ».

Asa cum stabileste Curtea in jurisprudenta sa, solutionarea unui posibil CJNC necesita o argumentatie care sa prezinte:

– autoritățile publice aflate în conflict;

– textele legale asupra cărora poartă conflictul;

– prezentarea poziției părților și

– opinia autorului cererii.

In cele ce urmeaza va fi argumentata teza ca CCR poate solutiona un CJNC si, prin aceasta, poate impiedica Guvernul sa emita o ordonanta de urgenta de gratiere/amnistiere a unor fapte penale.

O solutie de acest fel cu privire la un CJNC ridicat in fata Curtii nu constituie, de plano, o noutate si nici o incalcare a Constitutiei sau o depasire a atributiilor Curtii, intrucat desi Curtea nu este un legislator « pozitiv » (in sensul aprobarii unei legi sau ordonante), ea detine totusi competente de « legislator negativ », asa cum este stabilit in Deciziile Curtii nr. 997/2008, respectiv 448/2013 :

« competenţele Curţii Constituţionale, care îndeplineşte rolul de legislator negativ atunci când constată lipsa de conformitate dintre prevederile unei legi sau ordonanţe şi dispoziţiile constituţionale » « …Fără a nega rolul de “legislator negativ” al instanţei de contencios constituţional…”

Un CJNC care ar impiedica Guvernul sa emita un OUG pe motiv ca acest act emerge dintr-o situatie de conflict juridic de natura constitutionala ar da efectivitate prevederilor din legea de functionare a Curtii si din legea suprema, asa cum insasi Curtea le intepreteaza, a se vedea Decizia 420/2012:

“Potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională, în calitate de legislator negativ, nu poate modifica sau completa prevederea legală supusă controlului şi nici nu se poate pronunţa asupra modului de interpretare şi aplicare a legii, ci numai asupra înţelesului său contrar Constituţiei”.

Ceea ce este nou in aceasta cerere de solutionare in raport cu toate celelalte care au fost inaintate CCR pentru solutionarea unor CJNC-uri de-a lungul anilor (si nu au fost putine!) este modul in care ea este gandita prin raportarea nu la un “act” material emis de o autoritate a statului (lege, OUG, ordin, decret), ci la o “actiune concreta” a unei autoritati publice, care pregateste la nivel juridic un act material (o OUG publicabila in Monitorul Oficial). Daca asteptam sa apara actul, CJNC-ul nu mai are obiect si nici CCR nu poate sa mai dea o “solutie”.

Insa inexistenta actului in Monitorul Oficial nu este un motiv ca CCR sa nu solutioneze un CJNC, daca Presedintele Romaniei sau Presedinta CSM il ridica in fata Curtii. Acest lucru va fi dovedit mai jos.

*

II. Definitia CJNC-ului, asa cum o stabileste insasi Curtea in Decizia 53/2005:

Conflictul juridic de natură constituţională între autorităţi publice presupune acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor.

Cu privire la aceasta definitie, doua aspecte trebuie evidentiate.

1 . Primul este ca un CJNC se poate declansa doar intre « autoritati ale statului » intre care exista un conflict de competente, pozitive sau negative (a se vedea Decizia CCR nr. 148/2003 si Decizia 97/2008). Un conflict pozitiv de competente presupune asumarea, de catre o autoritate a statului, de competente care revin, conform Constitutiei, altei autoritati. Un conflict negativ de competente presupune impiedicarea unei autoritati a statului de catre o alta sa isi exercite competentele sau refuzul unei autoritati de a indeplini anumite acte care intra in obligatiile acesteia si, pe cale de consecinta, impiedicarea altei autoritatati sa isi exercite propriile competente in cadrul realizarii aceluiasi obiectiv constitutional (a se vedea si Decizia 98/2008 care descrie situatia in care « autorităţile publice cu competenţe conjuncte în realizarea aceluiaşi obiectiv de ordin constituţional nu colaborează şi nu reuşesc să se pună de acord, în mod repetat »).

In Deciziile 270/2008, 901/2009 si 460/2013, Curtea a stabilit ca atributiile ei de a solutiona un CJNC nu se refera doar la conflictele de competenta, ci la orice fel de conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatile publice a caror nastere rezida direct in textul Constitutiei.

« Curtea a mai statuat că textul art.146 lit.e) din Constituţie „stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea » (Decizia nr.270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.290 din 15 aprilie 2008, citata de Decizia CCR nr. 460/2013). “noţiunea de conflict juridic de natură constituţională „nu se limitează numai la conflictele de competenţă, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje instituţionale, ci vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei” (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr.901 din 17 iunie 2009).

2. Al doilea aspect care trebuie evidentiat in legatura cu definitia CJNC-ului este ca obiectul conflictului juridic de natura constitutionala nu se refera, conform Curtii, doar la acte (in speta, legi sau alte acte materiale cu caracter normativ publicat in Monitorul Oficial), ci si la actiuni concrete. Daca definitia conflictului juridic de natura constitutionala s-ar margini doar la acte materiale, Curtea nu ar avea competenta de a judeca conflictele negative de competenta, cele in care o autoritatate a statului omite, isi declina competenta sau refuza sa adopte acte ce intra in atributiile ei. Or, prin includerea in definitia CJNC-ului si a « actiunilor concrete », respectiv a acelor actiuni care au in mod imediat consecinte sau genereaza consecinte, ca facta pendentia (care urmeaza sa se intimple), Curtea a dat efectivitate articolului constitutional care ii permite sa solutioneze « orice conflict », nu doar cel nascut de catre existenta actele materiale, ci si cel nascut de lipsa sau omisiunea edictarii unor unor acte materiale.

Aceasta interpretare a permis solutionarea unor conflicte juridice de natura constitutionala in care obiectul conflictului nu era un act emis de vreo autoritate, ci actiunile concrete ale acesteia, inclusiv refuzul de a emite un act (a se vedea Decizia 356/2007 privind conflictul intre Presedintele Romaniei si Guvernul Romaniei) sau omisiunea de a finaliza o procedura (a se vedea Decizia 460/2013 privind conflictul dintre autoritatea judecatoreasca – ICCJ – si autoritatea legiuitoare – Senatul – ).

III. Pozitia noastra cu privire conflictului juridic de natura constitutionala in speta de fata este urmatoarea :

Actiunea a Guvernului de a pune in dezbatere publica, pana la data de 24 ianuarie 2017, doua proiecte de ordonanta de urgenta (unul privind modificarea și completarea Codului Penal și a Codului de Procedură Penală si celalalt privind grațierea unor pedepse) publicate pe site-ul Ministerului Justitiei (a se vedea aici si aici cele doua proiecte) constituie o « actiune concreta » prin care Guvernul Romaniei îşi arogă puteri, care, potrivit prevederilor explicite ale Constituţiei (art. 73 litera i), aparţin altor autorităţi publice, respectiv Parlamentului Romaniei si declanseaza prin aceasta, ca facta pendentia (o situatie juridica in curs de formare sau modificare) un conflict juridic de natura constitutionala cu Parlamentul Romaniei, ca suprem organ legislativ.

Autoritatile publice aflate prin urmare in conflict sunt Guvernul si Parlamentul Romaniei.

Sustinem ca acest conflictul juridic de natura constitutionala este declansat de «actiunea concreta » de a pune in dezbatere doua proiecte de ordonanta de urgenta. De principiu, simpla punere in dezbatere publica a unui proiect de ordonanta nu poate starni un CJNC.

Insa un proiect de ordonanta de urgenta prin care Guvernul isi aroga prevederi constitutionale ce revin explicit Parlamentului, anume cele de a acorda amnistia si gratierea colectiva (art. 73 alin i din Constitutie) si de a initia un proces de legiferare (punerea in dezbatere publica fiind prima etapa procedurala a acestei situatii juridice in curs de formare sau modificare) care incalca atat formal cat si substantial mai multe articole din Constitutie (acest lucru va fi dovedit in cele ce urmeaza) este o « actiune concreta » , in sensul definitiei din decizia CCR nr. 53/2005, care declanseaza un conflict juridic de natura constitutionala intre Guvernul si Parlamentul Romaniei.

IV. Ca preambul al argumentatiei privind textele constitutionala asupra cărora poartă conflictul, sustinem ca, data fiind incidenta prevederilor art. 15 alin 2 din Constitutie (« Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile») si art. 115 alin 8 (« Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei») care, coroborate, fac imposibila anularea afectelor juridice ale unei ordonante de urgenta in materia legii penale (chiar in ipoteza respingerii ulterioare de catre Parlament a ordonantei sau a identificarii, de catre Curte, a unor vicii de neconstitutionalitate), Curtea are competentele si mai ales capacitatea, in temeiul calitatii ei de garant al suprematiei Constitutiei (art. 142 alin 1) de a actiona ca « legislator negativ » inca dinainte de aparitia efectelor juridice ale unor acte care incalca prevederile constitutionale, mai ales daca acestea apar ca urmare a unor « actiuni concrete » care declanseaza un conflict de natura constitutionala.

Data fiind speta de fata supusa judecatii, in care sunt incidente prevederile art. 15 alin 2 din Constitutie care fac posibila aplicardea retroactiva a legii penale mai favorabile si date fiind limitele oricaror decizii ale Curtii, care au putere doar pentru viitor (art. 147 alin 4 din Constitutie), o ordonanta de urgenta in materie penala care ar incalca unul sau mai multe articole din Constitutie si ale carei efecte retroactive nu mai pot fi stinse nici macar de catre Curtea Constitutionala ar invalida principiul suprematiei Constitutiei (art. 1 alin 5) si ar permite aplicarea literei art. 115 alin 6 (privind limitele ordonantelor de urgenta) in sensul incalcarii spiritului si literei Constitutiei, mai precis al art. 1 alin 3 (care consacra statul roman ca stat de drept, in care sunt garantate valori supreme precum demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic).

O ordonanta de urgenta in materie penala care fi emisa ca urmare a unui conflict juridic de natura constitutionala si ar produce efecte juridice (inclusiv retroactive) imposibil de anulat ar invalida si art. 146 litera e din Constitutie, care stabileste, ca atributie a Curtii, aceea de a « solutiona » conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice. Or, solutionarea inseamna adoptarea unor decizii privind facta pendentia, care nu se mai pot aplica acelor situatii juridice calificate ca facta praeterita. Cum spuna insasi Curtea in Decizia 838/2009:

“Efectul ex nunc al actelor Curţii constituie o aplicare a principiului neretroactivităţii, garanţie fundamentală a drepturilor constituţionale de natură a asigura securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării separaţiei puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept… Deciziile Curţii Constituţionale, făcând parte din ordinea normativă, nu pot fi aplicate retroactiv, mai exact unor raporturi/situaţii juridice încheiate »

Or, solutionarea de care vorbeste art. 146 litera e) nu presupune, din partea Curtii, doar simpla constatare a existentei unui conflict juridic de natura constitutionala in urma caruia a fost emis un act ale carui efecte juridice nu mai pot fi anulate (dat fiind caracterul retroactiv al legii penale mai favorabil), ci si indicarea activa a

« conduitei în acord cu prevederile constituţionale la care autorităţile publice trebuie să se conformeze … Pe cale de consecinţă, efectele deciziei Curţii nu pot viza decât actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură constituţională » (Decizia 972/2012 privind conflictul juridic de natura constitutionala intre autoritatea judecatoreasca si autoritatea legiuitoare).

« Solutionarea » conflictelor juridice de natura constitutionala presupune asumarea activa a rolului de « legislator negativ » si restabilea ordinii de drept inainte de a se produce efectele indelebile ale unor “actiuni concrete”, mai ales cand acestea sunt efecte care nu mai pot fi inlaturate nici chiar de Curtea insasi pe calea controlului constitutionalitatii.

In acest sens invocam, mutantis mutandis, si 1525/2010 ale in care Curtea stabileste ca ea poate solutiona doar conflictele care tin de facta pendentia, nu de facta praeterita.

« Dacă, din contră, s-ar considera că ipoteza de faţă se constituie într-o situaţie juridică aflată în curs de executare înseamnă că decizia Guvernului de a-şi angaja răspunderea este un act de voinţă care se prelungeşte în timp cu mai multe faze decizionale ».

Posibilitatea ca instanta constititionala sa intervina si sa solutioneze (in sensul indicarii unui comportament care trebuie urmat in mod obligatoriu de catre autoritatile aflate in conflict constitutional) doar atata timp cat conflictul este pendinte a fost stabilita de Curtea Constitutionala in Decizia 1525/2010, aplicabila, mutantis mutandis, spetei in cauza.

« Mai mult, în cazul de faţă, Curtea constată că doar în situaţia unei facta pendentia s-ar fi pus problema obligării Guvernului de către Curtea Constituţională să renunţe la procedura angajării răspunderii, respectiv dacă instanţa constituţională ar fi fost sesizată de către preşedintele Senatului până cel târziu la data de 18 octombrie 2010, deci înainte de stabilirea calendarului asumării de către Parlament; numai în această situaţie cererea în cauză ar fi vizat o situaţie litigioasă în curs, chiar dacă ulterior Birourile permanente ar fi acceptat decizia Guvernului prin întocmirea calendarului angajării răspunderii ».

Prin urmare, aplicarea argumentatiei Curtii din Decizia 1525/2010 privind posibilitatea Curtii de a interveni intr-un conflict juridic de natura constitutionala pentru a-l solutiona este limitata doar de caracterul acestuia de facta pendentia. Argumentul ca ar trebui ca intai sa existe, sub forma ei materiala publicata in Monitorul Oficial , o ordonanta de urgenta adoptata de Guvern (cu incalcarea prerogativelor Parlamentului stabilite in art. 73 alin i) trasforma intreaga situatie in facta praeterita si se constituie ca o invalidare a prerogativei Curtii de a « solutiona » conflictul (in acest caz, ea nefacand decat sa il constate fara a-l putea solutiona, o situatie care infrange prevederile art. 146 litera e).

Prin urmare, consideram ca nu este necesar sa existe un « act » publicat in Monitorul Oficial, adoptat ca urmare a unei « actiuni concrete » a Guvernului de a-si asuma o prerogativa ce revine Parlamentului (cea de acordare a unei aministii si gratieri colective) pentru ca Curtea sa poata solutiona conflictul, ci, dimpotriva, aceasta poate si trebuie sa intervina deja pentru solutionarea conflictului, fiind suficient temei pentru interventie « existenta unei situatii juridice aflate in curs de executare » (asa cum stabileste Decizia 1525/2010).

Sigur, nimic nu garanteaza ca ordonanta privind gratierea unor pedepse privative de libertate va fi adoptata ca atare sau cu modificari, insa interpretarea teleologica a actelor Guvernului presupune ca la finalul procesului de consultare publica ea va fi adoptata, aceasta fiind si ratiunea pentru care ea a fost pusa in dezbatere.

Or, simpla punere in dezbatere urmarindu-se explicit adoptarea ei de catre Guvern se constituie ca o « situatie juridica in curs de executare », mai precis ca o « actiune concreta » prin care se declanseaza conflictul juridic de natura constitutionala cu Parlamentul Romaniei.

V. Textele constitutionale asupra carora poarta conflictul sunt urmatoarele (in ordinea aparitiei lor in textul legii fundamentale).

Art. 1:

(3) România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate.

(4) Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.

(5) În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.

Art. 16 alin (2) : Nimeni nu este mai presus de lege.

Art. 61 alin 1: Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării.

Art. 73 alin 3 litera i:

Prin lege organică se reglementează:

i) acordarea amnistiei sau a graţierii colective;

Art. 115 alin 1) alin 4), alin 6) si alin 8)

Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.

Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei.

Din perspectiva clasificariii conflictelor juridice de natura constitutionala in functie de competente, consideram ca este un coflict pozitiv de competente, intrucat Guvernul isi asuma prergative si competente care revin in mod explicit Parlamentului, singurul organ legislativ care are prerogativa de a legifera in domeniul amnistiei si gratierii colective (art. 73 alin i).

Posibilul contra-argument al Guvernului ca, in temeiul art. 115 alin 6 privind delegarea legislativa, isi poate asuma calitatea de legislator secundar in domeniul legii penale poate fi primit doar daca sunt indeplinite stricto sensu conditiile formale si substantiale ale emiterii unei ordonante de urgenta, asa cum sunt mentionate de catre Constitutiei si explicate de Curte in jurisprudenta sa:

A. La nivel formal:

Curtea, in jurisprudenta sa, (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 si Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014) a explicat care sunt conditiile formale care trebuie si care trebuie indeplinite cumulativ de catre o ordonanta de urgenta:

– existența unei situații extraordinare;

– reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;

– urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței.

Or, « situatia extraordinara », asa cum o defineste Curtea, reprezinta

« un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și are un caracter obiectiv, în sensul că existența ei nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 83 din 19 mai 1998).

Mai explicita decat aceasta decizie este Decizia nr. 258/2006 care stabileste explicit caracterul constrangator al existentei obiective a situatiei extraordinare :

„inexistența sau neexplicarea urgenței reglementării situațiilor extraordinare […] constituie în mod evident o barieră constituțională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanțe de urgență […]. A decide altfel înseamnă a goli de conținut dispozițiile art. 115 din Constituție privind delegarea legislativă și a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgență acte normative cu putere de lege, oricând și – ținând seama de împrejurarea că prin ordonanță de urgență se poate reglementa și în materii care fac obiectul legilor organice – în orice domeniu”.

Dreptul Guvernului de a reglementa, ca legiuitor secundar, nu este unul absolut, ci este circumscris de caracterul obiectiv si faptic al situatiei “extraordinare”. In cuprinsul notei de motivare al proiectului de ordonanta privind gratierea unor pedepse privative de libertate pus in dezbatere publica de MJ, sunt mentionate ca pretinse argumente in favoarea situatiei « urgente », lipsa de spatii din penitenciare:

“Un prim argument este dat de situația actuală din penitenciarele din România, referitor la supraaglomerarea cu persoane condamnate. Potrivit datelor oficiale, opt închisori din România au un grad de ocupare mai mare de 200%, iar indicele mediu de ocupare este 157,7% ».

Or, asa cum a stabilit deja Curtea in jurisprudenta ei, acest tip de argument privind lipsa spatiilor nu poate fi primit, fiind un argument de oportunitate, nu unul privind caracterul extraordinar al situatiei. A se vedea in acest sens decizia Curtii nr. 859/2015 :

« În acest context, Curtea reține că motivele enunțate în preambulul ordonanței de urgență, privite atât în mod individual, cât și în ansamblu, reprezintă aspecte de oportunitate a măsurii care urmează a fi luată, respectiv transmiterea bunurilor imobile confiscate din domeniul privat în cel public al statului. Acestea nu exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun, ci o situație de continuitate, de durată, lipsită de noutate, în privința lipsei de spații cu care se confruntă autoritățile administrației publice, mai ales că actele normative referitoare la situațiile în care are loc confiscarea bunurilor imobile au o relativ lungă perioadă de aplicare. Așadar, Curtea reține că Guvernul demonstrează rațiunea, necesitatea, oportunitatea și utilitatea reglementării, nu însă și existența unei situații extraordinare, pe care doar o proclamă. Cu privire la urgența reglementării, Curtea constată că reglementarea operativă a unor disfuncționalități sau perfecționarea cadrului legislativ se poate realiza și pe calea procedurii obișnuite de legiferare, Guvernul neaducând argumente pertinente în sensul caracterului urgent al măsurii. În aceste condiții, motivarea urgenței adoptării ordonanței de urgență este una formală, lipsind practic de substanță textul constituțional al art. 115 alin. (4).

De altfel, in Decizia 255/2005 Curtea a stabilit că urgenţa reglementarii ca urmare a existenţei unei situaţii extraordinare nu poate fi acreditată sau motivată de utilitatea reglementării (lucru de care Guvernul nu tine cont in nota de fundamentare a ordonantei privind gratierea).

Mai mult decat atat, posibilitatea formala a Guvernului de a reglementa prin ordonante de urgenta nu echivaleaza cu un drept discretionar al Guvernului de a reglementa, dupa cum stabileste Curtea in Decizia 15/2000 :

„posibilitatea Guvernului ca, în cazuri excepţionale, să poată adopta ordonanţe de urgenţă, în mod limitat, chiar în domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu atât mai mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor de urgenţă. Posibilitatea executivului de a guverna prin ordonanţe de urgenţă trebuie să fie, în fiecare caz, justificată de existenţa unor situaţii excepţionale, care impun adoptarea unor reglementări urgente ».

Conflictul juridic intre Guvern si Parlament este cu atat mai manifest cu cat incalcarea prerogativelor Parlamentului stabilite in art. 73 litera i) prin initiarea unui proiect de ordonanta de urgenta nu doar ca nu e justificat de caracterul « extraordinar » al situatiei (lipsa de spatii penitenciare fiind o problema de natura administrativa ce nu a aparut peste noapte), insa acest proiect a fost pus in dezbatere publice in cadrul sesiunii parlamentare. Actualmente, Parlamentul Romaniei este in activitate, fiind convocat in sesiune extraordinara prin Decizia comună nr. 2/2017 a președintelui Camerei Deputaţilor şi președintelui Senatului si prin Decizia președintelui Camerei Deputaţilor nr. 3/2017 privind convocarea Camerei Deputaţilor în sesiune extraordinară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 9 ianuarie 2017.

Daca urgenta poate fi justificata de inactivitatea temporara a legislatorului primar, ea este imposibil de justificat cata vreme Parlamentul este deja convocat si procedura de legiferare prin lege organica (inclusiv in materia amnistiei si gratierii colective, conform art. 73 litera i) poate fi declansata pe cale parlamentara, cu respectarea prevederilor bicameralismului si mai ales a separatiei puterilor in stat.

In plus, la Camera Deputatilor se afla actualmente in dezbatere parlamentara un proiect de lege organica (Plx 158/2015) privind gratierea unor pedepse privative de libertate. Intentia Guvernului de legifera in timpul dezbaterilor pe acest proiect, sub pretextul “urgentei”, este o incalcare a art. 61 alin 1 din Constitutie, care consacra rolul de suprem organ legislativ al Parlamentului.

Pretinsa « urgenta » a situatiei invocate de Guvern, anume supra-aglomerarea penitenciarelor, nu este un argument juridic valid, ci doar un pretext pentru o

« imixtiune nepermisă în competenţa legislativă a Parlamentului, altfel spus, o violare a principiului separaţiei puterilor în stat » (a se vedea Decizia 544/2006).

B. La nivel substantial

Guvernul a declansat un conflict juridic de natura constitutionala cu Parlamentul incalcand art. 73 litera i) si art. 115 alin 6. Concret, ordonanta de urgenta nu poate « afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale » (art. 115 alin 6)

Sensul termenului de a « afecta » drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, cuprins în textul art. 115 alin. (6) din Constituţie, se referă la „a suprima”, „a aduce atingere”, „a prejudicia”, „a vătăma”, „a leza”, „a antrena consecinţe negative”. La nivel substantial, chiar daca o reglementare privind acordarea unei gratieri colective reprezinta un act de vointa al legiuitorului primar, anume Parlamentul (art. 73 litera i) care tine de politica penala a statului, acest act de vointa poate fi exercitat si de legiuitorul secundar (Guvernul) cu conditia ca acesta sa se supuna acelorasi constrangeri constitutionale care sunt aplicabile si Parlamentului.

Existenta si caracterul obligatoriu al acestor constrangeri constitutionale in raport cu legiuitorul (primar sau secundar) a fost stabilita de Curte in Decizia 89/2003 :

« Aşa fiind, graţierea colectivă creează, printr-un act normativ cu aplicabilitate generală, premisa îndreptării comportamentului social al unei întregi categorii de condamnaţi. Legea de graţiere este impersonală, spre deosebire de decretul Preşedintelui României, care se aplică uneia sau mai multor persoane individualizate. Sfera de aplicare a legii de graţiere se face prin stabilirea unor criterii obiective, care se pot referi la natura infracţiunilor săvârşite, durata pedepselor, existenţa stării de recidivă sau la situaţia personală a condamnaţilor, spre exemplu, la conduita şi vârsta acestora sau la starea lor de sănătate. Cu toate că stabilirea acestor criterii este atributul exclusiv al legiuitorului, actul normativ de graţiere trebuie să respecte prevederile constituţionale şi principiile de drept general valabile ».

Prin urmare, actul de legiferare in domeniul politicii penale a statului nu presupune o putere discretionara a Parlamentului (legiuitor primar), cu atat mai putin a Guvernului (ca legiuitor secundar). Incidenta in acest sens este si decizia nr. 62/2007 a CCR catre consacra o protectie speciala a valorilor cu statut constitutional, pe care Parlamentul insusi este obligat sa o respecte :

« Tot astfel, Parlamentul nu poate proceda la eliminarea protecției juridice penale a valorilor cu statut constituțional. Libertatea de reglementare pe care o are Parlamentul în aceste cazuri se exercită prin reglementarea condițiilor de tragere la răspundere penală pentru faptele antisociale care aduc atingere valorilor prevăzute și garantate de Constituție”.

Or, printr-o ordonanta de urgenta care acorda gratierea colectiva pentru infractiuni cu o puternica dimensiune antisociala (infractiuni de coruptie sau asimilate coruptiei) este incalcata dreptatea ca valoare suprema (art. 1 alin 3) din Constitutie si echitatea si justitia sociala care rezulta din egalitatea tuturor cetatenilor in fata legii (art. 16 alin 2), creindu-se premisele punerii intr-o situatie juridica identica, nemotivata obiectiv, a celor care au fost deja condamnati pentru fapte antisociale sau fapte care aduc atingere dreptatii ca valoare suprema cu cetatenii care respecta legea si dau efectivitate art. 1 alin 5 din Constitutie (În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie).

Prin conflictul juridic declansat cu Parlamentul, Guvernul Romaniei nu doar ca intentioneaza sa gaseasca o cale procedurala de a evita constrangerile cu valoare constitutionala aplicabile Parlamentului in politica penala, insa afecteaza (in sensul in care art. 115 alin 6 interzice acest lucru) regimul substantial al drepturilor, indatoririlor si libertatilor prevazut de Constitutie. Daca Parlamentului (legiuitor primar) ii este opozabila protectia constitutionala a acestor drepturi, cu atat mai mult ii sunt ele opozabile Guvernului (legiuitor secundar)! In speta sunt incidente considerentele Curtii din Decizia 2/2014 :

« Curtea constată că, prin modificările operate, legiuitorul a afectat protecția penală acordată unor valori sociale deosebit de importante. Fenomenul corupției este considerat a fi una dintre cele mai grave amenințări cu privire la instituțiile statului de drept, democrație, drepturile omului, echitatea și justiția socială, cu efecte negative asupra activității autorităților și instituțiilor publice și asupra funcționării economiei de piață. Corupția se constituie într-un obstacol al dezvoltării economice a statului și compromite stabilitatea instituțiilor democratice și fundamentul moral al societății. În consecință, în ultima perioadă, politica penală declarată a statului a fost aceea de a intensifica eforturile în scopul adoptării unor acte normative în materia combaterii corupției, care, printre altele, să prevadă incriminarea coordonată a tuturor infracțiunilor de corupție la toate nivelurile autorităților și instituțiilor statului […] Curtea apreciază că, dacă asemenea fapte nu ar fi descurajate prin mijloacele dreptului penal, ar conduce la încălcarea valorilor fundamentale, ocrotite de Codul penal, valori de rang constituțional, precum statul de drept, democrația, respectarea Constituției și a legilor, care sunt consacrate prin art.1 alin.(3) și (5) din Legea fundamentală printre valorile supreme. […] Curtea constată că, potrivit art.1 alin.(5) din Legea fundamentală, respectarea Constituției este obligatorie, de unde rezultă că Parlamentul nu-și poate exercita competența de incriminare și de dezincriminare a unor fapte antisociale, decât cu respectarea normelor și principiilor consacrate prin Constituție ».

In cazul de fata, Guvernul a declansat procedura modificarii legislatiei penale a statului incalcand Parlamentului dreptul si obligatia pe care acesta le are de a ocroti valorile fundamentale cu statut constitutional, drepturile si libertatile cetatenesti, Guvernul urmarind a produce efecte juridice care sa nu mai poate fi anulate de catre Parlament nici chiar in urma respingerii ordonantei de urgenta (in temeiul art. 115 alin 8 : « Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei »).

Caracterul retractiv al legii penale favorabile goleste de continut si aceasta prevedere constitutionala care trebuie interpretata in spiritul aplicarii, nu incalcarii ei, lipsind Parlamentul de puterea de a cenzura efectiv actiunea Guvernului in privinta ordonantelor de urgenta in materia legii penale.

***

Pe cale de consecinta, consideram ca instanta de contencios constitutional are toate argumentele formale si substantiale pentru a solutiona CJNC-ul declansat de « actiunea concreta » a Guvernului de a pune in dezbatere publica, in scopul adoptarii lui, proiectul/proiectele de OUG prin care modifica legislatia penala in regim de urgenta, cu incalcarea competentelor Parlamentului si cu afectarea valorilor ce au statut constitutional.

Later Edit, 1 februarie 2017: OUG-urile au fost aprobate, insa intra in vigoare peste 10 zile. CCr are timp sa se pronunte, daca e sesizata. Acum exista si un act material publicat in M.Of. Pentru juristii de la Presedintie si CSM, un material ajutator (p.1-14).

Share this: Print

Facebook

Skype

Twitter

WhatsApp

