Emmanuel Macron a dû se contenter du minimum, loin, très loin des ambitions affichées lors de son discours de la Sorbonne du 26 septembre 2017 dans lequel il appelait à une « refondation » de l’Europe d’ici à 2024 autour d’une zone euro quasi-fédéral. La « réforme » actée vendredi, par le Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement, se contente, pour l’essentiel, de confirmer la création d’une simple « ligne budgétaire » au montant non déterminé qui sera réservée aux dix-neuf pays membres de la zone euro au sein du budget de l’Union. Un maigre bilan qui s’explique par les réticences allemandes face à toute intégration supplémentaire qui mettrait en péril le « bon argent allemand », pour reprendre l’expression de Peer Steinbrück, l’ancien ministre des finances social-démocrate.

Berlin s’oppose au fédéralisme

Dans son discours de la Sorbonne, le Président de la République a plaidé pour un budget de la zone euro, non pour voler au secours des déficits publics, mais pour investir et disposer de « moyens face aux chocs économiques », car « un État ne peut, seul, faire face à une crise lorsqu’il ne décide pas de sa politique monétaire ». Un budget qui serait abondé par la taxe européenne sur les géants du numérique, la taxe carbone voire une partie de l’impôt sur les sociétés et qui pourrait atteindre plusieurs points du PIB de la zone euro. Il a aussi demandé la création d’un poste de ministre des finances européen (fusion du poste de commissaire aux affaires économiques et monétaires et de celui de président de l’Eurogroupe) chargé de piloter le Pacte de stabilité et la coordination des politiques économiques ainsi que l’instauration d’un contrôle parlementaire de la zone euro.

Il s’est immédiatement heurté à Berlin qui n’a guère envie de se lancer dans une réforme de la zone euro qu’elle domine de la tête et des épaules : son fonctionnement intergouvernemental (c’est-à-dire géré par les États) lui confère, en effet, un droit de véto sur toutes les grandes décisions, un pouvoir qui lui serait retiré en cas de fédéralisation. L’accord de grande coalition de janvier 2018 entre les conservateurs et les socio-démocrates a semblé dégager la voie, puisqu’il reprenait en grande partie ses idées. Mais une fois installés au pouvoir, le SPD n’a pas montré plus d’allant que la CDU.. Il faudra quelques centaines d’heures de négociations pour enfin aboutir, lors du sommet franco-allemand de Meserberg (nord de Berlin) du 19 juin 2018 à un compromis : Berlin accepte certes la création d’un budget de la zone euro d’ici 2021, mais à l’intérieur du budget à 27, ce qui donnera à des pays non membres de la monnaie unique un droit de véto… Même si aucun chiffre n’est avancé, il ne devrait pas dépasser les 100 milliards sur 7 ans, loin des ambitions de Macron, et pourrait servir à financer « l’innovation et le capital humain » et « à financer de nouveaux investissements et venir en substitution des dépenses nationales ». Il pourrait aussi jouer le rôle de « stabilisation macroéconomique », soit par le biais d’une « suspension temporaire de la contribution au budget de la zone euro pour les pays touchés par un choc significatif », soit en alimentant un « fonds européen de stabilisation du chômage » qui ferait des prêts aux systèmes nationaux afin que l’État touché par une augmentation brutale des demandeurs d’emploi ne perde pas ses capacités de manœuvre. Rien, en revanche, sur le ministère des Finances de la zone euro ou le contrôle parlementaire…

Un budget de la zone euro réduit à la portion congrue

Les Vingt-sept ont finalement revu ce compromis à la baisse, à la grande satisfaction de Berlin : cet « instrument budgétaire », qui ne s’appellera pas « budget » pour satisfaire les Pays-Bas, servira seulement à financer les investissements dans l’innovation, la recherche et le capital humain. Le reste, c’est-à-dire sa fonction de stabilisation, est renvoyé à plus tard. Quant à son financement, il demeure mystérieux : la taxe sur les transactions financières (TTF) que Paris et Berlin voulaient lui affecter est toujours dans les limbes et l’Allemagne a réduit à la portion congrue l’impôt sur les géants du numérique (taxation de 3% du chiffre d’affaires des revenus tirés de la publicité et non plus de la vente de données) pour ne pas déplaire à Washington…

De même, le Mécanisme européen de stabilité (MES), doté d’une capacité de prêts de 750 milliards d’euros, continuera à être contrôlé par les États, et surtout les grands États, comme le voulait Berlin. En outre, il sera désormais chargé de préparer avec la Commission les programmes d’austérité que devront respecter les États de la zone euro qui ne pourraient plus se financer sur les marchés. La seule concession obtenue par Paris est que le MES puisse prêter de l’argent à un pays qui a un problème de liquidité (et non de solvabilité) sans exiger en retour une cure d’austérité : en clair, il s’agit des pays qui respectent le Pacte de stabilité, mais qui se heurtent à une méfiance des marchés, par exemple à la suite d’une crise bancaire.

Enfin, et là aussi c’est un progrès, les Dix-neuf ont accepté que le MES joue le rôle de « backstop » (filet de sécurité) ultime dans l’Union bancaire : à partir de 2024, le Conseil de résolution unique (CRU), qui dépend de la Banque centrale européenne, pourra y faire appel en cas de grave crise bancaire, dans la limite de 140 milliards d’euros si l’argent (70 milliards collectées auprès des banques) du Fond de résolution unique est insuffisant. Mais Berlin a bien veillé que l’activation du MES soit conditionné au feu vert de son Parlement (dans les 24 ou les 12 heures selon les cas)… Et elle continue à s’opposer à toute garantie européenne des dépôts.

Bref, comme François Hollande et Nicolas Sarkozy avant lui, Emmanuel Macron doit se contenter des miettes que l’Allemagne veut bien lui laisser…

N.B.: article paru dans Libération du 15 décembre

Photo: AP