Daniel de Bonis

28 de Maio de 2016

Apesar da sobrevivência de práticas de apadrinhamento em muitas áreas, a maneira como são preenchidas as vagas do funcionalismo público evoluiu muito no Brasil

O ano é 1848. O juiz Maurício Nabuco, pai do futuro abolicionista Joaquim Nabuco, protesta nos jornais a respeito dos métodos administrativos do Presidente da Província de Pernambuco, recém-eleito: “…essas demissões em massa, desde o chefe até o porteiro, desde o coronel até o cabo, desde o juiz até o meirinho, essa amovibilidade dos empregados com a qual é impossível adquirir a experiência do serviço público e conservar as suas tradições, com a qual é impossível que haja homens especiais e empregados experimentados, (…) é incompatível, já não dizemos com a monarquia, quando não com qualquer governo regular”.

Mais de 160 anos depois, o teor do protesto de Nabuco contra o loteamento da máquina pública com apadrinhados políticos ainda ecoa no país em editoriais, discursos e conversas de bar. Não teríamos avançado nada, nessa matéria?

A verdade é que, historicamente, progredimos: de forma lenta, é certo, mas concreta. Os concursos públicos começam a ser aplicados para valer no Brasil a partir do Estado Novo, com a criação, por Vargas, do DASP, o Departamento Administrativo do Serviço Público, órgão destinado a racionalizar o funcionamento do Estado. O seu sucesso foi limitado, entretanto; os dados mostram que em meados da década de 1960, quase três décadas após a criação do DASP, apenas 15% dos funcionários públicos federais tinham sido aprovados por concurso, com todos os demais cargos — centenas de milhares — sujeitos a indicações políticas.

A consolidação de uma estrutura burocrática federal avançaria nas décadas seguintes no Brasil: durante o regime militar, com o fortalecimento das burocracias das autarquias, fundações e empresas estatais, que impulsionavam o esforço desenvolvimentista do regime; e a partir da Constituição de 1988, com a universalização da exigência do concurso público, fechando a porta para as nomeações políticas generalizadas e para os chamados “trens da alegria”, por meio dos quais, tradicionalmente, indicados políticos ganhavam direito à estabilidade, inchando a máquina com pessoal pouco qualificado.

O sistema abriga ainda grandes bolsões de patrimonialismo e ineficiência, com consequências nefastas, retratadas quase diariamente nos jornais

Além disso, assistimos nos últimos vinte anos a um crescimento inédito das carreiras de Estado no Governo Federal, consolidando uma elite burocrática formada por especialistas em políticas públicas e gestão governamental, analistas de finanças e controle, analistas de planejamento e orçamento, especialistas em infraestrutura, analistas de comércio exterior, entre outros, sem falar no aumento de contingente em órgãos específicos, como Receita Federal e Polícia Federal. Acabamos, aliás, de ter uma pequena amostra da importância destas carreiras para a continuidade das políticas governamentais: praticamente todo o segundo escalão dos ministérios mais centrais do governo Temer (Fazenda, Planejamento e Casa Civil) está hoje preenchido por servidores das carreiras de elite do serviço público brasileiro, reforçando um padrão que já vinha se acentuando nas administrações anteriores. A qualidade do Estado brasileiro melhorou, sem dúvida nenhuma, embora esta mudança permaneça invisível para a maior parte da opinião pública.

É neste contexto que cabe analisar a realidade atual dos cargos comissionados no Governo Federal. O sistema DAS – Direção e Assessoramento Superior, compreende atualmente 22,4 mil posições de livre provimento no Governo Federal (o funcionalismo civil federal conta com cerca de 700 mil servidores). Os cargos DAS incluem todas as posições de direção dos ministérios, autarquias e fundações, do secretário-executivo às chefias mais operacionais. Além disso, há, segundo o TCU, cerca de 11 mil outros cargos de livre provimento nas empresas estatais e agências reguladoras.

Há quem olhe para estes números como se estivéssemos lidando com um arquipélago de clientelismo, um grande câncer a ser extirpado da administração pública federal. A visão é enganosa. A grande maioria dos cargos DAS é constituída de posições de nível baixo ou intermediário, preenchidas por servidores de carreira do próprio órgão, como funciona nas burocracias de qualquer país desenvolvido. Há de se notar, ainda, que o sistema DAS possui vantagens importantes: sua simplicidade e flexibilidade, ao permitir a atração de talentos de fora do serviço público e a rápida substituição no caso de nomeações mal-sucedidas, são antídotos saudáveis à rigidez e à inércia das burocracias governamentais.

A constatação destes fatos não nos permite esconder o óbvio: o sistema abriga ainda grandes bolsões de patrimonialismo e ineficiência, com consequências nefastas, retratadas quase diariamente nos jornais. Neste sentido, podemos identificar três questões principais.

A primeira é a fragilidade da governança das entidades da chamada administração indireta – autarquias, fundações e empresas estatais. Muitos destes órgãos são objetos do intenso desejo de senadores e deputados, em função da atratividade dos seus orçamentos de investimento ou da capilaridade das suas estruturas nos estados. A seleção dos seus corpos diretivos – incluindo os cobiçados postos de superintendente regional ou equivalente - poderia ser bastante fortalecida com um modelo semelhante ao adotado no Chile: recrutamento independente realizado por search committee, com base em critérios de qualificação técnica, experiência profissional e ficha limpa, resultando na indicação de uma “short list” para a decisão final pelo ministro da área.

O segundo problema diz respeito à estruturação bastante desigual da máquina federal: enquanto a atuação de muitos ministérios se sustenta em burocracias qualificadas e estruturadas, em alguns outros o corpo de servidores efetivos é pequeno e de baixo nível técnico, o que acaba sendo compensado com um número muito grande de cargos comissionados. Nestes casos, concursos deveriam ser realizados de forma a equipar melhor essas estruturas, extinguindo-se de forma proporcional os cargos de livre provimento. Também seria saudável estabelecer um limite máximo para a proporção de cargos comissionados em relação aos servidores totais em cada órgão.

Por fim, é preciso tornar toda a estrutura dos cargos em comissão mais transparente e meritocrática, com o cuidado de não engessá-la em excesso. Seria possível obter avanços com medidas simples, como a elaboração de descrições de cargo para todas as posições de livre provimento, definindo caso a caso as qualificações mínimas esperadas para o seu exercício; a obrigatoriedade da divulgação do currículo profissional dos nomeados; além do estabelecimento, nos níveis mais altos da hierarquia, de padrões de remuneração suficientemente atrativos para que o Estado seja capaz de contar com quadros qualificados oriundos do mercado, da academia e da sociedade civil, ajudando a oxigenar a máquina pública com ideias novas e motivação renovada.

Há, sem dúvida, muito mais a avançar no campo da modernização da gestão pública brasileira, de forma a torná-la mais eficiente, efetiva e focada em resultados. De fato, esta agenda foi praticamente abandonada nos últimos anos. Mas até para que isto aconteça, é importante ter clareza a respeito da dimensão e natureza dos problemas, bem como das conquistas e do caminho percorrido até aqui no processo de fortalecimento do Estado no país.

Daniel de Bonis é doutor em Administração Pública e Governo pela EAESP-FGV