São Paulo

Na pressa por reduzir a burocracia brasileira, o governo do presidente Jair Bolsonaro (PSL) tem deixado de lado estudos técnicos que aprimoram a regulação no país.

A avaliação é do jurista Carlos Ari Sundfeld.

O advogado e professor, conhecido como estudioso do papel do Estado na regulação da economia e do ordenamento da atividade empresarial, diz que um dos efeitos negativos dessa pressa é a MP (medida provisória) da Liberdade Econômica, aprovada na noite desta quarta-feira (21) pelo Senado e que irá a sanção presidencial.

Segundo Sundfeld, o seu conteúdo é supérfluo, e a MP tem o mero papel de dar uma espécie de satisfação aos empresários -sinalizar que o governo estaria fazendo algo por eles–, sem, porém, garantir resultados práticos.

Advogado especialista em direito público e professor da FGV, Carlos Ari Sundfeld - Bruno Santos/Folhapress

"A verdade é que é uma medida provisória inócua. É algo que tem mais a ver com o desejo de ter um instrumento de propaganda", afirmou.

"É natural que os problemas que ocorrem no mundo jurídico façam os empresários se sentirem angustiados. Quando vem alguém e mostra muita simpatia pelo drama deles, diz que vai ditar uma declaração de direitos, algo que seria um instrumento da libertação, quase que revolucionário, isso provoca um certo entusiasmo."

Sundfeld também se tornou referência nas discussões sobre reordenamento do Estado. Participou da elaboração da proposta de reforma administrativa capitaneada pelo ex-presidente do Banco Central Armínio Fraga.

Mesmo considerando esse capítulo vital para aperfeiçoar a máquina pública, ele diz que esse debate ainda não tem espaço. “Os governos estão envolvidos em outras agendas”, afirma. No entanto, acredita que a iniciativa do presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ) de iniciar uma reforma no Legislativo pode inspirar o Executivo a seguir o exemplo.

"Se o próprio Legislativo mostrar que, dentro da sua estrutura, acredita em uma reforma baseada nos pilares de fim da segmentação das carreiras e com cobrança de desempenho, o poder Executivo vai ter estímulos para aprovar um programa assim."

O governo vem fazendo uma série de mudanças em normas e regras. Como o senhor avalia tais alterações?

É sempre polêmico criar e desfazer regras. A questão é que toda mudança tem que estar baseada na legitimidade técnica. O governo está muito animado em fazer rápido, uma espécie de poda no cipó de normas. Só que isso às vezes leva à eliminação de regras sem estudo técnico consistente.

A questão desafiadora é saber em que medida a burocracia está sendo eficaz. O governo, infelizmente, como está com pressa, despreza a necessidade e a importância de ter legitimidade nas mudanças por meio de estudos de impactos das normas.

É um pouco o raciocínio: 'se as burocracias foram instituídas sem estudo de impacto prévio, por que agora para desfazer eu preciso fazer um estudo sofisticado?'.

Então essa técnica que vem sendo usada pelo governo que gera críticas. E com razão, porque não existe mudança sustentável de normas que não seja baseada em estudos técnicos.

Como conciliar a pressão para reduzir a burocracia e tentar destravar a economia, se estudos exigem tempo?

Um erro é querer mudar a burocracia sem os burocratas. Ou você conquista os burocratas ou então você não vai eliminar a burocracia, você vai criar uma crise, ter muito trabalho e a burocracia vai voltar.

O melhor investimento é envolver o mundo de burocratas em um projeto de reforma. Isso dá trabalho, e não dá para fazer nada na louca, em um dia só, mas dá para fazer em curto prazo.

Por exemplo, o maior e mais bem-sucedido processo de privatização na história do Brasil foi o das telecomunicações. Quanto tempo demorou entre o início, quando se começou a estudar isso, e o dia em que foi privatizado? Em dois anos isso foi feito, e o processo não foi revertido, pelo contrário, ele foi muito bem-sucedido. Por quê? Porque ele foi bem construído.

Então nossa corrida é de longo curso, não é para conseguir voos de galinhas. Queremos ter crescimento sustentável.

Qual sua avaliação sobre a MP da Liberdade Econômica?

É uma grande oportunidade perdida. A medida provisória, mesmo lá no início quando editada em abril, acabou reunindo assuntos que não deveriam estar nela. Assuntos que não têm a ver com liberdade econômica.

Um exemplo é: acabaram com o fundo soberano. O que tem a ver fundo soberano com liberdade econômica? Nada!

A medida provisória original acabou ganhando no Congresso uma enxurrada de emendas que, em um primeiro momento, foram acolhidas pelo relator. Aquilo virou um verdadeiro monstro, com uma quantidade de loucuras e lobbies de todo tipo.

O trabalho do presidente [da Câmara], Rodrigo Maia, foi limpar aquilo que havia sido pendurado como ‘jabuti’ [termo usado para definir uma mudança numa lei que não tem relação com o conteúdo original da lei]. Isso foi feito, mas não melhorou a medida provisória.

Mas tem resultado para os empresários?

Do ponto de vista do empresário, o que ele quer saber é o que muda na vida concreta da empresa com a mudança legal. A verdade é que é uma medida provisória inócua. É algo que tem mais a ver com o desejo de ter um instrumento de propaganda.

É como se o problema do empresário brasileiro fosse não ter uma declaração de direitos da liberdade econômica. Isso já existe, está na Constituição.

É natural que os problemas que ocorrem no mundo jurídico façam os empresários se sentirem angustiados. E quando vem alguém e mostra muita simpatia pelo drama deles e diz que vai ditar uma declaração de direitos, algo que seria um instrumento da libertação, quase que revolucionário, isso provoca um certo entusiasmo.

Acontece que o texto da futura lei repete coisas que já existem, e em mau português. E naquilo que promete ser revolucionário, simplesmente remete para o regulamento. [A medida] diz que um regulamento a ser editado pelo Executivo vai tratar de transformar aquilo em realidade. O que é uma maneira de gerar problemas e não trazer resultado nenhum.

Infelizmente, nós gastamos energias. Foram quatro, cinco meses de muito entusiasmo para o que vai ter impacto baixíssimo na liberação da atividade das empresas.

O que deveria ser feito e não foi?

O governo deveria ter investido no aprimoramento da legislação e da regulação de qualidade. Isso seria caminho para mudança. Mas não. Ele foi lá e apostou na estratégia de motosserra: 'Vamos anunciar que estamos com uma motosserra na mão e que vamos derrubar toda a regulação inadequada.’

Por exemplo, o CDC (Código de Defesa do Consumidor), uma lei editada há 30 anos, veio para atualizar a legislação mais tradicional de contratos da época, protegendo o consumidor vulnerável. O que se fez nessa ocasião? Um trabalho de qualidade, com mudanças jurídicas sem desprezar o saber técnico.

Agora, uma das coisas que a lei da Liberdade Econômica quer fazer é reagir contra excessos do CDC. Vai se frustrar. Porque, ao contrário do Código de Defesa do Consumidor, que é um instrumento jurídico impecável, essa MP é a motosserra. Não vai funcionar.

Os empresários voltarão ao governo dentro de pouco tempo dizendo "isso aqui não funciona". Esse é o provável.

Nós precisávamos criar um conjunto de normas que melhorassem a governança de órgãos de regulação no Brasil todo, que não fossem as agências. E como? Implantando experiências internacionais bem-sucedidas. O Brasil tem mania de criar tudo do zero.

Mas o governo continua acreditando que é preciso lutar contra burocracia em vez de transformá-la. O objetivo não pode ser liberalizar tudo, mas ter boa regulação. Sem regulação não tem liberdade. Se não tiver um bom mundo jurídico, o que se tem é pirataria.

O senhor fez um estudo com Armínio Fraga e Ana Carla Abrão sobre uma reforma do Estado. Tem espaço para ele avançar?

A questão do RH do Estado envolve dois desafios, um é o fiscal e o outro é da qualidade.

No caso do fiscal, durante muito tempo, a grande função do Estado foi dar emprego na máquina pública. A maneira de desenvolver um município, por exemplo, era a prefeitura empregar bastante gente.

Isso gerou uma onda que até agora não cessou. Todas as administrações públicas são focadas em aumentar os empregos e a remuneração dos funcionários públicos.

Mas o modo como isso foi construído ao longo do tempo fez com que os gastos de pessoal do poder público não conseguissem ser contidos nem pelas regras da Lei de Responsabilidade Fiscal, com base na Constituição, que dizem que têm de ter um limite.

O Brasil precisa conter, de maneira desesperada, o aumento da remuneração dos servidores públicos e o consequente crescimento das despesas de previdência.

Uma maneira também de conter isso é parar de fazer concurso público, parar de mandar projetos de lei para aumento de vencimentos. Deixa uns dez anos sem aumento.

Deixar de fazer concurso público não pode sobrecarregar o setor?

Esse é o outro lado: como que você faz para o serviço público ter mais qualidade? Essa mudança é mais difícil.

Não basta que a máquina do Estado custe barato, ela tem que servir para alguma coisa. Até pouco tempo, nós achávamos que ela servia para empregar pessoas. Só que essa não é uma função que o Estado pode cumprir mais, porque não tem dinheiro.

O que nós queremos da máquina hoje é serviços de qualidade. Quando você olha para a atuação dos servidores públicos, em que há gente ganhando muito bem e muito qualificada, você percebe que no conjunto eles não conseguem ter bons resultados, o que é um paradoxo.

Se fizer uma boa reforma, mirando a qualidade, você consegue, com menos funcionários, fazer o serviço que mais gente não está conseguindo fazer.

O que acontece é que há distorções dentro da máquina pública. Então tem gente ganhando muito e fazendo pouco, e gente ganhando pouco e fazendo muito.

Qual é a reforma que deve ser feita?

É implantar a avaliação de desempenho real no Brasil, porque nós não temos isso no serviço público. Ninguém permanece em uma organização privada se não mostrar desempenho.

No setor público não existe influência nenhuma na qualidade do serviço individual para determinar a progressão da carreira ou do aumento de remuneração. Esse é o problema. Todas as regras foram feitas por um aumento inercial da remuneração.

O problema também estaria na estabilidade do funcionalismo público?

Não, isso é falso. O problema não é a estabilidade. Se fosse, nos primeiros três anos, em que não há estabilidade, se eliminaria pelo menos uma parte daqueles que têm problema de desempenho. Sabe quem é dispensado nesse período? Ninguém.

Em 1998, uma emenda constitucional, chamada reforma administrativa, aumentou de dois para três anos o período de avaliação do funcionário público [após contratação], para que pudesse dar mais tempo. O que aconteceu depois disso? Nada, porque não tem avaliação.

Essa emenda também permitiu que fosse editada uma lei que criasse a avaliação periódica de desempenho dos servidores estáveis, e aqueles que tivessem desempenhos insuficientes poderiam ser exonerados. Essa lei foi editada? Não.

Então, existe hoje, na prática, uma estabilidade para aquele que tem mau desempenho. Mas isso ocorre não é porque a Constituição diz isso, mas porque ninguém até agora teve interesse em aprovar essa lei.

As administrações públicas não querem fazer porque ainda continua aquele raciocínio de que não se ganha nada fazendo a melhoria da qualidade do serviço. ‘Porque eu, como prefeito, governador, vou perder meu tempo fazendo mal para as pessoas. O sujeito fez concurso público.’

Como podemos chegar a esse melhor desempenho?

Hoje, além de você não eliminar quem não trabalha, você não dá incentivos a quem trabalha bem. E qual é o incentivo que você precisa para quem trabalha bem? Acesso a cargos superiores, promoção e o aumento de salários.

Como é o aumento de vencimentos na administração pública? É todo mundo em grupo, e os critérios são automáticos. A antiguidade é o modo básico de aumentar vencimentos no Brasil.

Isso acaba trazendo um problema, porque, no serviço público, em geral, se entra ganhando muito, mas tem um limite. O teto. Então, tem pouco para subir. O que precisa fazer é reduzir os vencimentos da entrada e impedir que as pessoas subam automaticamente. Mandar para cima só quem tem bom desempenho.

Mas como construir uma avaliação de desempenho?

Não é uma coisa simples, porque a noção de desempenho é a nota que o chefe dá. Mas se ficar vinculado à nota do chefe, você está perdido. Porque isso é um sistema de arbítrio para um chefe premiar ou perseguir as pessoas, que se submetem ou não ao seus caprichos e assédios. É evidente que isso não é uma avaliação adequada.

Todos os lugares que fazem uma avaliação adequada de desempenho contam com um sistema complexo, com critérios.

Além disso, não dá para avaliar o desempenho de uma pessoa isoladamente. Daí a necessidade de conhecer o objetivo da macro-organização do órgão, quais as funções cobradas do funcionário que ele precisa fazer.

Mas no setor estatal não são claras as funções e as metas de cada órgão. E existe uma certa tendência de não ter nada claro para evitar cobrança.

É factível desenvolver um programa de desempenho hoje no Brasil?

Factível é, mas exige a mobilização de recursos. Uma delas é a construção das leis que vão permitir essas mudanças. Isso não é fácil.

Tem que ver, por exemplo, as inadequações na criação de segmentações das carreiras. Quando você funde as carreiras, você elimina desperdício, porque, às vezes, sobra de um lado, mas falta no outro. E existe muita segmentação de carreiras no Brasil.

Uma das reformas legais é juntar as carreiras, acabar com esse muro que existe dentro da administração federal, que é uma espécie de labirinto.

Como está a proposta dessa reforma? Pretendem apresentá-la?

Temos um projeto para criar o ambiente de reforma. Estamos aguardando o momento adequado para colocar isso em discussão. Agora não é hora porque os governos estão envolvidos em outras agendas.

O movimento do Rodrigo Maia em fazer uma reforma administrativa na Câmara não é um passo?

Acho que o Legislativo pode dar o exemplo, e o presidente Rodrigo Maia está muito sensível com esse assunto.

Ele reclama que a Câmara, embora tenha uma estrutura grande e com muitos recursos, não dá qualidade de suporte para a atividade legislativa que deveria dar.

Convenhamos: é desafiador. Mas ele se propôs a realizar esse debate. Se o próprio Legislativo mostrar que, dentro da sua estrutura, acredita em uma reforma baseada nos pilares de fim da segmentação das carreiras e cobrança de desempenho, o poder Executivo vai ter estímulos para aprovar em um programa assim.