A concessão de benefícios fiscais está no centro dos debates sobre a falência do Rio de Janeiro em 2016, cercada por denúncias de ilegalidades, injustiças e negligências. Documentos obtidos pela Pública confirmam que os descontos cedidos a empresas desempenharam um papel-chave no caos financeiro do estado. Em um desses documentos, os auditores estaduais afirmam: “O assunto precisa ser enfrentado de forma radical. O ajuste das finanças estaduais passa pela reavaliação a fundo das renúncias tributárias”.

O estudo, disponibilizado pela Pública na íntegra, é assinado por um grupo de auditores fiscais da Receita do Estado do Rio de Janeiro que se identifica como Observatório dos Benefícios. Nele, os auditores fazem coro com o Ministério Público (MP), o Tribunal de Contas e organizações da sociedade civil na demanda por mais transparência e revisão das isenções, intensificadas especialmente a partir do segundo governo de Sérgio Cabral.

Segundo o governo do estado do Rio, o déficit orçamentário em 2016 deve ser de R$ 17,5 bilhões. Diversos fatores confluem para essa diferença entre o que entrou e o que saiu do caixa, como a queda no preço do barril do petróleo. A dívida do estado com a União é acusada de ser obscura e de ter juros excessivos (leia matéria Auditoria Cidadã prepara estudo sobre dívida do Rio). O economista Mauro Osório, coordenador do Observatório de Estudos sobre o Rio de Janeiro, da UFRJ, aponta ainda “a estrutura produtiva oca” e a “paralisação econômica nacional devido à crise política” como fatores relevantes.

Dentre esses fatores, as isenções se destacam não apenas por ainda serem defendidas pelo governo do estado do Rio (em outubro, Pezão disse à Federação das Indústrias do Estado do Rio que, “enquanto for governador, vou dar incentivo fiscal): elas são apontadas pelo Observatório dos Benefícios como “a principal política tributária nos últimos 15 anos” e não dão sinais de que irão arrefecer.

De 2007 para 2015, as isenções reconhecidas pelo governo saltaram de 13% para 29% da receita do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Mesmo com a crise, em 2017, quando completará uma década no comando do estado, o governo peemedebista prevê uma renúncia ainda maior que a deste ano, chegando a R$ 9,1 bilhões.

Para o Ministério Público que investiga “irregularidades no acompanhamento e avaliação dos incentivos fiscais estaduais”, não há dúvidas de que diversas renúncias ilegais de receitas são a principal razão para a crise econômica do governo. Outros, como o economista Thiago Marques, consultor do Fórum Popular do Orçamento, afirmam que o governo do estado “confundiu incentivos com benefícios indiscriminados, sem nenhum critério”. O relatório do Observatório dos Benefícios diz ainda que, devido às isenções, o Tesouro estadual se tornou “dependente dos efeitos anabolizantes das receitas extraordinárias do petróleo e do gás”. O governo discorda. E as polêmicas começam já nos valores em questão.

Não há dados exatos – apenas aproximações – sobre os benefícios fiscais de ICMS, apesar de este ser a principal receita dos governos estaduais. O sistema oficial para registro dos benefícios (Documento de Utilização de Benefícios de ICMS – DUB-ICMS) é baseado totalmente na autodeclaração dos beneficiados. O governo estadual não revisa ou fiscaliza as informações.

“É como o Imposto de Renda sem a malha fina. A Receita cruza os dados depois da declaração, o DUB não”, explica o promotor Vinicius Leal Cavalleiro, que move ação civil pública contra o governo do Estado. “A isenção fiscal é prevista na lei, mas a forma que ela é tratada no Rio de Janeiro é ilegal. E vem causando seríssimas alterações na arrecadação do estado. Na casa das dezenas de bilhões reais. O que está sendo feito com o erário fluminense por conta da isenção fiscal é um total escárnio”, critica.

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Entre 2007 e 2015, foram registrados no DUB-ICMS R$ 185 bilhões em benefícios fiscais. No entanto, segundo a Secretaria de Fazenda, R$ 138 bilhões não significaram uma perda efetiva de arrecadação. Restariam R$ 47 bilhões que de fato deixaram de entrar para os cofres públicos. A diferença se deve à noção de “renúncia de receita” adotada.

O Executivo recorre ao entendimento da Receita Federal, que exclui casos em que há suspensões temporárias do benefício ou transferência da obrigatoriedade do pagamento do imposto. Já o Tribunal de Contas e o MP citam a Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como outras normas legais com interpretações menos restritivas. “O MP pontua ainda que, diante da controvérsia, o Estado do Rio de Janeiro “optou por adotar o posicionamento menos protetivo de suas próprias receitas”.

Seja qual for o método, alguns bilhões ainda ficam de fora de ambas as contas. É o caso dos benefícios concedidos para empresas por meio do Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social do Estado (Fundes). “Seria como o BNDES do estado. Mas o fundo jamais emprestou nem um centavo a qualquer empresa. Todos os apoios foram feitos por meio de tratamento tributário diferenciado”, explica Cavalleiro.

Quase R$ 20 bilhões no Fundes

Os benefícios via Fundes somaram quase R$ 20 bilhões de 2011 até o ano passado: R$ 2 bilhões a menos que o orçamento da Saúde no período. As estimativas do governo estadual para o total de renúncias, incluindo o Fundes, foi de R$ 7,5 bilhões somente no ano passado. Em 2016, a previsão foi de R$ 6,8 bilhões, já superando o orçamento da Saúde.

Para o Tribunal de Contas, o número real de isenções pode ser ainda maior que o calculado pelo governo, por causa de benefícios não declarados. “Há a possibilidade de contribuintes não informarem a fruição de benefícios e incentivos fiscais”, destaca o conselheiro José Gomes Graciosa, em um relatório sobre as contas do estado do Rio de 2015, que a Pública disponibiliza na íntegra pela primeira vez.

No parecer, o tribunal aponta falhas metodológicas e outras inconsistências nos dados do DUB-ICMS, como a existência de contribuintes que declaram valores incorretamente. Exemplo disso pode estar nos dados sobre os maiores beneficiários do ano de 2013, encaminhados pela Secretaria de Fazenda e reproduzido pelo TCE.

Atrás apenas da Petrobras, a vice-campeã de isenções é uma ilustre desconhecida firma de distribuição de equipamentos médicos: a CP-RJ Implantes Especializados, cujos benefícios declarados chegam a R$ 3,85 bilhões. O valor equivale a 73% dos gastos com saúde pelo estado em 2013.

CP-RJ: uma polêmica de R$ 3,8 bilhões Os bilhões de isenções registrados para a CP-RJ chamaram atenção da imprensa e do MP. A Pública teve acesso a documentos inéditos do Panama Papers – projeto do Consórcio Internacional de Jornalistas Investigativos (ICIJ) em parceria com o Süddeutsche Zeitung – e do DUB-ICMS sobre o caso. De acordo com as declarações da empresa, os R$ 3 bilhões concentram-se no segundo semestre de 2013, quando ela informou isenções mensais entre R$ 144 milhões e R$ 790 milhões. A CP-RJ atribui os valores a “erros de preenchimento” na declaração de incentivos, lançados de forma “totalmente equivocada” por seu escritório de contabilidade. De acordo com a empresa, que está em liquidação, o valor para o período foi de R$ 4,3 milhões, referentes a dois convênios do Confaz para todas as empresas de seu ramo. Ela afirmou que os órgãos do estado já foram notificados da correção, tendo os valores no sistema DUB-ICMS sido corrigidos. Em seu quadro societário, além de quatro pessoas físicas, a CP-RJ conta com três offshores abertas pelo escritório de advocacia panamenho Mossack Fonseca. A reportagem teve acesso aos arquivos dos Panama Papers e constatou que as empresas no paraíso fiscal foram abertas nos nomes de Cristina Bueno Galvão, Fernando Antônio Mendes e Silva e Eduardo Ferreira Simões. Além das sócias da CP-RJ, os mesmos sócios possuem ou já possuíram outras empresas em paraísos fiscais, como a Sacred Eagle Foundation e a South Forest Foundation. Essas empresas permaneceram abertas até no mínimo 2015. Os três sócios abriram também contas nos bancos suíços Pictet & Cie eCornèr Bank Ltd. A transação mais alta identificada nos Panama Papers envolvendo os sócios foi de US$ 185 mil, para a compra de ações de uma empresa na Califórnia em 2008. A respeito das offshores, a CP-RJ afirmou “que a sua composição societária está em conformidade com a legislação brasileira”. Os demais sócios da CP-RJ (Catia Poggian, Janilo Taveira, Pedro Poggian e Rodrigo Mattheis) controlam também a Ortonense Equipamentos Hospitalares, beneficiada com mais de R$ 15 milhões em isenções. Baseada em Volta Redonda, a Ortonense tem um histórico de financiamento de candidatos próximos ao PMDB fluminense. Em 2006, a empresa financiou com R$ 10 mil a corrida de Wanderley Alves de Oliveira à Câmara dos Deputados, em Brasília. Hoje no PTB, Deley – como é conhecido – assumiu a Secretaria de Esporte do estado do Rio em dois breves períodos desde dezembro de 2015, substituindo Marco Antônio Cabral, filho do ex-governador Sérgio Cabral e atual secretário. Já em 2008, a Ortonense apoiou com R$ 50 mil a candidatura de Antonio Francisco Neto à prefeitura de Volta Redonda pelo PMDB. Vitorioso, ele foi reeleito em 2012, mas teve o mandato cassado.

“É guerra mesmo”, afirma secretário

A Constituição de 1988 estabelece que a concessão de isenção de ICMS por um estado deve ser feita de forma consensual, junto aos demais estados. Assim, a aprovação do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) é requerida a fim de evitar a “guerra fiscal” entre os estados da federação.

Ainda assim, diversos estados concedem tais benefícios por meio de leis e decretos “de forma unilateral e inconstitucional”, segundo o Observatório de Benefícios. Em 2015, estavam em vigor 57 convênios federais, 59 decretos estaduais e 24 leis estaduais regulando as isenções de ICMS no Rio de Janeiro.

O governo afirma que as isenções são o instrumento possível para trazer investimentos em um contexto de competição entre os estados. A lógica seria: quem concede mais benefícios atrai mais empresas. No entanto, não há dados sobre os investimentos trazidos ao Rio graças às isenções.

“Muitos estados do Nordeste concedem até 90% de isenção de alíquota, bem mais do que nós”, diz o secretário de Desenvolvimento Econômico, Energia, Indústria e Serviços do Rio, Marco Capute. “Muitas vezes ganhamos porque temos um mercado e uma logística melhores. Mas, de resto, é guerra mesmo. Se você não acabar com isso de uma maneira geral, estabelecer uma política geral, você não pode fazer nada.”

Apesar de o Supremo Tribunal Federal considerar inconstitucional a cessão de benefícios fiscais sem aprovação do Confaz, Capute considera o tema um debate em aberto. “Essa é uma discussão jurídica. Essas políticas foram introduzidas nos estados há anos. Tem gente que diz que deveria passar pelo Confaz, tem gente que não. Eu advogo que um estado deveria ter completa liberdade sobre seus impostos”, defende o secretário.

Presidente da Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais, Roberto Kutski considera o atual modelo de isenções fiscais, baseado na autodeclaração, falho e impossível de ser devidamente fiscalizado pelos funcionários públicos. Em vez disso, defende que o imposto deveria ser arrecadado na íntegra e que, em casos de benefícios, o governo estadual devolva o recurso.

“A complexidade da legislação é algo que o empresariado reclama, mas participa disto ao ser beneficiado por estas legislações e decretos. Este novo modelo seria um grande avanço em termos de transparência do orçamento”, avalia Kutski.

A federação dos fiscais defende que as isenções atuais devem ser revistas à luz de seus retornos econômicos e sociais. Segundo o Observatório dos Benefícios, que também defende essa proposta, a revisão dos benefícios “abre as portas para uma diminuição das alíquotas gerais do ICMS”.

O MP do Rio vai além. A ação do órgão quer declarar nulos todos os incentivos concedidos “ao arrepio da prévia avaliação” do Confaz. Hoje, o órgão aguarda o governo do estado enviar os dados completos sobre a isenção fiscal para prosseguir nas investigações.

50 empresas concentram R$ 25 bilhões de isenções

De acordo com dados de 2007 e 2010, obtidos pela Pública, os registros do DUB-ICMS mostram que poucas empresas concentram a maior parte das isenções. Apenas 50 respondem por R$ 25 bilhões do total de R$ 37 bilhões. O restante – R$ 12 bilhões – é distribuído entre quase 4 mil empresas.

Os setores beneficiados também são alvo de questionamento. O Tribunal de Contas critica a concessão de isenções fiscais para o ramo de joias de metais preciosos. No relatório, o conselheiro José Gomes Graciosa afirma que “nada justifica, sob o ponto de vista do interesse público, a concessão de benefícios” para fortalecer esse mercado, “cujos produtos só podem ser adquiridos por contribuintes de elevadíssimo poder aquisitivo”.

Entre 2007 e 2013, empresas do ramo – como a H.Stern e Amsterdam Sauer – deixaram de pagar mais de R$ 240 milhões em impostos. Na época, esse valor seria suficiente para, por exemplo, construir uma Unidade de Pronto Atendimento (UPA).

Empresas, sim; emprego, não

O Observatório dos Benefícios cita também as empresas do setor eletroeletrônico, que contam com “carga tributária próxima a zero, mesmo que se trate de atividades de comercialização pela internet”. “Qual a vantagem em termos de geração de empregos?”, questionam. Os dados ecoam a dúvida: desde 2008 até 2015, o número de empresas no estado cresceu bem acima da média nacional, mas os postos de trabalho não acompanharam o mesmo ritmo.

“O incentivo fiscal serviu para criar empresa, mas não emprego”, resume Thiago Marques. Entre 2008 e 2013, o número de empresas no estado subiu 127%, bem acima da média nacional e dos outros estados do Sudeste, que não ultrapassam 95%. Por outro lado, no mesmo período, o emprego formal cresceu consideravelmente abaixo da média, deixando o Rio na vigésima posição do ranking nacional.